Pubblicato il 30/03/2026

N. 00190/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00564/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 564 del 2015, proposto da
EL IA, AR ET, rappresentati e difesi dagli avvocati Rodolfo Ludovici e Mariano ET, con domicilio eletto presso lo studio Rodolfo Ludovici, in L'Aquila, Vico di Picenze 25;

contro

Ufficio Speciale per la Ricostruzione L'Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria in L'Aquila, Complesso Monumentale S. Domenico;
Comune di L'Aquila, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento prot. u.s.r.a. uscita n. 12216 del 6 agosto 2015.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ufficio Speciale per la Ricostruzione L'Aquila;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 13 marzo 2026 il dott. DO PP TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 29.10.2015 e pervenuto in Segreteria in data 6.11.2015 ET EL e ET AR adivano il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, Sede de L’Aquila, al fine di ottenere l’annullamento del provvedimento meglio indicato in oggetto.

Esponevano di essere comproprietari di un edificio sito in L'Aquila, alla via S.S. 5 bis n. 3, distinto al NCEU al foglio 89, particella 119, subalterno 4.

L'edificio, di antica costruzione e già adibito ad abitazione di coloni, non costituiva l'abitazione principale dei ricorrenti e risultava composto da due piani autonomi e non comunicanti, ciascuno con ingresso indipendente, e da un sottotetto.

A seguito del sisma del 6 aprile 2009, l'immobile riportava danni tali da essere classificato con esito di agibilità "E" (inagibile), come da pubblicazione all'Albo Pretorio del Comune di L'Aquila.

In data 19 marzo 2012, ET EL, nella sua qualità di rappresentante della comunione con ET AR, presentava al Comune di L'Aquila una domanda per ottenere il contributo previsto dall'OPCM n. 3790/2009, finalizzato alla riparazione con miglioramento sismico e alla ricostruzione delle parti comuni di edifici inagibili di tipo "E".

Il 28 dicembre 2012, il Consorzio Cineas, organo tecnico di supporto ai Comuni del cratere, determinava un importo ammissibile a contributo pari a € 206.179,16 in favore del richiedente.

Dopo un lungo periodo di inattività, l'Ufficio Speciale per la Ricostruzione dell'Aquila (USRA), con nota prot. n. 8535 del 29 maggio 2015, comunicava la presa in carico del procedimento e il suo avvio.

Tuttavia, con successiva nota prot. n. 08904 del 5 giugno 2015, l'USRA inviava un preavviso di diniego ex art. 10-bis della legge n. 241/1990, sollevando due ordini di problemi: in primo luogo, l'immobile sembrava sprovvisto di esito di agibilità; in secondo luogo, facendo riferimento a una nota del Settore Ricostruzione Privata del Comune di L'Aquila del 4 ottobre 2013, si contestava che l'immobile, essendo un edificio in corso di costruzione alla data del sisma (categoria catastale F/3), poteva al più beneficiare del contributo ridotto di cui all'art. 1, comma 3, dell'OPCM 3790/2009, pari a 80.000 euro per una sola unità immobiliare, con il divieto di cumulo con altri contributi. L'USRA rilevava, a tal proposito, che entrambi i comproprietari avevano già ottenuto contributi per le rispettive abitazioni principali ai sensi dell'OPCM 3779/2009, configurandosi così un cumulo vietato.

Avverso quest’ultimo provvedimento di diniego definitivo e atti connessi, gli interessati insorgevano articolando cinque motivi di impugnazione.

Con il primo motivo, i ricorrenti deducevano violazione e falsa applicazione degli artt. 1101, 1104 e 1110 c.c., nonché eccesso di potere per disparità di trattamento, errore nei fatti e difetto di istruttoria.

Si contestava in particolare l'assunto dell'USRA secondo cui un edificio in comunione indivisa non avrebbe parti comuni e che la disciplina dell'OPCM 3790/2009, all'art. 2, comma 1, fosse limitata ai soli condomini edilizi.

Sostenevano i ricorrenti, al contrario, che gli elementi strutturali necessari all'esistenza stessa dell'edificio, come i muri maestri, il tetto e le fondazioni, sono comuni per natura, indipendentemente dal regime giuridico di appartenenza, e che la loro funzione e il dovere di contribuire alle spese di conservazione sono riconosciuti anche dalle norme sulla comunione.

Pertanto, la tesi dell'USRA, secondo cui in comunione non esistono parti comuni, era errata e conduceva a un'ingiustificata disparità di trattamento tra edifici condominiali ed edifici in comunione, soprattutto laddove questi ultimi non fossero abitazioni principali.

Il secondo motivo riguardava la violazione e falsa applicazione dell'art. 3, comma 1, lett. e), del D.L. n. 39/2009, convertito nella L. n. 77/2009, e degli artt. 1, comma 5-bis, e 2, comma 1, dell'OPCM 3790/2009, nonché l'eccesso di potere per illogicità.

I ricorrenti evidenziavano che la legge primaria non distingueva, per gli immobili diversi dall'abitazione principale, tra edifici condominiali e edifici in comunione.

L'OPCM 3790/2009, all'art. 2, comma 1, disciplinava due fattispecie distinte: la domanda presentata dall'amministratore per le parti comuni di un condominio (terzo inciso) e la domanda presentata da un rappresentante per le parti comuni di un edificio non costituito in condominio, composto da più unità immobiliari di proprietà di soggetti diversi (ultimo inciso).

L'interpretazione dell'USRA, che annullava di fatto la seconda fattispecie negando l'esistenza di parti comuni negli edifici in comunione, rendeva inutilmente data la previsione normativa e ne svuotava il contenuto.

Richiamavano, inoltre, la giurisprudenza della Cassazione secondo cui il condominio si costituisce automaticamente per legge, senza bisogno di atti formali, e che la distinzione tra condomini "costituiti" e "non costituiti" era priva di fondamento.

Sottolineavano, altresì, la differenza nei criteri di designazione del rappresentante (maggioranza per teste e quote nel condominio, maggioranza per valore delle sole quote nella comunione), a conferma che l'ultimo inciso dell'art. 2, comma 1, si riferiva proprio alla comunione.

Richiamavano, infine, l'art. 67-quater, comma 5, del D.L. n. 83/2012, che estendeva il contributo per le parti comuni definite ex art. 1117 c.c. anche agli edifici con un unico proprietario, a riprova della possibilità di applicare il concetto di parti comuni al di fuori del contesto condominiale.

Con il terzo motivo, i ricorrenti contestavano la violazione e falsa applicazione dell'art. 1, comma 3, dell'art. 1, comma 5-bis, e dell'art. 2, comma 1, dell'OPCM 3790/2009, nonché dell'art. 2 dell'OPCM 3805/2009.

Essi ribadivano che la domanda era stata presentata da ET EL non quale singolo comproprietario ex art. 1, comma 3, ma quale rappresentante della comunione ex artt. 1, comma 5-bis, e 2, comma 1, ultimo inciso.

Una volta riconosciuta la legittimità di questa figura, cadeva automaticamente ogni questione relativa al divieto di cumulo con i contributi già ottenuti per le abitazioni principali, poiché le limitazioni di importo e di cumulo previste dal comma 3 dell'art. 1 si applicavano solo alle domande individuali per unità immobiliari, non a quelle per le parti comuni presentate dal rappresentante della comunione.

Citavano, a sostegno, l'art. 2 dell'OPCM 3805/2009 e l'art. 15, comma 2, dell'OPCM 3817/2009, che equiparavano espressamente, quanto a tipologia e modalità di contributo, la posizione dell'amministratore di condominio a quella del rappresentante della comunione.

Il quarto motivo denunciava la violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 e l'eccesso di potere per carenza di motivazione.

I ricorrenti lamentavano che l'USRA non avesse tenuto in alcuna considerazione la determinazione del Consorzio Cineas del 2012, che aveva già quantificato il contributo in loro favore.

Sostenevano che la Pubblica Amministrazione, nel discostarsi da un precedente parere endoprocedimentale che aveva generato un legittimo affidamento, avrebbe dovuto motivare adeguatamente le ragioni del proprio "ripensamento", cosa che non era avvenuta.

Il quinto e ultimo motivo riguardava la violazione degli artt. 7, 8, 9, 10 e 10-bis della legge n. 241/1990.

I ricorrenti rilevavano che, a seguito del preavviso di diniego, avevano presentato tempestive osservazioni.

Tuttavia, il provvedimento definitivo di diniego si basava su considerazioni diverse e ulteriori rispetto a quelle prospettate nel preavviso, senza che tali nuovi elementi fossero stati preventivamente comunicati ai sensi dell'art. 10-bis, violando così il diritto di partecipazione al procedimento.

Concludevano, pertanto, chiedendo l'annullamento dei provvedimenti impugnati, con vittoria di spese e rimborso del contributo unificato.

Venivano altresì depositati numerosi altri atti e pareri, tra cui un parere del Settore Avvocatura del Comune di L'Aquila del 9 agosto 2011, un parere pro veritate del consulente legale dell'USRA del 15 aprile 2015, e la disposizione del Titolare dell'USRA del 28 luglio 2015.

In data 17.11.2025 si costituiva in giudizio l’Ufficio Speciale per la Ricostruzione L'Aquila.

All’udienza straordinaria del 13 marzo 2026 la causa era definitivamente trattenuta in decisione.

Tutto ciò premesso, il ricorso è infondato nel merito e, pertanto, non può essere accolto.

Il provvedimento impugnato, con il quale l’Ufficio Speciale per la Ricostruzione dell’Aquila (USRA) ha rigettato la domanda di contributo presentata da ET EL quale rappresentante della comunione con ET AR, si fonda su un’interpretazione sistematica e letterale della normativa emergenziale post-sisma del 2009, nonché su una corretta qualificazione giuridica del regime di proprietà dell’immobile in questione.

Le doglianze dei ricorrenti, sebbene articolata in cinque motivi, non riescono a scalfire la ratio decidendi dell’Amministrazione, la quale ha correttamente escluso la configurabilità di “parti comuni” in un edificio costituito da un’unica unità immobiliare in comunione indivisa, con conseguente inapplicabilità delle disposizioni invocate e legittima rilevazione del divieto di cumulo.

Il primo motivo di ricorso, incentrato sulla violazione degli articoli 1101, 1104 e 1110 del codice civile e sull’asserita disparità di trattamento tra comunione e condominio, poggia su un equivoco di fondo concernente la nozione di “parti comuni” nel contesto della disciplina speciale per la ricostruzione.

I ricorrenti sostengono che elementi strutturali come muri maestri, tetto e fondazioni siano “comuni per natura” in qualsiasi edificio, indipendentemente dal titolo di proprietà, e che le norme sulla comunione imporrebbero l’obbligo di contribuire alla loro conservazione.

Tale argomentazione, pur corretta in astratto per il diritto civile generale, travisa il significato tecnico-giuridico che il legislatore emergenziale ha inteso attribuire all’espressione “parti comuni” nell’ambito dell’OPCM 3790/2009 e delle leggi ad essa collegate.

Come chiarito nel parere del consulente legale dell’USRA (prot. n. 05824 del 15.04.2015), “in ipotesi di edificio posseduto pro indiviso da più soggetti non sembrano potersi distinguere le parti di proprietà comune dalle parti in proprietà esclusive. Invero in tale ipotesi la proprietà è unica e appartiene interamente a tutti i comproprietari, non esistendo parti assegnate in proprietà esclusiva e parti in proprietà comune indivisibile (come avviene invece nei condomini)”.

In altri termini, nella comunione indivisa, ogni parte dell’immobile è, per definizione, comune a tutti i comproprietari, senza che possa operarsi quella distinzione funzionale tra ciò che serve all’esistenza dell’edificio (strutture) e ciò che costituisce l’appannaggio esclusivo dei singoli, la quale giustifica l’autonomia della domanda di contributo per le “parti comuni”.

L’USRA, pertanto, non nega che nell’edificio dei ricorrenti vi siano elementi strutturali condivisi, ma afferma correttamente che, in assenza di una pluralità di unità immobiliari in proprietà esclusiva, la categoria giuridica delle “parti comuni” perde la sua ragion d’essere, poiché l’intero bene è oggetto di un diritto di proprietà indifferenziato.

Ne consegue che la lamentata disparità di trattamento è solo apparente: il condominio e la comunione indivisa non sono situazioni omologabili, poiché solo nel primo sussiste una ripartizione di spazi esclusivi e spazi comuni funzionalmente distinti, che la normativa sulla ricostruzione ha inteso privilegiare con uno specifico canale di finanziamento.

L’equiparazione pretesa dai ricorrenti condurrebbe, paradossalmente, a riconoscere un contributo “per le parti comuni” laddove l’intero edificio è comune, moltiplicando ingiustificatamente i benefici rispetto a quanto concesso a un unico proprietario.

Il secondo motivo, che investe la violazione dell’art. 3, comma 1, lett. e), del D.L. 39/2009 e degli artt. 1, comma 5-bis, e 2, comma 1, dell’OPCM 3790/2009, tenta di sostenere che l’ordinanza presidenziale disciplini due fattispecie distinte: il condominio e l’edificio “non costituito in condominio”, intendendo con quest’ultima espressione proprio la comunione.

Tale interpretazione, sebbene suggestiva, è smentita dalla lettura coordinata delle disposizioni e dalla successiva prassi applicativa chiarita dalla Disposizione del Titolare dell’USRA del 28 luglio 2015 (prot. n. 11707).

L’ultimo inciso dell’art. 2, comma 1, dell’OPCM 3790/2009, infatti, si riferisce a “un edificio composto da più unità immobiliari non costituito in condominio, anche ad uso non abitativo, di proprietà di soggetti diversi”.

La condizione essenziale per la sua operatività è proprio l’esistenza di “più unità immobiliari”, ciascuna delle quali costituisce oggetto di un diritto di proprietà esclusivo in capo a diversi soggetti, i quali condividono, invece, la proprietà delle parti comuni.

È questo il nucleo della fattispecie condominiale, a prescindere dalla formale costituzione del condominio stesso.

Tuttavia, i ricorrenti non sono proprietari di distinte unità immobiliari all’interno dello stesso edificio, bensì comproprietari pro indiviso di un’unica unità immobiliare (subalterno 4, classificato come F/3, edificio in corso di costruzione).

In questo caso, non vi sono “più unità immobiliari”, ma una sola unità, seppur posseduta da più soggetti.

La previsione dell’art. 1, comma 5-bis, dell’OPCM 3790/2009, che menziona il “rappresentante della comunione”, non può essere letta isolatamente, ma deve essere coordinata con l’art. 2, comma 1, il quale circoscrive l’ambito di applicazione di tale rappresentanza ai soli edifici che, per la loro struttura (più unità immobiliari di proprietà di soggetti diversi), presentino una reale distinzione tra parti esclusive e parti comuni.

La circostanza che il modello di domanda allegato all’ordinanza citi la “comunione” non è dirimente, trattandosi di un modulo standardizzato che non può derogare alla sostanza dei requisiti normativi di sistema.

Come osservato dall’Avvocatura del Comune dell’Aquila nel parere del 9 luglio 2011 (richiamato dagli stessi ricorrenti), le parti comuni vanno individuate caso per caso, ma pur sempre nell’accezione di cui all’art. 1117 c.c.

L’art. 1117 c.c., però, presuppone sempre l’esistenza di “più proprietari di singole unità immobiliari”, condizione che qui non ricorre.

L’argomento basato sul diverso criterio di maggioranza (per teste e quote nel condominio, solo per quote nella comunione) non solo non prova l’assunto dei ricorrenti, ma lo indebolisce ulteriormente: se il legislatore avesse voluto includere la comunione indivisa nell’ultimo inciso dell’art. 2, comma 1, avrebbe utilizzato un criterio di designazione del rappresentante (maggioranza per valore delle quote) che è sì tipico della comunione, ma che si applica a una situazione in cui, comunque, esistono più unità immobiliari in proprietà di soggetti diversi (non essendoci un amministratore condominiale).

Non è questa, però, la situazione di un edificio con una sola unità immobiliare.

L’interpretazione dell’USRA, pertanto, non rende “inutilmente data” alcuna disposizione, ma semplicemente ne circoscrive l’ambito di applicazione ai casi per i quali è stata pensata, escludendo quelli che non presentano i presupposti fattuali minimi.

Il terzo motivo, relativo al divieto di cumulo, viene meno una volta acclarata l’infondatezza della premessa sulla natura della domanda.

I ricorrenti sostengono che, agendo quale rappresentante della comunione ex art. 1, comma 5-bis, la domanda per le parti comuni sarebbe esente dai limiti di cui all’art. 1, comma 3 (80.000 euro e divieto di cumulo).

Tuttavia, poiché si è dimostrato che nel caso di specie non sussistono i presupposti per qualificare l’intervento come riguardante “parti comuni” di un edificio con più unità immobiliari, la domanda di ET EL non può che essere ricondotta all’ambito del comma 3 dell’art. 1 dell’OPCM 3790/2009.

Tale norma, come correttamente richiamato dall’USRA nella nota del Settore Ricostruzione Privata del Comune (Prot. n. 0074646 del 04.10.2013), disciplina espressamente gli “immobili in corso di costruzione” (categoria catastale F/3, quella del subalterno 4), stabilendo un contributo massimo di 80.000 euro per una sola unità immobiliare e il divieto di cumulo con altri contributi ottenuti ai sensi delle stesse OPCM.

È pacifico e non contestato che entrambi i ricorrenti abbiano già ottenuto i contributi per le rispettive abitazioni principali (pratiche AQ-BCE-6272 e AQ-BCE-6274).

Il cumulo, pertanto, sussiste in tutta la sua evidenza, a prescindere dalla veste soggettiva in cui il ET EL ha presentato l’istanza, perché l’oggetto del finanziamento (l’unica unità immobiliare in comunione) è ontologicamente distinto dalle abitazioni principali dei singoli comproprietari, ma il divieto di cumulo opera con riferimento al medesimo nucleo familiare o, comunque, al medesimo beneficiario sostanziale.

L’art. 2 dell’OPCM 3805/2009 e l’art. 15, comma 2, dell’OPCM 3817/2009, invocati a sostegno, disciplinano le modalità di richiesta e di quantificazione del contributo per le parti comuni nei casi in cui queste esistano, ma non possono essere estesi a fattispecie diverse, come quella in esame, pena un’alterazione dell’equilibrio voluto dal legislatore tra la copertura integrale delle abitazioni principali e il sostegno parziale e contingentato per gli altri immobili.

Il quarto motivo, che lamenta la violazione dell’obbligo di motivazione (art. 3 L. 241/1990) per il mancato rispetto del parere del Consorzio Cineas, è parimenti infondato.

Il Cineas, come correttamente osservato nell’atto di preavviso di diniego, svolgeva una funzione di supporto tecnico-istruttorio per i Comuni, ma non ha mai avuto poteri decisori in merito all’ammissibilità sostanziale della domanda alla luce della normativa.

La sua determinazione dell’importo ammissibile a contributo (€ 206.179,16) costituiva un mero calcolo tecnico dei costi, basato sulla documentazione prodotta, e non poteva vincolare l’USRA in ordine alla sussistenza dei presupposti giuridici per la concessione del beneficio.

L’USRA, in sede di presa in carico e di riapertura del procedimento, era tenuta a una verifica completa e autonoma, che ha condotto a esiti diversi.

Non vi è stato alcun “ripensamento” su un atto definitivo, ma la prosecuzione di un iter istruttorio che ha portato a una valutazione complessiva differente.

In assenza di un provvedimento favorevole precedente, non poteva generarsi alcun legittimo affidamento in capo ai ricorrenti, e la motivazione del diniego, fondata su chiari richiami normativi e sull’analisi della situazione di comproprietà, era ed è più che sufficiente a esplicitare le ragioni della decisione.

Infine, il quinto motivo, concernente la violazione dell’art. 10-bis della L. 241/1990 per avere l’USRA basato il diniego su “considerazioni diverse” da quelle prospettate nel preavviso, non coglie la realtà procedimentale.

Il preavviso di diniego del 5 giugno 2015 (prot. n. 08904) aveva chiaramente indicato i due pilastri dell’intenzione amministrativa di rigetto: la natura di “immobile in corso di costruzione” e la conseguente applicabilità dei limiti dell’art. 1, comma 3, con il divieto di cumulo, alla luce della nota comunale del 4 ottobre 2013.

I ricorrenti hanno presentato osservazioni il 19 giugno 2015, sostenendo la qualificazione della domanda ai sensi del comma 5-bis. L’USRA, nel provvedimento finale, ha preso atto delle osservazioni, ma le ha respinte motivatamente, chiarendo che la figura del “rappresentante della comunione” non è invocabile in assenza di un edificio con più unità immobiliari.

Questa non è una “considerazione nuova” rispetto al preavviso, ma è la logica conseguenza giuridica della contestualizzazione della norma invocata dai ricorrenti.

L’USRA ha accolto l’invito a esaminare la questione della comunione, l’ha fatta propria e l’ha risolta negativamente alla luce dei pareri interni e della disposizione del Titolare.

Il principio del contraddittorio è stato pienamente rispettato, poiché i ricorrenti hanno avuto modo di esporre la loro tesi, che è stata esplicitamente vagliata e disattesa.

Non sussiste, pertanto, alcuna violazione del diritto di partecipazione al procedimento.

In conclusione, l’operato dell’USRA si rivela immune dai vizi dedotti, poiché ha correttamente interpretato la nozione di “parti comuni” alla luce della struttura della proprietà immobiliare dei ricorrenti (unica unità in comunione indivisa), ha legittimamente ricondotto la domanda nell’alveo dell’art. 1, comma 3, dell’OPCM 3790/2009, e ha conseguentemente rilevato l’insanabile cumulo con i contributi già erogati per le abitazioni principali.

Il ricorso, pertanto, merita integrale reiezione.

Da ultimo, tenuto conto delle ambiguità in fatto della vicenda in esame e della complessità delle valutazioni svolte sia in sede amministrativa che giurisdizionale, sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti costituite.

Infine, non vi è luogo a provvedere sulle spese nei rapporti con il Comune de L’Aquila.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, Sede de L’Aquila, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate nei rapporti fra le parti costituite; nulla sulle spese nei rapporti con il Comune de L’Aquila.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN NI, Presidente

DO PP TA, Consigliere, Estensore

AN Lo Sapio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DO PP TA	AN NI

IL SEGRETARIO