Pubblicato il 05/01/2026

N. 00135/2026 REG.PROV.COLL.

N. 12688/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12688 del 2024, proposto da
RO LO, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Rosario Bongarzone, Paolo Zinzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del provvedimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. 2527 del 16.10.2024;

- a mezzo del quale l’Amministrazione resistente ha comunicato la conclusione del procedimento amministrativo relativo al riconoscimento della formazione professionale conseguita da parte ricorrente in Romania rigettando l’istanza presentata da parte istante in riferimento al percorso specializzazione sul sostegno;

nonché di ogni altro atto presupposto conseguente o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. CA De RO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con l’odierno ricorso la sig.ra RO LO ha esposto in fatto di avere conseguito in Romania, previo riconoscimento del titolo di laurea conseguito in Italia, un titolo di formazione sul sostegno scolastico rilasciato dall’Università (“Formazione di insegnanti itineranti e di sostegno per l’inclusione sociale ed educativa di persone con bisogni educativi speciali”), rilasciato dall’Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures in data 14 gennaio 2022 con n. 198,

In data 12 marzo 2022 la ricorrente ha quindi presentato al Ministero dell’Istruzione domanda di riconoscimento dell’attestato di formazione conseguito in Romania, ai sensi della direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE.

L’Amministrazione ha ritenuto, con il provvedimento del 16.10.2024 indicato in epigrafe, di non poter accogliere l’istanza in quanto la richiedente non sarebbe in possesso di alcuna qualifica professionale prescritta dalla Romania per accedere alla professione regolamentata di docente abilitato sul sostegno; ciò posto, ha comunque proceduto al confronto tra il percorso formativo previsto in Italia dal D.M. 30.09.2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno e il percorso formativo seguito in Romania dall’istante.

Nella specie ha ritenuto che la formazione conseguita dall’istante fosse totalmente inidonea all’insegnamento di sostegno in Italia; in particolare, ha rilevato che dalla documentazione allegata all’istanza: non emergono attività formative specifiche per i diversi tipi di disabilità; erano assenti riferimenti specifici ad attività di laboratorio suddivise per ordine e grado di scuola; non vi erano evidenze circa finalità, durata, luoghi, tempi e modalità attuative previsti per un eventuale tirocinio; quindi ha ritenuto che la differenza emersa tra le due formazioni - sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo - fosse tale da non poter essere colmata in alcun modo, nemmeno attraverso l’assolvimento di misure compensative; pertanto, ha rigettato l’istanza.

La ricorrente si è rivolta quindi – con il presente ricorso - al Tribunale chiedendo l’annullamento, previa sospensione degli effetti, articolando plurime censure concernenti la violazione del procedimento, il difetto di istruttoria e di motivazione, la contrarietà dell’atto ai principi e alle norme nazionali ed europee in materia, l’assenza di una valutazione effettiva e specifica della formazione acquisita.

Il Ministero dell’Istruzione e del Merito si è costituito in giudizio con atto di mero stile a cui viene allegata la relazione degli uffici.

Con ordinanza n. 936 dell’10 febbraio 2025 questo Tribunale ha accolto la domanda cautelare.

All’udienza pubblica del 19 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in la decisione.

Il ricorso è meritevole di accoglimento nei termini e per le motivazioni di seguito illustrate.

In primo luogo, il Collegio rileva che la mancanza dell’attestazione dell’autorità rumena, comprovante la possibilità per l’interessata di esercitare la professione di insegnante di sostegno in Romania, non è di per sé ostativa al richiesto riconoscimento.

Come già chiarito dall’Adunanza Plenaria (n. 21-22/2022 a cui si rinvia) l’“Adeverinta” per la formazione di docenti di sostegno, titolo di cui si discute, consente il relativo insegnamento in Romania, posto che il titolo consente ai soggetti laureati lo svolgimento dell’insegnamento in parola e “dunque non vi è ragione per ritenerlo non riconoscibile in Italia ai sensi della Direttiva 2005/36/CE”; il Collegio sul punto aderisce quindi all’orientamento stabilito dalla Plenaria (cfr. sent. A.P. n. 22/2022 cit. pronunciata sulla base di un titolo analogo a quello per cui si controverte; nella stessa sentenza si evidenzia anche che “non è necessaria l’identità tra i titoli confrontati, essendo sufficiente una mera equivalenza per far scaturire il dovere di riconoscere il titolo conseguito all’estero: il certificato va considerato non automaticamente, ma secondo il sistema generale di riconoscimento e confrontando le qualifiche professionali attestate da altri Stati membri con quelle richieste dalla normativa italiana e disponendo, se del caso, le misure compensative in applicazione dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE”).

Sul punto l’Adunanza Plenaria (sentenza n. 18 del 2022) ha chiarito che “il riconoscimento tipizzato dalla direttiva 2005/36/CE, normativamente predeterminato nel senso di una presa atto del titolo professionale, dell’attestazione di competenza, o dell’esperienza professionale acquisita dall’interessato, si colloca comunque in un sistema che, in vista dell’obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei, si propone di «facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli” (punto 9 della motivazione) e “la mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte [citato] art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può pertanto essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla “professione regolamentata” (punto 10 della motivazione; conforme la giurisprudenza costante della Corte di Giustizia, da ultimo sezione VIII, 20 novembre 2025, cause riunite C-340/24 e C-442/24).

Pertanto, la valutazione del percorso formativo seguito all’estero non costituisce una facoltà per l’Amministrazione che certamente, anche in “mancanza dei documenti necessari”, deve comunque procedere a verificare in concreto l’idoneità della formazione estera all’insegnamento di sostegno in Italia.

La valutazione in concreto svolta appare inadeguatamente motivata alla luce dei principi già enucleati dalla giurisprudenza di questa Sezione (in argomento cfr. sentenza n. 20976/2024).

La valutazione ministeriale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante, che non soddisferebbero, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, appare assunta sulla base di una argomentazione carente alla luce dei principi di diritto nazionale ed europeo che regolano la materia in esame. Allo stato, infatti, non appare adeguatamente motivato il giudizio di radicale diversità tra il percorso formativo italiano e rumeno, se non sulla base all’apparenza di argomenti deboli, da cui si fa discendere l’impossibilità di individuare misure ulteriori tali da compensare le differenze tra le due formazioni (quella complessivamente conseguita dall’istante e quella prevista dall’ordinamento italiano).

Va rammentato che l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe in possesso di competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la sua funzione, in Romania come in Italia.

Ebbene, dalla documentazione in atti e sulla base di un sintetico confronto, appare con evidenza che l’attestato di formazione allegato all’istanza fa riferimento allo svolgimento di un tirocinio curriculare e che le tematiche affrontate nel percorso di studi rumeno, lungi dall’apparire radicalmente diverse, rilevano una diffusa sovrapposizione con gli insegnamenti previsti per il percorso formativo italiano dall’Allegato B del D.M. 30.09.2011 (esemplificativamente si legge dal certificato degli esami: psicologia dell’educazione; didattica nell’educazione inclusiva; neuropsichiatria infantile; psicologia dello sviluppo nonchè tirocinio curriculare di circa 300 ore).

Per quanto precede, la valutazione ministeriale appare scarsamente argomentata posto che gli uffici non chiariscono perché non sarebbe possibile individuare misure compensative - che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio - idonee a colmare le mancanze della formazione estera; e tale considerazione appare attualmente ancora più rafforzata dall’introduzione dell’art. 7 DL 71/2024, convertito con modificazioni dalla L. 29 luglio 2024, n. 106 in base al quale titoli analoghi sono oggetto di riconoscimento a seguito dello svolgimento con profitto di percorsi integrativi di formazione attivati dall'INDIRE o dalle università convenzionate.

Va infine evidenziato che nel complesso delle esperienze maturate dalla ricorrente – e che secondo la giurisprudenza richiamata devono essere oggetto di valutazione (v. Corte di Giustizia 3 marzo 2022;149, punto 38 e giurisprudenza citata) - figurano anche, dal 2019, la prestazione di supplenze di lungo periodo effettuate proprio nella materia di sostegno; tale condizione è stata totalmente trascurata nel provvedimento impugnato.

Anche sul piano strettamente giuridico il rigetto netto di qualsiasi possibilità di riconoscimento appare in contrasto con la disciplina applicabile.

Il diritto europeo riconosce infatti l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (art. 14 par. 1 Direttiva 2005/36/Ce: “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”); tenuto conto che, per espressa previsione normativa, per “materie sostanzialmente diverse” si intendono “materie la cui conoscenza è essenziale all’esercizio della professione regolamentata e che in termini di durata o contenuto sono molto diverse rispetto alla formazione ricevuta” (art. 14 cit. par. 4) resta priva di supporto motivazionale la netta presa di posizione sull’assoluta impossibilità di conciliare i due iter formativi.

In conclusione, l’incondizionata opposizione al titolo estero, in quanto poggiante su argomentazioni carenti, finisce per porsi in contrasto con i principi europei che mirano espressamente al rafforzamento del mercato interno e alla promozione della libera circolazione dei professionisti; difatti una motivazione meno che rigorosa sulle pretese “incolmabili differenze” rischia di ripristinare barriere tra Stati europei, in punto di titoli e formazione professionale, che il diritto euro-unitario mira invece a superare.

In ragione delle suesposte considerazioni, il ricorso va accolto e, per l’effetto, l’impugnato provvedimento di diniego va annullato.

Ne discende l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza e all’eventuale assegnazione di misure compensative, una volta instaurato, secondo i principi sopra esposti, il necessario contraddittorio procedimentale.

Sussistono giuste ragioni, data la pluralità di orientamenti giurisprudenziali in materia e la natura degli argomenti trattati, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di diniego, con l’obbligo per l’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza nei termini indicati in parte motiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

PI IA, Presidente

CA De RO, Consigliere, Estensore

Marco Arcuri, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA De RO	PI IA

IL SEGRETARIO