Pubblicato il 06/05/2026

N. 01042/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00813/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 813 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata dal tutore sig.-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Luisa Tezza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di-OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Mariagrazia Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda ULSS n. 2 “Marca Trevigiana”, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

quanto al ricorso principale:

- della nota prot. n.-OMISSIS- in data 15 aprile 2025 con la quale il Comune di-OMISSIS- ha disposto il rigetto dell’istanza di determinazione dell’integrazione della retta del servizio residenziale presentata dalla ricorrente in data 11 febbraio 2025, in quanto «il vigente Regolamento in materia di servizi e prestazioni sociali prevede che ai fini dell’erogazione dei contributi per l’integrazione delle rette di servizi residenziali venga considerata sia l’Attestazione ISEE, che qualsiasi ulteriore risorsa economica a qualunque titolo percepita, anche non soggetta ad IRPEF, ad eccezione della pensione di invalidità che rimane in pieno godimento della persona per far fronte alle spese personali che non vengono coperte dalla retta di ricovero …» ;

- del presupposto «Regolamento in materia di servizi e prestazioni sociali» e della delibera di Consiglio Comunale n. 80 del 22 dicembre 2025 che lo ha approvato, nonché della delibera consiliare n. 58/2016 che lo ha successivamente modificato;

- delle «determinazioni della Giunta Comunale per l’anno 2025 in ordine al Regolamento in materia di servizi e prestazioni sociali» ;

quanto al ricorso per motivi aggiunti presentato in data 5 luglio 2025:

- della nota prot. n. 21245 in data 12 maggio 2025, con la quale il Comune di-OMISSIS- ha comunicato che, «a seguito della presentazione della documentazione reddituale» e «a partire dal 01.04.2025» , «verrà erogato un contributo mensile pari a € 710,23» , quale «anticipazione» con rivalsa su «eventuali redditi aggiuntivi» e che «l’intero importo della retta dovrà essere fatturato» alla ricorrente, «che provvederà al pagamento dell’intera retta» ;

- della determinazione n. 371 in data 24 aprile 2025 - conosciuta in data 30 maggio 2025 - con la quale, in applicazione del predetto Regolamento, il Comune di-OMISSIS- ha aggiornato il «concorso al pagamento della retta» a favore della ricorrente «con decorrenza dal 01.04.2025» , fissando in € 1.388,52 il «concorso mensile utente» e in € 710,23 il «contributo mensile» a carico del Comune medesimo;

nonché del Regolamento e degli stessi provvedimenti già impugnati con il ricorso principale;

quanto al ricorso per motivi aggiunti presentato in data 3 ottobre 2025:

- della determinazione n. 679 in data 10 luglio 2025 con la quale il Comune di-OMISSIS-, in applicazione del predetto Regolamento, ha stabilito il «concorso al pagamento della retta» a favore della ricorrente per il periodo luglio-settembre 2025, assumendo il relativo impegno di spesa e definendo l’integrazione a carico dell’Ente nell’importo mensile di € 710,23 siccome stabilito nella determinazione dirigenziale n. 371 del 24 aprile 2025, già impugnata con il primo ricorso per motivi aggiunti;

- della determinazione n. 43 in data 17 gennaio 2025, con la quale il Comune di-OMISSIS- ha aggiornato il «concorso al pagamento della retta» a favore della ricorrente per il periodo gennaio - marzo 2025 assumendo il relativo impegno di spese e determinando l’integrazione a carico dell’Ente nell’importo mensile di € 733,16, anche in attuazione della determinazione n. 357/24, nonché della «determinazione dirigenziale n. 910 del 11.10.2024» ivi richiamata;

nonché, quali atti presupposti,

- della determinazione dirigenziale n. 371 in data 24 aprile 2025, già impugnata con il primo ricorso per motivi aggiunti;

- della determinazione n. 357 in data 3 maggio 2024 con la quale è stata aggiornata in € 733,16 la quota di integrazione della retta a carico del Comune di-OMISSIS-;

- della determinazione dirigenziale n. 910 in data 11 ottobre 2024, recante ad oggetto l’ «impegno di spesa ottobre-dicembre 2024» , con la quale è stata aggiornata in € 733,16 il concorso mensile a carico del Comune medesimo;

- del predetto Regolamento e degli stessi provvedimenti già impugnati con il ricorso principale;

Visti il ricorso principale, i due ricorsi per motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di-OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 aprile 2026 il dott. AN De CO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

1. La ricorrente premette in fatto:

- di essere invalida civile al 100% e non autosufficiente, affetta da-OMISSIS-, nonché di essere ricoverata sin dal 1974 presso la R.S.A. “-OMISSIS-;

- che la retta giornaliera della struttura, pari ad € 68,00 al giorno nel gennaio 2025 e ad € 69,00 al giorno a partire da febbraio 2025, comporta per l’intera annualità un costo complessivo di circa € 25.154/25.185,00;

- di percepire, quali uniche entrate, una pensione ai superstiti e una pensione di invalidità civile, per un importo annuo lordo di circa € 20.300/21.400,00;

- che l’ISEE 2025 risulta pari ad € 6.772,00, mentre le ulteriori spese personali documentate (vestiario, attività ricreative, uscite, ecc.) ammontano a circa € 5.600,00 nel 2024;

- di aver presentato in data 11 febbraio 2025 al Comune di-OMISSIS- un’istanza diretta ad ottenere la determinazione della compartecipazione alla retta di ricovero per l’anno 2025 sulla base del solo valore ISEE, allegando all’uopo l’ISEE 2025 ed il rendiconto attestante le spese sostenute nel 2024;

- con la nota impugnata del 15 aprile 2025, l’Amministrazione comunale ha respinto la suddetta istanza, in quanto il vigente “Regolamento comunale sui servizi e prestazioni sociali” , approvato con D.C.C. n. 80/2015 e modificato con D.C.C. n. 58/2016 (d’ora in poi il “Regolamento” ), prevede che «ai fini dell’erogazione dei contributi per l’integrazione delle rette di servizi residenziali venga considerata sia l’Attestazione ISEE, che qualsiasi ulteriore risorsa economica a qualunque titolo percepita, anche non soggetta ad IRPEF, ad eccezione della pensione di invalidità che rimane in pieno godimento della persona per far fronte alle spese personali che non vengono coperte dalla retta di ricovero» ;

- che, in base ai provvedimenti impugnati, ella è gravata dell’onere di sostenere personalmente per l’anno 2025 una quota di retta (€ 25.154,00) ben superiore al proprio ISEE, computando integralmente le prestazioni pensionistiche, compresa l’indennità di accompagnamento, con la conseguenza di non lasciarle risorse sufficienti per le necessità personali.

2. Con il ricorso principale, notificato in data 12 maggio 2025, la ricorrente ha chiesto l’annullamento della nota del 15 aprile 2025 e degli atti presupposti indicati in epigrafe, deducendo i seguenti motivi:

2.1. Violazione degli articoli 3, 32, 38, 53, 97 e 117 comma 2 lett. m) Cost.; della Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità; dell’art. 14 della CEDU e dell’articolo 21 della Carta europea dei diritti fondamentali; del d.P.C.M. n. 159/2013 dell’articolo 2 sexies d.l. n. 42/2016 convertito in l. n.89/2016; dell’articolo 5, comma 2, d.P.C.M. 14.2.2001; degli articoli 6, 8, 18 e 25 della l. n. 328/2000; l.r. del Veneto n. 1/2004; eccesso di potere per sviamento, carenza di motivazione e di istruttoria; violazione principio di non discriminazione della persona disabile; travisamento dei presupposti di fatto e di diritto.

A detta della ricorrente la nota impugnata è affetta da illegittimità derivata dalle seguenti disposizioni del Regolamento:

- l’art. 8, comma 6, che attribuisce alla Giunta comunale il potere di «definire, accanto all’ISEE, eventuali criteri ulteriori di selezione volti ad identificare specifiche platee di beneficiari» e, soprattutto, di «stabilire se e in quale misura prendere in considerazione l’eventuale indennità di accompagnamento nel calcolo della compartecipazione al costo dei servizi» ;

- l’art. 15, punti 15.3 e 15.4 dell’allegato A, capo VI, che, nel disciplinare il «contributo per l’integrazione delle rette di servizi residenziali, riabilitativi e ospedalieri di comunità» , prevede che il reddito disponibile del ricoverato sia determinato sommando, oltre ai redditi risultanti dall’ISEE, «qualsiasi ulteriore risorsa economica a qualunque titolo percepita derivante da trattamenti assistenziali, previdenziali ed indennitari, comprese carte di debito, non soggetti ad IRPEF» , con la sola esclusione della pensione di invalidità; viene, altresì, stabilito che il patrimonio mobiliare e, in determinate ipotesi, quello immobiliare, debba essere prioritariamente destinato al pagamento della retta.

Secondo la ricorrente, tali previsioni regolamentari: A) contrastano con il d.P.C.M. n. 159/2013, che individua nell’ISEE l’unico strumento legittimo di valutazione della situazione economica del nucleo familiare ai fini dell’accesso e della compartecipazione a prestazioni sociali agevolate; B) introducono in modo illegittimo criteri integrativi e additivi rispetto all’ISEE (quali il computo dell’indennità di accompagnamento e di altre prestazioni assistenziali, o l’obbligo di alienazione/messa a frutto di beni immobili), che si pongono al di fuori della competenza regolamentare comunale, spettando solo al legislatore statale e, per gli aspetti di dettaglio, a quello regionale la disciplina dei livelli essenziali di assistenza (LEA); C) vìolano i principi costituzionali di uguaglianza e ragionevolezza (art. 3 Cost.), il diritto alla salute (art. 32 Cost.), il diritto all’assistenza sociale (art. 38 Cost.), i principi di buon andamento e imparzialità (art. 97 Cost.), nonché la competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei LEA (art. 117, comma 2, lett. m, Cost.); D) determinano una ingiustificata discriminazione delle persone disabili gravi e non autosufficienti, imponendo di destinare integralmente alle rette le prestazioni assistenziali finalizzate, invece, a garantire bisogni personali e sociali (come nel caso dell’indennità di accompagnamento).

2.2. Violazione ed errata interpretazione del d.P.C.M. n. 159/2013, degli articoli 3, 36, 38, 53 e 97 Cost.; dell’articolo 2 sexies d. l. n. 42/2016 convertito in l. n. 89/2016; degli articoli 2, 3, 4, 6, 22 l.n. 328/2000; dell’articolo 1 l. n. 118/1971; dell’articolo 1 l. n. 18/1980 e 1 della l. n. 104/1992; eccesso di potere per insussistenza e/o travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, sviamento, illogicità manifesta, violazione principio di proporzionalità; carenza di motivazione, difetto di istruttoria.

I provvedimenti impugnati si pongono in contrasto con la normativa nazionale che disciplina in maniera puntuale ed esaustiva i criteri di valutazione della capacità economica ai fini della compartecipazione alla spesa per i servizi sociali. Difatti, il Regolamento introduce criteri ulteriori e diversi da quelli fissati nel d.P.C.M. n. 159/2013 in quanto: A) all’art. 8 prevede una formula matematica per determinare la quota di compartecipazione, nonché la definizione di fasce ISEE; B) al punto 15.4 dell’allegato A dispone che debbano essere computate « qualsiasi ulteriore risorsa economica a qualunque titolo percepita” e l’intero patrimonio mobiliare dell’assistito «sino al relativo esaurimento» .

Secondo la ricorrente, tali previsioni determinano l’effetto di neutralizzare il criterio dell’ISEE, assunto dal legislatore statale quale unico parametro di riferimento per garantire uniformità, equità e imparzialità nell’azione amministrativa. Il d.P.C.M. n. 159/2013, agli artt. 2, 4, 5 e 6, definisce infatti in maniera analitica il sistema di calcolo: considerando i redditi del secondo anno solare precedente la DSU, valorizzando il patrimonio mobiliare e immobiliare con franchigie e percentuali predeterminate, rapportando il tutto alla scala di equivalenza. Ne deriva un meccanismo onnicomprensivo, certo e uniforme, che impedisce alle amministrazioni locali di introdurre correttivi discrezionali e di imporre compartecipazioni sproporzionate o superiori al valore risultante dall’indicatore. Nel caso concreto, l’ISEE 2025 della ricorrente, pari ad € 6.772,00, evidenzia la sua limitata capacità economica; nondimeno, i provvedimenti comunali hanno posto a suo carico l’intero costo della retta (€ 25.154,00), in violazione del sistema normativo nazionale e con effetti manifestamente sproporzionati.

2.3 . Violazione dell’ articolo 2 sexies d.l. n. 42/2016 convertito in l. n.89/2016; Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità; degli articoli 3, 36, 38 e 53 Cost.; degli articoli 2, 3, 6, 22 l. n. 328/2000; degli articoli 3, 46 d.lgs. n. 917/1986; dell’articolo 34 d.lgs. n. 601/1973; dell’articolo 1 l.n. 118/1971; dell’articolo 1 l. 18/1980; art. 1 l. n.104/1992; art. 4 l. n.328/2000; eccesso di potere per insussistenza e/o travisamento dei presupposti di fatto, sviamento, illogicità, violazione principio di dignità, autonomia ed indipendenza della persona disabile; contraddittorietà; difetto di istruttoria; irragionevolezza manifesta.

Vengono censurati l’art. 15.4 dell’allegato A del Regolamento, la deliberazione della Giunta comunale n. 223/2024 e gli altri provvedimenti impugnati, nella parte in cui dispongono di computare, ai fini della compartecipazione al costo dei servizi, «qualsiasi ulteriore risorsa economica a qualunque titolo percepita» , comprese le prestazioni assistenziali e previdenziali esenti da IRPEF, tra cui la pensione di invalidità e l’indennità di accompagnamento. Tali previsioni si pongono in contrasto con l’art. 4, comma 2, lett. f), d.P.C.M. n. 159/2013, come modificato dal d.P.C.M. 13 gennaio 2025, e con l’art. 2- sexies del d.l. n. 42/2016, convertito in l. n. 89/2016, che escludono espressamente dal reddito rilevante ai fini ISEE i trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari percepiti in ragione della condizione di disabilità.

2.4. Illogicità ed ingiustizia manifesta; violazione principio di proporzionalità, sviamento, violazione principio di indipendenza della persona disabile, travisamento ed insussistenza dei presupposti di diritto e di fatto; contraddittorietà; Violazione della Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità; degli articoli 3, 23, 36, 38 e 53 Cost.; della legge n.104/92; n. 328/2000; dell’articolo 7 della l.r. Veneto n. 22/1989 e dell’articolo 2 sexies d.l .n. 42/2016 convertito in l. n. 89/2016.

Deduce la ricorrente che i provvedimenti impugnati, ponendo a suo carico l’intero importo della retta annuale (€ 25.154,00), che superano di gran lunga la somma complessiva delle sue entrate (pari a circa € 20.309,30 annui), la privano integralmente delle prestazioni assistenziali percepite, comprese la pensione INVCIV e la pensione di reversibilità.

In tal modo, viene disatteso lo stesso Regolamento comunale (punto 15.4, § 2.2), che prevede la conservazione di una quota pari al 50% della pensione minima INPS annua a titolo di spese personali, nonché l’art. 24, comma 1, lett. g), L. 328/2000, che garantisce analoga riserva. Contrariamente a quanto affermato dall’Amministrazione, la pensione di invalidità non rimane in pieno godimento della ricorrente, poiché l’onere della retta assorbe integralmente tutte le sue entrate.

2.5. Violazione degli articoli 38 e 117, comma 2 lett. m) Cost.; del d.lgs. n. 419/98 e n. 502/92, della legge n. 112/98 e n. 328/2000, del d.P.C.M.14.02.2001 e del d.P.C.M. n. 159/2013; degli articoli 5 l.r. del Veneto n. 55/82, 13 bis della l.r. del Veneto n. 5/1996, 130 della l.r. del Veneto n. 11/2001, 33 della l.r. del Veneto n. 1/2004; eccesso di potere per sviamento, insussistenza e/o travisamento dei presupposti, violazione principi di sussidiarietà, cooperazione, omogeneità, responsabilità ed unicità; illogicità ed irragionevolezza manifesta.

Il Comune ha negato l’integrazione al costo della retta computando, oltre all’attestazione ISEE, «qualsiasi ulteriore risorsa economica a qualunque titolo percepita» , e stabilendo che il contributo comunale costituisca mera “anticipazione” con diritto di rivalsa sulle eventuali ulteriori entrate dell’assistita.

Tale disciplina è illegittima poiché l’integrazione economica delle rette di ricovero costituisce una competenza istituzionale propria del Comune, riconosciuta da una pluralità di fonti normative nazionali e regionali che fissano l’ISEE ad unico parametro di riferimento per determinare la quota di partecipazione a carico del disabile.

3. Il Comune di-OMISSIS- si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso.

In particolare il Comune: A) ha innanzitutto precisato che la ricorrente beneficia di interventi economici pubblici sin dal 1974, ha ottenuto per l’anno 2024 l’integrazione della retta residenziale per un totale di € 8.800,00 e ogni anno viene avviato e concluso il procedimento di aggiornamento della compartecipazione, in aderenza al Regolamento, ragion per cui l’istanza presentata in data 11 febbraio 2025 sarebbe irrituale in quanto intervenuta nel corso di un procedimento già in essere; B) ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, osservando che l’impugnata nota del 15 aprile 2025 non ha natura provvedimentale e comunque è stata superata dal successivo aggiornamento della compartecipazione comunale, definito in misura pari a € 710,23, con determinazione adottata in data 24 aprile 2025 con conseguentemente improcedibilità del ricorso medesimo; C) nel merito, ha eccepito che la contribuzione a favore della ricorrente è stata comunque garantita (€ 710,23 mensili) e che l’avversata disciplina regolamentare si fonda sula discrezionalità organizzativa dei servizi sociali.

4. Con il primo ricorso per motivi aggiunti, proposto in data 5 luglio 2025, la ricorrente ha esteso l’impugnazione: A) alla nota prot. n. 21245 del 12 maggio 2025 con la quale il Comune ha comunicato che, «a seguito della presentazione della documentazione reddituale, a partire dal 01.04.2025 verrà erogato un contributo mensile pari a € 710,23 quale “anticipazione” con rivalsa su “eventuali redditi aggiuntivi”» e che «l’intero importo della retta dovrà essere fatturato” a TA che provvederà, tramite il tutore, al pagamento dell’intera retta» ; B) alla già menzionata determinazione dirigenziale n. 371 del 24 aprile 2025, conosciuta soltanto in corso di giudizio, con la quale è stato aggiornato il concorso al pagamento della retta a favore della ricorrente «con decorrenza dal 01.04.2025» .

Tali provvedimenti, a detta della ricorrente, sono affetti dai medesimi vizi oggetto delle censure già formulate con il ricorso principale e integralmente riproposte, in quanto hanno comunque comportato la determinazione della quota di compartecipazione a suo carico in € 1.388,52 mensili (pari ad € 16.662,24 annui), importo sproporzionato e superiore di gran lunga all’ISEE.

5. Il Comune di-OMISSIS- ha replicato anche ai motivi aggiunti, eccependone preliminarmente l’irricevibilità e inammissibilità, in quanto: A) le censure ivi dedotte sono rivolte, in via derivata, anche contro il Regolamento e le relative delibere di approvazione, atti generali non tempestivamente impugnati e ormai consolidati; B) non sono stati dedotti profili di censura sull’impegno di spesa quantificato per l’anno 2025 in € 65.152,80.

Inoltre, in replica ai motivi di ricorso, il Comune ha negato che in base ai mandati di pagamento depositati in atti che sia stato accollato alla ricorrente per i mesi di gennaio-marzo 2025 l’intero importo della retta, osservando che la determinazione n. 371 del 24 aprile 2025 costituisce un mero aggiornamento annuale della compartecipazione, adottato all’esito di un procedimento obbligatorio, vincolato e conosciuto dagli utenti, che ogni anno si rinnova sulla base della documentazione reddituale trasmessa.

6. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato ulteriori atti sopravvenuti del Comune di-OMISSIS- e, in particolare, le determinazioni n. 43 del 17 gennaio 2025 e n. 679 del 10 luglio 2025, nonché i relativi atti presupposti. Tali provvedimenti si inseriscono nella medesima sequenza procedimentale già oggetto del ricorso principale e dei primi motivi aggiunti e sono censurati per le medesime ragioni ivi dedotte, essendo parimenti contestata l’applicazione dei criteri regolamentari comunali in luogo del parametro ISEE, con conseguente determinazione di importi ritenuti sproporzionati rispetto alla capacità economica dell’assistita.

7. In vista della discussione, le parti hanno scambiato memorie finali e di replica, insistendo sulle rispettive conclusioni. Il Comune ha preso posizione anche nei confronti del secondo ricorso per motivi aggiunti, eccependone l’inammissibilità e comunque l’infondatezza.

8. All’udienza pubblica del 22 aprile 2026 la causa è passata in decisione.

IR

1. Preliminarmente devono essere esaminate tutte le eccezioni in rito sollevate dal Comune di-OMISSIS-.

1.1. L’eccezione di inammissibilità del ricorso principale è infondata.

La nota del 15 aprile 2025 – contrariamente a quanto sostenuto dal Comune – ha natura provvedimentale ed è immediatamente lesiva della sfera giuridica della ricorrente, perché con tale provvedimento è stata rigettata l’istanza dell’11 febbraio 2025 di determinazione della compartecipazione sulla base del solo ISEE e confermato l’applicazione dei gravati criteri regolamentari. La circostanza che tale nota sia stata seguita dalla determinazione dirigenziale n. 371/2025 del 24 aprile 2025, successivamente censurata con motivi aggiunti, non ne esclude la l’immediata lesività.

1.2. L’eccezione di improcedibilità del ricorso principale è parimenti infondata.

L’aggiornamento dell’obbligo di compartecipazione, anche nell’ipotesi in cui dovesse ritenersi conforme al parametro esclusivo dell’ISEE di cui al d.P.C.M n. 159/2013, produce effetti a decorrere dal 1° aprile 2025, come riconosciuto dallo stesso Comune, sicché persiste l’interesse all’annullamento degli atti impugnati con il ricorso principale, avuto riguardo alla misura di compartecipazione decisa per i mesi precedenti.

1.3. Né miglior sorte merita l’eccezione di irricevibilità del primo ricorso per motivi aggiunti.

Le avversate disposizioni regolamentari e i criteri di calcolo ivi previsti hanno assunto carattere lesivo della sfera giuridica della ricorrente soltanto con l’adozione del provvedimento applicativo che, di anno in anno, determina la misura della compartecipazione a carico del singolo utente ( ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 31 gennaio 2025, n. 778). È dunque con riferimento all’annualità 2025 e ai provvedimenti impugnati (nota del 12 maggio 2025 e determinazione n. 371 del 24 aprile 2025), relativi a tale annualità, che la ricorrente ha maturato un interesse concreto ed attuale a ricorrere.

1.4. Né tantomeno risulta fondata l’eccezione di inammissibilità del primo ricorso per motivi aggiunti per mancata impugnazione dell’impegno di spesa quantificato per il 2025 in € 65.182,00.

L’atto di impegno contabile costituisce una mera determinazione interna di spesa, volta a garantire la copertura finanziaria del servizio, e non un provvedimento immediatamente lesivo della sfera giuridica dell’utente del servizio.

L’impegno di spesa, infatti, ha natura gestionale e vincolata, funzionale unicamente a garantire la regolarità contabile dell’azione amministrativa, e non definisce la misura della compartecipazione a carico dell’assistito, la quale discende esclusivamente dall’atto applicativo (nella specie, la determinazione n. 371/2025 e la successiva comunicazione del 12 maggio 2025). Ne consegue che l’oggetto del presente giudizio è stato correttamente individuato dalla ricorrente nei provvedimenti che hanno fissato la quota di compartecipazione e la correlata integrazione comunale, non sussistendo l’onere di impugnare anche la determinazione di impegno contabile.

2. Passando al merito, il ricorso principale è fondato.

Il tema della determinazione, da parte dei Comuni, della quota di compartecipazione a carico di soggetti portatori di handicap è stato più volte affrontato nella giurisprudenza di questo Tribunale, oramai consolidata nel valorizzare l’ISEE quale «indefettibile strumento di calcolo della capacità contributiva dei privati» ( ex multis , Cons. Stato, Sez. III, 24 marzo 2023, n. 3072).

Ciò consente al COlegio di definire il giudizio ai sensi dell’art.74 c.p.a., rinviando ai numerosi precedenti della Sezione ( ex multis , sent. n. 475/2021; n. 2496 e n. 2497 del 2024), taluni dei quali già confermati in grado di appello (Cons. Stato, Sez. III, 20 aprile 2022, n. 2979).

3. In particolare, il quadro normativo di riferimento è stato già illustrato da questo Tribunale nella sentenza n. 261/2024, evidenziando quanto segue.

«Per giurisprudenza ormai consolidata del Consiglio di Stato, come ribadito anche nella sentenza n. 6926 del 2020, cui si rimanda per la ricostruzione del complesso quadro normativo e giurisprudenziale sulla materia, la disciplina statale sull’ISEE rileva sia per l’accesso che per la compartecipazione al costo delle prestazioni sociosanitarie e sociali, come si può desumere dal dato testuale del DPCM 5 dicembre 2013 n. 159 che, all’art. 2, espressamente prevede che l’ISEE costituisce lo strumento “… di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate. La determinazione e l’applicazione dell’indicatore ai fini dell’accesso alle prestazioni sociali agevolate, nonché della definizione del livello di compartecipazione al costo delle medesime, costituisce livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, fatte salve le competenze regionali in materia di normazione, programmazione e gestione delle politiche sociali e socio-sanitarie e ferme restando le prerogative dei comuni”, e, come affermato dal Consiglio di Stato, alla luce del complesso quadro normativo e dei principi costituzionali e internazionali in materia, <<l’ISEE resta, dunque, l’indefettibile strumento di calcolo della capacità contributiva dei privati e deve scandire le condizioni e la proporzione di accesso alle prestazioni agevolate, non essendo consentita la pretesa del Comune di creare criteri avulsi dall’ISEE con valenza derogatoria ovvero finanche sostitutiva”. Il Consiglio di Stato, infatti, ha ritenuto che non sia possibile “accreditare in subiecta materia spazi di autonomia regolamentare in capo ai Comuni in distonia con i vincoli rinvenienti dalla sopra richiamata cornice normativa di riferimento al punto da consentire…la introduzione di criteri ulteriori e derogatori rispetto a quelli che il legislatore riserva, dopo aver accordato preferenza all’indicatore ISEE, in prima battuta, allo Stato e, in via integrativa, alla Regione”, e ha ritenuto illegittimo il regolamento comunale che ha assegnato “un improprio e discriminante rilievo selettivo alla percezione di emolumenti (id est pensione di invalidità ovvero indennità di accompagnamento) che, tanto in ragione delle mentovate sentenze di questo Consiglio, che per le successive modifiche normative, avrebbero dovuto essere considerati normativamente “protetti” e, dunque, con valenza neutra tanto ai fini dell’ISEE che, in via consequenziale, nella definizione della capacità contributiva degli utenti>> (C. Stato, n. 3671 del 2018).

Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 6926 del 2020 citata, dopo aver ricostruito il quadro normativo e giurisprudenziale in materia ed essersi soffermato anche sulla questione relativa al rapporto tra ISEE e indennità di accompagnamento, ha affermato che <<va quindi ribadito il principio, desumibile dalla giurisprudenza della Sezione, secondo cui non può essere riconosciuta ai Comuni una potestà di deroga alla legislazione statale e regionale, nell’adozione del regolamento comunale, in violazione della disciplina statale dell’ISEE, così come prevista dal DPCM n. 159/2013>>; in tal senso, C. Stato n. 5684 del 2019 ha concluso nel senso che <<in definitiva, l’ISEE, nei termini sopra ricostruiti, serve, dunque, per valutare la situazione economica (calcolata non solo su base reddituale ma anche del patrimonio valorizzato in percentuale) al fine di regolarne l’accesso a varie prestazioni pubbliche, tra le quali, in particolare, spiccano quelle sociali e sociosanitarie. È, dunque, nel solco delle divisate, vincolanti coordinate normative che il Comune … avrebbe dovuto stimare le condizioni di partecipazione dei privati utenti alle prestazioni in argomento (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. III, sentt. 27.11.2018 n. 6708 e 13.11.2018 n. 6371), mantenendosi, peraltro, aderente alle voci che compongono la situazione economica quale definita dalla richiamata disciplina di settore, applicabile ratione temporis, e che indica in dettaglio 1) il reddito, nelle articolazioni ivi previste, 2) il patrimonio, immobiliare e mobiliare, quest’ultimo corretto da una franchigia predeterminata>>.

La Regione Veneto con l. r. n. 1/2004 ha recepito il parametro ISEE quale criterio di accesso agli interventi rivolti alle persone non autosufficienti; nel Veneto pertanto non “residua alcuna potestà regolamentare né in capo alle ULSS né in capo ai Comuni” (C. Stato n. 3640/2015; cfr. n. 1505/2020), non potendo in alcun modo derogare “in peius” quanto previsto dalla normativa statuale.

La disciplina statale sull’ISEE contenuta nel DPCM 5 dicembre 2013 n. 159 costituisce, infatti, l’indefettibile strumento di calcolo della capacità contributiva dei privati e deve pertanto scandire le condizioni e la proporzione di accesso alle prestazioni agevolate non essendo consentita la pretesa di creare criteri avulsi dall’ISEE con valenza derogatoria ovvero finanche sostitutiva (Tar Veneto n. 61/2021).

Ai sensi dell’art. 2 sexies, d.l. n. 42 del 2016, conv. in l. n. 89 del 2016, ai fini ISEE <<a) sono esclusi dal reddito disponibile di cui all’articolo 5 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, i trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari, comprese le carte di debito, a qualunque titolo percepiti da amministrazioni pubbliche in ragione della condizione di disabilità, laddove non rientranti nel reddito complessivo ai fini dell’IRPEF>>.

Va precisato, in tal senso, che tanto il “patrimonio mobiliare” del quale dispone il ricorrente, quanto la titolarità di una pensione di invalidità, in considerazione di quanto precisato dalla giurisprudenza amministrativa di primo e secondo grado, possono rilevare e vanno considerati nei ristretti limiti indicati dal d.m. n. 159 del 2013» .

4. Sulla base delle richiamate coordinate ermeneutiche, è illegittimo il provvedimento prot. n.1717 del 15 aprile 2015 con il quale il Comune, applicando il Regolamento, ha rifiutato di corrispondere un contributo per l’integrazione della retta socioassistenziale di degenza. Difatti, il Comune ha lasciato interamente a carico del ricorrente il costo della retta di degenza ( € 6.210,00 per il periodo gennaio-marzo 2025; € 12.496,68 per il periodo aprile-dicembre 2025), il cui ammontare annuo (€ 18.706,68) supera sia l’importo dell’ISEE, sia il reddito annuo percepito, in violazione, quindi, dell’art. 2 d.P.C.M. n. 159 del 2013, a mente del quale la “definizione del livello di compartecipazione al costo” delle prestazioni sociali agevolate deve avvenire applicando esclusivamente i parametri ISEE.

5. Il suddetto provvedimento è stato adottato ai sensi degli artt. 8 e 15.4 dell’allegato A del Regolamento, che disciplina i criteri di determinazione della quota di compartecipazione a carico dell’utenza.

In particolare: A) l’art. 8 del Regolamento prevede che la compartecipazione sia determinata mediante una formula matematica parametrata all’ISEE dell’utente, individuando altresì soglie (ISEE iniziale e finale) e quote massime di contribuzione, nonché la possibilità di articolare la contribuzione per fasce ISEE; B) il comma 6 del medesimo articolo attribuisce alla Giunta comunale il potere di definire ulteriori criteri applicativi, tra cui – per quanto qui rileva – la facoltà di « stabilire se e in quale misura prendere in considerazione l’eventuale indennità di accompagnamento nel calcolo della compartecipazione al costo dei servizi» (lett. h); C) inoltre, ai sensi dell’art. 15.4 del Regolamento, « il contributo per l’integrazione retta sarà pari alla differenza tra la retta e la quota di compartecipazione complessivamente sostenibile dall’utente» , quota che, ai sensi del comma 2.2., quarto capoverso, viene determinata prendendo in considerazione qualsiasi « risorsa economica a qualunque titolo percepita derivante da trattamenti assistenziali previdenziali ed indennitari, comprese carte di debito, non soggetti ad IRPEF» ; D) infine, ai sensi dell’art. 15 comma 2, del Regolamento, l’eventuale patrimonio mobiliare emergente dall’ISEE deve «essere utilizzato prioritariamente per il pagamento della retta e fino al suo esaurimento» .

Ebbene, tali previsioni regolamentari sono illegittime in primo luogo perchè vìolano la disciplina in tema di ISEE, dato che l’eventuale patrimonio mobiliare del beneficiario della prestazione socioassistenziale viene già calcolato come elemento componente il valore dell’ISEE, secondo le prescrizioni dell’art. 4 d.P.C.M. n. 159 del 2013, e non può quindi essere preso in considerazione come elemento autonomo, avulso dall’indicatore, così come la compartecipazione comunale nel pagamento della retta non può essere subordinata al previo utilizzo del patrimonio mobiliare sino al suo completo esaurimento ( ex multis , T.A.R. Veneto, Sez. III, 28 agosto 2025, n. 1890).

In secondo luogo, l’art. 15.4, comma 2.2., quarto capoverso, del Regolamento, nonché l’art. 8, comma 6, lett. h), nella parte in cui consentono di prendere in considerazione l’indennità di accompagnamento ai fini della determinazione della compartecipazione, violano l’art. 2- sexies d.l. n. 42 del 2016, che nel calcolo dell’ISEE espressamente esclude dal reddito disponibile « i trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari, comprese le carte di debito» , indebitamente valorizzate dal Regolamento per determinare la capacità economica dell’assistita.

Tra i menzionati trattamenti va ascritta la pensione di invalidità, che è stata effettivamente computata in € 4.368,00 (v. Allegato n. 1 alla determina n. 371/2025), e l’indennità di accompagnamento, di cui la ricorrente beneficia in ragione della riconosciuta necessità di assistenza continua, derivante dall’incapacità di compiere autonomamente gli atti della vita quotidiana

Il Regolamento comunale, dunque, ha invaso una competenza riservata alla legislazione statale e regionale (art. 117, co. 2, lett. m, Cost.), introducendo criteri additivi e derogatori rispetto a quelli stabiliti dal legislatore che sono stati ritenuti illegittimi dall’ormai consolidato orientamento di questo Tribunale ( ex multis , T.A.R. Veneto, Sez. III, 23 luglio 2025, n. 1314).

6. Le difese opposte dal Comune non valgono a superare i vizi sopra rilevati.

6.1. In primo luogo, non può essere condivisa la prospettazione secondo cui i provvedimenti impugnati costituirebbero meri atti esecutivi o applicativi di determinazioni pregresse.

Come puntualmente sottolineato dalla ricorrente in sede di replica, ciascuna determinazione impugnata costituisce espressione di un’autonoma e periodica attività istruttoria, diretta all’aggiornamento della posizione economica dell’utente e alla conseguente quantificazione della quota di compartecipazione per uno specifico arco temporale. Ne consegue che ogni atto determina una nuova e distinta incidenza sulla sfera patrimoniale dell’assistita, rinnovando la lesione e radicando un autonomo interesse all’impugnazione.

6.2. Parimenti infondata è la tesi secondo cui non sussisterebbe un concreto pregiudizio economico in capo alla ricorrente, in ragione delle modalità di gestione delle somme ricevute da parte del tutore.

Tale argomentazione - oltre a risultare eccentrica rispetto all’oggetto del giudizio, che attiene esclusivamente alla legittimità dei provvedimenti amministrativi impugnati - non incide in alcun modo sulla sussistenza dell’interesse al ricorso. L’interesse ad agire della ricorrente è attuale e concreto in quanto deriva direttamente dall’adozione di atti che impongono una compartecipazione manifestamente sproporzionata rispetto alla capacità economica certificata dall’ISEE, a prescindere dalle modalità - del tutto irrilevanti - con cui il tutore abbia gestito le risorse disponibili.

6.3. Né giova al Comune sostenere che la disciplina regolamentare troverebbe giustificazione nella discrezionalità amministrativa e/o nei vincoli di bilancio.

Come si è già evidenziato, la determinazione della capacità economica mediante l’ISEE costituisce un livello essenziale delle prestazioni ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. m), Cost., con la conseguenza che non residuano spazi per regolamenti locali che introducano criteri derogatori o peggiorativi.

Nè è dirimente il richiamo alle esigenze di salvaguardia degli equilibri di bilancio, atteso che – secondo una consolidata giurisprudenza, costituzionale e amministrativa – i diritti fondamentali connessi all’assistenza delle persone con disabilità hanno carattere incomprimibile e non condizionabile dalle risorse finanziarie disponibili, dovendo essere piuttosto il bilancio ad adeguarsi alla loro garanzia (Corte cost. n. 275/2016; T.A.R. Veneto, sez. III, 25 ottobre 2024, n. 2496).

6.4. Infine, non assume rilievo la circostanza, pure dedotta dal Comune, dell’avvenuta erogazione di somme a titolo di integrazione della retta, comprovata dai mandati di pagamento versati in atti.

Tale elemento non incide sulla legittimità dei provvedimenti impugnati, i quali risultano comunque viziati nella parte in cui determinano la quota di compartecipazione sulla base di criteri difformi da quelli previsti dalla normativa statale. I predetti mandati potrebbero rilevare, semmai, nella fase esecutiva del giudicato, ai fini delle necessarie compensazioni tra le somme già versate dal Comune e quelle dovute all’esito della rideterminazione conformativa, come già precisato.

7. In ragione di quanto precede, i primi tre motivi del ricorso principale sono fondati e devono essere accolti, con conseguente assorbimento del quarto motivo, dal cui accoglimento la ricorrente non otterrebbe utilità maggiori.

8. Invece è fondato il quinto motivo di ricorso.

L’integrazione al costo dei servizi socio-sanitari residenziali costituisce competenza propria del Comune, ai sensi degli artt. 6 e 14 l. n. 328/2000, dell’art. 3- septies , d.lgs. n. 502/1992, dell’art. 2 d.P.C.M. 14.02.2001, nonché della normativa regionale (l.r. del Veneto n. 5/1996 e n. 1/2004).

La previsione regolamentare secondo cui il contributo comunale è da intendersi come “anticipazione” con diritto di rivalsa è pertanto illegittima, in quanto determina un’abdicazione all’obbligo di presa in carico che incombe sull’ente locale (T.A.R. Veneto, Sez. III, 1314/2025 cit.).

9. Passando ai due ricorsi per motivi aggiunti, devono essere accolti per le ragioni sin qui esposte, perché con essi sono riproposte le medesime censure già dedotte con il ricorso principale.

In particolare, con la determinazione dirigenziale n. 371 del 24 aprile 2025 e con la nota prot. n. 21245 del 12 maggio 2025 è stata reiterata l’applicazione dei medesimi criteri regolamentari già censurati, confermando l’accollo di importi sproporzionati e non commisurati all’ISEE della ricorrente.

Risulta allora fondato anche il quarto motivo del primo ricorso per motivi aggiunti, con cui è censurata la nota del 12 maggio 2025, nella parte in cui dispone che «l’intero importo della retta dovrà essere fatturato a -OMISSIS- che provvederà, tramite il tutore, al pagamento dell’intera retta».

Tale prescrizione si pone, infatti, in aperto contrasto con i principi e le norme già richiamate, che impongono all’Amministrazione comunale di farsi carico dell’integrazione della retta, salva la legittima richiesta di compartecipazione nei limiti della capacità economica risultante dall’ISEE.

10. In definitiva, i ricorsi in esame sono fondati e devono essere accolti.

Per l’effetto, devono essere annullati: A) la nota del 15 aprile 2025; B) l’art. 8, comma 6, lett. h), del Regolamento, nella parte in cui consente di prendere in considerazione l’indennità di accompagnamento ai fini della determinazione della compartecipazione al costo dei servizi e l’art. 15.4 dell’allegato A, nella parte in cui prevede che, ai fini della determinazione della quota di compartecipazione, siano computate «qualsiasi ulteriore risorsa economica a qualunque titolo percepita derivante da trattamenti assistenziali, previdenziali ed indennitari» , nonché nella parte in cui dispone l’utilizzo del patrimonio mobiliare dell’assistito «fino al suo esaurimento» ; C) la nota prot. n. 21245 del 12 maggio 2025 e la determinazione dirigenziale n. 371 del 24 aprile 2025; D) le determinazioni n. 43 del 17 gennaio 2025 e n. 679 del 10 luglio 2025.

11. Il Comune di-OMISSIS- vorrà, quindi, provvedere, al ricalcolo della quota di compartecipazione a carico della ricorrente e di quella a carico del Comune stesso, attenendosi ai principi indicati in motivazione e tenendo conto delle compensazioni derivanti dalle somme già versate.

12. In virtù dell’efficacia erga omnes dell’annullamento delle suddette disposizioni regolamentari, il Comune di-OMISSIS- - laddove si formi il giudicato sulla presente decisione - vorrà garantire la pubblicità della decisione stessa con le stesse forme di pubblicazione del regolamento parzialmente annullato, ai sensi dell’art. 14 del d.P.R. n. 1199/1971, disposizione che, secondo la giurisprudenza, è applicabile anche al giudicato di annullamento formatosi sulle sentenze del giudice amministrativo ( ex multis , Cons. Stato, Sez. VII, 25 ottobre 2024, n. 8516).

13. Attesa la complessità delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

14. Inoltre, posto che la ricorrente è stata ammessa al patrocinio a spese dello Stato si deve procedere alla liquidazione dei compensi professionali dell’avvocato Maria Luisa Tezza, giusta istanza versata in atti.

Nelle controversie come quella in esame, il valore effettivo della causa - a prescindere dal fatto che venga eventualmente anche in contestazione la contestata illegittimità di provvedimenti normativi o amministrativi generali presupposti - è legato ad un interesse sostanziale che può essere chiaramente individuato e determinato sotto il profilo economico: l’interesse della parte ricorrente a non sopportare le spese di ospitalità in misura superiore al suo parametro ISEE ( ex multis , T.A.R. Veneto, Sez. III, decreto collegiale n. 1401/2024).

Ciò premesso, nel caso di specie viene in rilievo l’annualità oggetto di contestazione e, quindi, la differenza tra la retta annuale della struttura alberghiera (€ 25.154,00) e l’ISEE della ricorrente (€ 6.772,00 per l’anno 2025) rientra nello scaglione tra € 5.201,00 e € 26.000,00.

Sotto altro profilo, atteso che la controversia attiene, almeno in parte, ad un contenzioso standardizzato, già affrontato dallo stesso difensore in cause analoghe e dall’esito prevedibile, il compenso dovuto può essere ridotto fino ad un ulteriore cinquanta per cento.

Si ritiene quindi congruo - in relazione alla natura della controversia, all’impegno professionale richiesto anche dalla presentazione di due ricorsi per motivi aggiunti, all’attività processuale espletata e tenuto conto che l’art. 130 del d.P.R. n. 115 del 2002, in relazione al patrocinio a spese dello Stato nel processo amministrativo, dimezza i compensi spettanti ai difensori - determinare la somma spettante all’avvocato Maria Luisa Tezza in complessivi € -OMISSIS- -OMISSIS-) , oltre spese generali, i.v.a. e c.p.a. di legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato da motivi aggiunti, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti indicati al §.10 della motivazione.

Dispone la pubblicazione della presente sentenza, da parte del Comune di-OMISSIS-, come indicato in motivazione.

Compensa le spese di lite tra le parti.

Liquida gli onorari a favore del difensore della ricorrente, ammessa al patrocinio a spese dello Stato, nella misura indicata in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Carlo ID, Presidente

AN De CO, Consigliere, Estensore

Giampaolo De Piazzi, Referendario

L'ST	IL PRESIDENTE
AN De CO	Carlo ID

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.