Pubblicato il 31/12/2025

N. 24156/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07739/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7739 del 2025, proposto da Adecco Italia S.p.A., Randstad Italia S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , in relazione alla procedura CIG 97283811F8, rappresentate e difese dall'avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Bertoloni, n. 26/B;

contro

Ministero dell'Interno, Ministero della Cultura, Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Roma, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domiciliano ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

previa concessione di misure cautelari,

- della determina del Ministero dell'Interno - Dipartimento delle Libertà Civili e l'Immigrazione - prot. n. 4188 del 21 maggio 2025 di proroga dell'atto di sottomissione del 9 aprile 2025, avente ad oggetto la somministrazione di lavoro a tempo determinato e servizi connessi di n. 515 unità, presso gli Sportelli Unici per l'Immigrazione delle Prefetture, per il periodo dal 24 maggio 2025 al 30 giugno 2025, nonché dal 1° luglio 2025 al 22 febbraio 2026, preannunciata con la nota del 19 maggio 2025;

- dell'atto di Sottomissione del 21 maggio 2025 Rep. n. 149/2025, stipulato ai sensi dell'art. 106, comma 11, del D.lgs. n. 50/2016, di proroga dell'Atto di Sottomissione del 9 aprile 2025, per un periodo di n. 195 giorni lavorativi decorrente dal 24 maggio 2025 al 22 febbraio 2026;

- di tutti gli eventuali atti presupposti, conseguenti o connessi al precedente, ancorché non conosciuti,

nonché disponendo l’inefficacia dell’atto di sottomissione del 21 maggio 2025 e, in via subordinata, disporre il risarcimento danni per equivalente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e del Ministero della Cultura e di Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2025 la dott.ssa LV NE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il contenzioso in esame riguarda la determina prot. n. 4188 del 21 maggio 2025 con cui il Ministero dell’Interno – Dipartimento delle Libertà Civili e l’Immigrazione ha disposto la proroga dell’atto di sottomissione del 9 aprile 2025, avente ad oggetto la somministrazione di lavoro a tempo determinato e servizi connessi di n. 515 unità, presso gli Sportelli Unici per l’Immigrazione delle Prefetture, per il periodo dal 24 maggio 2025 al 30 giugno 2025, nonché dal 1° luglio 2025 al 22 febbraio 2026, preannunciata con la nota del 19 maggio 2025.

2. Unitamente all’atto di proroga tecnica, parte ricorrente ha impugnato l’atto di sottomissione del 21 maggio 2025 Rep. n. 149/2025, stipulato ai sensi dell’art. 106, comma 11, del D.lgs. n. 50/2016 per la proroga dell’atto di sottomissione del 9 aprile 2025, per un periodo di n. 195 giorni lavorativi decorrente dal 24 maggio 2025 al 22 febbraio 2026, nonché tutti gli atti ad essi comunque presupposti, connessi e conseguenti.

3. In punto di fatto parte ricorrente rappresenta, in sintesi, che:

- nel marzo del 2023, in forza del combinato disposto dell’art. 103, comma 23 del D.L. n. 34/2020 e dell’art. 63 del D.lgs. n. 50/2016, il Ministero dell’Interno ha avviato una procedura negoziata (CIG 97283811F8) finalizzata alla stipula di un Accordo Quadro con un unico operatore economico per la somministrazione di lavoratori temporanei da impiegare presso le Questure e le Prefetture;

- la procedura era suddivisa in due lotti funzionali. Il lotto n. 2 di interesse, del valore di euro 12.900.078,76, aveva ad oggetto la somministrazione di 570 lavoratori destinati alla gestione delle “ procedure di emersione dei rapporti di lavoro irregolari e rilascio del nulla osta al lavoro ” presso le Prefetture;

- il disciplinare stabiliva la durata dell’Accordo Quadro in 7 mesi, con “ opzione di estensione ” per ulteriori 6 mesi, attivabile in caso di residua disponibilità delle risorse finanziarie nei primi sette mesi;

- il disciplinare prevedeva, inoltre, che il Ministero si riservava “ la facoltà di cui all’art. 106, comma 11, di estendere la durata dell’Accordo per il tempo strettamente necessario all’individuazione del nuovo contraente nelle more della relativa procedura ad evidenza pubblica ” (c.d. “proroga tecnica”);

- quanto alla proroga ordinaria di 6 mesi, il capitolato all’art. 2.2 prevedeva che la stessa sarebbe stata richiesta solo in caso di mancato consumo complessivo del plafond nei primi sette mesi;

- con decreto del 13 luglio 2023 il Ministero ha aggiudicato entrambi i lotti al RTI formato da Adecco e Randstad, odierni ricorrenti. Il 30 ottobre 2023 è stato sottoscritto l’Accordo Quadro relativo al lotto di causa, che all’art. 3 disponeva che lo stesso avrebbe avuto “ durata di complessivi 7 (sette) mesi ” (fino a maggio 2024), prorogabile di sei mesi se alla scadenza il plafond non fosse stato tutto consumato;

- l’Accordo Quadro prevedeva che, durante la propria vigenza, i due Dipartimenti del Ministero interessati potevano sottoscrivere i contratti attuativi sempre per sette mesi;

- il 20 febbraio 2024 è stato sottoscritto il contratto attuativo relativo al lotto n. 2, con durata di sette mesi;

- il 19 giugno 2024 il Ministero ha esercitato la facoltà di proroga semestrale dell’Accordo Quadro fino al 31 dicembre 2024, con ciò “esaurendo” la durata prevista in gara pari a 7 mesi, oltre 6 mesi di proroga;

- alla sua scadenza il 31 dicembre 2024 il Ministero ha disposta un’altra proroga fino al 10 aprile 2025;

- la proroga è stata attivata anche per il contratto attuativo, prorogato dapprima fino al 31 dicembre 2024 e, successivamente, fino al 10 aprile 2025;

- in prossimità della definitiva scadenza del contratto, manifestando la necessità di avere personale in somministrazione per ulteriori 515 lavoratori interinali, in data 9 aprile 2025 il Ministero ha fatto ricorso al “ quinto d’obbligo ” di cui all’art. 106, comma 12, del d.lgs. n. 50/2016, disponendo una modifica in aumento del contratto Rep. n. 140/2024 del 20 febbraio 2024, nella misura del 20% del valore originario e alle medesime condizioni contrattuali, rideterminando il numero dei lavoratori in somministrazione in n. 515 estendendo la “ durata ” della somministrazione fino al 23 maggio 2025;

- il 19 maggio 2025 il Ministero ha comunicato al RTI di voler ricorrere alla “proroga tecnica” prevista dal comma 11 dell’art. 106 del Codice per consentire la conclusione della nuova gara, inviando a tal fine la bozza del contratto;

- il RTI ricorrente ha contestato la richiesta, apponendo sulla bozza di contratto una clausola di “ riserva ” con cui si esplicitava che la sottoscrizione non comportava acquiescenza alla proroga, che parte ricorrente si riservava di impugnare in sede giurisdizionale;

- il 21 maggio 2025 il Ministero dell’Interno ha adottato la determina prot. n. 4188 di “proroga tecnica” dell’Accordo Quadro, fissandone la durata in nove mesi, dal 24 maggio 2025 al 22 febbraio 2026 (periodo addirittura più lungo della durata iniziale dell’affidamento, fissato in sette mesi) e l’importo di euro 15.385.175,88 al fine di dar corso a una nuova procedura di aggiudicazione;

- il 20 maggio 2025, con determina prot. n. 4748, il Ministero dell’Interno ha delegato VI ad indire la futura gara per la somministrazione di personale per le esigenze dello stesso Dipartimento;

- il 21 maggio 2025 è stato sottoscritto l’atto di sottomissione della proroga tecnica, integrato come da richiesta del RTI ricorrente all’art. 6 delle Disposizioni finali, in forza del quale “ L’RTI specifica che la sottoscrizione non costituisce acquiescenza alla presente proroga che ci si riserva di impugnare giudiziariamente ”.

4. Con il ricorso all’esame, parte ricorrente ha dunque richiesto l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del provvedimento di proroga prot. n. 4188 del 21 maggio 2025, e degli atti ad essa presupposti e conseguenti, deducendo i seguenti vizi di legittimità:

I. Violazione dell’art. 106 del D.lgs. n. 50/2016. Violazione dell’art. 1 e dell’art. 30, comma 1 del D.lgs. n. 50/2016. Violazione dell’art. 1 della Direttiva n. 24 del 2014. Eccesso di potere per sviamento. Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Secondo parte ricorrente, non sussisterebbero i requisiti legittimanti il ricorso alla proroga tecnica di cui all’art. 106, comma 11, del d.lgs. n. 50/2016 atteso che la proroga avrebbe avuto una durata (nove mesi) e un valore (euro 15.385.175,88) ben superiori alla durata e al valore della gara originaria, valevole per sette mesi e di importo euro 12.900.078,76. Nonostante la scadenza dell’Accordo Quadro fosse fissata a maggio 2024 e, per effetto della (prima) proroga al 31 dicembre 2024, il Ministero ha successivamente esteso con una (seconda) proroga al 10 aprile 2025, per poi ulteriormente prorogarlo (con un inopinato utilizzo “ temporale ” del quinto d’obbligo) fino al 23 maggio 2025, con ciò non solo omettendo di indire tempestivamente una nuova gara, ma tardandone anche “ colpevolmente ” lo svolgimento, salvo limitarsi a delegare VI (tre giorni prima dell’ultima scadenza contrattuale del 23 maggio) a bandire la nuova gara. Parimenti illegittimo sarebbe il ricorso da parte del Ministero al c.d. “ quinto d’obbligo ”, utilizzato a fini meramente dilatatori, in contrasto con la finalità cui l’istituto è preordinato ex art. 16, comma 12, del d.lgs. n. 50/2016, ossia per garantire una estensione quantitativa delle prestazioni (che nel caso di specie, al contrario, si sarebbe ridotta, con un numero di lavoratori somministrati ridotto dai 570 iniziali alle 515 unità oggetto dell’atto di sottomissione) e non invece della durata. In forza delle proroghe, il valore dell’originario contratto sarebbe inoltre triplicato: dall’originario valore di euro 13.053.254,98 (Accordo Quadro del 30 ottobre 2023) si è arrivati ad un valore nettamente superiore pari a euro 15.385.175,88 (determina del 21 maggio 2025), in spregio del principio europeo di affidamento tramite gara pubblica e con grave lesione della libertà imprenditoriale ed economica di parte ricorrente. Il provvedimento di “ proroga tecnica ” sarebbe, altresì, illegittimo per essere intervenuto in un momento in cui l’Accordo Quadro del 30 ottobre 2023, originariamente pattuito, era già ampiamente scaduto. Già con l’estensione della durata del servizio disposta con il secondo atto di proroga del 31 dicembre 2024, con contestuale stipulazione del contratto attuativo, l’Amministrazione avrebbe esercitato un potere di proroga non espressamente previsto né dalla legge di gara né dal regolamento contrattuale, onde la “ proroga tecnica ” qui gravata equivarrebbe ad un affidamento senza gara perché si tratta di un potere esercitato non in costanza di un contratto in corso di esecuzione, bensì a commessa già definitivamente scaduta.

II. Violazione dell’art. 103 del D.L. n. 34/2020. Violazione dell’art. 4 del D.L. n. 145/2024. L’originaria gara era stata indetta a mezzo procedura negoziata ai sensi dell’art. 63, comma 2 lettera c), del d.lgs. n. 50/2016; procedura autorizzata ex lege giusta previsione dell’art. 103, comma 23, del D.L. n. 34/2024, il quale prevedeva un originario affidamento di sei mesi, poi prorogato a diciotto mesi dall’art. 1, comma 648, della legge n. 234 del 30 dicembre 2021 (Legge di Bilancio 2022). Ad avviso di parte ricorrente, la decisione del Ministero dell’Interno di prorogare ulteriormente l’Accordo Quadro stipulato in attuazione della procedura negoziata autorizzata dall’art. 103, comma 23, del D.L. n. 34/2020, che prevedeva un originario affidamento di sei mesi, poi prorogato a diciotto dall’art. 1, comma 648 della Legge n. 234 del 30 dicembre 2021 (Legge di Bilancio 2022), si porrebbe, quindi, in contrasto con la durata temporale della suddetta normativa, di carattere eccezionale e transitorio, e a cui il Ministero avrebbe conferito ultra-vigenza.

5. In data 9 luglio 2025 si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno.

6. Con atto depositato il 14 luglio 2025 parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare, in vista di una sollecita definizione del merito del giudizio.

7. Alla camera di consiglio del 30 luglio 2025 il Collegio ha preso atto della rinuncia da parte di Adecco alla istanza cautelare ed, ex art. 120 cod. proc. amm., ha fissato l’udienza pubblica del 22 dicembre 2025 per la trattazione del merito della causa.

8. In data 13 ottobre 2025 si è costituito erroneamente in giudizio il Ministero della Cultura e la Soprintendenza Speciale Archeologia Belle Arti e Paesaggio di Roma.

9. Con memoria depositata in data 2 dicembre 2025 parte ricorrente ha chiesto il rinvio della trattazione del merito della causa, tenuto conto che in data 23 ottobre 2025, da parte del medesimo RTI odierno ricorrente, è stato proposto appello innanzi al Consiglio di Stato avverso la sentenza di questa Sezione n. 13307/2025, che ha “ ad oggetto una questione identica a quella del presente ricorso, sicché la decisione del Consiglio di Stato nel giudizio n.R.g. 8135/2025 riveste natura pregiudiziale rispetto alla definizione del presente giudizio ”, e che l’udienza pubblica per la trattazione del merito innanzi al Consiglio di Stato è fissata al 29 gennaio 2026.

10. Il 9 dicembre 2025 il Ministero ha depositato una memoria difensiva con la quale ha chiesto la reiezione del ricorso in quanto infondato nel merito.

11. L’Amministrazione ha eccepito, in particolare, che: i) la materia dei flussi migratori si contraddistingue per caratteristiche peculiari dovute all’imprevedibilità insita nella gestione degli stessi, non essendo possibile calcolare il numero di ingressi nel territorio dello Stato. L’Amministrazione, infatti, è tenuta a garantire un servizio essenziale come quello oggetto della somministrazione, senza però potere programmare quali siano le reali esigenze correlate a quest’ultimo. Ciò ha comportato una situazione eccezionale tale da giustificare la proroga disposta, la quale è infatti funzionale a garantire all’Amministrazione resistente il tempo strettamente necessario al perfezionamento della procedura di gara precedentemente menzionata. Tale situazione eccezionale ha un ulteriore effetto collaterale, ossia quello di rendere imprevedibile il fabbisogno finanziario, con una difficoltà aggiuntiva in termini di programmazione in ragione delle complesse procedure, quali quelle dei Fondi Europei (F.A.M.I.), che l’Amministrazione deve espletare per reperire le risorse necessarie a garantire la copertura del servizio; ii) l’eccezionalità di tale situazione hanno reso il ritardo nella individuazione del nuovo fornitore assolutamente non imputabile all’Amministrazione; iii) la legittimità dell’operato dell’Amministrazione è stata comunque riconosciuta da questo Tar con la sentenza n. 13307/2025, resa con riferimento al lotto n. 1 della medesima procedura; iv) la clausola contrattuale contenuta nel disciplinare di gara e nei contratti attuativi che prevede la facoltà per la PA di ricorrere alla “ proroga tecnica ”, pur richiamando l’art. 106, comma 11, del Codice dei Contratti pubblici, prescriverebbe – così come consentito dall’art. 1, comma 683, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (legge di bilancio 2023) - un regime parzialmente derogatorio rispetto alla norma codicistica, dal momento che utilizza il termine “ espletamento ” (ossia, anche in assenza del formale avvio della nuova procedura di gara) riferito alla procedura di gara, in luogo del termine “ conclusione ”; v) la proroga tecnica sarebbe dunque legittima attesa l’avvenuta pubblicazione della determina a contrarre, l’avvenuto conferimento dell’incarico in favore di VI, quale centrale unica di committenza, e la predisposizione e trasmissione a quest’ultima degli atti prodromici all’avvio della procedura di gara; vi) il fondamento della proroga tecnica non sarebbe l’art. 103 del D.L. n. 34/2020, quanto piuttosto la legge di bilancio 2023 (art. 1, comma 683, della citata legge 29 dicembre 2022, n. 197), la quale consente al Ministero, anche per l’anno finanziario 2025, di avvalersi delle agenzie di somministrazione del lavoro per l’espletamento delle attività rilevanti per la presente fattispecie; vii) il provvedimento di proroga è stato adottato il 21 maggio 2025 in vigenza dell’atto di sottomissione del 9 aprile 2025 relativo al c.d. quinto d’obbligo REP. n.147/2025, di proroga del contratto attuativo per 28 giorni lavorativi dall’11 aprile 2025 al 23 maggio 2025, pertanto la proroga tecnica è stata disposta quando il contratto era in corso di esecuzione e, pertanto, efficace.

12. All’udienza pubblica del 22 dicembre 2025, previa discussione delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

13. Va in primo luogo respinta l’istanza di rinvio presentata da parte ricorrente, sul rilievo dell’avvenuta fissazione dell’udienza per la trattazione dell’appello della sentenza di questo Tribunale n. 13307/2025, resa su una questione “ identica ” a quella di causa; trattasi, infatti, di richiesta non riconducibile ad un caso “ eccezionale ”, come richiesto dall’art. 73, comma 1bis, cod. proc. amm., tanto più che trattasi di contenzioso relativo alla materia degli appalti, sottoposta ad un rito accelerato, e quindi insuscettibile di favorevole apprezzamento.

14. Va altresì disposta l’estromissione del Ministero della Cultura dal giudizio, attesa la carenza di legittimazione passiva di detto dicastero, estraneo agli atti impugnati ed erroneamente costituitosi nella presente causa.

15. Venendo al merito del ricorso, parte ricorrente – come dalla medesima evidenziato - ha sollevato in questa sede le medesime censure prospettate col ricorso NRG 05012/2025, sul quale questo Tar ha reso tra le stesse parti e con riferimento al lotto n. 1 della medesima procedura, la sentenza n. 13307/2025, sulla quale pende attualmente l’appello in Consiglio di Stato.

16. Il ricorso di causa, per le medesime argomentazioni di cui alla sentenza n. 13307/2025 citata, da cui questo Tribunale non ritiene di doversi discostare identiche essendo le questioni oggetto di scrutinio, è infondato e come tale va respinto.

17. Con le censure dedotte nel presente gravame – che saranno esaminate congiuntamente - parte ricorrente contesta, nella sostanza, la sussistenza dei presupposti che avrebbero legittimato il ricorso da parte della stazione appaltante a quella che le parti definiscono concordemente “proroga tecnica”, richiamando quale base normativa dell’istituto, vigente il codice dei contratti di cui al d.lgs. n. 50/2016 applicabile ratione temporis alla fattispecie, l’art. 106, comma 11, del citato decreto legislativo.

18. Preliminarmente, come già evidenziato con la sentenza n. 13307/2025, ritiene il Collegio che nel caso di specie si versi in una fattispecie di proroga “ contrattuale ”, sebbene le parti la qualifichino come proroga “ tecnica ”.

19. Nel caso in esame, al pari di quanto accaduto con il lotto n. 1, la possibilità di proroga era stata infatti prevista nella lex specialis di gara; dunque, la proroga oggetto di impugnativa, malgrado qualificata dalle parti come “ tecnica ” (il nomen attribuito dalla pubblica amministrazione, come noto, non è di per sé dirimente; si veda di recente Consiglio di Stato, sez. III, n. 5051/2024, in tema di differenza tra proroga e rinnovo del contratto), deve essere sussunta in quelle “ contrattuali ” (in effetti, la proroga “ contrattuale ” è così definita poiché trova la sua fonte nella lex specialis di gara e/o nel contratto; trattasi, pertanto, di una circostanza negoziale già preventivata a monte dall’amministrazione e dall’operatore economico contraente).

20. Vengono, in particolare, in evidenza:

- l’art. 4 del Disciplinare di gara, il quale, nel regolare la durata dell’Accordo Quadro, stabilisce che “ L’Amministrazione si riserva in ogni caso la facoltà, di cui all’art. 106, co. 11, di estendere la durata dell’Accordo Quadro per il tempo strettamente necessario all’individuazione del nuovo contraente nelle more dell’espletamento della relativa procedura ad evidenza pubblica, ferma restando la disponibilità finanziaria ”;

- l’art. 3 dell’Accordo Quadro del 30 ottobre 2023, il quale, sotto la rubrica “Efficacia – Durata”, prevede che “ L’Amministrazione si riserva, inoltre, la facoltà di esercitare le previsioni di cui all’art. 106 commi 11 e 12 D.Lgs 50/2016 e ss.mm.ii e alla previsione contenuta nella manifestazione di interesse del 14/2/2023 documento che costituisce parte integrante del presente contratto e che si intende qui integralmente richiamato e trascritto senza che sia materialmente allegato ”;

- l’art. 12 del contratto attuativo del 20 febbraio 2024, rubricato “ Modifica del contratto ”, il quale dispone che “ L’Amministrazione si riserva la facoltà di esercitare le previsioni di cui all’art. 106 commi 11 e 12 D.Lgs 50/2016 e ss.mm.ii e la previsione contenuta nella manifestazione di interesse del 14/2/2023 documento che costituisce parte integrante del presente contratto e che si intende qui integralmente richiamato e trascritto senza che sia materialmente allegato ” e dai successivi atti aggiuntivi;

- l’art. 5 dell’Atto di sottomissione del 9 aprile 2025.

21. Tanto premesso, con e-mail del 19 maggio 2025 l’Amministrazione ha comunicato all’RTI ricorrente che “ è intenzione di questo Dipartimento prorogare il servizio senza soluzione di continuità mediante proroga tecnica come previsto dall’art.106, comma 11, del D. Lgs. n.50/2016. La proroga tecnica avrà una durata commisurata al tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura di affidamento avviata al fine di individuare un nuovo contraente, attualmente stimata in 9 (nove) mesi ”.

22. Con la gravata determinazione del 21 maggio 2025, l’Amministrazione, visto “ l’art.1, comma 683, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, il quale, per consentire una più rapida definizione delle procedure di cui agli artt. 42, 43 e 44 del D.L. 21 giugno 2022, n. 73 e di quelle di cui all’art. 103 del D.L. n. 34/2020, autorizza il Ministero dell'Interno ad utilizzare per l'anno 2023, tramite una o più agenzie di somministrazione di lavoro, prestazioni di lavoro con contratto a termine ”, ritenuto tra l’altro necessario garantire il mantenimento del servizio di somministrazione di n. 515 unità, senza soluzione di continuità, per il periodo dal 24 maggio 2025 al 22 febbraio 2026, procedendo con la proroga tecnica prevista nella predetta documentazione, ai sensi dell’art.106, comma 11, del D.Lgs. n. 50/2016, per il tempo strettamente necessario al perfezionamento della procedura di affidamento avviata al fine di individuare un nuovo contraente, attualmente stimato in 9 (nove) mesi, per l’importo complessivo di € 15.385.175,88 di cui: € 2.046.399,27 per il periodo dal 24 maggio 2025 al 30 giugno 2025 e di € 13.338.776,61 per il periodo dal 1° luglio 2025 al 22 febbraio 2026, ha poi deliberato di procedere “alla stipula della proroga tecnica dell’Atto di sottomissione Rep. n. 147/2025 datato 9 aprile 2025 al Contratto Attuativo Rep. 140/2024 del 20 febbraio 2024 e successivi atti aggiuntivi Rep. 143/2024 dell’8 ottobre 2024 e Rep.146/2024 del 31 dicembre 2024, con il RTI Adecco Italia S.p.A.- Randstad Italia S.p.A., per l’importo complessivo di € 15.385.175,88 di cui: € 2.046.399,27 per il periodo dal 24 maggio 2025 al 30 giugno 2025 e di € 13.338.776,61 per il periodo dall’1 luglio 2025 al 22 febbraio 2026 (…)” .

23. Ebbene, col ricorso in esame l’RTI aggiudicatario lamenta, nella sostanza, l’illegittimità della proroga disposta dall’Amministrazione con la citata determinazione del 21 maggio 2025, in ragione della insussistenza dei presupposti di cui all’art. 106, comma 11, del Codice dei contratti (nella versione applicabile ratione temporis ): nel dettaglio, secondo parte ricorrente, non sussisterebbe alcuna situazione eccezionale e imprevedibile tale da giustificare questa ulteriore proroga, tenuto conto della sostanziale stabilità dei flussi migratori e dell’imputabilità all’amministrazione del ritardo nella conclusione della procedura per l’individuazione del nuovo operatore (il Ministero si sarebbe limitato- una settimana prima dell’ultima scadenza contrattuale - a delegare VI a bandire la nuova gara, cfr. determina del 20 maggio 2025), anche tenuto conto della pregressa attivazione da parte della stazione appaltante di una prima opzione di proroga (già prevista nel bando, trattandosi di un accordo della durata di 7 mesi + ulteriori 6 mesi) e, a seguire, del c.d. quinto d’obbligo (comunque, non contestato dalle ricorrenti). Parte ricorrente sostiene inoltre che detta proroga sarebbe stata disposta a contratto già scaduto.

24. L’argomento non coglie nel segno.

25. Osserva in primo luogo il Collegio che, così come eccepito dall’Amministrazione resistente, la proroga di causa è stata disposta in data 21 maggio 2025, ossia in vigenza dell’atto di sottomissione relativo al c.d. quinto d’obbligo REP. n.147/2025, di proroga del contratto attuativo per 28 giorni lavorativi dall’11 aprile 2025 al 23 maggio 2025, quando quindi il contratto era in corso di esecuzione e, pertanto, efficace.

26. Ritiene inoltre il Collegio che, nel caso di specie, così come per il lotto n. 1 della medesima procedura (oggetto della sentenza n. 13307/2025), sussistano i presupposti previsti dal citato art. 106, comma 11, del d.lgs n. 50 /2016 per procedere alla proroga del contratto di che trattasi.

27. In altre parole, ritiene il Collegio che, pur in presenza della possibilità di derogare alla previsione di cui al citato art. 106, comma 11, del d.lgs n. 50 /2016, contenuta nell’art. 1, comma 683, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, e successive modificazioni (da ultimo estesa anche per l’anno 2025), l’ultima proroga disposta dal Ministero resistente rientri nei parametri normativi ordinari, come la sussistenza di una situazione obiettiva di eccezionalità legata alla necessità di non interrompere il servizio, nonché di una gara comunque in corso di espletamento come dimostra la determina del 20 maggio 2025, che, nel deliberare l’avvio di una nuova gara previa approvazione della relativa documentazione, demanda ad VI l’avvio della procedura selettiva (a quanto rappresentato dall’Amministrazione resistente, in data 6 giugno 2025 è stato pubblicato il bando d'indizione della predetta gara).

28. Del resto, come rilevato in precedenza, dalla documentazione in atti, risulta che l’Amministrazione resistente ha richiamato la disposizione di cui all’art. 106 del Codice dei contratti pubblici, inserendo nella lex specialis di gara una disposizione (non contestata) che consentiva di prorogare il contratto “ per il tempo strettamente necessario all’individuazione del nuovo contraente nelle more dell’espletamento della relativa procedura ad evidenza pubblica ”.

29. In ogni caso, l’Amministrazione – coerentemente con la natura eccezionale e temporanea della proroga e coerentemente col dettato dell’art. 106, comma 11, del Codice – come risulta dalla stessa determina del 21 maggio 2025 gravata ha, per un verso, motivato la scelta di procedere con la proroga in ragione della necessità di non interrompere il servizio a fronte di un incremento delle pratiche immigratorie da gestire presso gli Sportelli Unici delle Prefetture, tenuto tra l’altro conto che il contingente dei lavoratori interinali non è stato completato e, pertanto, non si è potuto disporre a pieno dei 570 assistenti amministrativi e che a causa degli avvicendamenti dei lavoratori assegnati non è stata assicurata continuità nell’attività amministrativa. L’eccezionalità del fenomeno migratorio e le difficoltà significative incontrate da Prefetture e Questure nella gestione delle richieste di regolarizzazione da parte dei migranti è, peraltro, fatto notorio, che ha alimentato un significativo contenzioso, ivi incluse diverse class actions; per altro verso, conformemente a quanto previsto dagli atti di gara, l’Amministrazione ha provveduto in data 20 maggio 2025 ad adottare la determina a contrarre per l’avvio del procedura per l’individuazione del nuovo contraente, a ciò incaricando VI S.p.a., la quale ha provveduto in tal senso, bandendo la nuova gara.

30. Da ciò deriva che, con riferimento alla proroga oggetto di contestazione, rimane sullo sfondo il regime derogatorio previsto nell’art. 1, comma 683, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (il quale, con specifico riferimento al fenomeno dei flussi migratori, dispone che “ per consentire una più rapida definizione delle procedure di cui agli articoli 42, 43 e 44 del decreto-legge 21 giugno 2022, n. 73, (…), e delle procedure di cui all'articolo 103 del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34, il Ministero dell'interno è autorizzato a utilizzare per gli anni 2023, 2024 e 2025, tramite una o più agenzie di somministrazione di lavoro, prestazioni di lavoro a contratto a termine (…) da ripartire tra le sedi di servizio interessate dalle menzionate procedure, anche in deroga agli articoli 32, 36, da 59 a 65 e 106 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 ”) nel senso cioè che, in disparte il chiaro ed evidente favor con cui il legislatore nazionale vede il ricorso a tale forma di rafforzamento delle strutture amministrative impegnate nella definizione delle pratiche relative all’immigrazione per far fronte ad una situazione di oggettiva difficoltà anche in termini di programmazione delle risorse rispetto ad un fenomeno di complessa gestione come i flussi migratori (circostanze che già di per sé rendono il lamentato ritardo nella individuazione del nuovo fornitore non imputabile all’Amministrazione), il caso di specie si caratterizza tuttavia per una applicazione diretta e conforme del più volte citato art. 106, comma 11, del d.lgs n. 50/2016, che rende superfluo il rinvio a tale norma derogatoria.

31. Sulla base di quanto esposto, ritiene il Collegio che le censure dedotte da parte ricorrente avverso la proroga oggetto di causa siano infondate.

32. Per quanto esposto, ritiene il Collegio che il ricorso sia infondato e vada, pertanto, respinto.

33. Dalla legittimità della determina gravata deriva anche l’infondatezza della richiesta di risarcimento per equivalente, avanzata da parte ricorrente in via subordinata, in quanto la legittimità degli atti impugnati esclude l’antigiuridicità del fatto e, quindi, la configurabilità dell’illecito di cui all’art. 2043 cod. civ.

34. Attesa la peculiarità e la novità della vicenda, sussistono giustificati motivi per compensare le spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa estromissione del Ministero della Cultura e la Soprintendenza Speciale Archeologia Belle Arti e Paesaggio di Roma, lo respinge.

Respinge la domanda di risarcimento del danno per equivalente avanzata da parte ricorrente.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

DA NI, Presidente

LV NE, Referendario, Estensore

Francesco Vergine, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LV NE	DA NI

IL SEGRETARIO