Pubblicato il 27/01/2025

N. 00044/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00792/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 792 del 2024, proposto da;
Consu-Fim S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Ballero e Claudio Manca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Olbia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sabrina Serusi e Alfio Sciacca, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Manuela Gagliega, in Cagliari, via Logudoro 3/B presso lo studio;

per l’accertamento dell’illegittimità:

- del silenzio del Comune di Olbia sulla richiesta di adozione di apposita deliberazione consiliare che detta i criteri per la individuazione delle aree ad uso pubblico per la sosta di veicoli, anche temporanee, e di quelle previste dall’articolo 21 della legge regionale 28 luglio 2017, n. 16 (Norme in materia di turismo) e, all’interno della fascia dei 2.000 metri dalla linea di battigia marina, di quelle dirette a soddisfare esigenze non legate all’uso del mare, e ne regolamenti l’uso;

con la conseguente condanna del Comune di Olbia:

- a concludere il relativo procedimento con provvedimento espresso.

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Olbia.

Visti tutti gli atti della causa.

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 il dott. Antonio Plaisant e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con DUA depositata il 27 febbraio 2023 la CONSU-FIM S.r.l., odierna ricorrente, ha chiesto al Comune di Olbia l’autorizzazione a realizzare un’area di sosta per autocaravan e caravan in località Cugnana, ai sensi dell’art.21 della legge regionale 28 luglio 2016, n. 16.

Dopo un preavviso di diniego e le conseguenti osservazioni dell’interessata, in data 11 maggio 2023, in sede di conferenza di servizi sincrona, il Servizio Edilizia Privata del Comune di Olbia ha rilevato che “viste le osservazioni presentate dall’istante, con particolare riferimento al richiamo all’art. 21 della L.R. n.16/2016, precisa che l’art. 15 quinquies della L.R. 23/85, introdotto dalla L.R. 1/2019, specifica che: “1. La realizzazione, in ambito extraurbano, delle aree ad uso pubblico per la sosta di veicoli, anche temporanee, e di quelle previste dall’articolo 21 della legge regionale 28 luglio 2017, n. 16 (Norme in materia di turismo) e, all’interno della fascia dei 2.000 metri dalla linea di battigia marina, di quelle dirette a soddisfare esigenze non legate all’uso del mare, è subordinata all’adozione di apposita deliberazione consiliare che, ferme le previsioni dell’articolo 22-bis della legge regionale n. 45 del 1989 e nel rispetto delle altre disposizioni vigenti e degli atti di pianificazione sovraordinati, detta i criteri per la loro individuazione e ne regolamenta l’uso. Sono escluse le aree pertinenziali destinate al soddisfacimento dei fabbisogni di aree di sosta delle attività commerciali, turistico-ricettive, direzionali, industriali o artigianali” per quanto sopra l’intervento non è consentito”.

Nella successiva riunione del 25 maggio 2023 il Responsabile del Servizio Edilizia Privata ha ribadito le stesse argomentazioni, ragion per cui, con determinazione 25 maggio 2023, n. 318, il Dirigente SUAPE di Olbia ha definitivamente respinto la proposta di CONSU-FIM S.r.l.

Con nota dell’1 agosto 2024 quest’ultima ha chiesto al Comune di Olbia di adottare la deliberazione del Consiglio comunale recante i criteri per l’individuazione delle aree ad uso pubblico destinate alla sosta, anche temporanea, dei caravan.

Non avendo ricevuto riscontro, con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato in data 23 settembre 2024, CONSU-FIM S.r.l. ha chiesto accertarsi l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Olbia su tale richiesta, evidenziando il notevole lasso di tempo trascorso, ancor prima che dall’istanza sopra descritta, dall’entrata in vigore dell’art. 15 quinquies dalla legge regionale n. 1/2019, richiamato dallo stesso Comune nelle note sopra descritte, che imponeva a quest’ultimo di adottare la determinazione sopra descritta, la cui perdurante assenza si porrebbe in contrasto con noti canoni di buona amministrazione e tutela della libertà di iniziativa economica, impedendo sine die ai privati di svolgere un’attività, quella di gestione delle aree di sosta caravan, perfettamente legittima.

Si è costituito in giudizio il Comune di Olbia, eccependo l’inammissibilità e infondatezza del ricorso.

Dopo lo scambio di memorie difensive alla camera di consiglio del 23 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

La difesa comunale eccepisce l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della determinazione conclusiva negativa del Procedimento Unico Suape 25 maggio 2023, n. 318 (vedi supra ), essendo quest’ultima basata -non soltanto sul fatto che il Comune di Olbia non ha ancora adottato la deliberazione regolatrice sopra descritta, ma anche- sul fatto che il progetto presentato dall’odierna ricorrente contrasta con alcune previsioni urbanistico-edilizie applicabili all’area di riferimento, in particolare con l’art. 30.4 delle NTA del Pdf vigente, Capo VII Zone Turistiche (F), secondo cui “In queste zone la Variante in Adeguamento si attua per mezzo di Piano di Lottizzazione convenzionata (PL), esteso ad ogni zona omogenea” ; con l’art. 61 del PUC adottato con Deliberazione n. 134 del 29/07/2020, il quale dispone per la zona urbanistica F Turistica: “ Mediante interventi edilizi diretti: sono consentiti unicamente gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia interna”, “Mediante strumento urbanistico attuativo di iniziativa pubblica o privata è consentita la nuova costruzione, ristrutturazione e riqualificazione edilizia, nel rispetto delle modalità, parametri e prescrizioni delle singole Sottozone urbanistiche. Le presenti norme definiscono le procedure di formazione dei piani urbanistici attuativi e i principali parametri urbanistici ed edilizi di riferimento” ; con l’art. 63 del PUC adottato con Deliberazione n. 134 del 29/07/2020, il quale dispone per le sottozone F2.b: “Sono consentiti unicamente gli interventi volti alla riqualificazione del patrimonio edilizio esistente, mediante manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria e risanamento conservativo, ai sensi dell’art. 3 del D.P.R. n. 380/2001, nonché ristrutturazione edilizia interna, nel rispetto dei caratteri tipologico costruttivi del contesto urbano di riferimento. Non sono ammessi cambi di destinazione d’uso” .

Tale eccezione è infondata, se non altro, perché, dopo la seduta della conferenza di servizi del 17 aprile 2023, gli ulteriori “ostacoli urbanistici” cui ora fa riferimento la difesa comunale non sono stati richiamati dal Comune in sede procedimentale, il quale, come si evince dal tenore testuale dell’atto conclusivo del procedimento, ha basato la relativa decisione esclusivamente sulla circostanza che “l’intervento risulta non conforme alla normativa urbanistico edilizia in quanto l’art. 21 della L.R. n.16/2016, precisa che l’art. 15 quinquies della L.R. 23/85, introdotto dalla L.R. 1/2019, specifica che: “1. La realizzazione, in ambito extraurbano, delle aree ad uso pubblico per la sosta di veicoli, anche temporanee, e di quelle previste dall’articolo 21 della legge regionale 28 luglio 2017, n. 16 (Norme in materia di turismo) e, all’interno della fascia dei 2.000 metri dalla linea di battigia marina, di quelle dirette a soddisfare esigenze non legate all’uso del mare, è subordinata all’adozione di apposita deliberazione consiliare che, ferme le previsioni dell’articolo 22-bis della legge regionale n. 45 del 1989 e nel rispetto delle altre disposizioni vigenti e degli atti di pianificazione sovraordinati, detta i criteri per la loro individuazione e ne regolamenta l’uso. Sono escluse le aree pertinenziali destinate al soddisfacimento dei fabbisogni di aree di sosta delle attività commerciali, turistico-ricettive, direzionali, industriali o artigianali” per quanto sopra l’intervento non è consentito” .

Sempre secondo la difesa comunale, inoltre, difetterebbe nel caso in esame il presupposto dell’obbligo di provvedere da parte del Comune, posto che la norma di legge regionale richiamata dalla ricorrente non renderebbe obbligatoria l’adozione di una delibera di regolamentazione delle aree destinate alla sosta dei caravan e, anzi, addirittura vieterebbe al Comune di adottare tale deliberazione consiliare nel caso ora in esame, posto che lo stesso art. 15 quinquies della legge regionale n. 23/1985 ciò consente solo “nel rispetto delle altre disposizioni vigenti e degli atti di pianificazione sovraordinati” , mentre nel caso in esame tale contrasto sussisterebbe con le disposizioni normative richiamate dalla difesa comunale nel presente giudizio.

L’eccezione è infondata in quanto l’obbligo di provvedere sussiste per il fatto che l’istanza è stata presentata da un soggetto, l’odierna ricorrente, che dispone di una posizione soggettiva qualificata (dalla norma regionale sopra richiamata) allo svolgimento dell’attività di sosta caravan nei termini prefigurati, il che, peraltro, non esclude affatto che il Comune, esercitando la propria ampia discrezionalità, possa regolamentarla restrittivamente, in ipotesi teorica persino riducendo al massimo le aree in cui consentire tale attività, ma tale decisione non può che essere assunta sulla scorta di un’adeguata motivazione, che ovviamente presuppone l’adozione di un atto amministrativo espresso, il che costituisce esattamente l’oggetto della domanda di condanna a provvedere ora all’esame del Collegio.

Né, infine, può condividersi la tesi della difesa comunale secondo cui l’obbligo di provvedere difetterebbe perché la richiesta della ricorrente ha oggetto l’adozione di un atto amministrativo normativo o, comunque, a carattere generale.

Non vi sono, infatti, motivi per discostarsi dall’orientamento espresso dal Consiglio di Stato (peraltro a conferma di una pronuncia di questo Tribunale) con sentenza n. 10951/2023, ove si legge che “l’azione avverso il silenzio è impraticabile solo laddove manchi uno specifico e individuato destinatario dell’azione amministrativa (così in termini, Cons. Stato, sez. IV, 7 luglio 2009, n. 4351, con specifico riferimento agli atti normativi che, per la loro generalità e astrattezza vedono quali loro destinatari la collettività, ovvero, categorie di soggetti genericamente e astrattamente determinate). Non essendovi una preclusione, per così dire, di tipo teorico (ma soprattutto normativo), altra parte della giurisprudenza di questo Consiglio ha riconosciuto che, anche rispetto ad atti generali, possano essere individuati interessi legittimi differenziati e qualificati, in particolare nelle ipotesi di procedimenti officiosi aventi ad oggetto attività di natura generale programmatoria e pianificatoria dovuta nell’an ma discrezionale nel quomodo e nel quid (cfr., ad esempio, Cons. N. 05492/2023 REG.RIC. Stato, sez. V, n. 273 del 22 gennaio 2015 nonché, da ultimo Cons. giust. amm., n. 905 del 2020), rimarcando, altresì, che, in mancanza di una puntuale previsione normativa, l’amministrazione non può sospendere o interrompere sine die il procedimento di approvazione (Cons. Stato, sez. V, n. 2212 del 2 aprile 2020). Anche la Corte costituzionale ha da tempo affermato che i principi generali di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 - e, in particolare, quelli contemplati dall'art. 2, comma 2, che impone alla pubblica amministrazione di concludere il procedimento entro il termine all’uopo definito dalla legge - debbono essere applicati anche agli atti amministrativi generali di pianificazione e di programmazione. Tale dovere, peraltro, prescinde dal fatto che il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio. In entrambi i casi, l’inosservanza del termine per la definizione del procedimento, pur non comportando la decadenza dal potere, connota in termini di illegittimità il comportamento della pubblica amministrazione, con conseguente possibilità per i soggetti interessati di ricorrere in giudizio avverso il silenzio-rifiuto ritualmente formatosi, al fine di tutelare le proprie posizioni giuridiche soggettive attraverso l'utilizzo di tutti i rimedi apprestati dall'ordinamento (Corte cost., sentenze n. 176 del 2004, n. 355 del 2002, nonché n. 262 del 1997)” .

Pertanto, nella dimostrata sussistenza dell’obbligo giuridico di provvedere, il Comune si reso inadempiente, considerato il rilevante lasso di tempo infruttuosamente trascorso tra la presentazione dell’istanza da parte dell’odierna ricorrente, in data 27 febbraio 2023, e la notificazione del ricorso introduttivo del presente giudizio, in data 24 settembre 2024.

Per quanto premesso, dunque, il ricorso deve essere accolto, con la conseguente condanna del Comune di Olbia ad adottare la determinazione richiesta entro il termine di 120 giorni dalla comunicazione o notificazione della presente pronuncia.

Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe proposto e, per l’effetto, condanna il Comune di Oblia ad adottare la determinazione recante la regolamentazione delle aree di sosta dei caravan, nei termini precisati in motivazione, entro il termine di 120 giorni dalla comunicazione o notificazione della presente pronuncia.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Tito Aru, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere, Estensore

Andrea Gana, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio Plaisant	Tito Aru

IL SEGRETARIO