Pubblicato il 27/06/2025

N. 00575/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00697/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 697 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Federico Favilla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, Questura di Terni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, anche domiciliataria in Perugia, via degli Offici, 14;

per l’annullamento

del “Processo Verbale di Ammonimento” nr. -OMISSIS- – Amm.;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno, Questura di Terni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data -OMISSIS-, nei confronti del ricorrente la Questura di Terni ha adottato l’ammonimento previsto dall’art. 8 del d.l. 11/2009, convertito nella legge 38/2009.

2. Ciò, su istanza della sua ex compagna e convivente, ed in ragione della condotta molesta tenuta nei confronti della donna nei mesi di -OMISSIS-, vale a dire pochi mesi dopo la fine della loro relazione sentimentale, - condotta concretizzatasi nell’invio di continui messaggi whatsapp, dal contenuto anche ingiurioso o facenti riferimento ad asserite frequentazioni di altri uomini, nel tentativo di essere “sbloccato” sui social tramite un amica della ex compagna, e in un incontro di fronte al suo ufficio - così da provocare alla ex uno stato di preoccupazione ed ansia, tale da indurla a modificare le proprie abitudini di vita e da condizionarne le scelte ed i comportamenti quotidiani in relazione al timore di imbattersi nel ricorrente e di essere da lui osservata e pedinata.

2.1. L’ammonimento è stato adottato sulla base della prospettazione dell’istante e della verifica dei messaggi whatsapp, senza una previa partecipazione procedimentale del ricorrente, in quanto è stata ritenuta “ la necessità di predisporre un intervento urgente, teso a prevenire situazioni di ulteriore pericolo nonché finalizzato alla tutela anticipata di un bene superiore, che potrebbe ricevere grave nocumento dalle condotte sopra evidenziate, in considerazione dell’indole aggressiva e dell’incapacità di autocontrollo dimostrate ”.

3. Nel ricorso, avverso l’ammonimento, mediante tre motivi di censura, si lamenta, in sostanza:

- l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento, in violazione dell’art. 7 della legge 241/1990;

- la violazione del principio del contraddittorio e del diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost., l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione e la violazione dell’art. 6 della legge 241/1990;

- l’illogicità dell’ammonimento, mancando nella condotta del ricorrente qualsiasi forma di minaccia.

4. L’Amministrazione si è costituita in giudizio ed ha controdedotto puntualmente, chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Alla camera di consiglio del 24 giugno 2025, in mancanza di motivi ostativi rappresentati dalle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione anche nel merito.

6. Il ricorso è infondato e deve pertanto essere respinto.

6.1. Riguardo alla portata applicativa dei presupposti per l’adozione dell’ammonimento, la giurisprudenza è consolidata nel ritenere che “ il potere di ammonimento è inquadrabile nell’ambito della funzione di prevenzione dell’Amministrazione, in quanto finalizzato ad evitare che condotte potenzialmente aggressive di beni giuridicamente protetti degenerino in atti effettivamente offensivi e tali da integrare le corrispondenti fattispecie incriminatrici. La suddetta funzione, che coerentemente con il generale principio di tipicità dell’azione amministrativa è esercitabile solo laddove espressamente attribuita dal legislatore alla Amministrazione ed al ricorrere dei relativi presupposti, si prefigge di anticipare la soglia di protezione di determinati beni meritevoli di speciale considerazione, intervenendo ad estinguere la sorgente della lesione quando l’offensività della condotta abbia raggiunto la soglia del mero pericolo, purché oggettivamente accertato secondo canoni di ragionevolezza e verosimiglianza. Proprio perché non si tratta di sanzionare comportamenti penalmente rilevanti, ma di evitare che essi raggiungano la soglia di concretezza ed offensività che farebbe scattare l’intervento del potere repressivo, la metodologia probatoria cui l’esercizio della suddetta funzione deve ispirarsi non è quella propria – per garanzie di formazione e spessore dimostrativo – vigente nell’ambito penale, nutrendosi di acquisizioni di carattere anche solo squisitamente indiziario, svincolate quindi dalla necessità che la loro valutazione conduca a ritenere integrata la corrispondente fattispecie criminosa “al di là di ogni ragionevole dubbio” (Cons. Stato, sez. III, 18 ottobre 2021, n. 6958). In altri termini, il provvedimento di ammonimento presuppone, dunque, non l'acquisizione della prova richiesta ai fini della condanna per il reato di stalking, ma la sussistenza di soli elementi indiziari dai quali sia possibile desumere, con un adeguato grado di attendibilità, un comportamento reiterato anomalo, minaccioso o semplicemente molesto atto a determinare un perdurante e grave stato di “ansia e paura” nella vittima e potenzialmente degenerare, se non fermato, in condotte costituenti reato (Cons. Stato, sez. III, 7 marzo 2023, n. 2394). Peraltro, per garantire l’efficace raggiungimento dell’obiettivo preventivo, il relativo procedimento deve uniformarsi a canoni di semplificazione e celerità, incompatibili con un livello di approfondimento istruttorio analogo – per modalità e risultati – a quello tipico del settore penale. Con riferimento allo specifico potere di prevenzione di cui all’art. 8, d.l. 23 febbraio 2009, n. 11, convertito in l. 23 aprile 2009, n. 38, va osservato che la fattispecie descrittiva della situazione di pericolo che ne legittima l’esercizio è strettamente correlata a quella incriminatrice di cui all’art. 612-bis c.p., la quale sanziona gli “atti persecutori”, ovvero un delitto caratterizzato dalla commissione di reiterate condotte di minaccia o molestia produttive dell’evento tipico consistente nella causazione, nella persona offesa ed in chiave alternativa, di “un perdurante e grave stato di ansia o di paura” ovvero di un “fondato timore per l’incolumità propria o di un prossimo congiunto o di persona al medesimo legata da relazione affettiva” ovvero infine nella alterazione delle “proprie abitudini di vita”. Ebbene, deve escludersi che tra la fattispecie (di pericolo) legittimante l’esercizio del potere di prevenzione e quella (di evento) incriminatrice sussista una stretta correlazione, tale che l’esercizio del primo sia rigidamente subordinato all’accertamento degli elementi costitutivi della fattispecie di reato. Supporta la suddetta conclusione, in primo luogo, la finalità preventiva della misura in questione, in quanto appunto strumentale a frapporre – se non un impedimento, quantomeno – un deterrente rispetto alla consumazione del reato di “atti persecutori”. A ritenere diversamente, il discrimen tra fattispecie legittimante l’esercizio del potere di ammonimento e quella sanzionata penalmente sarebbe segnato esclusivamente dalla avvenuta presentazione della querela da parte della persona offesa, facendosi quindi dipendere dalla volontà della stessa il tipo di reazione dell’ordinamento alla realizzazione di una medesima condotta, peraltro in contrasto con la ratio dell’intervento legislativo, orientato – in una fase storica caratterizzata dall’intensificarsi del fenomeno della violenza (o della minaccia) di genere – ad ampliare, anche attraverso la previsione di strumenti dissuasivi non limitati a quello tipicamente penale, fisiologicamente destinato ad attivarsi ex post, le modalità di tutela della persona offesa ed a sterilizzare i conflitti intersoggettivi prima che assumano toni e forme di particolare esasperazione.

In ogni caso, anche laddove si ritenga che sussista una perfetta simmetria oggettiva tra il reato di cui all’art. 612-bis c.p. e la fattispecie di cui all’art. 8, d.l. n. 11 del 2019, resta insuperabile la già sottolineata diversità degli strumenti probatori utilizzabili nella sede giudiziaria ed in quella amministrativa, non essendo necessario, in tale secondo ambito, il raggiungimento della prova “piena” della sussistenza degli elementi costitutivi della fattispecie penale (a cominciare da quello relativo all’evento tipico, come innanzi delineato), quanto piuttosto il ragionevole convincimento, secondo criteri di probabilità e verosimiglianza, in ordine alla commissione della reiterata condotta di minaccia o molestia, generatrice (o potenzialmente generatrice) degli effetti descritti dalla disposizione citata .” (così, Cons. Stato, III, n. 10752/2023; vedi anche, idem , n. 9327/2023).

In estrema sintesi, l’adozione dell’ammonimento non richiede l’acquisizione della prova richiesta ai fini della condanna per il reato di stalking, ma soltanto la sussistenza di elementi indiziari dai quali sia possibile desumere, con un adeguato grado di attendibilità (e secondo un giudizio prognostico basato sul criterio del “più probabile che non”), un comportamento reiterato anomalo, minaccioso o semplicemente molesto atto a determinare un perdurante e grave stato di “ansia e paura” nella vittima e potenzialmente degenerare, se non fermato, in condotte costituenti reato.

6.2. Con riferimento alla sussistenza di detti presupposti, il potere valutativo del Questore è ampiamente discrezionale, e quindi il sindacato del giudice amministrativo non può che essere limitato ai casi di insussistenza manifesta dei presupposti di fatto, di manifesta irragionevolezza e sproporzione, senza che sia possibile una sostituzione del giudice all’Autorità amministrativa nella valutazione di merito di fatti e circostanze (in tal senso, Cons. Stato, III, n. 3448/2023).

6.3. In particolare, lo stato di paura e ansia derivato dal comportamento reiterato anomalo, minaccioso o semplicemente molesto, va interpretato nel senso di attribuire rilevanza ad una condizione soggettiva caratterizzata da come il destinatario “avverte” o “percepisce” il comportamento altrui, con la conseguenza che il presupposto deve ritenersi integrato sulla base delle sole condizioni soggettive di disagio riferite dal denunciante, a prescindere dalla dimostrazione di situazioni di vera e propria malattia psichica o fisica (in tal senso, Cons. Stato, III, n. 3229/2023 e n. 6958/2021).

6.4. Nel caso in esame, anche volendo accedere alla giustificazione della “casualità” dell’incontro con la ex compagna, tenuto conto dei messaggi whatsapp ad essa inviati e del loro contenuto (riportato nelle difese dell’Amministrazione e non confutato dal ricorrente) e sulla base dei suindicati criteri di valutazione, non sembra dubbia la sussistenza di un comportamento quanto meno molesto, né il ricorrente ha prospettato alcun elemento volto a mettere in discussione che l’impatto della sua condotta nei confronti della ex compagna sia stato in realtà diverso da quello da essa lamentato. Pertanto, il secondo ed il terzo motivo di censura risultano infondati.

6.5. Quanto alla omessa partecipazione procedimentale del ricorrente, al centro del primo motivo, la prevalente giurisprudenza, che il Collegio ritiene di condividere, afferma che “ alla luce della peculiare funzione del decreto di ammonimento, nei termini poc'anzi esposti, ben si comprende l’urgenza in re ipsa che caratterizza i procedimenti finalizzati all'adozione della misura in questione. A tal riguardo, si rammenta che l'art. 8, comma 1, D.L. 11 del 2009 stabilisce che la richiesta della parte offesa di ammonire l'autore di comportamenti persecutori, presentata al momento dell’esposizione dei fatti all'autorità di pubblica sicurezza, deve essere trasmessa al Questore senza ritardo. In coerenza con l'urgenza del decidere, dunque, la norma disegna un'istruttoria alleggerita per il decreto di ammonimento, connessa al delicatissimo contesto in cui per definizione deve intervenire, caratterizzato dal pericolo della reiterazione dei comportamenti per l'integrità psico-fisica della persona parte offesa, sicché è previsto il solo obbligo di sentire le persone informate, dovendosi assumere informazioni dagli organi investigativi solo se necessario. L’esigenza d'interrompere immediatamente l'azione persecutoria, per la costante giurisprudenza, determina, dunque, che non è necessaria la comunicazione dell’avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 della legge n. 241 del 1990 (cfr. Cons. Stato, sez. III, 6 giugno 2016, n. 2419) e tantomeno la previa audizione dell'autore dei comportamenti che giustificano l'adozione del provvedimento di ammonimento (Cons. Stato, sez. III, 21 novembre 2022, n. 10211) ”. (così, Cons. Stato, III, n. 3420/2023; nello stesso senso, vedi anche Cons. Stato, III, n. 10369/2022, n. 2620/2020 e n. 2108/2019; più di recente, Cons. Stato, I, n. 479/2024; TAR Sicilia, IV, n. 1522/2024; TAR Campania, Salerno, I, n. 1596/2024 e TAR Calabria, I, n. 914/2024).

Così circoscritto l’ambito dell’eventuale partecipazione procedimentale, nel caso in esame la condotta del ricorrente, documentata da elementi dal contenuto certo, era tale da suggerire un intervento immediato, e così è avvenuto, essendo trascorsi dall’istanza e dai fatti solo pochi giorni.

7. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento in favore dell’Amministrazione della somma di euro 1.000,00 (mille/00), oltre ad oneri ed accessori di legge, per le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità del ricorrente.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente, Estensore

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

Daniela Carrarelli, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Pierfrancesco Ungari

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.