Pubblicato il 13/03/2026

N. 02075/2026REG.PROV.COLL.

N. 01641/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1641 del 2024, proposto da
RI GE De AR, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Roberto Favero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Zane', in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Ferretto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 02012/2023, resa tra le parti, Annullamento del provvedimento 25.6.2014, n. 50, prot. n. 7549, a firma del Responsabile dell'Area Tecnica/Tributi del Comune, a mezzo del quale è stata ordinata la demolizione di opere abusive insistenti nella proprietà della ricorrente;

Richiesta di condanna dell'Amministrazione intimata, ai sensi e per gli effetti del combinato disposto degli artt. 30 e 34 del D. Lgs. 104/2010, all'integrale risarcimento dei danni subiti in conseguenza della condotta contra legem tenuta.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Zane';

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 marzo 2026 il Cons. ID TE e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia trae origine dall’adozione, da parte del Comune di Zanè, del provvedimento n. 50 del 25 giugno 2014, con cui veniva ordinata alla sig.ra RI GE De AR la demolizione di una pluralità di opere edilizie ritenute abusive, insistenti su un fondo di sua comproprietà sito nel medesimo Comune, in zona territoriale omogenea “E2 agricola”, sul quale è presente la propria abitazione. L’area in questione è individuata catastalmente ai mappali 219-723 del foglio 1.

2. Nel luglio 2013, a seguito di segnalazioni relative a fabbricati non dichiarati al catasto, la Polizia Locale effettuava un sopralluogo, accertando la realizzazione, in economia diretta e in assenza di titoli abilitativi, delle seguenti opere: 1. un portico coperto, adiacente all’abitazione, con pilastri in muratura e travi in legno (ml 8,50 x 5,35); 2. un’autorimessa-ripostiglio distaccata (ml 10,00 x 5,70);

3. due pilastri in muratura con pavimentazione dell’area circostante; 4. uno scivolo (ml 10,70 x 3,60);

5. un’autorimessa interrata (ml 5,60 x 8,24); 6. un ripostiglio interrato (ml 2,30 x 8,24); 7. una stanza interrata (ml 3,90 x 4,90); 8. un ripostiglio interrato (ml 3,90 x 1,90).

Dopo l’accertamento, avveniva uno scambio di comunicazioni tra il legale della De AR e il Comune. La medesima riferiva di aver incaricato un tecnico per valutare le possibili soluzioni, tra cui l’acquisizione del nulla osta della Società Autostrade, necessario per un’eventuale sanatoria.

Successivamente veniva trasmesso un atto unilaterale d’obbligo con cui la proprietaria si impegnava alla rimozione dei manufatti, nel tentativo di ottenere una deroga autostradale per nuove opere: un garage interrato con rampa, una pompeiana priva di copertura e modifiche alla recinzione. L’ANAS aveva in passato concesso una deroga per alcune opere, ma non aveva autorizzato il garage interrato poiché l’area era classificata come agricola e soggetta al vincolo di inedificabilità del D.M. 1 aprile 1968.

Il Comune aveva già agli atti una precedente richiesta della De AR e del marito - risalente al 2003 - per la realizzazione di un garage interrato e di una pompeiana. Tale pratica edilizia era stata sospesa per mancanza del nulla osta autostradale e non era più stata completata.

3. Poiché gli incontri successivi tra le parti non avevano portato ad una soluzione, il Comune emetteva – in data 25 giugno 2014 - l’ordinanza di demolizione di tutte le opere irregolari, con l’intimazione di ripristinare i luoghi entro 90 giorni a pena di acquisizione gratuita dell’area.

4. La sig.ra De AR impugnava il provvedimento dinanzi al TAR Veneto, formulando anche domanda risarcitoria.

In particolare, la ricorrente sosteneva: - che il Comune aveva erroneamente ricondotto in un’unica fattispecie opere diverse per natura ed epoca di realizzazione; - che talune opere (nn. 7 e 8) risalirebbero a oltre quarant’anni prima, altre a circa dieci anni prima, altre ancora al 2009 o al 2012; - che tutte le opere avrebbero natura pertinenziale e sarebbero prive di autonoma rilevanza urbanistica; - che, conseguentemente, non sarebbe stata applicabile la sanzione demolitoria ex art. 31 d.P.R. 380/2001, bensì eventualmente le sanzioni pecuniarie (artt. 6, 33, 34, 37 d.P.R. 380/2001; artt. 76 e 94 L.R. 61/1985).

5. Con la sentenza n. 2012/2023, qui appellata, il Tar respingeva il ricorso.

Il TAR esaminava congiuntamente i primi tre motivi di ricorso. Sulla motivazione dell’ordine di demolizione, il Collegio richiama l’orientamento dell’Adunanza Plenaria n. 9/2017, affermando che l’interesse pubblico alla rimozione dell’opera abusiva è sempre prevalente e in re ipsa, che non è necessaria una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto, che non occorre una comparazione con l’interesse privato, e che – infine - il decorso del tempo non incide sull’obbligo di repressione dell’abuso. Secondo il TAR, il provvedimento di ripristino è sufficientemente motivato con il mero riscontro dell’abusività delle opere e della loro assoggettabilità al regime dei titoli edilizi. Sui vincoli insistenti sull’area, il Collegio evidenzia che i manufatti insistono in zona agricola E2, ricadente in fascia di rispetto autostradale e in fascia di rispetto di elettrodotto, richiamando la disciplina di inedificabilità di cui al D.M. 1.04.1968 n. 1404 e alle NTA del PRG comunale. Sulla natura pertinenziale delle opere, il TAR ritiene priva di pregio la deduzione circa la natura pertinenziale dei manufatti, affermando che il vincolo pertinenziale è precluso dall’accertato carattere abusivo delle opere. Con riferimento al quarto motivo, il Collegio ribadisce che un manufatto, per poter essere qualificato pertinenza ex art. 817 c.c., deve essere non abusivo, e ciò non è posto in dubbio né dalla Legge Regionale 61/85 né dal Regolamento edilizio, i quali presuppongono la liceità delle opere pertinenziali, non sottratte alle norme edilizie.

6. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello la Sig.ra De AR RI GE, articolando due motivi di gravame.

Con il primo motivo ha dedotto “Violazione dell'art. 111, sesto comma, Costituzione e dell'art. 3 del c.p.a.: omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione della decisione appellata, con particolare riferimento al vizio di eccesso di potere per errata e carente istruttoria e violazione degli artt. 76 e 94 della Legge regionale 61/85 e degli artt. 3, 22, 37 del DPR 380/2001.”

L’appellante censura l’impostazione del TAR secondo cui un’opera abusiva non potrebbe mai essere qualificata come pertinenza.

In particolare, sostiene che il giudice di primo grado avrebbe invertito l’ordine logico-giuridico dell’analisi, omesso di valutare la natura delle singole opere, ed erroneamente ritenuto che la pertinenzialità presupponga la regolarità edilizia.

Secondo l’appellante, occorrerebbe invece qualificare l’opera (principale o pertinenziale, soggetta a permesso di costruire o a SCIA/DIA), e solo successivamente individuare la sanzione applicabile (demolitoria o pecuniaria).

L’appellante richiama la giurisprudenza che ammetterebbe la natura pertinenziale anche di opere abusive, con conseguente applicabilità della sola sanzione pecuniaria.

Con il secondo motivo ha dedotto “Violazione dell'art. 111, sesto comma, Costituzione e dell'art. 3 del c.p.a.: omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione della decisione appellata.”

Si contesta l’affermazione del TAR secondo cui l’interesse pubblico alla demolizione sarebbe sempre “in re ipsa”.

Nello specifico sostiene che quando l’amministrazione deve scegliere tra sanzione demolitoria e pecuniaria, l’azione non è più interamente vincolata, ma in tali ipotesi è necessaria una motivazione specifica. Il Comune non avrebbe spiegato le ragioni della scelta della misura demolitoria, ed inoltre la demolizione potrebbe incidere anche su parti legittime dell’edificio.

All’uopo, richiama la giurisprudenza secondo cui sarebbe illegittima l’ordinanza di demolizione che non motivi sulla preferenza accordata alla sanzione ripristinatoria rispetto a quella pecuniaria.

7. Il Comune appellato si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

8. All’udienza di smaltimento dell’11 marzo 2026 la causa passava in decisione.

9. L’appello è infondato.

10. In relazione al primo motivo di appello, la natura pertinenziale evocata non trova conforto negli atti di causa, risultando corretta la qualificazione posta a base della determinazione impugnata.

10.1 In linea generale, va ribadito che la qualifica di pertinenza urbanistica è applicabile soltanto ad opere di modesta entità e accessorie rispetto ad un'opera principale, quali ad esempio i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici et similia, ma non anche opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, si connotino per una propria autonomia rispetto all'opera cosiddetta principale e non siano coessenziali alla stessa, tale, cioè, che non ne risulti possibile alcuna diversa utilizzazione economica (cfr. ad es. Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 4/02/2023, n. 1205).

10.2 Nel caso di specie la pluralità e la consistenza delle opere abusive accertate esclude la qualificazione evocata.

10.3 Le non modeste dimensioni dei manufatti escludono la collocabilità nell'area della c.d. “edilizia libera” e non consentono di attribuirgli la natura pertinenziale trattandosi di opere dotate, tra l'altro, di integrale autonomia funzionale sulla scorta del predetto orientamento consolidato (cfr. altresì Cons. Stato, Sez. VI, 13 gennaio 2020 n. 309).

11. Parimenti corretta appare la valutazione unitaria sottesa agli atti impugnati.

11.1 Va infatti ribadito che la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate: non è dato scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni. L'opera edilizia abusiva va infatti identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI, 8/05/2018, n. 2738).

12. In relazione al secondo motivo di appello, va parimenti ribadito che l’ordine di demolizione di un immobile edificato in assenza di titolo è atto vincolato al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto. Esso non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse che impongono la rimozione dell'abuso, né richiede di prendere in considerazione gli interessi degli eventuali controinteressati. L'inerzia della pubblica amministrazione protratta nel tempo non ingenera un legittimo affidamento in capo al privato che abbia costruito senza titolo. Pertanto è legittima l'ingiunzione di demolizione intervenuta a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, anche se il titolare attuale dell'immobile non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino (cfr. ad es. Consiglio di Stato, Ad. Plen., 17/10/2017, n. 9).

13. Inoltre, in coerenza con la predetta valutazione unitaria, ai fini della valutazione di un abuso edilizio è necessario effettuare un esame complessivo e non atomistico delle opere realizzate, con la conseguenza che non è dato scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento ma dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni (cfr. ad es. Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 4/03/2021, n. 1858).

14. Infine, va parimenti ribadito che la valutazione della possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con una pecuniaria ai sensi dell'art. 34, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001 è eccezionale e derogatoria. Non compete all'amministrazione procedente effettuare tale valutazione prima dell'ordine di demolizione, spettando invece al privato dimostrare, in modo rigoroso nella fase esecutiva, l'impossibilità oggettiva di eseguire la demolizione senza pregiudizio per la parte conforme (cfr. ad es. Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza 12/03/2025, n. 2032).

15. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va pertanto respinto.

16. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

DA MB, Presidente FF

ID TE, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

RI Grazia Vivarelli, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ID TE	DA MB

IL SEGRETARIO