Pubblicato il 20/04/2026

N. 01800/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03381/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3381 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da PP AN IC S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B507195E2E, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Spataro, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Stefania Pagano ed Emilio Pregnolato, con domicilio eletto presso lo studio Antonello Mandarano in Milano, via della Guastalla 6;
la Regione Lombardia, non costituita in giudizio;
l’Azienda Regionale per L’Innovazione e Gli Acquisti – Aria S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudia Sala, Stefano Marras, Maurizio Tommasi, con domicilio eletto presso lo studio Claudia Sala in Milano, via T.Taramelli, 26;

nei confronti

PU SE OO AL A R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Sciolla, Sergio Viale e Chiara Forneris, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;
GE Societa’ OO AL, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

1) del provvedimento di esclusione della ricorrente - comunicato con pec della "Amministrazione del sistema SinTEL" datata 04.08.2025 dall'indirizzo eprocurement@pec.acquisti.ariaspa.it - dalla "Procedura ID 194928374. Appalto 55/2024 Affidamento in concessione del servizio per la gestione delle Residenze ANitarie Assistenziali/Centri Diurni Integrati - R.S.A./C.D.I."Ferrari" e "Per Coniugi" di proprietà comunale" CIG B507195E2E, per un importo complessivo stimato pari ad euro 57.565.558,00;

2) di tutti gli atti, note e verbali della gara di cui sub 1), nessuno escluso ed ivi compresi: il verbale di gara n. 8 del 29.07.2025, non conosciuto e non osteso nonostante apposite e reiterate richieste, in cui  - secondo la comunicazione di cui sub 1)  - sono riportate le valutazioni della Commissione giudicatrice di non convenienza e non sostenibilità del PEF presentato dalla ricorrente e quindi le specifiche motivazioni della prefata esclusione; il verbale di gara del 06.08.2025 parimenti non conosciuto recante la proposta di aggiudicazione in favore dell'operatore economico PU SE  - coooperativa sociale a r.l.; nonché qualsiasi altro verbale e provvedimento di esclusione, ancorché non trasmesso e non conosciuto;

3) delle note del Comune di Milano prot. 0418799.U. del 05.08.2025 e prot. 0424291.U del 08.08.2025 con cui sono è stata reiteratamente denegata la trasmissione di copia del menzionato verbale n. 8 del 29.07.2025 o comunque di un estratto di esso contenente le motivazioni dell'esclusione cui sub 1);

4) del bando, del disciplinare, del capitolato d'appalto e di ogni altro elaborato di gara, ove interpretati in senso diverso rispetto ai motivi di ricorso;

5) di ogni altro atto anteriore, preordinato, connesso e conseguenziale che, comunque, possa ledere gli interessi della società ricorrente, ivi compreso il provvedimento di aggiudicazione frattanto adottato, il contratto d'appalto frattanto intervenuto tra l'appaltante e l'operatore economico aggiudicatario e l'eventuale consegna del servizio in via d'urgenza.

Nonché

ex art. 116, comma 2, cpa ed in via istruttoria

per l'emissione dell'ordine di esibire: detto verbale di gara n.8 del 29.07.2025 o quantomeno un estratto dello stesso contenente le motivazioni dell'esclusione gravata o, se del caso, la riproduzione di dette motivazioni; nonché tutti gli altri verbali di gara nessuno escluso e l'eventuale provvedimento di aggiudicazione definitiva frattanto adottato. Il tutto ai fini del compiuto esercizio del diritto di difesa ex art. 24 della Costituzione, previo annullamento dei dinieghi di cui sub 3).

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da GRUPPO SAN MICHELE S.R.L. il 6\10\2025:

1) della nota prot. rif. 682591/2024 prot. 05/08/2025.0418125.U. del Comune di Milano avente ad oggetto: “APPALTO N. 55/2024 - CIG B507195E2E - CUP: B49G20000770004 AFFIDAMENTO IN CONCESSIONE DEL SERVIZIO PER LA GESTIONE DELLE RESIDENZE SANITARIE ASSISTENZIALI/CENTRI DIURNI INTEGRATI – R.S.A./C.D.I."FERRARI" E "PER CONIUGI" DI PROPRIETÀ COMUNALE. COMUNICAZIONE DI ESCLUSIONE”;

2) di tutte le note, comunicazioni e verbali della gara di cui sub 1), nessuno escluso, ivi compresi: comunicazione dalla piattaforma Sintel del 04.08.2025 recante comunicazione di esclusione; comunicazione da piattaforma Sintel del 06.08.2025 circa la proposta di aggiudicazione in favore di PU SE Coop. sociale a r.l.; verbale di gara n.3 del 04.08.2025 recante l’esclusione di cui sub 1); verbale di gara n.4 del 06.08.2025; verbali di gara n.1 e n.2; comunicazione di esclusione da piattaforma Sintel del 05.08.2025;

3) di tutti gli atti gravati con il ricorso originario;

Nonché

ex art. 116, comma 2, cpa ed in via istruttoria per l’emissione dell’ordine di esibire: detto verbale di gara n.8 del 29.07.2025 o quantomeno un estratto dello stesso contenente le motivazioni dell’esclusione gravata o, se del caso, la riproduzione di dette motivazioni; nonché tutti gli altri verbali di gara nessuno escluso e l’eventuale provvedimento di aggiudicazione definitiva frattanto adottato. Il tutto ai fini del compiuto esercizio del diritto di difesa ex art. 24 della Costituzione, previo annullamento dei dinieghi di cui sub 3).

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da GRUPPO SAN MICHELE S.R.L. il 28\11\2025 :

1) della determinazione dirigenziale n. 9456 del 23/10/2025, successivamente comunicata, con cui il Comune di Milano ha aggiudicato alla PU SE Coop. sociale a r.l. la gara “ N. 55/2024 - CIG B507195E2E - CUP: B49G20000770004 AFFIDAMENTO IN CONCESSIONE DEL SERVIZIO PER LA GESTIONE DELLE RESIDENZE SANITARIE ASSISTENZIALI/CENTRI DIURNI INTEGRATI – R.S.A./C.D.I."FERRARI" E "PER CONIUGI" DI PROPRIETÀ COMUNALE”; nonché della nota 24/10/2025.0545071.U avente ad oggetto comunicazione esito gara;

2) di tutti gli atti, note anche interlocutorie e verbali della gara di cui sub 1), nessuno escluso ed ivi inclusi: verbale n.1 del 15.04.2025 ed allegati; verbale n.2 del 21.05.2025; verbale n.3 del 04.08.2025; verbale n.4 del 06.08.2025; verbale della Commissione giudicatrice n.1 del 06.05.2025 ed allegati; verbale della Commissione giudicatrice n.2 del 08.05.2025 ed allegati; verbale n.3 della Commissione giudicatrice del 12.05.2025 ed allegati; verbale n.4 della Commissione giudicatrice del 14.05.2025 ed allegati; verbale n. 5 della Commissione giudicatrice del 29.05.2025 ed allegati; verbale n.6 della Commissione giudicatrice del 14.06.2025 ed allegati; verbale n. 7 della Commissione giudicatrice del 18.07.2025 ed allegati; verbale n. 8 della Commissione giudicatrice del 29.07.2025 ed allegati; verbale n. 9 della Commissione giudicatrice del 04.08.2025 ed allegati; della richiesta di chiarimenti Prot. 03/07/2025.0357854.U; nonché provvedimenti di nomina della

Commissione di gara e della Commissione giudicatrice;

3) in subordine, del bando, del disciplinare, del capitolato speciale di concessione e di altro elaborato/allegato della gara di cui sub 1), nessuno escluso;

4) di ogni altro atto anteriore, preordinato, connesso e conseguenziale che, comunque, possa ledere gli interessi della società ricorrente; ivi compreso il contratto di concessione oggetto di gara frattanto intervenuto tra l’Ente committente e l’impresa aggiudicataria e l’eventuale consegna del

servizio in via d’urgenza;

5) dei provvedimenti gravati con il ricorso originario e i suoi primi motivi aggiunti;

nonché

per la condanna dell’Amministrazione resistente, quale tutela risarcitoria in forma specifica e previa declaratoria di nullità e/o inefficacia del contratto nelle more eventualmente sottoscritto, ad aggiudicare in via definitiva la gara alla società ricorrente, con subentro della stessa nel contratto di gestione, essendo all’uopo disponibile.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da PUNTO SERVICE COOPERATIVA SOCIALE A R.L. il 12\12\2025 :

- del verbale n. 2 del 21/05/2025 e n. 6 del 17/06/2025 nella sola parte in cui individuano come concorrente ammesso alla gara PP AN IC e nella sola parte in cui non è stata rilevata, nell’offerta economica di PP AN IC, la carenza sostanziale della relazione illustrativa al PEF richiesta, a pena di nullità, dall’art. 16 Disciplinare;

- del verbale n. 8 del 29/07/2025 nella sola parte in cui: - individua come concorrente ammesso alla gara PP AN IC, - non è stata rilevata, nell’offerta economica di PP AN IC, la carenza sostanziale della relazione illustrativa al PEF, - l’esclusione dalla gara dell’offerta di PP AN IC non è stata disposta anche per le ragioni indicate nel presente ricorso incidentale;

- del verbale n. 1 del 15/04/2025 nella sola parte in cui PP AN IC non è stato escluso dalla gara in ragione della carenza dei requisiti di partecipazione economico-finanziari e tecnico-professionali;

- ove occorrer possa, dei verbali n. 1 del 06/05/2024, n. 2 del 08/05/2025, n. 3 del 12/05/2025, n. 4 del 14/05/2025, n. 5 del 29/05/2025, n. 6 del 17/06/2025, n. 7 del 18/07/2025 nella sola parte in cui individuano come concorrente ammesso alla gara PP AN IC; - ove occorrer possa, della nota di chiarimenti prot. 357851 del 03/07/2025, siccome PP AN IC sarebbe già dovuto essere escluso dalla gara per carenza dei requisiti di partecipazione economico-finanziari e tecnico-professionali e per incompletezza dell’offerta economica;

- ove occorrer possa, dei verbali n. 9 del 04/08/2025 e n. 3 del 04/08/2025 nella sola parte in cui viene dato atto/si dispone che l’esclusione dell’offerta di PP AN IC avvenga per la sola insostenibilità del PEF;

e per la condanna delle Amministrazioni resistenti, ciascuna per quanto di sua competenza, nella sola denegata ipotesi di accoglimento dei motivi di impugnativa principale volti ad annullare l’esclusione dalla gara di PP AN IC, a:

(i) in via principale:

- in accoglimento del I motivo di ricorso incidentale, accertata/dichiarata l’esclusione dalla gara dell’offerta di PP AN IC, condannare la P.A. ad adottare tutti gli atti necessari e conseguenti, tra cui l’esclusione del ricorrente principale;

- in accoglimento del II motivo di ricorso incidentale, accertata/dichiarata la nullità del contratto di avvalimento stipulato da PP AN IC e la conseguente esclusione dalla gara dell’offerta della ricorrente principale, condannare la P.A. ad adottare tutti gli atti necessari e conseguenti, tra cui l’esclusione del ricorrente principale;

- in accoglimento del III motivo di ricorso incidentale, accertata/dichiarata l’esclusione dalla gara dell’offerta di PP AN IC, condannare la P.A. ad adottare tutti gli atti necessari e conseguenti, tra cui l’esclusione del ricorrente principale;

- in accoglimento del IV motivo di ricorso incidentale, accertata/dichiarata l’esclusione dalla gara dell’offerta di PP AN IC, condannare la P.A. ad adottare tutti gli atti necessari e conseguenti, tra cui l’esclusione del ricorrente principale;

(ii) in via subordinata, con scrutinio in via congiunta e cumulativa:

- in accoglimento del motivo III, condannare la P.A. alla valutazione sull’adeguatezza/attendibilità dell’offerta di PP AN IC a garantire gli impegni assunti in ordine alla clausola sociale, all’applicazione del CCNL di settore ed al rispetto del progetto di riassorbimento, tenendo conto di quanto illustrato nel motivo stesso;

- in accoglimento del motivo IV, condannare la P.A. alla valutazione sull’adeguatezza/attendibilità dell’offerta economica e del PEF di GSM, tenendo conto di quanto illustrato nel motivo stesso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano, di Aria S.p.A. e di PU SE OO AL a.r.l.;

Visto l’ordinanza collegiale n. 3697 del 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il dott. DE IU SO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con bando pubblicato in G.U.U.E. in data 31.12.2024, il Comune di Milano bandiva la procedura aperta, avente CIG B507195E2E, per l’affidamento della concessione del servizio per la gestione delle Residenze ANitarie Assistenziali/Centri Diurni Integrati R.S.A./C.D.I. Ferrari e per Coniugi di proprietà comunale, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con un valore della concessione presunto pari a € 57.565.558,00.

Entro il termine di scadenza per la presentazione delle offerte, fissato al 14.04.2025, partecipavano alla gara tre operatori economici, ossia PP AN IC S.r.l. (d’ora in avanti “GSM”), PU SE a.r.l. (d’ora in avanti “PU SE”) e GE ET OO AL (d’ora in avanti “GE”).

2. Alla seduta del 15.04.2025 venivano aperte le buste tecniche delle concorrenti.

Con verbali nn. 1, 2, 3 e 4 la Commissione giudicatrice esaminava e valutava le offerte tecniche, attribuendo i seguenti punteggi tecnici: - n. 76,80 punti a PU SE, - n. 75 punti a GSM, - n. 71,60 a GE.

Alla seduta del 21.05.2025 venivano inseriti sulla piattaforma i punteggi tecnici e venivano aperte le offerte economiche, rese con ribasso sulla base d’asta ossia sulle rette giornaliere a carico del Comune.

Il seggio di gara rimandava alla Commissione giudicatrice la valutazione dei PEF. Così, con i verbali nn. 5 del 29.05.2025, 6 del 17.06.2025 venivano ritenuti economicamente convenienti i PEF di GE e di PU SE.

Di converso, sempre con verbale n. 6 la Commissione, avviate le operazioni di valutazione del PEF di GSM, sollevava plurimi dubbi sulla sua congruità, rilevando la necessità di chiedere chiarimenti puntuali alla concorrente.

Sicché con consequenziale nota prot. 357854 del 03.07.2025 la S.A. chiedeva chiarimenti all’operatore economico (OE) interessato, cui dava riscontro con proprie osservazioni.

All’esito della relativa istruttoria, con verbali nn. 7 del 18.07.2025 e 8 del 29.07.2025 la Commissione riteneva che il PEF di GSM non fosse economicamente conveniente e finanziariamente sostenibile.

Di conseguenza, alla seduta del 04.08.2025, come da verbale n. 3, la Commissione:

- disponeva l’esclusione dalla gara di GSM;

- procedeva all’assegnazione del punteggio economico alle sole PU SE (n. 10 punti) e GE (n. 1,17 punti);

- stilava la graduatoria finale, con collocazione al 1° posto di PU SE con n. 86,80 punti totali (ribasso offerto: 10,01% - offerta economica: punti 10; punteggio tecnico: 76,80) e al 2° posto di GE con n. 72,77 punti totali (ribasso offerto: 1,17% - offerta economica: punti 1,17; punteggio tecnico: 71,60).

E con verbale n. 4 del 06.08.2025 veniva proposta l’aggiudicazione della concessione in favore di PU SE a.r.l.

3. In data 04.08.2025 GSM avanzava alla S.A. richiesta di accesso agli atti.

Con nota del 05.08.2025 l’Amministrazione comunale comunicava il differimento del diritto di accesso agli atti all’aggiudicazione della procedura, non essendo quest’ultima ancora intervenuta.

Nondimeno, in data 06.08.2025 GSM insisteva nella richiesta ostensiva, e specificamente per il rilascio del verbale contenente la motivazione di esclusione dalla gara. Ma l’Amministrazione, con nota di riscontro del 07.08.2025, ribadiva l’impossibilità temporanea all’accesso, con conseguente differimento del diritto di accesso, fino all’aggiudicazione della procedura.

4. Da qui la proposizione del ricorso principale in epigrafe, notificato il 3 settembre 2025 e corredato da istanza cautelare, con il quale GSM chiedeva a questo T.A.R. di annullare la citata esclusione, con un unico mezzo di gravame recante “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 2, 3, 5, 15, 35, 36, 90, 100, all. I.2 DEL D.LGS N.36/2023. INCOMPETENZA E/O DIFETTO DI ATTRIBUZIONE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 16 DEL DISCIPLINARE DI GARA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ART. 1, 22 E SS. L. 241/1990. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24 E 97 DELLA COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA E LEALE COLLABORAZIONE VIGENTI IN MATERIA DI GARE D’APPALTO. ECCESSO DI POTERE PER PRESUPPOSTO ERRONEO. MANIFESTO TRAVISAMENTO. MANIFESTA ILLOGICITA’ ED IRRAGIONEVOLEZZA. MANIFESTA CARENZA DI ISTRUTTORIA. SVIAMENTO ”.

La società chiedeva, altresì, nello stesso unico motivo, ai sensi dell’art. 116, comma 2 del cod.proc.amm. ed in via istruttoria ex art. 46, comma 2 del cod.proc.amm., che il T.A.R., previo annullamento dei reiterati provvedimenti di diniego, condannasse la S.A. all’esibizione del verbale di gara n. 8 del 29.07.2025 o quantomeno di un estratto dello stesso contenente le motivazioni dell’esclusione gravata o, se del caso, la riproduzione di dette motivazioni; e di tutti gli altri verbali di gara nessuno escluso e dell’eventuale provvedimento di aggiudicazione definitiva frattanto adottato.

In particolare, nel contesto dell’unico mezzo di ricorso in esame, con il punto “1” GSM contestava la legittimità dei dinieghi all’accesso documentale, i.e. delle note del Comune di Milano prot. 0418799.U. del 05.08.2025 e prot. 0424291.U del 08.08.2025, per violazione dei canoni di buona amministrazione di cui all’art. 1 della L.241/1990, gli artt. 24 e 97 della Costituzione, nonché dei principi normativi generali in tema di diritto di accesso ex art. 22 e ss. , L. 241/1990.

Di converso, con il punto “2” la ricorrente rilevava l’illegittimità della sola esclusione in quanto inficiata da incompetenza o difetto di attribuzione, essendo l’adozione e comunicazione del provvedimento di esclusione riservate esclusivamente al RUP, ai sensi dell’art. 15 comma 2 del Codice Appalti e del relativo All. I.2 - art. 7 comma 1 lett. d), e non alla Commissione di gara.

5. Resistevano in giudizio il Comune di Milano e A.R.I.A., deducendo l’inammissibilità delle censure per carenza di interesse e per discrezionalità non sindacabile in capo alla S.A., e, comunque, la infondatezza delle censure medesime.

6. Con istanza del 29.09.2025 GSM chiedeva il differimento della camera di consiglio sull’istanza cautelare per poter proporre motivi aggiunti e, conseguentemente, in data 30.9.2025, notificava un primo ricorso per motivi aggiunti, sempre corredato da domanda cautelare, per mezzo del quale impugnava alcuni degli atti depositati dal Comune unitamente alla memoria del 29.09.2025, ossia i citati verbali n. 3 del 04.08.2025 con cui il Seggio di gara disponeva “… l’esclusione su SINTEL del concorrente GRUPPO SAN MICHELE SRL per le motivazioni già sopra descritte e meglio specificato nel verbale n. 8 del 29/07/2025 della Commissione Giudicatrice, a cui si rimanda integralmente ”, e il verbale n. 4 del 06.08.2025 con cui, a seguito dell’attribuzione dei punteggi, si proponeva l’aggiudicazione in favore del controinteressato PU SE.

Sennonché anche nei confronti di questi ultimi reiterava la medesima censura di cui al ricorso introduttivo e riproponeva la domanda di accesso in corso di causa ex art. 116, comma 2 del cod.proc.amm.

Sicché alla suddetta camera di consiglio del 01.10.2025, accogliendo l’istanza di rinvio, il Tribunale disponeva la cancellazione dell’istanza cautelare dal ruolo.

7. In prossimità dell’udienza camerale del 05.11.2025, con atto di deposito del 30.10.2025 il Comune di Milano produceva la comunicazione del 24.10.2025 con la quale, oltre a informare dell’aggiudicazione della commessa in esame in favore di PU SE, rappresentava alla ricorrente che era resa disponibile sulla Piattaforma Sintel tutta la documentazione oggetto dell’istanza di accesso agli atti, incluso il verbale di gara n. 8 del 29.07.2025 recante le motivazioni dell’esclusione.

Sicché con memoria del 31.10.2025 GSM chiedeva al Tribunale di dichiarare la cessazione della materia del contendere sull’istanza ex art. 116, comma 2 del cod.proc.amm., con il riconoscimento delle spese di lite in ragione del principio della soccombenza virtuale.

8. Preso atto di tali sviluppi, all’esito della relativa udienza camerale con ordinanza collegiale n. 3697 del 2025 questo T.A.R.:

- dichiarava la cessazione della materia del contendere della domanda ex art. 116, comma 2 del cod.proc.amm., così come sviluppata al punto “1” dell’unico mezzo di gravame del ricorso principale e dei suoi primi motivi aggiunti, in ragione della sopravvenuta esibizione documentale;

- dichiarava, altresì, l’illegittimità dell’atto di differimento “ in quanto l’impresa esclusa dalla gara prima dell’aggiudicazione ha il diritto di accesso agli atti relativi alla sua esclusione” in quanto, alla luce della complessiva disciplina nazionale ed erounitaria, “ il diritto d’accesso del soggetto non definitivamente escluso è limitato agli atti che lo riguardano direttamente e non a quelli dei terzi, cui si riferiscono gli artt. 35 e 36 del Codice dei contratti pubblici, come desumibile anche dal fatto che, per giurisprudenza consolidata, il ricorso avverso l'esclusione dalla procedura di una gara d'appalto non comporta, prima del provvedimento finale, l'onere di notifica ai controinteressati ”;

- disponeva, comunque, la compensazione delle spese di lite in ragione della novità della questione sottoposta.

9. GSM, quindi, in forza della nuova documentazione, proponeva un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 24.11.2025, per mezzo del quale chiedeva a questo T.A.R. di disporre l’annullamento dell’esclusione e della conseguente aggiudicazione in favore di PU SE, per i seguenti motivi di diritto:

1. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 2, 3, 5, 101 COMMA 3, 110 E 185 COMMA 6 DEL D.LGS N.36/2023. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ART. 1, 3, 6, 7, 8, 22 E SS. L. 241/1990. VIOLAZIONE DEI PRINCIPIO DEL CONTRADDITTORIO PROCEDIMENTALE. DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI FAVOR PARTECIPATIONIS, DI TRASPARENZA E LEALE COLLABORAZIONE VIGENTI IN MATERIA DI GARE D’APPALTO. ECCESSO DI POTERE PER PRESUPPOSTO ERRONEO. MANIFESTO CONTRADDITTORIETA’, TRAVISAMENTO. ILLOGICITA’ ED MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA. MANIFESTA CARENZA DI ISTRUTTORIA. SVIAMENTO;

2. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 e 108 COMMA 4 DEL D.LGS 36/2023. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 14.1, 15, 16 E 17.1 DEL DISCIPLINARE, NONCHE’ DEGLI ARTT. 3 E 1.14 DEL CAPITOLATO SPECIALE D’APPALTO. CARENZA, CONTRADDITTORIETA’, INDETERMINATEZZA ED ALTERNATIVITA’ DELL’OFFERTA. MANIFESTA VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA, BUONA FEDE, LEALE COLLABORAZIONE, IMPARZIALITA’, PAR CONDICIO COMPETITORUM, DELL’AUTOVINCOLO DELLA STAZIONE APPALTANTE, AUTORSPONSABILITA’ DEI CONCORRENTI. ECCESSO DI POTERE PER PRESUPPOSTO ERRONEO. MANIFESTO TRAVISAMENTO. MANIFESTA ILLOGICITA’ ED IRRAGIONEVOLEZZA. MANIFESTA CARENZA DI ISTRUTTORIA. SVIAMENTO;

3. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 57 E 83 DEL D.LGS 36/2023. OMESSA DECLINAZIONE DELLE SPECIFICHE TECNICHE ED OMESSA PREVISIONE DEI CRITERI VALUTATIVI E PREMIANTI PREVISTI DAI C.A.M. IN RILIEVO PER LA GARA IN OGGETTO. ECCESSO DI POTERE PER PRESUPPOSTO ERRONEO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL DM 9 DICEMBRE 2020 IN G.U. N. 2 DEL 4 GENNAIO 2021 E SS.M. (CAM PER L’AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI LAVAGGIO INDUSTRIALE E NOLEGGIO DI TESSILI E MATERASSERIA), DEL DM N. 51 DEL 29 GENNAIO 2021 IN GU N. 42 DEL 19 FEBBRAIO 2021 E SS.MM (CAM PER L’AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI PULIZIA E SANIFICAZIONE DI EDIFICI E AMBIENTI AD USO CIVILE, SANITARIO E PER I PRODOTTI DETERGENTI), DEL DM N. 63 DEL 10 MARZO 2020, IN G.U. N.90 DEL 4 APRILE 2020 E SS.MM. (CAM SERVIZIO DI GESTIONE DEL VERDE PUBBLICO E FORNITURA PRODOTTI PER LA CURA DEL VERDE), DEL DM N. 254 DEL 23 GIUGNO 2022, IN GU N. 184 DELL’8 AGOSTO 2022 E SS.MM. (CAM SERVIZIO DI FORNITURA, NOLEGGIO ED ESTENSIONE DELLA VITA UTILE DI ARREDI PER INTERNI), DEL DM N. 24 DICEMBRE 2015, IN GU N. 16 DEL 21 GENNAIO 2016 E SS.MM. (CAM FORNITURE DI AUSILI PER L’INCONTINENZA), DEL DM 7 FEBBRAIO 2023, IN G.U. N. 70 DEL 23 MARZO 2023 E SS.MM. (CAM FORNITURE ED IL NOLEGGIO DI PRODOTTI TESSILI E PER IL SERVIZIO DI RESTYLING E FINISSAGGIO DI PRODOTTI TESSILI). MANIFESTO TRAVISAMENTO. MANIFESTA ILLOGICITA’ ED IRRAGIONEVOLEZZA. MANIFESTA CARENZA DI ISTRUTTORIA. SVIAMENTO;

4. ILLEGITTIMITA’ DERIVATA.

10. Si costituiva in giudizio, nelle more, l’aggiudicataria PU SE che, oltre a eccepire l’inammissibilità e a dedurre l’infondatezza del gravame nel suo complesso, proponeva il 12.12.2025 ricorso incidentale volto a chiedere:

“(i) in via principale:

- in accoglimento del I motivo di ricorso incidentale, accertata/dichiarata l’esclusione dalla gara dell’offerta di PP AN IC, condannare la P.A. ad adottare tutti gli atti necessari e conseguenti, tra cui l’esclusione del ricorrente principale;

- in accoglimento del II motivo di ricorso incidentale, accertata/dichiarata la nullità del contratto di avvalimento stipulato da PP AN IC e la conseguente esclusione dalla gara dell’offerta della ricorrente principale, condannare la P.A. ad adottare tutti gli atti necessari e conseguenti, tra cui l’esclusione del ricorrente principale;

- in accoglimento del III motivo di ricorso incidentale, accertata/dichiarata l’esclusione dalla gara dell’offerta di PP AN IC, condannare la P.A. ad adottare tutti gli atti necessari e conseguenti, tra cui l’esclusione del ricorrente principale;

- in accoglimento del IV motivo di ricorso incidentale, accertata/dichiarata l’esclusione dalla gara dell’offerta di PP AN IC, condannare la P.A. ad adottare tutti gli atti necessari e conseguenti, tra cui l’esclusione del ricorrente principale;

(ii) in via subordinata, con scrutinio in via congiunta e cumulativa:

- in accoglimento del motivo III, condannare la P.A. alla valutazione sull’adeguatezza/attendibilità dell’offerta di PP AN IC a garantire gli impegni assunti in ordine alla clausola sociale, all’applicazione del CCNL di settore ed al rispetto del progetto di riassorbimento, tenendo conto di quanto illustrato nel motivo stesso;

- in accoglimento del motivo IV, condannare la P.A. alla valutazione sull’adeguatezza/attendibilità dell’offerta economica e del PEF di GSM, tenendo conto di quanto illustrato nel motivo stesso”.

11. Avverso la suddetta impugnativa incidentale resistevano tanto la ricorrente principale quanto la S.A. In prossimità del merito, infine, tutte le parti costituite insistevano per l’accoglimento delle proprie difese, incluse le eccezioni di inammissibilità riproposte nelle memorie ex art. 73, comma 3 del cod.proc.amm.

12. Giunta, quindi, l’udienza pubblica del 25.03.2026, all’esito della discussione tra le parti costituite, la complessiva impugnativa è passata in decisione.

13. Preliminarmente, il Collegio procederà con la disamina congiunta del ricorso principale e dei primi motivi aggiunti, condividendo questi lo stesso, articolato, mezzo di gravame.

Si proseguirà con la trattazione del secondo ricorso per motivi aggiunti.

14. Come già esposto poc’anzi al par. 4, con la doglianza enucleata al punto “2” dell’unico motivo del ricorso principale e dei primi motivi aggiunti GSM contesta la legittimità del provvedimento di esclusione dalla procedura di gara là dove tale misura si sarebbe basata sulla valutazione della Commissione di gara, dovendo invece pronunciarsi sul punto soltanto il RUP.

15. Sennonché, la censura è destituita di fondamento.

16. A differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente, l’esclusione non è stata disposta dalla Commissione Giudicatrice, bensì dalla Responsabile di fase, dott.ssa Loda, Direttore dell’Area Gare Beni e Servizi.

Come risulta dalla d.d. a contrarre n. 10911/2024, la predetta dott.ssa Loda è stata indicata dal R.U.P. quale Responsabile di fase per la fase di affidamento “ in esecuzione di quanto previsto dall’art. 15, comma 4, del D.Lgs. 36/2023 e in conformità alla organizzazione dell’Amministrazione Comunale ”, con l’attribuzione dei “ compiti specifici di cui all’allegato I.2 art. 7 comma 1 lett. d) e g) ”.

Ebbene il citato comma 1, lett. d), prevede, tra i compiti specifici del RUP di fase, quello di disporre l’esclusione dalle gare, sicché il provvedimento di esclusione, ovverosia la nota prot. 05/08/2025.0418125.U, è stata legittimamente adottato dalla S.A.

Volendo, peraltro, soffermarsi sul ruolo della Commissione giudicatrice nel procedimento di esclusione (seppur con valenza di “obiter dictum”), il Collegio ricorda che, in forza di quanto previsto degli artt. 16, 20 e 22 del Disciplinare, la lex specialis attribuisce alla Commissione il compito di verificare la sostenibilità del PEF e di ammettere alla fase di assegnazione dei punteggi economici i soli candidati il cui PEF sia ritenuto sostenibile.

Specificamente, il punto 16 del Disciplinare di gara prevede che “ La verifica del P.E.F. assorbe la verifica di anomalia e dei costi della manodopera ” e che “ Il Punteggio economico sarà attribuito unicamente dopo la valutazione di sostenibilità del PEF. In caso di PEF non sostenibile il concorrente sarà escluso dalla gara ”.

E il successivo punto 22 del Disciplinare prescrive che “…l a Commissione giudicatrice verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario prima dell’attribuzione del punteggio all’offerta economica ”.

Ebbene, è nell’esercizio di siffatto potere che nel caso di specie la Commissione giudicatrice ha verificato l’adeguatezza e la sostenibilità del PEF di GSM, riportando le motivazioni che hanno condotto la stessa Commissione a valutare in maniera negativa la sostenibilità del PEF nel verbale n. 8 del 29.7.2025, richiamato dal Presidente di gara nel verbale n. 3 del 4.8.2025.

Tale valutazione negativa è stata, dunque, inoltrata alla Responsabile di fase, la quale, in condivisione della stessa e in aderenza all’iter impresso dal sopracitato art. 16 del Disciplinare, ha disposto l’esclusione della parte ricorrente.

Ne discende che, alla luce della lex specialis in analisi e della normativa vigente, non è ravvisabile alcun vizio di incompetenza tanto con riferimento al soggetto che ha adottato l’esclusione, vale a dire la Responsabile di fase, quanto con riferimento agli ulteriori soggetti coinvolti nel relativo procedimento di valutazione della ragione di esclusione, ossia la Commissione di gara.

Per le ragioni sopra esposte, quindi, la doglianza in esame è infondata, sicché il ricorso principale e i suoi primi motivi aggiunti devono essere rigettati.

17. Il Collegio, a questo punto, procede alla trattazione del secondo ricorso per motivi aggiunti.

Per le ragioni che verranno di seguito esposte, questo è in parte infondato, in parte inammissibile e per la restante parte improcedibile.

18. Preliminarmente, occorre ricordare che, secondo quanto accertato nel citato verbale n. 8 del 29.07.2025, la Commissione giudicatrice, a seguito di apposito contraddittorio con l’OE interessato, ha formulato una valutazione negativa in merito all’adeguatezza e sostenibilità del PEF non risultando lo stesso economicamente conveniente e finanziariamente sostenibile in ragione dei costi della manodopera ivi indicati, e ciò per le seguenti plurime ragioni:

(A) MONTE OR PER IL CALCOLO DEL COSTO ORARIO: “ Quanto al secondo quesito relativo al monte ore di riferimento per il calcolo del costo orario, 1739 a fronte delle 1548 ore previste da tabella ministeriale, si evidenzia che l’operatore, senza fornire puntuali e idonee argomentazioni sulle ore mediamente non lavorate, ha deliberatamente considerato 237 ore mediamente non lavorate, ripartite in:

➢ ferie/permessi/festività 170 ore;

➢ malattia, gravidanza, infortunio 50 ore;

➢ altre assenze (formazione, permessi studio, assemblee, ecc..) 17 ore.

In particolare, in relazione alle ore non lavorate, si osserva che le stesse non possono essere ridotte, rispetto a quelle previste dalla tabella ministeriale, solo sulla base di mere dichiarazioni provenienti dall’operatore economico in questione, coinvolgendo tale dato eventi diversi, alcuni non suscettibili di oscillazione (ferie, festività, riduzione orario contrattuale) ed altri, invece, variabili ma pur sempre non rientranti nella disponibilità dell’impresa (assemblee e permessi sindacali, diritto allo studio, malattia, infortuni, maternità, formazione).

Ai fini della verifica del costo della manodopera dichiarato dall’operatore economico per l’esecuzione della concessione, la Commissione ha quindi rideterminato i costi medi orari indicati da tale operatore considerando le ore mediamente non lavorate previste dalla tabella ministeriale per ferie/festività e festività soppresse, pari a 273 ore complessive, anziché 170 ore come indicate dall’operatore, in quanto diritti incomprimibili dei lavoratori e pertanto non suscettibili di modifica.

(…)

In esito a tale operazione, si determina un monte ore per il calcolo del costo unitario del lavoro, inferiore rispetto a quello preso in considerazione dall’operatore economico e precisamente 1636 ore a fronte di 1739 ore; dunque, va da sé che dividendo l’importo relativo alla retribuzione della categoria professionale di riferimento per un divisore di valore inferiore (1636 invece che 1739) si giunge ad un costo del lavoro medio orario superiore rispetto a quello riportato nell’offerta dell’operatore economico. Tale incremento è pari a oltre il 6% (ad esempio il costo orario medio dei 105 addetti ASA/OSS si incrementa dal valore di €17,97 dichiarato dall’operatore a €19,10).

Alla luce di quanto sopra descritto, moltiplicando le ore contrattuali dichiarate per ciascuna qualifica, come indicato nella relazione illustrativa al PEF (file “relazione scostamenti”) per i costi medi orari come rideterminati, si ottiene un costo complessivo della manodopera per le 4 annualità pari a € 34.108.804,22, valore maggiore rispetto a quello indicato dallo stesso operatore nel proprio PEF, pari a € 31.988.175,24 e quindi uno scostamento in aumento di € 2.120.628,98 rispetto a quanto stimato dallo stesso operatore.

(…)

Tale variazione che, come precedentemente evidenziato, comporta un incremento dei costi di personale pari a € 2.120.628,98, riduce il risultato netto complessivo da € 307.646, come indicato nel P.E.F. presentato nell’offerta di gara, a un valore negativo di € 1.676.306 ”;

(B) INDICATOR T.I.R.: “ L’indicatore T.I.R. di progetto, nel Piano economico-finanziario modificato in esito ai maggiori oneri di personale, risulta negativo (-26,6%) e ciò non rende economicamente sostenibile il P.E.F. ”;

(C) MAGGIORI ONERI DI PERSONALE: “ Oltre alla convenienza economica, risulta pregiudicata dall’inserimento dei maggiori oneri di personale anche la sostenibilità finanziaria. Il complessivo flusso di cassa disponibile per il servizio del debito non è infatti in grado di coprire il rimborso del finanziamento bancario di € 1.625.887 (comprensivo della quota capitale e interessi) ”;

(D) INCREMENTO DEL TRATTAMENTO ECONOMICO: “ La Commissione evidenzia inoltre che la situazione economico-finanziaria dell’operatore risulterebbe maggiormente pregiudicata qualora si valutasse l’impatto sul costo del personale dell’incremento del trattamento economico del 40% per il personale infermieristico e del 20% per il personale OSS, come dichiarato nell’offerta tecnica. Come precedentemente evidenziato in merito alla risposta al primo chiarimento, tali aumenti delle retribuzioni non trovano riscontro nè nelle buste paga presentate in sede di gara per le medesime qualifiche professionali nè nel computo del costo medio orario ”.

19. Tanto premesso, con il primo motivo GSM contesta la legittimità della propria esclusione in ragione di una sostanziale elusione del principio di un effettivo contraddittorio che avrebbe dovuto intercorrere tra S.A. e OE in sede di verifica della sostenibilità del PEF.

Specificamente, a detta della ricorrente, soddisfacendo le richieste di chiarimenti indicate dalla Commissione nel verbale n. 6 del 17.06.2025, GSM ha dunque analiticamente indicato le diverse voci afferenti alle ore medie non lavorate, la cui riduzione rispetto ai valori tabellari è stata debitamente giustificata in base alle specifiche e peculiari condizioni ed esperienze aziendali della società che da anni può contare su un tasso di assenteismo assai ridotto.

Sennonché, la S.A. avrebbe illogicamente affermato “a sorpresa” e solo in sede espulsiva l’impossibilità di ridurre i valori tabellari e direttamente rideterminato le ore non lavorate riconducendole arbitrariamente al valore tabellare, sì da giudicare insostenibile l’offerta e senza tuttavia aver richiesto appositi ed espliciti ulteriori chiarimenti sul punto e comunque senza alcun debito contraddittorio.

In tal modo, la S.A. sarebbe incorsa:

- nella violazione del principio normativo di cui all’art. 101, comma 3 del D.lgs. n. 36/2023, il quale, nel codicizzare la richiesta di chiarimenti sui contenuti dell’offerta, richiede giocoforza alla stazione appaltante di esplicitare gli aspetti di criticità che potrebbero condurre all’esclusione, in modo da dare all’operatore economico la piena possibilità di apportare ogni utile elemento chiarificatore sul punto;

- nell’elusione del pieno contraddittorio in materia di verifica dell’anomalia dell’offerta di cui all’art. 110 del Codice degli appalti, i cui principi sono mutuabili nella fattispecie in esame;

- nella violazione dei principi generali in tema di garanzie partecipative e contraddittorio procedimentale ex artt. 1, 6 comma 1 lett. b), 7 e 8 L. 241/1990;

- nella ulteriore violazione del canone per cui i dati previsti nelle tabelle ministeriali e le 273 ore complessive per ferie e festività non costituirebbero valori inderogabili, potendo questi essere ridotti dall’OE, sicché la Commissione avrebbe (a) ben potuto ammettere la loro riduzione e non escludere de plano GSM, nonché (b) dovuto argomentare e dimostrare se ed in che modo le 170 ore dichiarate e giustificate violerebbero l’ammontare minimo inderogabile;

- nella violazione dei canoni di illogicità e di travisamento fattuale, nonché da carenza di motivazione ed istruttoria per quanto concerne la presunta mancata dimostrazione dell’aumento del trattamento economico fino al 40% per il personale infermieristico e fino al 20% per il personale OSS. L’OE ha dimostrato con i chiarimenti - e gli annessi contratti - tanto la previsione della pattuizione degli emolumenti aggiuntivi alla retribuzione base prevista dal CCNL Cooperative Sociali, quanto le circostanze per cui (1) non vi sarebbe un obbligo giuridico di corrispondere costantemente gli incrementi esattamente secondo le percentuali anzidette e che (2) l’incremento fino al 20% per gli OSS (Operatori Socio ANitari) avrebbe potuto anche non essere considerato o computato nel PEF stante l’assunzione di personale A.S.A. (Ausiliari Socio Assistenziali).

20. Ebbene, tale complessiva doglianza è destituita di fondamento.

Il Collegio ritiene, invero, che la S.A. abbia correttamente:

(a) ritenuto di non procedere a una richiesta di integrazione dei chiarimenti, stante le inequivoche e circostanziate prescrizioni indicate nel verbale n. 6 del 17.06.2025;

(b) ravvisato la mancata dimostrazione, alla luce della documentazione prodotta, di puntuali e idonee argomentazioni a sostegno dello scostamento dal monte ore indicato nella tabella ministeriale, con particolare riferimento alle ore previste per ferie, festività, riduzione orario contrattuale, non suscettibili di oscillazione, e al mancato riconoscimento degli aumenti salariali;

(c) ritenuto, di conseguenza, economicamente non conveniente e finanziariamente insostenibile il PEF, stante così l’emergenza di un valore negativo di € 1.676.306 rispetto a quello positivo stimato di € 307.646,00.

21. Procedendo con l’ordine sopra esposto, ad avviso del Collegio non risulta rinvenibile nel caso di specie alcun obbligo giuridico in capo alla S.A. di dover richiedere alla GSM un’integrazione dei propri chiarimenti.

21.1. Il Collegio, invero, ricorda che le giustificazioni sul contenuto del PEF trovano fondamento nel generale istituto del soccorso istruttorio in senso stretto di cui all’art. 101, comma 3 del Codice, “ che - recuperando gli spazi già progressivamente riconosciuti dalla giurisprudenza alle forme di soccorso c.d. procedimentale - abilita la stazione appaltante (o l'ente concedente) a sollecitare chiarimenti o spiegazioni sui contenuti dell'offerta tecnica e/o dell'offerta economica, finalizzati a consentirne l'esatta acquisizione e a ricercare l'effettiva volontà dell'impresa partecipante, superandone le eventuali ambiguità, a condizione di pervenire ad esiti certi circa la portata dell'impegno negoziale assunto, e fermo in ogni caso il divieto (strettamente correlato allo stringente vincolo della par condicio) di apportarvi qualunque modifica ”.

In tale contesto la stessa giurisprudenza ha, però, valorizzato la circostanza per cui tanto nei confronti della S.A. quanto dell’OE si debba pur sempre trovare un equilibrio tra le concorrenti esigenze di garantire la corretta applicazione dei canoni generali della fiducia, della buona fede e del risultato, con quello della proporzionalità, di autoresponsabilità dell’operatore e di “par condicio”.

In questo senso è centrale il ruolo propulsivo della S.A. la quale, nella richiesta di chiarimenti, è tenuta a individuare fin da subito e con chiarezza gli argomenti su cui circoscrivere il contraddittorio con l’operatore economico, sì da garantire il contemperamento tra l’esigenza di tutelare la par condicio e quella di limitare ipotesi di esclusione fondate su profili eccessivamente formali.

Come chiarito dalla giurisprudenza del Corte di Giustizia “ il principio di trattamento e l’obbligo di trasparenza devono essere interpretati nel senso che ostano all’esclusione di un operatore economico da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico in seguito al mancato rispetto, da parte di tale operatore, di un obbligo che non risulta espressamente dai documenti relativi a tale procedura o dal diritto nazionale vigente, bensì da un’interpretazione di tale diritto e di tali documenti nonché dal meccanismo diretto a colmare, con un intervento delle autorità o dei giudici amministrativi nazionali, le lacune presenti in tali documenti. In tali circostanze, i principi di parità di trattamento e di proporzionalità devono essere interpretati nel senso che non ostano al fatto di consentire all’operatore economico di regolarizzare la propria posizione e di adempiere tale obbligo entro un termine fissato dall’amministrazione aggiudicatrice ” (cfr. CGUE, 2 giugno 2016, nella causa C-27/15 PO PI , richiamata anche da Cons. Stato, Sez. V, 2789 del 2025).

21.2. Orbene, volgendo lo sguardo al caso di specie, la S.A. ha adempiuto nei confronti di GSM al suddetto onere di compiuta e tempestiva enucleazione di tutti i profili di criticità del PEF già nella richiesta di chiarimenti del 03.07.2025 – il cui contenuto ricalca quello del sopracitato verbale n. 6 del 17.06.2025 -, prescrivendo all’OE che desse delucidazioni con riferimento alle seguenti tematiche:

“ 1. In relazione all’aumento del trattamento economico rivolto ad una parte del proprio personale rispetto al CCNL di riferimento così come descritto in sede di offerta tecnica (i.e. incremento del trattamento economico del 40% per il personale infermieristico e del 20% per il personale OSS), si chiede di rendere elementi idonei dai quali si possa evincere che tale trattamento sia effettivamente applicato;

2. relativamente al monte ore utilizzato come base per il calcolo del costo orario (1739 invece di 1548), si chiede di fornire elementi esplicativi che giustifichino tale scostamento rispetto alle ore indicate nella tabella ministeriale di riferimento, ossia 1548 ore; in particolare si chiede di indicare le voci, ricomprese nelle ore mediamente non lavorate ( es. permessi per assemblee sindacali, malattia gravidanza e infortunio ecc), eventualmente non considerate e/o ridotte, rispetto a quelle prese come riferimento nella suddetta tabella ministeriale “per le lavoratrici e i lavoratori delle cooperative del settore socio sanitario-assistenziale-educativo e di inserimento lavorativo - cooperative sociali” gennaio 2025;

3. quanto al minutaggio garantito per ciascun ospite, e dichiarato nell’offerta tecnica pari a 1230 minuti/settimana/ospite, si chiedono chiarimenti sul metodo di calcolo effettuato, evidenziando in particolare quali figure professionali sono state considerate nel conteggio, distinguendo RSA e CDI, e su quale numero medio di ospiti per annualità ”.

Tale dettagliata richiesta è, ad avviso del Collegio, sicuramente idonea a circoscrivere con compiutezza l’oggetto del contraddittorio procedimentale, spostando a questo punto in capo al GSM il conseguente onere di dimostrare la sostenibilità finanziaria e la convenienza economica del proprio PEF.

E altrettanto legittimo, con riferimento al profilo in analisi, è il provvedimento di esclusione, il quale, come si è poc’anzi rilevato nel par. 18, ha basato l’esclusione gravata esclusivamente sui temi oggetto di contraddittorio procedimentale con la ricorrente.

21.3. Da qui la conseguente infondatezza della doglianza in analisi.

22. Nemmeno sarebbe ravvisabile alcuna violazione da parte della S.A. nel ritenere non giustificabile lo scostamento da parte di GSM del monte ore indicato nella tabella ministeriale, con particolare riferimento alle ore previste per ferie, festività, riduzione orario contrattuale.

23. Pare utile premettere una breve descrizione del quadro normativo e giurisprudenziale vigente con riferimento al tema oggetto della presente controversia.

23.1. L'art. 41, comma 13, del D.lgs. n. 36 del 2023 dispone che:

“ Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali ”.

La rilevanza della tematica del costo del lavoro può emergere, nei limiti di interesse in questa controversia, attraverso gli istituti affini:

- del soccorso istruttorio procedimentale di cui all’art. 101, comma 3 del Codice, per mezzo dei chiarimenti, a mente del quale “ La stazione appaltante può sempre richiedere chiarimenti sui contenuti dell'offerta tecnica e dell'offerta economica e su ogni loro allegato. L'operatore economico è tenuto a fornire risposta nel termine fissato dalla stazione appaltante, che non può essere inferiore a cinque giorni e superiore a dieci giorni. I chiarimenti resi dall'operatore economico non possono modificare il contenuto dell'offerta tecnica e dell'offerta economica” ;

- della verifica di anomalia di cui all’art. 110, commi 4 e 5, del D.lgs. n. 36 del 2023, per il tramite della richiesta dei giustificativi, a tenore del quale: “ Non sono ammesse giustificazioni: a) in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge "; " La stazione appaltante esclude l'offerta [...] se [...] è anormalmente bassa in quanto: [...] d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 41, comma 13 ”.

23.1. Con riferimento a tale quadro normativo, la giurisprudenza consolidata del giudice amministrativo di ultimo grado ha precisato che:

- il monte ore contrattuale si riferisce al rapporto tra stazione appaltante ed appaltatore, ovvero alla quantità di prestazioni che il secondo dovrà erogare a favore della prima: si tratta, in buona sostanza, dell'obbligazione principale dell'appaltatore nell'ambito del sinallagma contrattuale tra le parti, che si riverbera sui profili obbligatori del contratto;

- il monte ore teorico si riferisce al rapporto tra lavoratore e datore di lavoro, ovvero all'obbligazione principale del lavoratore nell'ambito di un rapporto d'impiego;

- le ore mediamente lavorate (o monte ore effettivo) rilevano ai fini della congruità dell'offerta nella logica delle tabelle ministeriali: al costo medio annuo del personale viene applicato un divisore inferiore rispetto a quello puramente teorico, al fine di determinare un costo orario più elevato, idoneo a coprire anche la frazione di costo che l'appaltatore dovrà sostenere per sostituire il personale assente (malattia, ferie e altre evenienze): ciò in quanto l'appaltatore medesimo dovrà comunque garantire il servizio in caso di assenze del personale al fine di adempiere integralmente all'obbligazione assunta verso la stazione appaltante in base al monte ore contrattuale indicato in offerta; solo quest'ultimo, dunque, esprime il tempo reale del servizio per cui la concorrente si è impegnata contrattualmente in sede di offerta;

- l'offerta delle ore teoriche da parte della concorrente esprime, pertanto, l'impegno a contrattualizzare in maniera adeguata il personale, avendo riguardo anche alle ore per le cd. sostituzioni necessarie in riferimento ad evenienze quali ferie, festività e malattie (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 15 ottobre 2024, n. 8265; in termini simili Cons. Stato, Sez. VII, 25 novembre 2025, n. 9240).

23.2. Ora, al fine di determinare il monte ore effettivo, assumono rilevanza centrale gli istituti:

- della tabella ministeriale, adottata in forza di quanto prescritto dal citato art. 41, comma 13 del Dlgs. n. 36/2023 e da cui deriva l’ulteriore istituto del " costo orario medio del lavoro ";

- dei trattamenti " minimi salariali " inderogabili desunti dal pertinente contratto collettivo (cd. trattamento retributivo minimo).

La diversità dei due concetti si coglie nel fatto che quello di trattamento retributivo minimo ha carattere "originario", in quanto viene desunto direttamente dal pertinente contratto collettivo nazionale e non abbisogna, per la sua enucleazione, di alcuna operazione di carattere statistico-elaborativo, mentre il concetto di "costo medio orario del lavoro" è il frutto dell'attività di elaborazione del Ministero, che lo desume dall'analisi e dall'aggregazione di dati molteplici e inerenti a molteplici istituti contrattuali (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 21 settembre 2018, n. 5492).

Siffatte tabelle - redatte dal Ministero competente - esprimono un costo del lavoro medio, ricostruito su basi statistiche, per cui esse non rappresentano un limite inderogabile per gli operatori economici partecipanti a procedure di affidamento di contratti pubblici, ma solo un parametro di valutazione della congruità dell'offerta, con la conseguenza che lo scostamento da esse, se di lieve entità, non legittima di per sé un giudizio di anomalia (Cons. Stato, Sez. V, 6 febbraio 2017, n. 501; id., Sez. III, 13 marzo 2018, n. 1609; 21 luglio 2017 n. 3623; 25 novembre 2016, n. 4989).

23.4. Nondimeno, in tale contesto, la più convincente giurisprudenza amministrativa, sulla falsariga di quanto già emerso in contenziosi analoghi con la vigenza del D.lgs. n. 50/2016, ha evidenziato che “eventuali scostamenti nella stima delle ore medie di assenza dai dati di cui alle tabelle ministeriali possono essere sì correlati a valutazioni statistiche e analisi aziendali evidenzianti una particolare organizzazione in grado di giustificare la sostenibilità di costi inferiori, ma l'impresa deve comunque rigorosamente dimostrare l'attendibilità delle diverse previsioni svolte, sulla base della sua effettiva pregressa esperienza aziendale nel settore, tenuto conto che, poiché il dato delle ore annue mediamente lavorate dal personale coinvolge eventi (malattie, infortuni, maternità) che non rientrano nella disponibilità dell'impresa, esso necessita di una stima prudenziale, che non può essere rimessa a mere dichiarazioni provenienti dalla società interessata (Cons. Stato, Sez. III, 31 dicembre 2020, n. 8544; Cons. Stato, Sez. V, 2020, n. 7544, cit.; Cons. Stato, Sez. V, 30 ottobre 2019, n. 741; Cons. Stato, Sez. III, 18 settembre 2018, n. 5444; Cons. Stato, V, 20 febbraio 2017, n. 756; Cons. Stato, Sez. V, 9 aprile 2015, n. 1813)” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 3 maggio 2021, n. 3473, richiamata da Cons. Stato, Sez. V, 5 settembre 2025, n. 7223).

23.5. Ne consegue che, alla luce di detto orientamento, per derogare alle tabelle ministeriali il concorrente è tenuto a spiegare dettagliatamente quali siano le specificità del proprio processo organizzativo che permetta la variazione del costo del lavoro, sulla base di motivazioni e giustificazioni idonee e ammissibili (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 19 agosto 2025, n. 7077).

24. Ciò posto, calando le suddette coordinate ermeneutiche alla fattispecie per cui è causa, ad avviso del Collegio la S.A. ha legittimamente ravvisato la circostanza per cui GSM, anche nei suoi chiarimenti, non ha fornito motivazioni e giustificazioni tali da giustificare la divergenza del monte ore annuo medio indicato nel PEF, pari a 1.739 ore, rispetto a quello di riferimento nelle tabelle ministeriali di 1.548 ore.

24.1. Come si desume dagli atti di causa, nella relazione giustificativa degli scostamenti allegata al PEF GSM si è limitata ad affermare, in maniera generica, con riferimento alle “ Ore medie annue lavorate ”, soltanto che “ il calcolo del costo orario è stato effettuato considerando un monte ore annuo medio di 1.739 ore, in linea con la nostra esperienza operativa e con i dati storici registrati presso la nostra organizzazione. Tale valore può differire da quello utilizzato nelle tabelle ministeriali ma riflette in maniera più accurata la nostra effettiva organizzazione del lavoro ” (cfr. Relazione giustificativa degli scostamenti tra gli elementi di costo orari dichiarati dall’operatore economico e quelli indicati nelle tabelle ministeriali di cui all’art. 41, comma 13 del D.lgs. n. 36/2023 e s.m.i.).

E parimenti lacunosa è (stata ritenuta, non irragionevolmente), la successiva relazione di chiarimenti, dove GSM, oltre ad allegare soltanto due contratti, specifica essenzialmente che:

“Grazie anche ai premi e agli incentivi sopra descritti, il PP AN IC registra un tasso di assenteismo particolarmente basso. Il monte ore utilizzato come base per il calcolo del costo orario si basa sulla nostra esperienza aziendale. Infatti, la politica di valorizzazione del personale attuata dal PP ha portato a un tasso di assenteismo contenuto, consentendo di raggiungere una media annua di 1.739 ore lavorate per i contratti full-me, così suddivise:

VOCE OR CONSIDERATE

OR IC (38X52) 1976

FERIE/PERMESSI/FESTIVITÀ 170

MALATTIA, GRAVIDANZA, INFORTUNIO 50

ALTRE ASSENZE (FORMAZIONE, PERMESSI STUDIO, ASSEMBLEE, ECC..) 17

OR MEDIAMENTE NON LAVORATE 237

OR MEDIAMENTE LAVORATE 1739”

(cfr. chiarimenti PEF del 09.07.2025).

Discende, pertanto, con chiarezza, ad avviso del Collegio, che tanto il PEF quanto i successivi chiarimenti – come attendibilmente considerato dalla stazione appaltante\ - non sono idonei a spiegare dettagliatamente le specificità del processo organizzativo dell’impresa ricorrente e, quindi, non sono tali da giustificare lo scostamento, in aumento, del monte ore effettivo annuo medio indicato nel PEF rispetto a quello previsto nelle tabelle ministeriali.

Allo stesso modo, non è stato chiarito né giustificato il motivo dello scostamento, in questo caso in riduzione, delle ore previste per ferie e festività dalla tabella ministeriale, passando da 273 a 170 ore.

In altri termini, la complessiva genericità discendente dagli elementi fattuali sopra esposti corrobora la valutazione effettuata dalla Commissione di gara circa l’inammissibilità degli scostamenti del PEF rispetto alla tabella ministeriale, sostanziandosi in “ mere dichiarazioni provenienti dall’operatore economico” prive di contenuto probatorio significativo ed univoco.

24.2. Da quanto sopra esposto discende, pertanto, l’infondatezza della doglianza in esame.

25. Anche l’ultima doglianza, concernente la mancata dimostrazione dell’aumento del trattamento economico fino al 40% per il personale infermieristico e fino al 20% per il personale OSS, non è meritevole di condivisione.

25.1. Come desumibile dal progetto tecnico della ricorrente, GSM dichiara testualmente di riconoscere lo stipendio aumentato “del” 40% e 20%.

Ne consegue che GSM doveva quantificare il costo della manodopera applicando in toto tale percentuale di aumento, cosa che non ha fatto.

Tuttavia, nel proprio PEF e nella documentazione a corredo dello stesso non ha stimato tale aumento, sicché non può ravvisarsi alcuna illogicità nel giudizio della S.A. in ordine alla mancata rispondenza di detti aumenti nel costo della manodopera e nel conseguente giudizio di non convenienza economica.

26. In definitiva, in forza di quanto sopra esposto, il complessivo primo motivo di ricorso deve essere rigettato.

27. Con il secondo mezzo GSM contesta la legittimità dell’aggiudicazione in capo a PU SE, in quanto l’offerta dell’aggiudicataria, odierna controinteressata, non recherebbe alcun riscontro tecnico o comunque alcuna considerazione all’imprescindibile rispetto dei criteri ambientali minimi (CAM). L’operatore avrebbe dovuto, pertanto, essere escluso, non potendosi applicare il soccorso istruttorio agli elementi essenziali dell’offerta ai sensi dell’art. 101, comma 1 del Codice Appalti.

28. Sennonché, tale doglianza è inammissibile per sopravvenuta carenza d’interesse.

29. Il rigetto del primo motivo, e la conseguente definitività del provvedimento di esclusione, priva, invero, di ogni utilità giuridica il secondo motivo in esame.

La GSM, in ragione della sua definitiva esclusione dalla procedura di evidenza pubblica, non può vantare alcun interesse per l’annullamento dell’aggiudicazione in favore di PU SE, stante la sussistenza della seconda classificata, la società GE, a favore della quale potrebbe scorrere la relativa graduatoria di merito.

Da qui la doverosa declaratoria di improcedibilità del ricorso per motivi aggiunti per sopravvenuta carenza d’interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c) del cod.proc.amm.

30. Infine, con la terza censura GSM eccepisce, in via subordinata, l’illegittimità del bando e di tutti gli altri elaborati di gara sia per non aver specificamente declinato i CAM (Criteri Ambientali Minimi) in rilievo per la concessione in oggetto, sia per non aver incluso nei criteri di valutazione delle offerte (art. 17 del disciplinare) alcuno dei criteri premianti contenuti nei detti CAM.

31. Ma il motivo è inammissibile per evidente difetto originario di interesse.

32. Come correttamente eccepito dalla controinteressata nelle proprie difese, cui il Collegio intende prestare adesione, la ricorrente non ha fornito il benché minimo principio di prova del pregiudizio che avrebbe subito dall’asserito omesso recepimento dei CAM e dell’effetto favorevole che potrebbe ottenere in caso di rinnovazione della gara.

A tal fine, si ricorda il principio di diritto per cui “ pur potendo il ricorrente trarre un vantaggio dall’annullamento del bando e conseguentemente di tutta la procedura, in quanto la sua eventuale riedizione gli offrirebbe una nuova possibilità di aggiudicazione, la mancata allegazione circa le maggiori chanches di aggiudicazione che la legittimità del bando avrebbe comportato rende tale vantaggio del tutto astratto, in quanto meramente ipotetico e, cioè, incerto. Invero, l’impugnazione di un bando di gara, che non abbia impedito al ricorrente la partecipazione, esige l’individuazione del pregiudizio derivato al concorrente dall’illegittimità dedotta, atteso che, in mancanza, la mera riedizione della gara, non essendo accompagnata dall’effettivo aumento delle possibilità di aggiudicazione, si traduce in un vantaggio meramente ipotetico e, cioè, incerto, per cui l’interesse ad agire difetta del requisito della concretezza ” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 16 maggio 2025, n. 4196).

33. Deve essere, infine, dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse il quarto motivo di interesse, nella misura in cui GSM eccepisce l’illegittimità derivata della determinazione di aggiudicazione n. 9456/2025 in favore di PU SE.

Si ribadisce, invero, anche in questa sede l’assenza di alcun interesse per l’annullamento dell’aggiudicazione in favore di PU SE, non potendo da ciò derivare utilità alcuna per la ricorrente in via principale.

34. Tirando le fila del discorso, il secondo ricorso per motivi aggiunti è:

- infondato con riferimento al I motivo;

- inammissibile con riguardo al III motivo;

- improcedibile per quanto riguarda i motivi II e IV.

35. L’infondatezza dell’impugnazione principale implica l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse dell’impugnazione incidentale proposta dalla controinteressata, la quale ultima - facendo salvo il bene della vita ottenuto (l’aggiudicazione) - non può più nutrire al riguardo alcun attuale interesse (cfr. , “ex multis”, T.A.R. per il Lazio – Roma, sez. IV, 25.09.2025, n. 16638).

36. In ultima analisi la complessiva impugnativa in epigrafe va così definita:

- il ricorso principale e i suoi primi motivi aggiunti sono infondati;

- il secondo ricorso per motivi aggiunti è, invece, in parte infondato, in parte inammissibile e per la restante parte improcedibile.

La complessità e la novità delle questioni giuridiche trattate giustificano tuttavia la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sulla complessiva impugnativa, come in epigrafe proposta, così dispone:

- il ricorso principale e i suoi primi motivi aggiunti sono infondati;

- il secondo ricorso per motivi aggiunti è, invece, in parte infondato, in parte inammissibile e per la restante parte improcedibile nei termini di cui in motivazione;

- il ricorso incidentale, infine, è improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco LL, Presidente

Marilena Di Paolo, Referendario

DE IU SO, Referendario, Estensore

L'ESTENSOR	IL PRESIDENTE
DE IU SO	Marco LL

IL SEGRETARIO