Pubblicato il 05/12/2025

N. 03983/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03878/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3878 del 2025, proposto da
- Alfredo Cecchini S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Pierpaolo Salvatore Pugliano e Giuseppe De Carlo ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Milano, Via TAli n. 1;

contro

- l’A.L.E.R. - Azienda Lombarda per l’Edilizia Residenziale di Varese, Como, Monza Brianza e Busto Arsizio, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Maurizio Boifava e domiciliata ai sensi dell’art. 25 cod. proc. amm.;

nei confronti

- OC FU, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- della nota a firma del R.U.P. della Stazione appaltante A.L.E.R. Varese, prot. gen. n. 2025-0028270 dell’11 settembre 2025, avente a oggetto “ Progettazione esecutiva e lavori di efficientamento energetico dei fabbricati di proprietà di ER Varese Como Monza Brianza Busto Arsizio, mediante i meccanismi fiscali di cui agli artt. 119 e 121 del D.L. n. 34/2020, conv. in L. n. 77/2020 - CUP G34F21000010001 - CIG: 9239949720 Lotto 3- LT_072 MACHERIO Via Cervi - RONCO B. Via Donizzetti - SEVESO Via Cavalla - VIMERCATE Via Cadore-SULBIATE Via don Ciceri - Riscontro a Vs. nota ricevuta via PEC in data 08.09.2025 di istanza di accesso agli atti ai sensi degli artt. 22 ss. L. n. 241/1990 e s.m.i. e 53 D.Lgs. n. 50/2016 e s.m.i. ”, con cui è stato opposto diniego alla richiesta della ricorrente del 5 settembre 2025 di prendere visione ed estrarre copia dei seguenti atti amministrativi “ i) Provvedimento/determina di nomina a Direttore dei lavori del Geom. OC FU; ii) giornale dei lavori predisposto e tenuto dalla DL durante tutto il corso dell’esecuzione dei lavori, ai sensi dell’art. 14, comma 1, lett. a) del DM n. 49/2018, e tutti gli altri documenti contabili elencati all’articolo 14, comma 1 del DM cit. (libretti di misura delle lavorazioni; registro di contabilità; stati di avanzamento lavori) […] ”;

- nonché di ogni altro provvedimento connesso, presupposto o consequenziale, ivi compresa e per quanto occorrer possa della nota del Direttore dei lavori del 3 ottobre 2025;

- nonché per l’accertamento della sussistenza del diritto della ricorrente a ottenere l’accesso a tutta la documentazione ancora mancante e in particolare all’atto formale di nomina del Direttore dei lavori, adottato dalla Stazione appaltante, e a tutti gli altri atti contabili dell’appalto richiesti con l’istanza del 5 settembre 2025;

- e per la condanna dell’A.L.E.R. all’ostensione della suddetta documentazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’A.L.E.R. - Azienda Lombarda per l’Edilizia Residenziale di Varese, Como, Monza Brianza e Busto Arsizio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, alla camera di consiglio del 26 novembre 2025, il consigliere TO De TA e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 9 ottobre 2025 e depositato il 16 ottobre successivo, la società ricorrente ha chiesto l’annullamento della nota a firma del R.U.P. della Stazione appaltante A.L.E.R. Varese, prot. gen. n. 2025-0028270 dell’11 settembre 2025, avente a oggetto “ Progettazione esecutiva e lavori di efficientamento energetico dei fabbricati di proprietà di ER Varese Como Monza Brianza Busto Arsizio, mediante i meccanismi fiscali di cui agli artt. 119 e 121 del D.L. n. 34/2020, conv. in L. n. 77/2020 - CUP G34F21000010001 - CIG: 9239949720 Lotto 3- LT_072 MACHERIO Via Cervi - RONCO B. Via Donizzetti - SEVESO Via Cavalla - VIMERCATE Via Cadore-SULBIATE Via don Ciceri - Riscontro a Vs. nota ricevuta via PEC in data 08.09.2025 di istanza di accesso agli atti ai sensi degli artt. 22 ss. L. n. 241/1990 e s.m.i. e 53 D.Lgs. n. 50/2016 e s.m.i. ”, con cui è stato opposto diniego alla sua richiesta del 5 settembre 2025 di prendere visione ed estrarre copia dei seguenti atti amministrativi “ i) Provvedimento/determina di nomina a Direttore dei lavori del Geom. OC FU; ii) giornale dei lavori predisposto e tenuto dalla DL durante tutto il corso dell’esecuzione dei lavori, ai sensi dell’art. 14, comma 1, lett. a) del DM n. 49/2018, e tutti gli altri documenti contabili elencati all’articolo 14, comma 1 del DM cit. (libretti di misura delle lavorazioni; registro di contabilità; stati di avanzamento lavori) […] ”, e il conseguente accertamento della sussistenza del proprio diritto a ottenere l’accesso a tutta la documentazione ancora mancante e in particolare all’atto formale di nomina del Direttore dei lavori, adottato dalla Stazione appaltante, e a tutti gli altri atti contabili dell’appalto richiesti con l’istanza del 5 settembre 2025.

La società ricorrente, a seguito dell’aggiudicazione in proprio favore, nel mese di ottobre 2022, del Lotto 3 dell’appalto indetto da A.L.E.R. Varese per l’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e della realizzazione di lavori di efficientamento energetico di fabbricati di proprietà dell’Ente appaltante, ha sottoscritto il relativo contratto di appalto in data 17 gennaio 2023 (poi aggiornato con addendum del 23 giugno 2023) e ha completato il proprio intervento nel mese di dicembre 2023, come attestato dal certificato di collaudo, approvato con la determinazione del Direttore generale di A.L.E.R. Varese n. 555 del 5 agosto 2025. In data 5 settembre 2025, la società ricorrente, assumendo l’illegittimità di tale determinazione e la natura pregiudizievole della stessa, ha presentato una istanza di accesso alla documentazione amministrativa e contabile dell’appalto eseguito per poterla esaminare e utilizzare a fini difensivi, in vista della proposizione di un’azione giudiziale. Nello specifico la ricorrente ha chiesto l’accesso a “ i) Provvedimento/determina di nomina a Direttore dei lavori del Geom. OC FU;

ii) giornale dei lavori predisposto e tenuto dalla DL durante tutto il corso dell’esecuzione dei lavori, ai sensi dell’art. 14, comma 1, lett. a) del DM n. 49/2018, e tutti gli altri documenti contabili elencati all’articolo 14, comma 1 del DM cit. (libretti di misura delle lavorazioni; registro di contabilità; stati di avanzamento lavori);

iii) relazione riservata della DL sul conto finale dei lavori trasmessa al RUP in data 11 aprile 2025 e versione aggiornata della stessa trasmessa al RUP dalla DL in data 24 aprile 2025;

iv) relazione riservata del RUP trasmessa al collaudatore in data 28 maggio 2025;

v) invito del RUP alla firma del Conto Finale ”.

Con nota dell’11 settembre 2025, il R.U.P. ha riscontrato negativamente la predetta istanza di accesso, evidenziando che l’Ente non avrebbe nella propria disponibilità né il provvedimento di nomina del Direttore dei lavori, né del Giornale dei lavori e dei documenti contabili (libretti di misura, registro di contabilità, S.A.L.), e di aver trasmesso, sebbene non fosse dovuta, la Relazione riservata della Direzione Lavori sul conto finale e di non poter ostendere la Relazione riservata del R.U.P. trasmessa al Collaudatore, in quanto sottratta per legge all’accesso; in aggiunta, è stata rilevata la non pertinenza della richiesta a ottenere l’invito del R.U.P. alla firma del conto finale. Quindi, in data 29 settembre 2025, la ricorrente si è rivolta al Direttore dei lavori, chiedendo di avere copia (i) del giornale dei lavori predisposto e tenuto durante tutto il corso dell’esecuzione e (ii) di tutti gli altri documenti contabili (libretti di misura delle lavorazioni, registro di contabilità, stati di avanzamento lavori); in data 3 ottobre 2025, il Direttore dei lavori ha riscontrato la citata richiesta, trasmettendo solo una parte dei documenti, peraltro nemmeno in maniera completa.

Assumendo l’illegittimità esclusivamente del diniego di accesso opposto da A.L.E.R., la ricorrente ne ha chiesto l’annullamento, con contestuale accertamento e declaratoria del proprio diritto di accesso, per violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 5, 22 e ss. della legge n. 241 del 1990, per violazione e falsa applicazione dell’art. 53 del D. Lgs. n. 50 del 2016 (oggi art. 35 del D. Lgs. n. 36 del 2023), per violazione e falsa applicazione dell’art. 116, comma 1, cod. proc. amm., per violazione e falsa applicazione dell’art. 6, par. 1, della C.E.D.U., per violazione degli artt. 2 e 11 del Disciplinare di gara, per violazione degli artt. 24 e 97 Cost., per violazione dei principi di economicità, efficienza, legalità, imparzialità, trasparenza e pubblicità degli atti di gara ed esecuzione e buon andamento dell’azione amministrativa, per violazione dei principi di buona fede, correttezza e leale collaborazione (art. 30 del D. Lgs. n. 50 del 2016, oggi art. 4 del D. Lgs. n. 36 del 2023), per motivazione apparente, per violazione e falsa applicazione dell’art. 52 del R.D. n. 1214 del 1934, per violazione dei principi in materia di incarichi professionali con Enti pubblici e per eccesso di potere per sviamento, per illogicità manifesta, per difetto di istruttoria e di motivazione, per erroneità dei presupposti e per travisamento di atti e fatti.

Si è costituita in giudizio l’Azienda Lombarda per l’Edilizia Residenziale - A.L.E.R. di Varese, Como, Monza Brianza e Busto Arsizio, che ha chiesto il rigetto del ricorso; con separata memoria, la difesa dell’Ente resistente, dopo aver eccepito l’inammissibilità del ricorso sotto differenti profili, ha controdedotto alle censure contenute nel ricorso introduttivo.

In prossimità della camera di consiglio di trattazione della controversia, la difesa della parte ricorrente ha depositato una memoria a sostegno della propria posizione, con la quale ha replicato alle eccezioni preliminari e alle difese svolte dalla controparte processuale.

Alla camera di consiglio del 26 novembre 2025, il Collegio, uditi i difensori delle parti, ha trattenuto in decisione la controversia.

DIRITTO

1. Il ricorso non è fondato.

2. In via preliminare, e previa affermazione della sussistenza della giurisdizione amministrativa, avente natura esclusiva, sulle controversie afferenti alla materia del diritto di accesso ai documenti amministrativi (cfr. art. 133, comma 1, lett. a, n. 6, cod. proc. amm.), deve segnalarsi che l’oggetto del presente giudizio è rappresentato dalla contestazione del provvedimento di A.L.E.R. di Varese dell’11 settembre 2025 (all. 1 al ricorso), che ha riscontrato negativamente la richiesta della società ricorrente, inoltrata in data 5 settembre 2025 e finalizzata a ottenere l’ostensione dei “i ) Provvedimento/determina di nomina a Direttore dei lavori del Geom. OC FU;

ii) giornale dei lavori predisposto e tenuto dalla DL durante tutto il corso dell’esecuzione dei lavori, ai sensi dell’art. 14, comma 1, lett. a) del DM n. 49/2018, e tutti gli altri documenti contabili elencati all’articolo 14, comma 1 del DM cit. (libretti di misura delle lavorazioni; registro di contabilità; stati di avanzamento lavori);

iii) relazione riservata della DL sul conto finale dei lavori trasmessa al RUP in data 11 aprile 2025 e versione aggiornata della stessa trasmessa al RUP dalla DL in data 24 aprile 2025;

iv) relazione riservata del RUP trasmessa al collaudatore in data 28 maggio 2025;

v) invito del RUP alla firma del Conto Finale ” (all. 2 al ricorso).

Pertanto, così perimetrato l’oggetto del giudizio, non verranno scrutinati tutti i motivi (da ritenere non pertinenti) che attengono alla regolarità del procedimento seguito dall’Ente appaltante in fase di esecuzione dell’appalto e di collaudo dei lavori svolti dalla società ricorrente, che non hanno una diretta attinenza con il gravame de quo, avente pacificamente natura di ricorso sull’accesso agli atti, ai sensi dell’art. 116 cod. proc. amm.

3. Passando all’esame dell’unica complessa censura del ricorso (nella parte avente rilevanza per il presente giudizio), attraverso la quale si assume che il diniego reso da A.L.E.R. Varese sarebbe privo di valida motivazione, in violazione degli artt. 3 e 25 della legge n. 241 del 1990 e della disciplina sull’accesso relativa al settore dei contratti pubblici, la stessa è infondata.

3.1. Con riguardo alla richiesta formulata dalla società Cecchini di ostensione del “ provvedimento di nomina a Direttore dei Lavori del Geom. OC FU ”, l’Ente resistente ha evidenziato che “ la nomina del Direttore dei Lavori rientrava tra le attività poste a carico dell’impresa aggiudicataria, come previsto dagli artt. 2 e 11 del Disciplinare di Gara. Negli atti di gara l’appaltatore ha indicato lo studio di progettazione di riferimento e, in sede di verbale di consegna lavori, sottoscritto da tutte le parti, ER ha preso atto della designazione del Geom. OC FU quale Direttore dei Lavori ”; similmente, in relazione all’accesso al “ Giornale dei lavori e documenti contabili (libretti di misura, registro di contabilità, SAL) ”, è stato specificato che “ la Stazione Appaltante non è in possesso del giornale dei lavori. Tuttavia, durante l’esecuzione, la Direzione Lavori ha prodotto regolare documentazione (ordini di servizio, cronoprogrammi, relazioni periodiche), sempre trasmessa all’impresa, che ha potuto formulare osservazioni ed eccezioni. Gli atti contabili (libretti di misura, registro di contabilità e SAL) risultano già in possesso dell’impresa in quanto da essa sottoscritti. Resta ferma la possibilità per l’impresa di richiederne copia alla Direzione Lavori, che ne è custode, copia di quanto interesse, visto peraltro il rapporto fiduciario alla base della designazione della Direzione Lavori medesima ” (all. 1 al ricorso).

Dall’inequivoco tenore del riscontro fornito dall’Ente appaltante, emerge il mancato possesso in capo a quest’ultimo o, addirittura, l’inesistenza tout court della documentazione richiesta dalla parte ricorrente. Sulla scorta di tale dichiarazione, nella memoria depositata dalla difesa attorea in data 14 novembre 2025, è stato evidenziato che “ la ricorrente altro non può fare che prendere atto dell’affermata e generalizzata inesistenza, che appare davvero inverosimile, ove rapportata al contenuto delle determinazioni assunte dalla stessa ER (ed impugnate con separati gravami dinnanzi a codesto Ecc.mo TAR), che perciò fondano su atti e documenti che in questa Sede si apprende non siano mai esistiti, il che ammanta di una coltre l’intero agere dell’Amministrazione resistente ” (pag. 2 della memoria).

Alla stregua dei richiamati presupposti, il ricorso avverso il diniego di accesso relativo (i) al provvedimento di nomina del Direttore dei lavori e (ii) al Giornale dei lavori e ai documenti contabili non può essere accolto per inesistenza della relativa documentazione o per suo mancato possesso in capo all’Ente destinatario della suddetta richiesta.

In tal senso, può richiamarsi una recente giurisprudenza che ha ribadito come « il diritto di accesso trova un limite materiale e giuridico nella disponibilità che l’Amministrazione abbia della documentazione di cui si chiede l’ostensione. La possibilità di acquisire i documenti, com’è ovvio, postula la materiale detenzione dell’Amministrazione cui è rivolta l’istanza. Tale presupposto va acquisito in termini di fatto costitutivo della pretesa ostensiva, pertanto, la sua dimostrazione grava sulla parte che intenda far valere il diritto, la quale può assolvervi anche attraverso presunzioni ovvero in via indiziaria ma non tramite mere supposizioni. In assenza di prova della effettiva esistenza e disponibilità della documentazione richiesta, non è possibile ingiungere a un’Amministrazione di consentire l’accesso ad alcunché, perché si tratterebbe di ordine che risulterebbe per definizione insuscettibile di essere eseguito. Ove l’Amministrazione dichiari di non detenere il documento, assumendosi la responsabilità della veridicità della sua affermazione, non sarà possibile l’esercizio dell’accesso. Al cospetto di una dichiarazione espressa dell’Amministrazione di inesistenza di un determinato atto, non vi sono margini per ordinare l’accesso, rischiandosi altrimenti una statuizione impossibile da eseguire per mancanza del suo oggetto, che si profilerebbe, dunque, come inutiliter data (Consiglio di Stato sez. IV, 27 marzo 2020, n. 2142). (…) Il diritto di accesso ha ad oggetto documenti formati e quindi venuti ad esistenza che si trovino nella certa disponibilità dell’Amministrazione, non potendo l’esercizio di tale diritto o l’ordine di esibizione impartito dal giudice, alla luce del principio generale per cui “ad impossibilia nemo tenetur” e per evidenti ragioni di buon senso, riguardare documenti non più esistenti o mai formati; laddove infatti l’esistenza del documento sia incerta o solo eventuale o ancora di là da venire, l’azione di accesso agli atti non può essere ritenuta ammissibile (Consiglio di Stato sez. V, 7 ottobre 2021, n. 6713). L’onere probatorio gravante, a norma dell’art. 2697 c.c., su chi intende far valere in giudizio un diritto, ovvero su chi eccepisce la modifica o l’estinzione del diritto da altri vantato, non subisce deroga neanche quando abbia ad oggetto fatti negativi, in quanto la negatività dei fatti oggetto della prova non esclude né inverte il relativo onere, gravando esso pur sempre sulla parte che fa valere il diritto di cui il fatto, pur se negativo, ha carattere costitutivo; tuttavia, non essendo possibile la materiale dimostrazione di un fatto non avvenuto, la relativa prova può esser data mediante dimostrazione di uno specifico fatto positivo contrario, o anche mediante presunzioni dalle quali possa desumersi il fatto negativo (cfr. Cass. Civ. 9 giugno 2008, n. 15162). Dimostrazione che qui non sussiste » (Consiglio di Stato, VI, 3 ottobre 2025, n. 7719; anche, VI, 13 maggio 2025, n. 4085; VI, 24 marzo 2025, n. 2396).

3.2. Con riferimento all’ulteriore documentazione richiesta – ossia (i) la Relazione riservata della Direzione Lavori sul conto finale, (ii) la Relazione riservata del R.U.P. trasmessa al Collaudatore e (iii) l’invito del R.U.P. alla firma del conto finale –, l’istanza non si ritiene accoglibile, in primo luogo, perché nel ricorso non sono state rivolte specifiche contestazioni al diniego opposto in merito dell’Ente resistente: essendo “ il ricorso in materia di accesso ai documenti amministrativi (…) comunque configurato come un rimedio di carattere impugnatorio ” (Consiglio di Stato, Ad. plen., 2 aprile 2020, n. 10; cfr. anche, II, 3 febbraio 2022, n. 772; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, ord. 26 settembre 2024, n. 2483; IV, 17 aprile 2023, n. 947) è onere della parte ricorrente censurare ritualmente e puntualmente già in sede di gravame le ragioni poste dall’Amministrazione a fondamento del provvedimento di diniego, risultando tardive le contestazioni contenute solo in memoria, peraltro non notificata, come avvenuto nella specie (cfr. pagg. 10 e 11 della memoria depositata dalla difesa attorea in data 14 novembre 2025).

In ogni caso, la Relazione riservata della Direzione Lavori sul conto finale – che peraltro sarebbe stata comunque trasmessa all’appaltatore – e la Relazione riservata del R.U.P. non sono accessibili, come si ricava dall’art. 35, comma 4, lett. b, n. 2, del D. Lgs. n. 36 del 2023 (di identico contenuto rispetto al previgente art. 53, comma 5, lett. c, del D. Lgs. n. 50 del 2016), mentre il conto finale è stato trasmesso alla richiedente direttamente dalla Direzione Lavori in data 21 marzo 2025 (cfr. all. 33 di A.L.E.R.).

Di conseguenza, anche per questa parte, il gravame avverso il diniego di accesso non può essere accolto.

3.3. Ne discende la reiezione del ricorso, in ragione della avvenuta dimostrazione da parte dell’Ente resistente della inesistenza (rectius, del mancato possesso) di una parte della documentazione richiesta – ossia del provvedimento di nomina del Direttore dei lavori e del giornale dei lavori e dei documenti contabili (libretti di misura, registro di contabilità, S.A.L.) – e della non ostensibilità dei restanti documenti, ovvero della Relazione riservata della Direzione lavori sul conto finale, della Relazione riservata del R.U.P. trasmessa al Collaudatore, e dell’“ Invito del RUP alla firma del conto finale ”.

4. In relazione alle peculiarità della controversia, le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso indicato in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 26 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

IE IA, Presidente

TO De TA, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO De TA	IE IA

IL SEGRETARIO