Pubblicato il 27/01/2025

N. 00108/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00304/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il ET

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 304 del 2024, proposto da
BI NE, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Povelato e Giovanni Maturi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Maturi in Mestre, corso del Popolo 227/C;

contro

Comune di Venezia, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento e Luca Mareso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede in Venezia, San AR 4091;

nei confronti

ES UZ, rappresentato e difeso dagli avvocati Laura De Perini, Anna Cergna, Michele Borgato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Laura De Perini in Venezia Mestre, via J. Filiasi 44;
MA ES, rappresentato e difeso dall'avvocato Lara Girotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AX CR, rappresentato e difeso dall'avvocato Pietro Penzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
UE FO, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Ferasin, Gianluigi Fongher, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
RK TI, rappresentato e difeso dall'avvocato Jacopo Molina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, via Rampa Cavalcavia 1;
RI IL, rappresentato e difeso dall'avvocato Vittorio Fedato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AN NO, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessia Zennaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AR LA, rappresentato e difeso dagli avvocati Dube Rotelli, BI Casertano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
ES De EI, NO IN, MA BO, BE EL, OR EC, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della Disposizione dirigenziale del Comune di Venezia n. 113 del 05/02/2024, avente ad oggetto: “Bando pubblico concorso per soli titoli per il rilascio di n. 7 licenze per l’esercizio pubblico di gondola, ai sensi dell’art. 2 del Regolamento comunale per il servizio pubblico di gondola, di cui alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 53 del 09.07.2020. Approvazione della graduatoria definitiva parziale”;

- della Disposizione dirigenziale PG 2022/269092 del 20/06/2022 recante l’approvazione dei lavori della Commissione giudicatrice nonché della graduatoria provvisoria relativa al concorso in oggetto;

- di tutti i verbali della Commissione giudicatrice nominata con Disposizione dirigenziale PG/2022/0078403 del 18/02/2022 e, in particolare, dei verbali n. 1 del 9/5/2022, n. 2 del 9/5/2022 e n. 3 del 18/5/2022;

- della nota prot. n. 507773 del 02/11/2022 con cui, in pretesa attuazione di quanto previsto dall’art. 8 comma 2 del bando, è stata richiesta la produzione di tutta la documentazione utile a comprovare l’anzianità di servizio effettivamente svolto in qualità di sostituto gondoliere dichiarata all’atto di presentazione della domanda di concorso;

- della nota prot. n. 442533 del 19/9/2023 recante “Richiesta di ulteriore documentazione comprovante l’attività di conduzione effettiva della gondola in qualità di sostituto”;

- di tutti gli atti e verbali, non conosciuti, relativi all’attività di controllo della documentazione presentata dai primi 20 concorrenti in graduatoria, svolta dall’Ufficio Procedure Concorsuali Mobilità e Trasporti;

- della Disposizione dirigenziale n. 1895 del 08/10/2021 con cui è stato approvato il Bando pubblico concorso per soli titoli per il rilascio di n. 7 licenze per l’esercizio pubblico di gondola, ai sensi dell’art. 2 del Regolamento comunale per il servizio pubblico di gondola, di cui alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 53 del 09.07.2020;

di ogni altro atto inerente e/o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune del Venezia e di ES UZ, MA ES, AX CR, UE FO, RK TI, RI IL, AN NO e AR LA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2024 il dott. Nicola Bardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente lavora da alcuni anni come gondoliere sostituto e, in tale veste, ha partecipato al concorso pubblico per l’assegnazione di sette licenze per l’esercizio del servizio pubblico di gondola indetto dal Comune di Venezia mediante determinazione dirigenziale dell’8 ottobre 2021. All’esito dei controlli eseguiti dall’Amministrazione, il ricorrente risultava collocato al quattordicesimo posto della graduatoria definitiva, in posizione non utile per l’ottenimento della licenza.

2. Avverso la graduatoria e i restanti atti in epigrafe descritti, con il ricorso introduttivo sono stati proposti i seguenti motivi di impugnazione:

(1) Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, tassatività delle clausole di esclusione. Violazione degli artt. 7 e 8, comma 3 del Bando di Pubblico Concorso approvato con D.D. n. 1895 dell’8/10/2021. Eccesso di potere per sviamento e carenza di motivazione.

Alcuni concorrenti avrebbero dichiarato periodi di servizio inverosimili, fino a 365 giorni l'anno, che non corrispondono ai turni di servizio effettivi. Queste dichiarazioni non veritiere avrebbero dovuto portare all'esclusione dei concorrenti. Al contrario, l’Amministrazione si sarebbe limitata a ricalcolare i giorni di servizio.

(2) Violazione e/o erronea applicazione, sotto altro profilo, degli artt. 3, 7 e 8 del Bando. Violazione del procedimento. Violazione della par condicio. Illogicità. Difetto di istruttoria. Sviamento. Eccesso di potere per difetto di motivazione.

In continuità con il primo motivo, il ricorrente deduce che gli uffici comunali avrebbero ricalcolato i giorni di servizio in modo automatico e artificioso, senza verifiche puntuali, utilizzando metodologie di calcolo non trasparenti. Ciò avrebbe prodotto a una decurtazione incomprensibile dei giorni di servizio dichiarati dal ricorrente, nonostante fossero comprovati da certificazioni ufficiali.

(3) Violazione dei principi di par condicio, di non discriminazione e d’imparzialità. Violazione del principio di immodificabilità della domanda. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 5 e 8 del Bando. Violazione e/o erroneità del procedimento. Eccesso di potere per sviamento .

L’Amministrazione avrebbe permesso ad alcuni candidati di integrare la documentazione oltre il termine perentorio, violando il principio di par condicio . Inoltre, avrebbe consentito integrazioni documentali, laddove l’incompletezza delle dichiarazioni avrebbe dovuto condurre all'esclusione dei candidati.

(4) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2 del bando. Violazione e/o erroneità del procedimento. Difetto di istruttoria. Sviamento. Carenza di attribuzioni. Eccesso di potere per difetto di motivazione .

Il ricorrente denuncia l’invasione delle competenze della commissione giudicatrice, asserendo che l’istruttoria suppletiva sarebbe stata condotta dagli uffici comunali che avrebbero poi modificato i punteggi, e conseguentemente la graduatoria, dando luogo ad una nuova valutazione delle posizioni dei candidati.

(5) Violazione dell’art. 2 del Regolamento comunale per il Servizio Pubblico di Gondola. Violazione dell’art. 3 del Bando. Illogicità. Arbitrarietà. Eccesso di potere per difetto di motivazione.

L’Amministrazione avrebbe valutato solo i giorni lavorativi dichiarati, senza considerare i giorni di iscrizione al ruolo dei sostituti, contrariamente a quanto previsto dal Regolamento e dal Bando. Se ciò fosse avvenuto, il ricorrente avrebbe ottenuto un punteggio tale da poter rientrare tra gli assegnatari della licenza.

3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Venezia e i controinteressati, signori UZ ES, ES MA, CR AX, FO UE, TI RK, IL RI, NO AN e LA AR, che hanno resistito nel merito nonché in rito sotto il profilo della parziale inammissibilità dei motivi di impugnazione, specie per carenza di interesse.

4. All’udienza pubblica del 18 settembre 2024, la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è infondato in relazione a ciascuno dei profili di censura, sicché può prescindersi dai rilievi di inammissibilità sollevati dal Comune e dai controinteressati, essendo in ogni caso da preferire la risoluzione meritale delle questioni prospettate, tenuto conto del rilievo e della complessità della controversia.

6. Possono essere, innanzitutto, esaminati congiuntamente il primo, il terzo e il quarto motivo di ricorso, tra loro connessi perché volti a contestare le verifiche eseguite dall’Amministrazione successivamente alla compilazione della graduatoria, la loro latitudine soggettiva nonché gli effetti ai fini del ricalcolo dei punteggi dei candidati e della posizione loro attribuita.

6.1 Al riguardo, va ricordato che l’art. 3 del bando, consentiva di assegnare per il requisito dell’anzianità di servizio, in qualità di sostituto gondoliere, un massimo di 95 punti sui 100 complessivamente attribuibili a ciascun candidato (comma 1), precisando che “ per la valutazione dell’anzianità di servizio effettivamente svolto […] verrà tenuto conto dei periodi di effettuazione dell’attività di conduzione gondola in qualità di sostituto ” e che “ i titoli relativi all’anzianità di servizio dichiarati in sede di domanda di partecipazione al bando dovranno essere confermati prima dell’assegnazione della licenza con la presentazione di idonea documentazione cartacea ” (comma 3). Specularmente, l’art. 8, comma 2 del bando disponeva che i concorrenti dichiarati assegnatari avrebbero dovuto “ presentare entro 30 giorni dal ricevimento dell’apposita comunicazione, tutte le certificazioni comprovanti quanto dichiarato nella domanda di ammissione al concorso stesso e […] produrre […] copia della documentazione attestante l’attività di gondoliere in qualità di sostituto per il periodo di tempo lavorato […]”. Il successivo terzo comma precisava, inoltre, che “ qualora dai controlli svolti dalla Commissione Giudicatrice o dall’Ufficio competente ”, fosse risultata “ non veritiera anche una sola tra le dichiarazioni sottoscritte con la domanda, il concorrente sarà escluso dal concorso o dalla graduatoria eventualmente già formulata oppure decadrà dai benefici eventualmente conseguenti ai provvedimenti emanati sulla base della medesima dichiarazione ”.

6.2 Come traspare dalle chiare disposizioni della lex specialis regolatrice della procedura, si deve subito precisare che la competenza all’esecuzione dei controlli sulle dichiarazioni dei candidati risulta testualmente attribuita, oltreché alla commissione giudicatrice sino alla formulazione della graduatoria provvisoria, anche agli uffici comunali deputati alla gestione della graduatoria e all’aggiornamento dell’anzianità di servizio dei candidati ai sensi dell’art. 2, comma 6 del Regolamento comunale per il servizio pubblico di gondola. Nella fattispecie, dunque, non si ravvisa una riedizione dell’attività di valutazione dell’anzianità operata dalla commissione, ma la semplice verifica di tale requisito da parte degli uffici, nonché, in caso di discordanza dei dati dichiarati rispetto a quelli accertati, la correzione del punteggio secondo i criteri stabiliti in fase di gara e la conseguente revisione della graduatoria. Ciò, tuttavia, non implica alcuna valutazione meritale (tipicamente riferibile alla commissione) ovvero la ponderazione di interessi, traducendosi in una sorta di rettifica sorretta da presupposti materiali.

Va inoltre soggiunto, che l’estensione della verifica a tutti i candidati idonei, anche se non assegnatari perché collocati oltre la settima posizione, s’inquadra, infatti, all’interno dei generali poteri di gestione e revisione della graduatoria assegnati dal Regolamento del servizio agli uffici comunali, ed appare nel contempo conforme ai principi di economicità ed efficienza, rispondendo alla condivisibile esigenza di consolidare le posizioni in graduatoria e permetterne l’agevole scorrimento.

Di qui l’infondatezza del quarto motivo di ricorso.

6.3 Altrettanto infondate sono la prima e la terza censura. Si deve, in proposito, considerare che l’assegnazione agli uffici dell’attività di controllo delle posizioni dei candidati inseriti in graduatoria, ai fini del computo dell’anzianità effettiva, presuppone l’avvio di una fase di interlocuzione procedimentalizzata con gli interessati e, nell’ambito di questa, l’esercizio di poteri istruttori diretti a verificare i dati meramente autodichiarati nelle domande di partecipazione, ai sensi dell’art. 7, comma 1, n. 3) del bando.

Né tale modo di procedere risulta interferire – come paventato dal ricorrente - con la par condicio dei partecipanti, e neppure consente a ciascuno di essi di modificare, in violazione del principio di autoresponsabilità, i dati dichiarati e il contenuto della documentazione presentata in fase di accesso alla gara.

Da un lato, va precisato, che in fase di presentazione della domanda i candidati erano tenuti a dichiarare ma non anche a documentare la durata dei servizi in qualità di sostituto gondoliere. La lex specialis aveva, infatti, previsto che la documentazione attestante tale requisito fosse prodotta successivamente alla formulazione della graduatoria da parte della commissione, entro trenta giorni dalla richiesta dell’Amministrazione (formulata il 2 novembre 2022).

6.4 Dall’altro lato, si deve rilevare che l’ulteriore richiesta di documentazione integrativa del 19 settembre 2023, lungi dal dare luogo ad una sorta di indebito soccorso istruttorio, costituisce, in realtà, la naturale manifestazione delle esigenze di approfondimento insorte nel corso della fase di verifica dei titoli e, in particolare, dell’anzianità dichiarata. La richiesta di produrre la documentazione, specie se riferita “ all’organizzazione dei turni di servizio ”, va perciò inquadrata nell’ambito delle verifiche previste dall’art. 8 del bando, e ricondotta, in termini del tutto compatibili con principi di imparzialità e di par condicio (evocati nel terzo motivo di ricorso), alla necessità di accertare la congruenza delle giornate di sostituzione rispetto alla doverosa articolazione dei turni di servizio in giorni lavorativi e giorni di riposo obbligatorio, allo scopo di espungere dal computo, e quindi dal calcolo del punteggio, le giornate, dichiarate come lavorative, che risultino però sovrapposte al turno di riposo.

7. Sono infondati anche il secondo e il quinto motivo, da esaminare congiuntamente perché entrambi riguardanti i criteri e le modalità di calcolo dell’anzianità lavorativa.

7.1 Dev’essere premesso, in linea con il consolidato insegnamento del Consiglio di Stato, che possono essere considerate, ai fini del calcolo dell’anzianità maturata nella qualità di gondoliere sostituto, le sole sostituzioni che siano state eseguite in conformità alle disposizioni del Regolamento del servizio di gondola e delle disposizioni regolatrici dell’attività di gondolieri addetti ai singoli “ stazi ”. Ciò implica che, come ritenuto dal Comune, non possano essere computate le prestazioni lavorative che, pur se effettive, siano state però svolte in difformità rispetto ai turni stabiliti per i servizi e non abbiano osservato l’alternanza tra giornate lavorative e giornate di riposo nelle quali si articola ciascun turno. Si è infatti osservato, nella fattispecie del tutto analoga di assegnazione delle licenze relative al servizio di taxi acqueo nella città di Venezia, che “ vale, invero, la considerazione di fondo che il rispetto delle limitazioni regolamentari anzidette era essenziale a preservare la par condicio tra i concorrenti, che poteva ritenersi garantita solo dal rispetto individuale del quadro normativo valido per tutti, il quale escludeva che potessero essere utilmente precostituite posizioni individuali di favore in violazione del regolamento.

Sotto altro profilo, è del tutto logico ritenere che le previsioni di punteggio di anzianità per le sostituzioni presupponessero il rispetto delle norme regolative di queste ultime .

Da qui la non valutabilità ai fini concorsuali di prestazioni incompatibili con la richiamata disciplina regolamentare ” (Cons. Stato, Sez. V, 21 ottobre 2015, n. 40).

7.2 Il disconoscimento delle giornate di sostituzione non conformi e la corrispondente decurtazione dell’anzianità operano, dunque, a garanzia di un principio immanente alla procedura, volto a preservare la parità delle condizioni necessarie per la maturazione dei requisiti spendibili nella graduatoria per il rilascio delle licenze di gondoliere.

Detta parità, tuttavia, non potrebbe essere assicurata nel concreto se, nella fase di verifica delle dichiarazioni e della documentazione successivamente prodotta a loro supporto, il calcolo delle sostituzioni non tenesse conto delle limitazioni regolamentari, così da normalizzare i dati caricati on line dai candidati ed escludere dal computo le sostituzioni eccedenti i limiti e i presupposti previsti dalla disciplina di settore.

Non si controverte, pertanto, dell’introduzione di un criterio nuovo, non previsto dal bando, o di una astrusa formula di calcolo capace di alterare ex post , come sostenuto dal ricorrente (secondo motivo), la distribuzione dei punteggi già assegnati dalla commissione giudicatrice sulla base dei dati caricati ma non ancora verificati, bensì di un ulteriore corollario dell’attività di controllo delle dichiarazioni, correttamente orientata ad escludere dai conteggi, secondo i principi sopra ricordati, i periodi di sostituzione non conformi alla normativa e a impedire, in tal modo, il consolidarsi di posizioni individuali di vantaggio indebitamente costituite.

7.3 Il ricorrente contesta, infine, la propria retrocessione nella graduatoria definitiva, lamentando infondatamente l’erroneità del conteggio delle giornate di effettiva sostituzione (quinto motivo).

In merito, osserva il Collegio che, in sede di controllo sulle dichiarazioni, l’Amministrazione ha verificato i giorni dichiarati dai candidati innanzitutto sulla base dei dati in proprio possesso, in particolare, per le sostituzioni antecedenti al 2012.

Per i periodi successivi al 2012, l’Amministrazione, come visto poc’anzi, ha richiesto ai candidati di fornire la documentazione necessaria per comprovare l’anzianità dichiarata in sede di presentazione della domanda.

L’Amministrazione, definiti i periodi di effettiva sostituzione documentati per ciascun candidato, ne ha quindi verificato la conformità rispetto all’articolazione dei turni di servizio, così da eliminare le giornate corrispondenti ai riposi stabiliti per ciascun traghetto di riferimento, non legittimamente computabili come lavorate e quindi, come appena visto, non utili ai fini del calcolo dell’anzianità (vd. Cons. Stato, Sez. V, n. 40 del 2015, cit.).

7.4 In questo quadro, le discrepanze segnalate (ma non documentate) dal ricorrente non trovano riscontro concreto. In special modo, quanto alla previsione di turni di riposo obbligatori, il Comune risulta aver correttamente applicato i regolamenti degli stazi , acquisiti nel corso dell’istruttoria, osservando l’articolazione dei turni in giornate lavorative (nelle quali deve essere compresa anche quella di disponibilità) e di riposo, indipendentemente dalla durata o dal carattere continuativo della sostituzione, nonché dalle determinazioni assunte in precedenti selezioni. Infatti, alla stregua del principio espresso dal Consiglio di Stato, più volte richiamato (Sez. V, n. 40 del 2015), l’attività del sostituto, al pari di quella del gondoliere sostituito, non può prescindere dalla scansione del servizio in turni, all’interno dei quali le giornate di lavoro si alternano, anche se con differente frequenza, alle giornate di inderogabile riposo. Pertanto, il sostituto non può sottrarsi a questa modalità di scansione della prestazione lavorativa, pena la possibile applicazione delle sanzioni previste dal Regolamento del servizio, né può, per quanto qui interessa, accumulare ulteriore anzianità spendibile in sede di gara, sottraendosi al dovere di riposo valevole anche nel periodo di sostituzione.

8. Alla luce di quanto esposto, il ricorso introduttivo deve essere respinto.

Le spese vanno compensate in considerazione della complessità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il ET (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Pasanisi, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario, Estensore

Alberto Ramon, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Bardino	Leonardo Pasanisi

IL SEGRETARIO