Pubblicato il 15/12/2025

N. 02386/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01097/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1097 del 2025, proposto da
Infrastrutture Wireless Italiane s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato ND Tudor, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Chioggia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Debora Perini e Umberto Balducci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege in Venezia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Venezia, piazza S. Marco n. 63;

nei confronti

A.R.P.A.V. – Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto, Regione del Veneto, Autorità di Bacino Distrettuale delle Alpi Orientali, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Capitaneria di Porto Guardia Costiera di Chioggia, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

quanto al ricorso principale:

- del provvedimento in data 12 maggio 2025 con il quale il Comune di Chioggia ha disposto il rigetto dell’istanza di autorizzazione all’installazione di un’infrastruttura per le telecomunicazioni presentata dalla ricorrente in data 13 febbraio 2025;

- del parere negativo del Ministero della Cultura -Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna;

- della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza del Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna;

quanto al ricorso incidentale presentato da Di AS ND in data 3 settembre 2025,

per la declaratoria di nullità e/o inefficacia e/o annullamento degli effetti del silenzio-assenso formatosi sull’istanza presentata da WI in data 13 febbraio 2025, avente ad oggetto l’autorizzazione all’installazione di infrastruttura per telecomunicazioni ex art. 44 del d.lgs. n. 259/2003.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Chioggia e del Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale proposto dal controinteressato ND Di AS;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2025 il dott. EA De Col e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Infrastrutture Wireless Italiane s.p.a. (d’ora in avanti, solo “ WI ”) espone in fatto quanto segue:

- in data 13 febbraio 2025 essa hapresentato un’istanza ai sensi degli artt. 43, 44 e 49 del d.lgs. n. 259/2003, volta ad ottenere l’autorizzazione per la realizzazione di una nuova stazione radio base in via Agostino Barbarigo, mapp. n. 1062 del foglio n. 43, nel territorio del comune di Chioggia;

- l’impianto, destinato a servire i gestori Vodafone Italia s.p.a. e FiberCop/TIM s.p.a., si trova ubicato in un’area agricola prossima alla foce del fiume Brenta, assoggettata a vincolo paesaggistico ex D.M. 1° agosto 1985, ma l’intervento sarebbe comunque compatibile con il contesto, come evidenziato nella relazione paesaggistica prodotta in atti;

- in data 19 febbraio 2025, il Comune di Chioggia ha avviato il procedimento e indetto la Conferenza di servizi e nel corso dell’istruttoria, la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia (d’ora in avanti, solo la “ Soprintendenza ”) ha preannunciato in data 3 aprile 2025 i motivi ostativi al parere favorevole di propria competenza, cui la ricorrente ha controdedotto in data 11 aprile 2025;

- nonostante tali osservazioni, in data 17 aprile 2025 la Soprintendenza ha espresso un parere negativo, indicando in motivazione che «l’area di intervento presenta una notevole fragilità paesaggistica in quanto prossima alla spiaggia ed alla foce del fiume Brenta, in area priva di emergenze architettoniche e a prevalente vocazione naturalistica. Inoltre in tempi recenti è stato espresso parere favorevole da questo ufficio per la realizzazione di un’antenna in area non troppo distante e questo genererebbe effetti cumulativi non trascurabili che potrebbero portare alla sensibile variazione dello skyline del sito. Tutto ciò premesso si ritiene l’intervento non compatibile e si chiede di verificare la possibilità di accorpare il presente impianto a quello già autorizzato. L’intervento nel suo complesso risulta incompatibile con le disposizioni contenute nel D.M. 1 agosto 1985, avente oggetto: Dichiarazione di notevole interesse pubblico riguardante l’ecosistema della laguna veneziana, e nel D.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, art. 142”; Il progetto pregiudica l’interesse del sito tutelato, non risulta ben inserito nel contesto, non rispetta la specificità, le peculiarità e i valori paesaggistici da tutelare ed è pertanto incompatibile con la conservazione degli elementi di interesse ambientale e paesaggistico caratterizzanti l’area soggetta alle disposizioni di tutela ai sensi della Parte Terza del D.Lgs. 42/2004».

- sulla base di tale parere, il Comune di Chioggia ha emanato in data 12 maggio 2025 il provvedimento di rigetto dell’istanza.

2. Di tale provvedimento e del presupposto parere della Soprintendenza, la ricorrente chiede l’annullamento, affidando la propria domanda ai seguenti motivi:

2.1. Intervenuta formazione del silenzio assenso. Violazione dell’articolo 44, comma 10, d.lgs. n 259/2003. Violazione dell’articolo 14-bis l. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di presupposti e contraddittorietà .

Il diniego è illegittimo, perché intervenuto dopo la formazione del silenzio-assenso previsto dall’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 che risulta essersi perfezionato in data 14 aprile 2025. Ad avviso della ricorrente, né la comunicazione dei motivi ostativi, né il parere negativo hanno sospeso o interrotto il termine procedimentale, trattandosi di disciplina speciale non derogabile dall’art. 10- bis l. n. 241/1990 e, in ogni caso, quello espresso in data 17 aprile 2025 dalla Soprintendenza non si configurava come un dissenso “congruamente motivato”.

2.2. Eccesso di potere per violazione del Decreto del Ministro per i Beni culturali e ambientali 1° agosto 1985. Eccesso di potere per manifesto difetto di presupposti, istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per manifesto difetto di proporzionalità e irragionevolezza nonché per contraddittorietà. Violazione dell’articolo 44 d.lgs. n. 259/2003 e dell’articolo 14-bis legge n. 241/1990. Violazione dell’articolo 8, comma 6, legge n. 36/2001. Violazione dell’articolo 50 d.lgs. n. 259/2003 .

La ricorrente censura il parere della Soprintendenza, ritenendolo viziato da un’inadeguata analisi del progetto e frutto di un travisato bilanciamento tra l’interesse paesaggistico e quello di pari rilevanza pubblica alla realizzazione di infrastrutture di telecomunicazione.

In particolare, la Soprintendenza non avrebbe considerato « gli elementi che già rendono lo specifico sito di installazione un punto di minor pregio rispetto al contesto circostante, quali: la presenza di edifici diroccati e recinzioni arrugginite; la presenza di complessi condominiali di alta visibilità; la presenza di pali dell’illuminazione e di viabilità ». Stante la necessità di ospitare gli impianti di altri gestori co-proponenti del progetto, non sarebbe predicabile nemmeno l’opzione della co-ubicazione delle antenne presso altro sito, pur ventilata dalle Amministrazioni resistenti. Infine, anche a voler ritenere il parere immune dai vizi denunciati, il Comune si è comunque sottratto all’obbligo di valutare la possibilità di superare il dissenso della Soprintendenza, violando l’art. 14 bis , comma 5, della l. n. 241/1990 cui rinvia l’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003.

3. Il Comune di Chioggia si è costituito in giudizio per chiedere il rigetto del ricorso, sul presupposto che, non essendo decorso il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 44 del d.lgs. 259/2003, non si è formato alcun silenzio-assenso. Ciò in ragione: A) del preavviso di rigetto della Soprintendenza del 3 aprile 2025, che – secondo il Comune – ha comportato la sospensione del termine procedimentale fino alla presentazione delle osservazioni; B) dell’incompletezza dell’istanza, non corredata dalle integrazioni documentali richieste nel corso del procedimento dalla Capitaneria di Porto; C) del parere paesaggistico, negativo e vincolante, della Soprintendenza stessa.

Il Comune evidenzia che l’area è soggetta a vincolo, trovandosi in prossimità della foce del Brenta, ragion per cui il diniego risulta conforme alle risultanze istruttorie e ai vincoli paesaggistici gravanti sull’area siccome attestati dal parere vincolante della Soprintendenza.

4. Anche il Ministero della Cultura si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso. La Difesa erariale ha sottolineato che il parere negativo preannunciato dalla Soprintendenza muove da una puntuale ricognizione istruttoria da cui è emersa una elevata fragilità paesaggistica dell’area caratterizzata dalla prossimità alla spiaggia e alla foce del fiume Brenta, dall’assenza di emergenze architettoniche verticali e dal rischio di effetti cumulativi con altra antenna recentemente autorizzata nella medesima zona. Sotto il profilo procedimentale, il Ministero sostiene che il termine per la formazione dell’eventuale silenzio-assenso non era in alcun modo decorso, sia per la sospensione derivante dall’attivazione del contraddittorio ex art. 10- bis l. n. 241/1990, sia perché il dissenso paesaggistico, tempestivamente manifestato, impedisce comunque la formazione di un assenso tacito nell’ambito del procedimento speciale disciplinato dall’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003.

5. WI, a seguito della memoria di costituzione del Comune, ha notificato il ricorso anche all’avvocato Di AS ND - odierno controinteressato - che, in qualità di proprietario dell’area confinante con il sito prescelto dall’operatore, aveva partecipato al procedimento seguito all’istanza di autorizzazione.

6. Il controinteressato si è costituito in giudizio con memoria di mera forma del 10 luglio 2025 e, in data 3 settembre 2025, ha proposto ricorso incidentale, dichiaratamente condizionato all’eventuale accoglimento del ricorso principale e mirato ad ottenere la declaratoria di nullità, inesistenza o inefficacia del silenzio-assenso maturato (se del caso) sull’istanza presentata dalla società ricorrente.

Secondo il controinteressato: A) l’istanza di WI era incompleta, come rilevato dalla Capitaneria di Porto, e dunque inidonea a far decorrere il termine per la formazione dell’assenso tacito; B) il preavviso di rigetto della Soprintendenza ha comportato, ai sensi degli artt. 10- bis e 20, comma 5, L. n. 241/1990, la sospensione/interruzione del termine per provvedere; C) il presunto silenzio-assenso è comunque incompatibile con la presenza di un dissenso paesaggistico vincolante, tempestivamente espresso dalla Soprintendenza.

Egli ha precisato, inoltre, la piena ammissibilità del ricorso incidentale ai sensi dell’art. 42 c.p.a., affermando che l’interesse all’impugnativa è subordinato all’eventuale accoglimento delle domande proposte da WI e alla conseguente reviviscenza della questione relativa al silenzio-assenso.

7. Con memoria depositata il 13 settembre 2025 WI ha eccepito l’inammissibilità del ricorso incidentale per la mancata formulazione di censure di legittimità del provvedimento tacitamente formatosi, constatando che i motivi dedotti si limiterebbero a denunciare la non formazione del silenzio-assenso, anziché criticare i vizi sostanziali dell’atto. A detta della ricorrente principale, l’impugnazione si rivela pertanto priva di oggetto, oltre che contraddittoria rispetto alla condizione sospensiva cui è subordinata. Infine, seppure si ritenesse formato il silenzio-assenso, l’interesse a ricorrere sarebbe sorto al momento stesso della sua formazione, con conseguente tardività del ricorso incidentale. In ogni caso, il ricorso incidentale sarebbe infondato.

8. In vista della discussione, le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.

9. All’udienza pubblica del 10 dicembre 2025 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo la società ricorrente deduce l’intervenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza di autorizzazione alla data del 14 aprile 2025, in mancanza dell’espressione, entro il termine di sessanta giorni, di un dissenso congruamente motivato da parte della Soprintendenza.

La censura è fondata.

2. WI in data 13 febbraio 2025 ha presentato al Comune di Chioggia un’istanza di autorizzazione per la realizzazione di una nuova infrastruttura per telecomunicazioni ai sensi dell’art. 44, comma 1, d.lgs. n. 259/2003.

Secondo il comma 2 di tale articolo, l’istanza deve essere predisposta sulla base della modulistica prevista dall’art. 5, comma 4, d.lgs. n. 207/2021 che, a sua volta, prescrive che venga utilizzata la modulistica di cui all’allegato 12- bis , d.lgs. n. 259/2003.

Ai sensi dell’art. 44, comma 6, d.lgs. n. 259/2003, “ Il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell’istanza, il rilascio di dichiarazioni e l’integrazione della documentazione prodotta”, con l’ulteriore precisazione che “Il termine di cui al comma 10 riprende a decorrere dal momento dell’avvenuta integrazione documentale ”.

Secondo il comma 10 del medesimo art. 44 “Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stata data comunicazione di una determinazione decisoria della conferenza … e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali ”.

Da tale quadro normativo si evince che l’installazione di impianti di telecomunicazione è soggetta ad una speciale disciplina autorizzatoria, espressione del favor manifestato dal legislatore per la realizzazione di tali infrastrutture, favor che si traduce nella previsione di un termine perentorio per la formazione del silenzio assenso sull’istanza ( ex multis , T.A.R. Veneto, Sez. III, 8 maggio 2024, n. 927) e nella riduzione (disposta dall’art. 18, comma 2- bis , d.l. n. 13 del 2023, conv. in l. n. 41 del 2023) a sessanta giorni del termine per la formazione del silenzio assenso, precedentemente fissato in novanta giorni.

L’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 delinea quindi un procedimento marcatamente acceleratorio, volto a garantire la tempestiva implementazione delle infrastrutture per comunicazioni elettroniche, settore nel quale il legislatore ha ritenuto essenziale la certezza dei tempi procedimentali.

Tale finalità impone che l’Amministrazione preposta alla tutela paesaggistica eserciti le proprie prerogative entro il termine perentorio di sessanta giorni, mediante l’adozione di un dissenso espresso, definitivo e congruamente motivato. In difetto, la legge ricollega alla scadenza del termine la formazione del titolo per silentium .

5. Nel caso in esame, la Soprintendenza ha preannunciato in data 3 aprile 2025 il parere sfavorevole di propria competenza ai sensi dell’art. 10- bis della legge n. 241/1990. Tale atto, tuttavia, riveste natura meramente interlocutoria e, come tale, non è idoneo a manifestare in via definitiva il dissenso tipizzato dall’art. 44. d.lgs. n. 259/2003.

D’altronde, la giurisprudenza ha chiarito che la comunicazione dei motivi ostativi non può essere qualificata come manifestazione di dissenso, trattandosi di una fase interna al procedimento, destinata a sollecitare le osservazioni dell’interessato e priva di effetti conclusivi. In questo senso si è recentemente espresso anche questo Tribunale, affermando che «La comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10 bis, l. n. 241/1990 non vale a sospendere il termine di conclusione del procedimento in quanto ... nei procedimenti disciplinati dall’art. 44 del D. L.vo n. 259/2003, l’art. 10 bis della L. n. 241/90 trova applicazione, ma con la precisazione che il preavviso di rigetto non produce effetti sospensivi, e tampoco interruttivi, del termine di cui all’art. 44, comma 10, del D. L.vo n. 359/2003. Di conseguenza, ove l’amministrazione comunale intenda evitare la formazione del silenzio-assenso dovrà far pervenire al soggetto istante il preavviso di rigetto in tempo utile perché l’interessato possa presentare, nei successivi 10 giorni, memorie di osservazioni, e per poter poi adottare il provvedimento finale di diniego entro il termine di 90 giorni decorrenti dalla presentazione della istanza, termine che di fatto può allungarsi solo ove l’amministrazione abbia richiesto documentazione integrativa ai sensi dell’art. 44, comma 6, CCE. (in questi termini, Cons. Stato, Sez. VI, 5 febbraio 2025, n. 898) » (in questi termini, T.A.R. Veneto, Sez. III, 21 ottobre 2025, n. 1843).

Tale conclusione vale a maggior ragione nel caso in esame, trattandosi del preavviso di rigetto prodromico non già alla decisione finale, bensì ad un atto a rilevanza infra-procedimentale, qual è il parere della Soprintendenza. Opinando diversamente, la conclusione – oltremodo distonica sul piano testuale e sistematico – sarebbe quella di riconoscere anche al preavviso di rigetto di un’Amministrazione diversa da quella procedente, ancorché partecipante alla Conferenze dei servizi, un’efficacia inutilmente interlocutoria con il rischio di allungare i tempi di conclusione del procedimento che il legislatore – come appena detto – ha inteso, invece, comprimere.

6. Ad avviso del Collegio, che la valutazione paesaggistica debba essere resa in forma definitiva e nella sede funzionale della conferenza di servizi, essendo altrimenti inidonea ad incidere sulla conclusione – in via espressa o tacita – del procedimento, lo si può desumere anche da una recente pronuncia (Cons. Stato, Sez. VI, 3 dicembre 2025, n. 9520), nella quale il Giudice d’appello - pur affrontando la diversa questione della formazione del silenzio-assenso nel caso di mancata convocazione della conferenza di servizi prevista dall’art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003 - ha affermato principi di carattere generale che ben si attagliano anche alla fattispecie per cui è causa.

In particolare, il Consiglio di Stato ha chiarito che il silenzio-assenso non costituisce un mero effetto del decorso del tempo, ma rappresenta un esito tipizzato del procedimento amministrativo, alternativo al provvedimento espresso, il quale presuppone nondimeno lo svolgimento del procedimento secondo il modulo legale delineato dal legislatore. In tal senso, è stato affermato che « il silenzio assenso […] è un effetto del procedimento, essendo alternativo al provvedimento conclusivo espresso, non già allo svolgimento del procedimento stesso », il quale deve pertanto essersi regolarmente incardinato e sviluppato nelle sue fasi essenziali. In questo quadro, la sentenza valorizza il ruolo della conferenza di servizi, qualificandola come la sede istituzionale necessaria per il coordinamento e la comparazione degli interessi pubblici coinvolti, nonché per la sintesi delle determinazioni delle amministrazioni partecipanti. Essa costituisce, in altri termini, il luogo funzionale nel quale devono confluire le valutazioni delle amministrazioni portatrici di interessi sensibili, affinché possano incidere legittimamente sulla conclusione del procedimento. Coerentemente si è affermato che « i pareri resi al di fuori del modulo procedimentale della conferenza di servizi sono illegittimi e inidonei a incidere sulla conclusione del procedimento », in quanto sottratti alla necessaria comparazione degli interessi pubblici coinvolti.

Da ciò discende che solo una valutazione resa all’interno della conferenza di servizi, e avente carattere definitivo e conclusivo, può assumere rilievo ai fini della formazione – o dell’arresto – del silenzio-assenso.

7. Passando al caso in esame, la valutazione paesaggistica negativa non è stata espressa in forma definitiva all’interno della conferenza di servizi entro il termine perentorio previsto dall’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, ma è stata preceduta unicamente dalla comunicazione dei motivi ostativi del 3 aprile 2025, atto che, alla luce dei principi sopra richiamati, non è idoneo a integrare il dissenso congruamente motivato richiesto dalla norma speciale.

Il primo ed unico atto riconducibile a una determinazione conclusiva della Soprintendenza è costituito dal parere negativo del 17 aprile 2025, adottato però oltre il termine di sessanta giorni decorrente dalla presentazione dell’istanza.

Ne consegue che, alla data del 14 aprile 2025, in assenza di un dissenso definitivo e tempestivo reso nella sede propria della conferenza di servizi, il titolo abilitativo si è formato per silentium , con conseguente illegittimità del successivo diniego comunale del 12 maggio 2025 - fondato sul parere negativo tardivamente reso dalla Soprintendenza - che, ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990, deve essere dichiarato inefficace.

8. Né giova alle parti resistenti invocare che la fattispecie costitutiva del silenzio-assenso non si è perfezionata in mancanza delle condizioni previste dalla legge e/o per la carenza della necessaria documentazione prevista dalla legge.

Quanto al primo profilo, deve ribadirsi che l’unica condizione ostativa alla formazione del silenzio-assenso, ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, è la tempestiva adozione di un dissenso congruamente motivato da parte dell’Amministrazione preposta alla tutela paesaggistica che qui non risulta espresso entro il termine perentorio previsto dalla norma e nell’ambito della conferenza di servizi.

Quanto al secondo profilo, incentrato sulla mancata integrazione documentale sollecitata dalla competente Capitaneria di Porto, il Collegio osserva quanto segue.

In primo luogo, giova ricordare che, nella speciale materia delle telecomunicazioni, la giurisprudenza ha chiarito che una richiesta di integrazioni documentali può produrre un effetto sospensivo del termine procedimentale solo ove ricorrano congiuntamente due condizioni e cioè che: A) la richiesta intervenga entro quindici giorni dalla presentazione dell’istanza; B) essa riguardi la documentazione prevista dall’Allegato 12- bis al d.lgs. 259/2003 (T.A.R. Veneto, Sez. III, n. 1843/2025 cit.).

Nella specie, la richiesta della Capitaneria è intervenuta oltre un mese dopo la presentazione dell’istanza e addirittura dopo l’indizione della conferenza di servizi, con la conseguenza che, già per tale motivo, non può attribuirsi ad essa efficacia sospensiva. Peraltro, la documentazione richiesta non risulta compresa tra quella prescritta dall’art. 12 bis del d.lgs. n. 259/2003 e, comunque, si rivela superflua alla luce della natura dell’intervento.

9. Quanto al ricorso incidentale, esso non è irricevibile per tardività. Il controinteressato ha, infatti, impugnato il presunto silenzio-assenso solo a seguito della notificazione del ricorso principale e in via espressamente condizionata all’eventuale accoglimento di quest’ultimo. Tale modalità di proposizione è del tutto coerente con la disciplina del ricorso incidentale condizionato, regolata dall’art. 42 comma 1 c.p.a. a tenore del quale « Le parti resistenti e i controinteressati possono proporre domande il cui interesse sorge in dipendenza della domanda proposta in via principale, a mezzo di ricorso incidentale. Il ricorso si propone nel termine di sessanta giorni decorrente dalla ricevuta notificazione del ricorso principale… ».

Come noto, il ricorso incidentale assolve a una funzione difensiva e reattiva, essendo diretto a contrastare le pretese azionate con il ricorso principale, e il relativo termine di proposizione decorre dalla notificazione del ricorso principale, non già dal momento di formazione o di conoscenza dell’atto (espresso o tacito) che ne costituisce l’oggetto. La decorrenza del termine dalla notificazione del ricorso principale rappresenta un elemento strutturale dell’istituto, strettamente connesso alla sua natura subordinata e strumentale rispetto all’iniziativa processuale della parte ricorrente.

Ne consegue che il ricorso incidentale è stato tempestivamente proposto, non potendosi far discendere alcuna decadenza dalla mancata impugnazione del silenzio-assenso in un momento anteriore. L’interesse processuale del controinteressato, infatti, si attualizza solo con l’introduzione del giudizio principale, e segnatamente con la deduzione, da parte della ricorrente, dell’avvenuta formazione del titolo per silentium e della sua idoneità a fondare la pretesa sostanziale.

10. Risulta, invece, fondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso incidentale per carenza di interesse.

Pur essendo formalmente diretto contro il presunto provvedimento tacito formatosi per silenzio-assenso, il ricorso incidentale non contiene alcuna specifica censura avverso tale provvedimento, né in ordine ai vizi della fattispecie provvedimentale tacita, né con riferimento all’attività amministrativa che ne avrebbe determinato la formazione. Il controinteressato si limita, infatti, a sostenere la mancata ricorrenza dei presupposti legali per la formazione del silenzio-assenso, così postulando l’inesistenza stessa dell’atto che viene formalmente impugnato.

In tal modo, il controinteressato non contesta la legittimità di un titolo tacito assunto come esistente, ma nega ab origine la sua formazione, facendo valere argomenti che, in realtà, sono funzionali a sostenere l’infondatezza del ricorso principale, piuttosto che a paralizzare un atto favorevole mediante una autonoma impugnazione incidentale. Ne deriva una contraddizione ontologica tra l’oggetto formale dell’impugnazione e il contenuto sostanziale delle censure dedotte.

Inoltre, il ricorso incidentale è espressamente proposto in via condizionata all’eventuale accoglimento del ricorso principale, ma i motivi ivi articolati muovono dal presupposto opposto, ossia dalla inesistenza del silenzio-assenso, con conseguente carenza di un interesse concreto e attuale all’annullamento dell’atto tacito nell’ipotesi in cui quest’ultimo venga ritenuto formato.

Tale assetto argomentativo determina la mancanza di un reale oggetto dell’impugnazione, non potendo il giudice essere chiamato a pronunciarsi sull’annullamento di un provvedimento che la stessa parte ricorrente incidentale afferma non esistere. Di qui la declaratoria di inammissibilità del ricorso incidentale.

11. In conclusione:

- il ricorso principale è fondato e - previo accertamento del silenzio-assenso formatosi sull’istanza presentata dalla ricorrente in data 13 febbraio 2025 - dev’essere accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati e assorbimento di ogni altra censura dedotta con i restanti motivi, dal cui eventuale accoglimento la ricorrente non potrebbe trarre maggiori utilità;

- il ricorso incidentale va dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza e, poste in solido a carico delle parti resistenti e del ricorrente incidentale, vengono liquidate come da dispositivo.

Nulla si deve disporre, invece, con riferimento alle altre Amministrazioni intimate che non si sono costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto:

- annulla gli atti impugnati e dichiara l’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza presentata dalla società ricorrente in data 13 febbraio 2025;

- dichiara inammissibile il ricorso incidentale;

- condanna in solido le Amministrazioni resistenti e il ricorrente incidentale al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese del presente giudizio che liquida in complessivi € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge e al rimborso del contributo unificato, se versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AR OL, Presidente

EA De Col, Primo Referendario, Estensore

Giampaolo De Piazzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EA De Col	AR OL

IL SEGRETARIO