Pubblicato il 23/12/2025

N. 01918/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00380/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 380 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Riccardo Gozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore , anche per il Provveditorato Regionale dell’Amministrazione Penitenziaria del Piemonte, Liguria e Valle d’Aosta, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, domiciliataria ex lege avente sede a Torino, in via dell'Arsenale n. 21;

per l’annullamento

- del decreto emesso dal Direttore Generale del Personale del D.A.P. - Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria del Ministero della Giustizia in data -OMISSIS-, che ha revocato il provvedimento prot. -OMISSIS- con cui -OMISSIS-, dirigente aggiunta del Corpo di Polizia Penitenziaria, era stata confermata nella posizione di Comandante titolare del reparto di Polizia penitenziaria della Casa Circondariale di Cuneo, e ha disposto il suo trasferimento d’ufficio presso il reparto di Polizia penitenziaria della Casa circondariale di Torino, con funzioni di Vice comandante;

- della nota del Provveditore Regionale dell’Amministrazione Penitenziaria del Piemonte, Liguria e Valle d’Aosta, prot.-OMISSIS-, non notificata alla ricorrente;

- di ogni altro atto e/o provvedimento a quelli sopra indicati, presupposto, preordinato, connesso e consequenziale ed in ogni caso lesivo dell’interesse della ricorrente;

In via subordinata, per l’annullamento della menzionata determinazione emessa dal Direttore Generale del Personale del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria in data -OMISSIS-, nella parte in cui dispone l’assegnazione, mediante trasferimento d’ufficio, della medesima presso il reparto di Polizia penitenziaria della Casa circondariale di Torino.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il dott. NN ES IL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso notificato in data 11/02/2025, -OMISSIS-, Dirigente Aggiunta della Polizia Penitenziaria, ha impugnato la determinazione – meglio individuata in epigrafe – a mezzo della quale il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria del Ministero della Giustizia ha disposto la revoca dell’incarico, precedentemente conferitole, di Comandante titolare del Reparto di Polizia Penitenziaria presso la Casa Circondariale di Cuneo e l’ha trasferita d’ufficio presso il Reparto di polizia della Casa Circondariale di Torino.

L’impugnazione è affidata a due motivi di gravame, di seguito compendiati:

« I - Violazione degli artt. 1, 3, 7, 8, 9 e 10 della legge 241/1990 - Violazione dell’art. 97 della Costituzione – Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 dlgs 146/2000 – Eccesso di potere per omessa istruttoria, per sviamento, per ingiustizia manifesta », diretto a denunciare la lesione delle prerogative partecipative di -OMISSIS-, in quanto l’Amministrazione non le avrebbe notificato la comunicazione di avvio del procedimento e non le avrebbe consentito di prendere posizione sul merito della decisione assunta;

« II - Violazione dell’art. 97 della Costituzione – Violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990 – Vizio di motivazione – Vizio d’istruttoria – Eccesso di potere per sviamento, per manifesta contraddittorietà ed illogicità, per arbitrarietà e irragionevolezza », a mezzo del quale -OMISSIS- lamenta la lacunosità dell’istruttoria procedimentale svolta, in quanto l’impugnata decisione ricalcherebbe il contenuto della relazione resa in data 15/11/2024 dal Provveditore Regionale dell’Amministrazione Penitenziaria, circa i disordini accaduti in data 11/11/2024 presso la Casa Circondariale di Cuneo e – più in generale – circa la condizione di malgoverno di quest’ultima, senza che ne fosse vagliata la congruenza rispetto alle relazioni di servizio dimesse dal Direttore della struttura e dagli agenti in servizio in quei giorni. L’Amministrazione non avrebbe inoltre esaminato in sede decisoria, né illustrato in sede motivazionale, quali sopravvenienze abbiano in concreto giustificato la revoca di un incarico conferito alla ricorrente appena cinque mesi prima, e non avrebbe comunque ponderato le esigenze organizzative dell’Ufficio con gli interessi personali della ricorrente.

2. – Il Ministero convenuto si è costituito in giudizio, chiedendo l’integrale reiezione delle pretese avverse. La Difesa erariale ha rivendicato la reciproca autonomia delle decisioni inerenti l’attribuzione di funzioni di comando all’interno delle strutture penitenziarie, le quali non conferiscono alcuna aspettativa rispetto alla conferma dell’incarico nel futuro. Ha contestato inoltre che l’Amministrazione abbia violato i diritti partecipativi della ricorrente, la quale sarebbe stata sentita sui fatti oggetto della relazione del Provveditore Regionale e sul prospettato trasferimento prima dell’emissione della determinazione gravata. Ha infine rimarcato il carattere discrezionale della decisione impugnata e l’assenza di macroscopici profili di incongruenza, tenuto conto della gravità dei disordini avvenuti nella struttura penitenziaria nel novembre del 2024 e delle obiettive difficoltà gestorie riscontrate dal Provveditore e dagli altri organi a tal fine deputati.

3. – Con ordinanza del 13/03/2025 n. 104, il Tribunale ha parzialmente accolto l’istanza cautelare attorea e ha disposto la sospensione del provvedimento gravato, ai soli fini del trasferimento della ricorrente presso la Casa Circondariale di Torino.

4. – All’esito dello scambio delle memorie istruttorie, la causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 13/11/2025.

5. – Il ricorso è fondato, per le ragioni di cui appresso.

6. – Le censure contenute nel primo motivo di doglianza, dirette a mettere in luce la violazione del contraddittorio procedimentale, non convincono.

6.1 - L’individuazione di un Dirigente avente maggiore esperienza di -OMISSIS-, cui attribuire funzioni di comando del Reparto della Casa Circondariale di Cuneo, era misura connotata da evidenti ragioni di urgenza, stanti le crescenti difficoltà cui la struttura era andata incontro nel corso del 2024, ulteriormente esacerbatesi a seguito dei disordini del 11/11/2024.

Gli atti di causa attestano infatti che, nell’ottobre del 2024, il Direttore della Casa Circondariale aveva informato il Prefetto, il Provveditore regionale e il Procuratore della Repubblica del fatto che il significativo aumento della popolazione detenuta avesse esacerbato le difficoltà organizzative della struttura, correlate alla scarsa anzianità ed esperienza del personale in servizio e alle gravi scoperture di organico (pari all’80% del personale del Ruolo di Ispettori e Sovrintendenti), e che tale condizione creasse « rischi per la sicurezza dell’istituto e per l’incolumità degli operatori tutti (compresi quelli dell’ASL di Cuneo) e della popolazione detenuta » (doc. 6 ricorrente).

Tali criticità avevano raggiunto l’apice in data 11/11/2024, allorquando un detenuto era riuscito a salire sul tetto della struttura, dopo aver aveva dato fuoco al materasso della propria cella, e aveva minacciato gli agenti intervenuti con alcune tegole. Nel medesimo frangente, in una diversa Sezione della struttura, un congruo numero di detenuti aveva avuto una colluttazione con alcuni agenti e, all’esito, aveva gravemente danneggiato i locali del Piano Terra con stampelle e una spranga di ferro. Nella concitazione, altri detenuti ancora avevano aggredito due agenti, sottraendo a uno di questi le chiavi dei cancelli interni della struttura, tentando di darsi alla fuga. I disordini erano definitivamente rientrati nella tarda serata, a seguito dell’intervento di agenti interforze, allorquando il personale dell’istituto era riuscito a ripristinare l’ordine e aveva condotto i facinorosi nelle rispettive camere (doc. 5 ricorrente).

In disparte dunque le responsabilità che -OMISSIS- possa avere avuto nella gestione dei disordini del 11/11/2024, una modifica dell’organizzazione del personale di pubblica sicurezza assegnato alla Casa Circondariale di Cuneo, in particolare nelle figure apicali, era questione di evidente delicatezza e urgenza. Di tali esigenze è dato conto nella determinazione gravata, la quale enfatizza la complessità gestionale della struttura e le « criticità evidenziatesi in particolare nel presente momento storico ».

A fronte della gravità e della delicatezza di tale contesto operativo, devono ritenersi integrati i presupposti delle «particolari esigenze di celerità del procedimento », che giustificano l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 legge n. 241/1990.

6.2 - Deve escludersi poi che -OMISSIS- non avesse avuto contezza dell’avvio della procedura nei propri confronti. La ricorrente ha steso una relazione di servizio sui fatti del 11/11/2024 (doc. 6 ricorrente) ed è stata convocata dal Vice Direttore Generale del Personale in data 11/12/2024, per un’audizione personale sui predetti disordini nonché sulle determinazioni che ne sarebbero conseguite sul piano organizzativo (doc. 6 resistente). In tale sede, ella ha potuto chiarire – recte , ribadire – la propria lettura degli accadimenti ed evidenziare le proprie esigenze personali e familiari.

Significativamente, di tale audizione non è fatta menzione nel ricorso introduttivo. Il patrocinio attoreo non ha illustrato negli ulteriori atti di causa il contenuto dell’audizione personale e non ha chiarito in quali termini tale incombente istruttorio, in uno con la stesura di una relazione di servizio, non avesse consentito alla ricorrente di fornire il proprio apporto al contraddittorio procedimentale. A fronte dunque degli incombenti istruttori svolti e dell’assenza di precise deduzioni circa la loro insufficienza, si deve escludere che le garanzie partecipative di -OMISSIS- siano in concreto state vulnerate dall’Amministrazione procedente.

Il primo motivo di impugnazione va pertanto integralmente disatteso.

7. – Passando allo scrutinio del secondo motivo di doglianza, diretto a censurare il merito della decisione assunta dall’Amministrazione, è bene precisare che, a dispetto dell’unitarietà della determinazione sotto il profilo procedimentale, il gravato provvedimento è logicamente scindibile in due parti sotto il profilo dispositivo, la prima avente ad oggetto la revoca delle funzioni di comando attribuite a -OMISSIS-, la seconda avente ad oggetto il trasferimento della ricorrente presso la Casa Circondariale di Torino.

La significativa diversità del quadro normativo di riferimento delle due “componenti dispositive” del provvedimento suggerisce di scrutinare partitamente le censure attoree, rispetto a ciascuna di esse.

8. – L’impugnazione non è fondata con riguardo alla revoca delle funzioni di comando.

8.1 - Le difese attoree partono dall’assunto che la determinazione gravata sia giustificata in via esclusiva o prevalente dal contegno assunto da -OMISSIS- in occasione dei disordini del 11/11/2024 e delle visite istituzionali dei giorni successivi, così come descritto dal Provveditore Regionale nella relazione del 15/11/2024.

Si è visto tuttavia che la modifica dell’organizzazione del personale di pubblica sicurezza assegnato alla Casa Circondariale di Cuneo, in particolare nella posizione di vertice, era resa necessaria dalle crescenti complessità gestionali della struttura, e che l’Amministrazione ha espressamente invocato tali esigenze nella motivazione del provvedimento ( supra §6.1).

L’episodio non pare dunque aver assunto la rilevanza che la ricorrente vi attribuisce.

Va considerato inoltre che – per concorde prospettazione delle parti – l’Amministrazione ha acquisito in sede istruttoria le relazioni di servizio dimesse dal Direttore della Casa Circondariale (e dalla ricorrente) in ordine ai disordini del 11/11/2024. Deve escludersi pertanto che il Ministero abbia acriticamente accolto la versione dei fatti offerta dal Provveditore regionale. Ne consegue che, anche a ritenere che i fatti del 11/11/2024 abbiano giocato un ruolo decisivo nella decisione di revocare l’incarico di -OMISSIS-, l’istruttoria amministrativa svolta sul punto non risulta connotata da lacune macroscopiche suscettibili di giustificare il travolgimento della determinazione conclusiva.

Si consideri infine che, senza voler dubitare del peso che hanno assunto in sede decisoria le valutazioni rese dal Provveditore Regionale circa le concrete capacità di comando di -OMISSIS-, la relazione del 15/11/2024 mette in luce il diffuso senso di avvilimento del personale in servizio presso la Casa Circondariale di Cuneo e la difficoltà a rispondere alla « dilagante maleducazione dei detenuti ». Tali circostanze trovano sostanziale riscontro nella menzionata relazione del Direttore della Casa Circondariale del 15/10/2024, il quale aveva a proprio volta segnalato che « la popolazione detenuta percepisce tale debolezza [del personale] , approfittandone per porre in essere comportamenti violativi delle regole comportamentali, che spesso degenerano in gravi atti turbativi dell’ordine e della sicurezza […]» (doc. 3 ricorrente).

In disparte dunque ogni questione circa le responsabilità della ricorrente nella determinazione di tale clima, la relazione del Provveditore non pare aver condotto l’Amministrazione a travisare in modo fondamentale il quadro fattuale di riferimento.

8.2 - Ad ogni buon conto, l’attribuzione delle funzioni di comando nell’ambito delle forze di polizia, siano esse ad ordinamento militare o civile, è decisione connotata da latissima discrezionalità amministrativa, che va riconosciuta, a maggior ragione, ove si tratti della gestione di dirigenti e in particolare della loro applicazione a servizi di sicurezza che si caratterizzano per la delicatezza della natura, dei compiti e delle finalità (TAR Lazio, Roma, Sez. I- bis , 04/04/2017, n. 4228). Ne consegue che il sindacato giudiziale è ammesso solo a fronte di macroscopici indici di sviamento del potere, capaci ictu oculi di dimostrare, con chiaro ed univoco significato, l’esistenza di vizi di incoerenza e di illogicità di portata tale da non lasciare dubbi sul travalicamento dei limiti imposti dalla norma attributiva del potere.

Nel caso di specie, a fronte delle significative difficoltà della Casa Circondariale di Cuneo (rappresentate dal Direttore della struttura detentiva prima, e dal Provveditore Regionale poi), deve escludersi che l’Amministrazione abbia valicato i limiti della propria discrezionalità nel revocare la funzione di comando attribuito a -OMISSIS-.

Si osserva d’altronde che, rispetto all’attribuzione di funzioni di comando non è predicabile l’esistenza di interessi di carattere schiettamente privatistico suscettibili di ponderazione rispetto all’esigenze organizzative dell’Ufficio. Perde conseguentemente quotazione, sul piano decisorio e motivazionale, il contributo partecipativo apportato dal privato nel corso della procedura.

Si osserva infine che -OMISSIS- appartiene ai ruoli dei Dirigenti aggiunti (art. 5 d.lgs. n. 146/2000) e aveva conseguito le funzioni di comando a fronte dell’assenza di manifestazioni di volontà di ricoprire l’incarico da parte dei funzionari del Corpo aventi qualifica di Primi Dirigenti (doc. 2 ricorrente). Stante la delicatezza delle condizioni della Casa Circondariale di Cuneo, va a fortiori esente da censure di legittimità la necessità espressa dall’Amministrazione di conferire l’incarico di Comandante del Reparto a un funzionario avente ruolo gerarchico corrispondente alla funzione, dunque ad un dipendente di maggiore anzianità ed esperienza della ricorrente.

8.3 - Alla luce di tali considerazioni, le censure attoree rivolte alla revoca delle funzioni di comando attribuite a -OMISSIS- non sono fondate e, pertanto, la decisione si sottrae in parte qua a scrutinio giudiziale.

9. – A diverse conclusioni conduce l’esame delle doglianze inerenti il trasferimento d’ufficio di -OMISSIS- presso la Casa Circondariale di Torino.

9.1 - È bene chiarire che l’assegnazione d’ufficio, quale provvedimento organizzativo dell’Amministrazione, è anch’esso connotato da ampia discrezionalità amministrativa ed è sindacabile dal Giudice amministrativo solo ab externo , cioè sotto il profilo della logicità e della completezza della motivazione, rimanendo esclusa ogni indagine in ordine al merito della valutazione dell’Amministrazione militare. Si rileva d’altronde che tra le ragioni poste a fondamento dell’impugnato trasferimento vi sono valutazioni di pura opportunità, assunte – quantomeno nella prospettazione del Ministero – nell’interesse e a tutela della stessa -OMISSIS- (« NU l’inopportunità che la dr.ssa -OMISSIS- permanga presso la casa circondariale di Cuneo con incarico di Vice Comandante, a sua tutela […]»). Il merito della decisione assunta sfugge dunque a ogni scrutinio giudiziale, non avendo la ricorrente dedotto che l’assegnazione d’ufficio abbia scoperte finalità discriminatorie.

9.2 - Va tuttavia precisato che la determinazione impugnata differisce, per presupposti e disciplina applicabile, dal trasferimento di un militare o di un appartenente a una forza di polizia a ordinamento militare. Per questi ultimi, infatti, i provvedimenti di trasferimento d’autorità sono qualificabili come ordini, rispetto ai quali l’interesse del dipendente a prestare servizio in una determinata sede assume, di norma, una rilevanza di mero fatto. Conseguentemente, tali determinazioni non richiedono una particolare motivazione, né significative garanzie partecipative (ivi incluse quelle preventive di cui all’art. 7 legge n. 241/1990), giacché l’interesse pubblico al rispetto della disciplina ed allo svolgimento del servizio è prevalente sugli altri eventuali interessi del subordinato (cfr. da ultimo, ex permultis , Cons. Stato, Sez. VI, 07/10/2025, n. 7841).

Al contrario, il procedimento – qual è quello di specie – riguardante un appartenente alla Polizia Penitenziaria, dunque ad una Forza di polizia a ordinamento civile, resta soggetto alla normativa relativa al procedimento amministrativo e, quindi, agli obblighi di cui alla citata legge n. 241 del 1990. Tra tali obblighi v’è quello di motivazione (art. 3, co. 1 legge n. 241/1990), in forza del quale devono essere indicati i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’Amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 17/06/2015 n. 3077; Id. Sez. VI, 29/01/2010 n. 388; nonché TAR Torino, Sez. I, 10/07/2015 n. 1164).

9.3 - Poste tali premesse, colgono nel segno le doglianze attoree inerenti il difetto (di istruttoria e) di motivazione della decisione gravata.

Come già osservato in sede cautelare, non risulta che l’Amministrazione abbia svolto un bilanciamento tra l’interesse pubblico alla più efficace gestione del personale e l’interesse privato della dipendente. L’impugnato trasferimento è infatti giustificato unicamente dalle esigenze organizzative dell’Ufficio, sotto il profilo dell’inopportunità della permanenza di -OMISSIS- presso la struttura penitenziaria cuneese con funzioni di Vice-comandante, nonché dell’affermata necessità di rafforzare l’organico dei Funzionari in servizio presso il reparto di Polizia penitenziaria della casa circondariale di Torino.

Non risulta invece che l’Amministrazione abbia preso in considerazione le specifiche esigenze familiari espresse dalla ricorrente nel corso della procedura (segnatamente gli oneri di accudimento nei confronti della figlia di appena nove anni) né, quindi, che abbia provveduto alla loro ponderazione rispetto agli interessi dell’ufficio di destinazione. Tale lacuna istruttoria si riverbera fatalmente sulla motivazione del provvedimento, nella quale non sono menzionate le istanze privatistiche di -OMISSIS- né – ciò che più conta – sono illustrate le ragioni per le quali l’Amministrazione abbia ritenuto impossibile o inopportuna l’assegnazione della ricorrente presso strutture detentive più vicine al luogo di residenza del nucleo familiare o comunque maggiormente compatibili con gli oneri di accudimento gravanti sulla dipendente.

Alla luce di tali considerazioni, è doveroso concludere che la determinazione impugnata sia effettivamente connotata da un deficit istruttorio e motivazionale quanto all’individuazione della sede di nuova assegnazione. Sotto i profili e nei limiti ora evidenziati, il secondo motivo di impugnazione è fondato e la decisione gravata va conseguentemente annullata, limitatamente al trasferimento d’ufficio di -OMISSIS- presso la Casa Circondariale di Torino.

Il Tribunale non dispone la restituzione degli atti all’Amministrazione, in funzione propulsiva del riesercizio del potere, giacché il provvedimento impugnato è stato assunto a iniziativa ufficiosa e la ricorrente è titolare di un interesse oppositivo, diretto alla sola demolizione della determinazione lesiva . Resta naturalmente impregiudicato il potere dell’Amministrazione resistente di rendere una nuova determinazione, anche di tenore identico a quella impugnata, fermo l’effetto conformativo derivante dal presente giudicato in ordine agli oneri istruttori e motivazionali correlati al trasferimento di -OMISSIS-.

10. – L’obiettiva peculiarità della fattispecie controversa e l’infondatezza delle censure rivolte avverso la revoca delle funzioni di comando precedentemente attribuite alla ricorrente giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza), definitivamente pronunciando:

- accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la determinazione impugnata;

- compensa integralmente tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità e di ogni altro dato idoneo a identificare la ricorrente e ogni altra persona fisica menzionata in questa sentenza, ad eccezione delle generalità dei procuratori delle parti.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RO NA, Presidente

NN ES IL, Referendario, Estensore

Lorenzo Maria Lico, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN ES IL	RO NA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.