Pubblicato il 28/11/2025

N. 01064/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00927/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 927 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
TA FI, rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Colagrande, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Olbia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sabrina Serusi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

LE DO, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Di Lullo, Lucio Nicastro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell’ “Ordinanza n. 41 del 03/07/2024 oggetto: provvedimento interdittivo DUA prot. n. 73604 del 27.06.2024, codice univoco 1721.761737/2024” ;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o, comunque, connesso ivi compresa la richiamata nota dello stesso 3 luglio 2024 con la quale il Dirigente dell’Ufficio Edilizia privata - Settore Pianificazione e gestione del territorio del Comune di Olbia propone al precitato Dirigente del Settore “di adottare un provvedimento interdittivo con contestuale dichiarazione di inefficacia, sanatoria prot. 73604 presentata in data 27.06.2024 dalla ditta IU BE (…) ai sensi dell’art. 19 della legge n. 241/90, dell’art. 35 della L.R. n. 24/2016 e dell’art. 10.2.3 dell’allegato A alla delibera G.R. n. 11/14 del 28.02.2017” .

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 21 febbraio 2025:

per l’annullamento

previa adozione di idonee misure cautelari,

dell’ordinanza del funzionario comunale delegato del Servizio Controllo Edilizia e Prevenzione Abusi del Settore Pianificazione e Gestione del Territorio del Comune di Olbia n. 44 del 10.7.2024 (notificata il 5.12.2024) avente ad oggetto “Rimessa in pristino dello stato dei luoghi per opere realizzate in assenza del permesso di costruire (ex art. 6 l.r. 11/10/1985 N.23 E SS.MM.II.)” con ordine di “ripristinare la situazione quo ante consistente nella realizzazione delle due falde del tetto della proprietà confinante, così come risultavano edificate prima della loro demolizione e come riportato negli allegati grafici allegati alla Determinazione n. 865 del 20.12.2019 riguardante la tavola unica stato autorizzato di cui al titolo edilizio abilitativo nella fattispecie la C.E. n. 316 del 07.06.1977, a propria cura e spese, nell''unità edilizia residenziale censita all''agenzia delle Entrate - Servizi Catastali nel Comune Censuario di Olbia al N.C.E.U. Foglio 2 mappale 2882 sub. 42” , nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso compreso il verbale di sopralluogo del 27 settembre 2022 richiamato nella suindicata ordinanza.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Olbia e della controinteressata LE DO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente, con il ricorso principale depositato il 31 ottobre 2024, ha domandato l’annullamento degli atti indicati in epigrafe e, tra questi, dell’ordinanza con la quale il Comune di Olbia, in data 3 luglio 2024, ha disposto l’inibizione degli effetti di cui alla Scia, presentata in data 27 giugno 2024, per la sanatoria dell’intervento (estensione del piano di calpestio della terrazza di proprietà accessibile dal soppalco mediante la eliminazione di tratti di falde residue a copertura di sottostanti spazi - definiti in progetto anche "nicchie" accessorie - ad accesso ed uso esclusivo della medesima proprietaria) originariamente assentito dal Comune di Olbia con provvedimento annullato d’ufficio successivamente all’esecuzione dei lavori.

1.1. Come si evince dalla lettura del provvedimento impugnato, motivato per relationem richiamando la proposta del Dirigente dell’Ufficio Edilizia Privata, l’Amministrazione comunale ha inibito gli effetti della SCIA in sanatoria osservando che “[…] PRESO ATTO che in relazione alla stessa, per del D.Lgs. n.42/2004 è necessario acquisire l’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione delle opere oggetto di sanatoria, in quanto il parere indicato nel modello A0 parte I Parere favorevole UTP del 13/11/2019 - è stato annullato in autotutela con P.A.U. n.537 del 14/09/2020, pertanto privo di efficacia; CONSIDERATO che l’intervento proposto, contrariamente a quanto dichiarato dal rappresentante legale della società e dal tecnico incaricato della ditta, ricade nella tipologia della procedura in conferenza di servizi ai sensi dell’art. 37 della legge regionale 24/2016, in quanto il progetto impone valutazioni discrezionali da parte della pubblica amministrazione, in particolare per i profili attinenti al vincolo paesaggistico di cui sopra; DATO ATTO inoltre che gli interventi di sanatoria oggetto della SCIA, sono i medesimi oggetto del provvedimento di ritiro in autotutela sopra citato; PRESO ATTO della sentenza n.294/2021 del TAR Sardegna, il quale ha rigettato il ricorso, in quanto il lastrico solare non è di esclusiva proprietà della sig.ra FI e pertanto lo stesso deve intendersi condominiale ai sensi dell’art. 1117 comma 1 C.C.; VISTA la sentenza del Consiglio di Stato n° 2983/2024 con la quale il medesimo Consiglio ha respinto il ricorso numero di registro generale 7280 del 2021, proposto dalla signora TA FI avverso la sentenza del TAR Sardegna sopracitata; CONSIDERATO che non risultano mutate le condizioni che hanno portato al provvedimento di ritiro in autotutela n.537 del 14/09/2020 […].”

2. La ricorrente ha chiesto l’annullamento dell’atto impugnato, lamentando:

I. la violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 19 e 21 della legge n. 241/1990, degli articoli 34 e 35 della legge regionale n. 24/2016 anche in relazione all’art. 146, comma 4, del d.lgs. n. 42/2003 e agli articoli 11 del DPR n. 380/2001, 1102 c.c., nonché l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà, irragionevolezza, falsità dei presupposti, sviamento e la violazione degli articoli 3 e 97 Cost. In sintesi, la ricorrente ha evidenziato che dall’annullamento in autotutela del titolo edilizio non potrebbe derivare alcun effetto sulla validità ed efficacia dell’autorizzazione paesaggistica già conseguita, atteso peraltro che tale annullamento è stato disposto in ragione della mancata dimostrazione, da parte della ricorrente, della proprietà esclusiva delle aree interessate dalle opere. In questo senso deporrebbe l’art. 146, comma 4, del D.Lgs. n. 42/2004, nella parte in cui stabilisce che “l'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio” ed “è efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l'esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione” . Inoltre, il Comune non avrebbe effettuato alcuna valutazione differenziata rispetto alla diversa legittimazione fatta valere dalla ricorrente ai sensi dell’art. 1102 c.c., limitandosi a ritenere non mutate le condizioni che avevano determinato il ritiro in autotutela del precedente titolo.

3. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 21 febbraio 2025, la ricorrente ha domandato l’annullamento, previa sospensione cautelare dei suoi effetti, del provvedimento con cui il Comune di Olbia, in data 5 dicembre 2024, ha ordinato la demolizione e il ripristino dei luoghi con riferimento alle opere edilizie già oggetto del ricorso principale.

3.1. Dell’impugnato provvedimento la ricorrente ha domandato l’annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti, lamentando:

I. l’invalidità derivata per i vizi già enunciati nel ricorso principale;

II. la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6 della legge regionale n. 23/1985, dell’art. 31 del DPR n. 380/2001 anche in relazione agli articoli 3, 7 e ss. della legge n. 241/1990, la violazione degli articoli 3, 24 e 97 Cost., nonché l’eccesso di potere per erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà. La ricorrente ha esposto che l’ordine di demolizione si fonda sugli esiti del sopralluogo del 27 settembre 2022, tramite il quale sarebbero state “accertate opere edilizie abusive consistenti nell’ampliamento di una terrazza esistente tramite la demolizione dei due falde del tetto, avente superficie di circa mq 22, realizzata in assenza del Permesso di Costruire, dell’Autorizzazione Paesaggistica” . Tuttavia, tale assunto sarebbe errato, in quanto trattasi di opere eseguite nella piena osservanza e nella perfetta validità ed efficacia del titolo edilizio e del titolo paesaggistico rilasciati dal Comune di Olbia secondo il modulo procedimentale della DUA ex L.R. n. 24/2016, con determinazione conclusiva n. 865/2019, successivamente annullato in autotutela per ragioni di natura civilistica e non per problematiche di natura urbanistico edilizia.

4. Il Comune di Olbia si è costituito in giudizio, in data 7 marzo 2025, per resistere all’accoglimento dei ricorsi e della domanda cautelare.

5. Con ordinanza 14 marzo 2025, resa all’esito della camera di consiglio, il Collegio ha accolto l’istanza cautelare, ritenendo sussistenti i relativi presupposti.

6. In data 10 settembre 2025 si è costituita in giudizio LE DO per opporsi all’accoglimento del ricorso principale e dei motivi aggiunti.

7. All’udienza pubblica del 12 novembre 2025, in previsione della quale le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm. il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio prende atto del chiarimento fornito in giudizio dall’Amministrazione, per il tramite della propria difesa tecnica, in ordine all’effettivo contenuto motivazionale del provvedimento impugnato con il ricorso principale.

Infatti, nella memoria depositata in data 8 marzo 2025 dall’Amministrazione, si legge che “[…]È altresì infondata la censura secondo cui il Comune avrebbe omesso di valutare la legittimazione ex art. 1102 c.c. Sul punto, va evidenziato che: a) la SCIA in sanatoria richiedeva comunque il previo ottenimento di una nuova autorizzazione paesaggistica, da acquisirsi in conferenza di servizi ex art. 37 L.R. n. 24/2016 (doc. 2); b) tale autorizzazione non poteva essere surrogata da quella precedentemente rilasciata, per le ragioni sopra esposte; c) in assenza del necessario presupposto dell'autorizzazione paesaggistica, risultava precluso l'esame nel merito della legittimazione ex art. 1102 c.c” . Da ciò si desume che l’effettivo contenuto motivazionale del diniego di sanatoria, impugnato con il ricorso principale, non attiene anche al difetto di legittimazione ai sensi dell’art. 1102 c.c., trattandosi di circostanza non esaminata dal Comune.

1.1. Ciò posto, così precisato l’effettivo contenuto motivazionale dell’atto impugnato, il ricorso principale è fondato.

1.2. Procedendo con l’esame di tutti i motivi di impugnazione, in quanto strettamente correlati sotto il profilo logico – giuridico, il Collegio deve richiamare, anche ai sensi dell’art. 88 cod. proc. amm., quanto già osservato in fattispecie analoga (v. T.A.R. Sardegna, sentenza n. 527/2021), anch’essa caratterizzata dal conseguimento dell’autorizzazione paesaggistica nell’ambito degli endoprocedimenti SUAPE, a cui aveva fatto seguito l’inefficacia del titolo autorizzatorio: “Il motivo è fondato. Prima di tutto esso trova conferma nel tenore testuale della disciplina normativa vigente in materia di titoli paesaggistici, con particolare riferimento all’art. 146, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004, secondo cui “L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio…L'autorizzazione è efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l'esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione. I lavori iniziati nel corso del quinquennio di efficacia dell'autorizzazione possono essere conclusi entro e non oltre l'anno successivo la scadenza del quinquennio medesimo. Il termine di efficacia dell'autorizzazione decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio eventualmente necessario per la realizzazione dell'intervento, a meno che il ritardo in ordine al rilascio e alla conseguente efficacia di quest'ultimo non sia dipeso da circostanze imputabili all'interessato”.

Tale disposto normativo è, quindi, ben chiaro nell’attribuire al titolo paesaggistico efficacia quinquennale e nel considerarlo “autonomo” rispetto a quello edilizio, sottraendolo all’influenza delle vicende patologiche cui quest’ultimo può andare incontro.

Nella stessa direzione depongono ulteriori dati normativi di non minore rilievo, in particolare:

- il rilascio dei due titoli è affidato a organi e persino a enti differenti, se si considera che il permesso di costruire è di competenza comunale, mentre il nulla osta paesaggistico compete in prima battuta alla Regione (che può delegarlo ai comuni) e in ultima analisi alla Soprintendenza;

- l’art. 15 del d.p.r. n. 380/2001 riferisce al permesso di costruire un differente termine di efficacia, peraltro duplicemente relativo all’inizio dei lavori (che deve intervenire entro 1 anno dal rilascio del titolo) e alla fine dei lavori (che deve intervenire entro 3 anni): si è, dunque, in presenza di un regime temporale completamente diverso da quello, sopra descritto, del nulla osta paesaggistico, tanto sotto il profilo della durata quanto in relazione al dies quo del termine di efficacia, il che conferma l’autonomia giuridica delle due tipologie autorizzative;

- secondo quanto previsto dal già richiamato art. 146, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004 (vedi supra), il legislatore attribuisce, inoltre, all’autorizzazione paesaggistica una peculiare “efficacia ultrattiva” di un anno, la quale va sostanzialmente ad aggiungersi al termine quinquennale di base, mentre tale meccanismo non è previsto per il permesso di costruire;

- su alcuni interventi (cc.dd. di edilizia libera) non è richiesto il titolo edilizio ma resta necessario quello paesaggistico se l’intervento è in area vincolata, così come esistono fattispecie in cui il regime edilizio per la realizzazione e/o l’utilizzo di un manufatto insistente in zona vincolata è diverso dal regime cui lo stesso è sottoposto sotto il profilo paesaggistico, a conferma della piena autonomia funzionale ed effettuale delle due tipologie autorizzative;

- è diversamente regolata l’estinzione degli illeciti paesaggistici da una parte e di quelli edilizi dall’altra, essendo richiesta la c.d. “doppia conformità” solo per la sanatoria dei primi (art. 36 del d.p.r. n. 3807200219) e non anche dei secondi, in relazione ai quali, tuttavia, il meccanismo sanante è precluso per i cc.dd. “abusi volumetrici” (artt. 167 e 181 del d.lgs. n. 42/2004).

Tale differente regime normativo appare coerente con la diversità di beni/interessi a garanzia dei quali le due autorizzazioni sono state previste: la funzione del permesso di costruire, notoriamente non implicante particolari valutazioni discrezionali, è quella di assicurare che ogni intervento edilizio sia conforme alle scelte espresse in sede di pianificazione, le quali, a loro volta, tendono, in via generale, allo sfruttamento razionale e sostenibile del territorio; la funzione del titolo paesaggistico è, invece, quella di assicurare, alla luce di una valutazione tipicamente discrezionale, la compatibilità tra l’intervento proposto e le peculiari caratteristiche di una specifica porzione di territorio considerata “di particolare pregio”.

Considerazioni analoghe valgono se si guarda alla già evidenziata durata temporale differente dei due titoli: la ratio del regime dettato, al riguardo, per il permesso di costruire (1 anno per l’inizio dei lavori e 3 anni per la loro conclusione: vedi supra) è quella di evitare che la realizzazione tardiva degli interventi assentiti possa comportarne la “difformità sopravvenuta” rispetto a eventuali modifiche sopravvenute alla disciplina urbanistica e pianificatoria di riferimento, mentre analoga esigenza non emerge in relazione al nulla osta paesaggistico (efficace per 5 anni decorrenti dal suo rilascio o, se presente, dal correlato permesso di costruire), che si rapporta a un regime vincolistico tendenzialmente “stabile nel tempo”, perché fondato su un accertamento effettuato “una volta per tutte” in ordine al pregio della porzione territoriale protetta, il che giustifica una più lunga durata temporale del titolo autorizzativo.

Si osserva, infine, come il rango particolarmente elevato degli interessi sottesi alla tutela dei beni paesaggistici abbia indotto il legislatore ad assegnare al relativo nulla osta posizione, addirittura, di “preminenza procedimentale” rispetto al permesso di costruire, atteso che l’art. 146, comma 4, del T.U. sul Paesaggio definisce il titolo paesaggistico quale “atto presupposto” rispetto al titolo edilizio, il che rende vieppiù inverosimile la tesi comunale secondo cui la decadenza del permesso di costruire “trascinerebbe con sé” il titolo paesaggistico, perché ciò, nella sostanza, equivarrebbe a rovesciare contra legem il descritto rapporto di presupposizione “a svantaggio” del titolo paesaggistico

L’evidenziata eterogeneità dei beni/interessi tutelati e delle rispettive discipline di riferimento trova conferma in un consolidato orientamento giurisprudenziale, sia penale che costituzionale, secondo cui le fattispecie incriminatrici in materia edilizia da una parte e in materia paesaggistica dall’altra, volte a proteggere beni giuridici differenti, sono giuridicamente autonome e possono concorrere a tutti gli effetti (cfr., ex multis, Cassazione penale, Sez. III, 3 luglio 2018, n. 46997; 22 marzo 2013, n. 13783; Sezioni Unite, 28 novembre; Corte Costituzionale 20 dicembre 2007, n. 439).”

Pertanto, se si riferiscono questi principi fondamentali al caso specifico sottoposto all’esame del Collegio, può ora concludersi sul punto che l’autorizzazione paesaggistica ottenuta dalla ricorrente nell’endoprocedimento che ha determinato il rilascio del titolo autorizzativo n. 865/2019 ha conservato -pur a seguito del sopravvenuto annullamento in autotutela dello stesso e per le stesse ragioni esposte nella richiamata sentenza- inalterata la sua naturale efficacia quinquennale.

Ciò assume particolare rilevanza concreta anche in ragione della pacifica assoluta corrispondenza tra l’intervento originariamente assentito sotto il profilo paesaggistico e quello oggetto della SCIA presentata dalla ricorrente il 27 giugno 2024. Pertanto, l’intero progetto presentato dalla ricorrente può considerarsi elaborato sulla scorta di un titolo paesaggistico valido ed efficace.

Quanto sin qui esposto è ampiamente sufficiente a giustificare l’accoglimento del ricorso principale. 2. Per effetto dell’odierna decisione, deve ritenersi fondato anche il ricorso per motivi aggiunti, atteso che l’ordinanza di demolizione e ripristino risulta illegittimamente adottata, allo stato, considerato che, per effetto dell’odierna decisione, la Scia in sanatoria proposta dalla ricorrente è destinata a produrre nuovamente i propri effetti, con la conseguenza che non può essere affermata l’abusività delle opere oggetto del provvedimento.

Per le ragioni esposte, il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere accolti.

3. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IT AR, Presidente

Andrea Gana, Referendario, Estensore

Silvio Esposito, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	IT AR

IL SEGRETARIO