Pubblicato il 03/11/2023

N. 16289/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00298/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 298 del 2017, proposto da
EF RE, RE US, rappresentati e difesi dagli avvocati Massimo Zampini, Alfeo Rizzelli, con domicilio eletto presso lo studio Massimo Zampini in Roma, via del corso 303;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato RE Magnanelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;
Roma Capitale Municipio Roma V - Servizio Tecnico - U.D.E., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della determinazione dirigenziale n. 3140 del 18 ottobre 2016, notificata in data 26 ottobre 2016, di ROMA CAPITALE, Municipio Roma V, Servizio Tecnico, Ufficio Disciplina Edilizia, avente ad oggetto la “ingiunzione di pagamento della sanzione pecuniaria amministrativa conseguente alla realizzazione degli interventi abusivi in VIA RICCIO DA PARMA n. 5”;

- per quanto occorrer possa:

- della nota n. 209544 del 24 dicembre 2014, mai notificata, di ROMA CAPITALE, Municipio V, Unità Organizzativa Tecnica (U.O.T), avente ad oggetto “esito dell'accertamento tecnico riferito alla presunta violazione urbanistico-edilizia (...) in Via Riccio da Parma n. 5”;

- della determinazione dirigenziale n. 4435 dell'11 dicembre 2014, di ROMA CAPITALE, Municipio V, Unità Organizzativa Tecnica, avente ad oggetto “immediata sospensione da ogni attività edilizia in VIA RICCIO DA PARMA n. 5”

- di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 ottobre 2023 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti, residenti in due distinti immobili siti in Roma e meglio catastalmente individuati come in atti, espongono di aver posizionato - alla fine del 2014 - alcune fioriere in legno amovibili con piccola tettoia a protezione dei vasi dalla pioggia, nell’area privata posta innanzi alle loro abitazioni.

Il Municipio V di Roma Capitale, ritenendoli opere in presunta violazione urbanistica, ne ordinava la sospensione dei relativi lavori di installazione, avvisando dell’avvio di un procedimento volto all’accertamento della sussistenza dell’abuso e della relativa tipologia e consistenza (Determina n. 4435 dell’11.12.2014), inducendo così i proprietari odierni ricorrenti, per prevenire contenziosi, a rimuovere immediatamente le fioriere, sebbene non fosse stata indicata alcuna ragione per la quale la loro collocazione in area privata dovesse comportare violazione di norme urbanistiche.

Stante la rimozione delle opere (comunicata con prot. 3541 del 13 gennaio 2015), l’Ufficio archiviava il procedimento.

Successivamente, il sig. US, anche per conto del sig. RE, inviava comunicazione nr. 16182/2016 a Roma Capitale circa l’intento di posizionare entro il limite della proprietà alcune fioriere stavolta senza tettoia e distanziate tra loro di alcune decine di centimetri. Allegava altresì stralcio del foglio catastale, disegno delle disposizioni delle fioriere e foto delle stesse da collocare. In assenza di alcuna osservazione o rilievo da parte dell’Amministrazione, come previsto dalle norme di riferimento, gli odierni ricorrenti provvedevano dunque a installare le fioriere nelle modalità formalmente descritte nella comunicazione di cui sopra.

Tuttavia, dopo quasi due anni di silenzio, ignorando del tutto l’avvenuta comunicazione relativa all’installazione delle fioriere, Roma Capitale, Municipio Roma V, Servizio Tecnico, Ufficio Disciplina Edilizia, con determina dirigenziale n. 3140 del 18 ottobre 2016 - avente ad oggetto la “ ingiunzione di pagamento della sanzione pecuniaria amministrativa conseguente alla realizzazione degli interventi abusivi in VIA RICCIO DA PARMA n. 5 ” -, infliggeva agli odierni ricorrenti una sanzione pecuniaria di Euro 7.500 ai sensi dell’art. 37 del D.P.R. n. 380/01 e dell’art. 19 L.R. Lazio n. 15/08.

Detto provvedimento, senza produrre alcuna esaustiva motivazione, si limitava a confermare quanto affermato in una precedente nota – il mod. B n. 209544 del 24 dicembre 2014 –, mai notificata ai ricorrenti e riferita alla prima installazione delle fioriere poi rimosse, nella quale si affermava che l’opera nel suo insieme avesse “ funzione di delimitazione di area privata e non di mero elemento di arredo ”. Nel provvedimento oggetto della presente impugnazione, dopo una breve descrizione delle fioriere (“ distanziate tra loro di 40-50 cm ”, coerentemente con quanto comunicato previamente dagli attuali ricorrenti), Roma Capitale afferma semplicemente che “ a seguito di nuovo sopralluogo (si) confermava la classificazione tecnica di cui al mod. B prot. 209544 del 24 dicembre 2014 ”, senza fornire ulteriori motivazioni né concedendo ai ricorrenti un termine per eventuali memorie o per procedere a un deposito documentale.

La difesa dei ricorrenti evidenzia che le parti hanno potuto conoscere il citato mod. B del dicembre 2014 solamente recentemente all’esito di un’istanza di accesso, da cui è peraltro emersa l’assenza di altri atti di istruttoria (né è stato possibile verificare i verbali dei sopralluoghi, espressamente richiesti nella medesima istanza di accesso).

Avverso tale provvedimento - e precisando che la sanzione è in corso di pagamento senza riconoscimento alcuno di legittimità, al solo fine di non aggravare il dovuto - parte ricorrente deduce le seguenti ragioni di censura.

L’amministrazione sanziona dunque gli odierni ricorrenti per il rilevante importo di Euro 7.500, a quanto è dato intendere dalla scarna motivazione, in quanto essi non hanno proceduto alla SCIA prima di posizionare le fioriere. Tuttavia, nessuna tra le fattispecie puntualmente individuate dalla legge è in alcun modo assimilabile al caso di specie: l’installazione all’interno della propria area di alcune fioriere di legno, non coperte, distaccate tra loro e agilmente amovibili, per di più di dimensioni decisamente ridotte, non rientra palesemente né tra gli interventi di manutenzione straordinaria o restauro relativi a parti strutturali dell’edificio, né tra quelli di ristrutturazione edilizia, né tantomeno rappresenta una variante a un permesso di costruire; le fioriere amovibili non costituiscono nemmeno vere e proprie opere edilizie.

La fattispecie non ricadrebbe nell’applicazione dell’art. 37, bensì l’art. 6 del medesimo D.P.R., relativo all’”attività edilizia libera”, che al momento dell’installazione delle fioriere disciplinava nel primo comma le attività che non necessitavano di alcuna autorizzazione, e nel secondo comma quelle per le quali era sufficiente il deposito della comunicazione di inizio lavori (C.I.L).

Il comma 2 è stato successivamente abrogato per confluire sostanzialmente nel primo (ex D.lgs. n. 222 del 25 novembre 2016), e che dunque a oggi quegli interventi rientrano più logicamente tra l’attività edilizia totalmente libera, senza nemmeno bisogno di depositare la C.I.L.

Roma Capitale non motiva tale constatazione né spiega in cosa consisterebbe la violazione dell’art. 37, rendendo dunque difficile perfino difendersi sul punto.

Osserva parte ricorrente che la determina impugnata indica come unica motivazione quella scarna riga relativa alla funzione dell’opera, tratta letteralmente dal procedimento aperto con la determina n. 4435/2014 nei confronti del solo sig. US e a suo tempo archiviato a seguito della rimozione delle fioriere, effettuata dai ricorrenti non appena ricevuta la notifica dell’atto di Roma Capitale.

Detta archiviazione è riconosciuta dallo stesso provvedimento impugnato ove afferma che “ in data 19/01/2015 con verbale n. 3806/15 prot. 13261 del 27/01/2015 la polizia Roma Capitale constatava la parziale ottemperanza dell’abuso e che successivamente la U.O.T., ritenendo ripristinato lo stato dei luoghi, aveva archiviato il procedimento amministrativo ”.

Conseguentemente, per addivenire a un provvedimento sanzionatorio definitivo per la successiva installazione delle fioriere, peraltro nei confronti di diversi destinatari (esclusivamente il sig. US nel primo, i sig.ri US e RE nel provvedimento impugnato), l’amministrazione avrebbe dovuto inevitabilmente avviare un nuovo e diverso procedimento, comunicandone l’apertura agli interessati ex art. 7 e 8 della l. n. 241/90; invece, ha erroneamente riprodotto la motivazione di un procedimento a suo tempo archiviato e riferito a fattispecie totalmente differente; come già riportato, infatti, l’attività edilizia sanzionata è relativa – al contrario di quanto accadde per il procedimento archiviato – all’installazione di fioriere distanziate tra loro, non coperte e soprattutto posizionate previa formale comunicazione all’amministrazione.

L’irrogazione di una sanzione di Euro 7.500 per l’installazione previamente comunicata di fioriere amovibili – quando gli interessati avrebbero immediatamente recepito qualunque diversa indicazione da parte degli uffici preposti - viola evidentemente il principio di proporzionalità.

Sussisterebbe quindi eccesso di potere per sviamento, erroneità e falsità dei presupposti, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria.

Concludono chiedendo l’annullamento degli atti impugnati e la restituzione di quanto da Roma Capitale indebitamente percepito.

Si è costituita Roma Capitale che resiste al ricorso del quale chiede il rigetto.

Nel corso del giudizio ne veniva dichiarata la perenzione, poi revocata su rituale opposizione di parte ricorrente (ordinanza nr. 1160 del 23.01.2023).

In vista dell’udienza pubblica di discussione del ricorso, Roma Capitale, con propria memoria ha controdedotto alle censure della parte ricorrente riferendo quanto segue.

Quanto contestato dall’Amministrazione non è il solo posizionamento delle nove fioriere bensì, principalmente, l’utilizzo di queste per delimitare l’area privata di loro proprietà rispetto alla strada pubblica; non si tratterebbe di un mero arredo, come vorrebbe parte ricorrente, essendo bensì la funzione dell’opera quella della delimitazione dell’area privata, equivalente ad una recinzione o a dissuasori di sosta.

L’intervento dunque, sostanziandosi nella costruzione di una recinzione, peraltro determinante un non trascurabile impatto visivo ed un’alterazione dell’ambiente urbanistico, la realizzazione di questa in assenza della SCIA integrerebbe la violazione degli artt.37 T.U. sull’edilizia e 19 L.R. 15/08, non essendo sufficiente a legittimare l’intervento la semplice comunicazione effettuata dai ricorrenti. Il provvedimento avrebbe natura vincolata e, di conseguenza non si renderebbe necessario l’avviso di avvio del procedimento. Irrilevante ed infondata, inoltre, sarebbe la deduzione circa la conferma da parte della Determinazione impugnata di quanto statuito nel provvedimento del 2014: l’abuso contestato coincide con quello oggetto della D.D. 4435/2014 ed è dunque una conseguenza logica ed inevitabile che la descrizione delle opere e l’indicazione delle norme urbanistiche violate sia la medesima.

Nella pubblica udienza del 20 ottobre 2023, la causa è stata trattenuta in decisione.

La soluzione della controversia dipende dalla qualificazione dell’apposizione delle fioriere sul confine tra l’area privata dei ricorrenti e la sede stradale, sostenendosi, da parte di Roma Capitale, che si tratta di una sostanziale recinzione impattante su visuale e contesto urbano ed eccependosi, da parte dei ricorrenti, che si tratterebbe di opere in alcun modo riconducibili al novero di quelle per le quali è prevista la SCIA (rientrando invece, all’attualità, nell’edilizia libera).

Non può accedersi, a giudizio del Collegio, alla tesi di Roma Capitale: invero, le fioriere - per come emerge dal corredo fotografico - assolvono anche ad una funzione di delimitazione dell’area, ma non può negarsene la prevalente ed assorbente funzione di arredo libero della corte prospiciente la strada, stante essenzialmente la circostanza che sono destinate ad ospitare piante ornamentali e, soprattutto, che sono meramente appoggiate al suolo, senza alcun incardinamento che le renda suscettibili di determinare una trasformazione del suolo.

Tanto stando alla mera consistenza letterale - da un lato - dei documenti e dell’atto impugnato, nonchè - dall’altro - delle difese svolte da Roma Capitale in giudizio, atti questi tutti in forza dei quali la funzione di recinzione è dedotta in maniera meramente assertiva, senza alcuna motivazione tecnica, quindi lasciando all’interprete di trarre conferma o meno di tale conclusione dalla mera disamina tipologica del manufatto.

Appare evidente la carenza di motivazione che è ancora più evidente laddove si consideri che la parte ricorrente ha comunicato all’Amministrazione l’intento di posizionare dette fioriere così assolvendo - anche all’ipotesi in cui le opere in quanto recinzione dovessero essere considerate riconducibili a quelle soggette a SCIA secondo le norme ratione temporis vigenti - ad un onere di comunicazione formale che l’Ufficio non ha contestato in alcun modo (ad esempio sostenendo che non possedesse tale comunicazione i connotati di una SCIA o simili).

Il ricorso va dunque accolto con salvezza di nuovi e motivati provvedimenti dell’Autorità che, laddove intenda esercitarli, dovrà tenere conto del quadro normativo attualmente vigente.

In accoglimento del ricorso va altresì disposta la restituzione di quanto i ricorrenti abbiano versato interinalmente (come puntualmente indicato in atti – senza contestazione – e nelle conclusioni), con gli accessori di legge. A tale proposito, osserva il Collegio che i ricorrenti affermano di aver provveduto al pagamento della sanzione, ma non risultano allegate le relative ricevute.

Di conseguenza, la domanda di restituzione (che peraltro costituisce un effetto naturale dell’annullamento della sanzione) può essere accolta nei limiti dell’obbligo di Roma Capitale di accertare l’effettivo avvenuto pagamento ed, in caso di riscontro positivo, procedere alla restituzione del capitale e degli accessori di legge.

La particolarità della fattispecie comporta, comunque, giusta ragione per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Stralcio), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati e dichiara l’obbligo di Roma Capitale di provvedere alla restituzione delle somme che risulteranno essere state versate dai ricorrenti in esecuzione degli atti annullati, come in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2023, svoltasi con le modalità di cui all’art. 87, comma 4 bis, cod. proc. amm. (novellato dall’art. 17, comma 7, lett. a), n. 6, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113), con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore

Francesca Santoro Cayro, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Salvatore Gatto Costantino	Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO