Pubblicato il 25/11/2025

N. 01444/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00756/2023 REG.RIC.

N. 00757/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 756 del 2023, proposto da
Frantoio Fondovalle s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Stefania Malagodi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anas s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Emilia Forgione, Enrico Gualandi e Francesca Bonparola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Enrico Gualandi in Bologna, viale Angelo Masini, 8;

sul ricorso numero di registro generale 757 del 2023, proposto da
Frantoio Fondovalle s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefania Malagodi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anas s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Emilia Forgione, Enrico Gualandi e Francesca Bonparola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Enrico Gualandi in Bologna, viale Angelo Masini, 8;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 756 del 2023:

- del provvedimento CDG.ST BO. REGISTRO UFFICIALE. U. 0560799.13-07-2023;

- del provvedimento CDG.ST BO. REGISTRO UFFICIALE. U. 0560896.13-07-2023;

- del provvedimento CDG.ST BO. REGISTRO UFFICIALE. U. 0560831.13-07-2023, tutti di rigetto delle istanze di compensazione disciplinate dall’articolo 1- septies della legge n. 106 del 23 luglio 2021, di conversione del decreto 4 legge n. 73 del 25 maggio 2021, presentate dalla ricorrente in data 27 maggio 2022 per il secondo semestre 2021 riguardanti le lavorazioni del contratto di appalto denominato “Accordo Quadro quadriennale per lavori di manutenzione straordinaria della pavimentazione - Lotto 5 – Regione Emilia Romagna - Codice Gara: DG 99/19 Lotto 5 - Codice CIG: 8011395C49”, relativamente ai seguenti contratti applicativi: Contratto Applicativo n. 4: S.P. 13 ter. Interventi di risanamento superficiale della pavimentazione dal km 0+000 al km 1+614 in tratti saltuari- CIG DERIVATO: 8820660EE3 - Codice SIL NEMSBO00782; Contratto Applicativo n. 6: EX S.P. 569 “Di Vignola”. Interventi di risanamento superficiale della pavimentazione dal km 18+000 al km 24+124 in tratti saltuari - CIG DERIVATO: 8872055B63 - Codice SIL NEMSBO00784; Contratto Applicativo n. 7: EX S.P. 569 “Di Vignola”. Interventi di risanamento superficiale della pavimentazione dal km 24+124 al km 42+750 in tratti saltuari - CIG DERIVATO: 8852426508 - Codice SIL NEMSBO00785; Contratto Applicativo n. 12: S.S. 9 VAR “Tangenziale Nord - Ovest Parma" Lavori di manutenzione straordinaria finalizzati al miglioramento delle condizioni di sicurezza e all'eliminazione delle viziosità del piano viabile in tratti saltuari dal km 0+000 al km18+664 - CIG DERIVATO: 8879153CD7 - Codice SIL NEMSBO01385;

- nonché di ogni atto presupposto e/o conseguente, anche non conosciuto emesso al riguardo da ANAS s.p.a.;

con riserva di chiedere il risarcimento del danno derivante dall’illegittimo comportamento complessivo tenuto al riguardo da ANAS;

quanto al ricorso R.G. n. 757/2025:

- del provvedimento CDG.ST BO. REGISTRO UFFICIALE. U.0560737.13-07-2023;

- del provvedimento CDG.ST BO. REGISTRO UFFICIALE. U.0560770.13-07-2023;

- del provvedimento CDG.ST BO. REGISTRO UFFICIALE. U.0560881.13-07-2023;

- del provvedimento CDG.ST BO. REGISTRO UFFICIALE. U.0560786.13-07-2023;

tutti volti al rigetto delle istanze di compensazione disciplinate dall’articolo 1-septies della legge n. 106 del 23 luglio 2021, di conversione del decreto legge n. 73 del 25 maggio 2021, presentate dalla ricorrente in data 27 maggio 2022 per il secondo semestre 2021, riguardanti le lavorazioni del contratto di appalto denominato “Accordo Quadro triennale per l’esecuzione di lavori di manutenzione straordinaria della pavimentazione - Codice gara DG 18 - 18 – Lotto 3 – Emilia Romagna - CIG: 7571526CE7”, relativamente ai seguenti contratti applicativi: Contratto Applicativo n. 8: S.S. n. 10 “Padana Inferiore” e S.S. 461 del “Passo del Penice” Strada ex 10 Padana Inferiore da Km 192,862 al Km 217,258 in ts. e strada ex 461 “del Passo del Penice” dal Km 42,670 al Km 57,120 in ts. - Interventi di risanamento superficiale delle pavimentazioni – SIL NEMSBO00776; Contratto Applicativo n. 9: S.S. 654 "di Val Nure" - Intervento di risanamento superficiale della pavimentazione dal km 34 al km 69,635 in tratti Saltuari Codice SIL NEMSBO 00777; Contratto Applicativo n. 11: Strada ex 523 “del colle di Cento Croci” dal km 15+930 al km 46+834 in t.s. -Strada ex 308 “di Fondo Valle Taro” dal km 0+000 al km 24+817 in t.s. e Strada “di Fornovo” dal km 0+000 al km 19+020 in t.s. – Cod. SIL NEMSBO00779; Contratto Applicativo n. 12: S.S. n. 665 “Massese” Intervento di risanamento superficiale della pavimentazione dal km 36+600 al km

47+400 in tratti saltuari - CIG DERIVATO: 88857966D3 - Codice SIL NEMSBO00780;

- nonché di ogni atto presupposto e/o conseguente, anche non conosciuto emesso al riguardo da ANAS s.p.a.;

con riserva di chiedere il risarcimento del danno derivante dall’illegittimo comportamento complessivo tenuto al riguardo da ANAS.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Anas s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 la dott.ssa MA NO e lette le note d’udienza con cui le parti hanno chiesto che la controversia fosse trattenuta in decisione sulla scorta degli scritti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il raggruppamento temporaneo di imprese ricorrente è aggiudicatario dell’appalto bandito da ANAS denominato “Accordo Quadro quadriennale per lavori di manutenzione straordinaria della pavimentazione - Lotto 5 – Regione Emilia Romagna - Codice Gara: DG 99/19 Lotto 5 - Codice CIG: 8011395C49”.

Esso chiede l’annullamento dei provvedimenti di rigetto delle istanze di compensazione prezzi di cui all’art. 1 septies del D.L. n. 73 del 2021 (conv.to in Legge n. 106 del 2021), avanzate in relazione a otto (quattro per ognuno dei ricorsi notificati) diversi contratti applicativi stipulati “a valle” del suddetto accordo quadro: dinieghi tutti fondati sul fatto che i lavori oggetto di tali contratti non erano in corso alla data fissata dall’art. 1 septies in parola per l’applicazione dell’istituto della compensazione, ovvero il 25 luglio 2021: la consegna dei lavori, in via d’urgenza, è, infatti, avvenuta il 28 luglio 2021 per il Contratto Applicativo n. 4, il 7 settembre 2021 per il Contratto Applicativo n. 6, il 26 luglio 2021 per il Contratto Applicativo n. 7 e il 23 settembre 2021 per il Contratto Applicativo n. 12 – tutti oggetto del primo mezzo di gravame -, il 18 novembre 2021 per il Contratto Applicativo n. 8, il 25 ottobre 2021 per il Contratto Applicativo n. 9, il 28 ottobre 2021 per il Contratto Applicativo n. 11 e il 6 settembre 2021 per il Contratto Applicativo n. 12 – tutti oggetto del secondo ricorso, mentre la sottoscrizione dei contratti è intervenuta solo successivamente a tali date.

Entrambi i ricorsi sono stati affidati alle seguenti censure:

1. violazione dell’articolo 1 septies del decreto-legge n. 73/2021: il contratto “in corso di esecuzione” che ANAS avrebbe dovuto considerare avrebbe dovuto essere l’accordo quadro e non i singoli contratti applicativi derivati. Secondo parte ricorrente l’Accordo Quadro avrebbe dovuto essere qualificato come un contratto soggetto a condizione sospensiva potestativa, il cui avveramento avrebbe determinato il retroagire della sua efficacia alla data di stipula di esso, ai sensi dell’articolo 1360 c.c.;

2. violazione dell’art. 3 della Costituzione in relazione alla non corretta applicazione dell’art. 1 septies del D.L. n. 73 del 2021: il raggruppamento ricorrente lamenta la pretesa violazione del principio di uguaglianza a fronte di una disparità di condizioni economiche in ragione delle epoche diverse di sottoscrizione dei singoli applicativi;

3. violazione da parte dell’azione amministrativa di ANAS degli articoli 1175, 1366 e 1375 del codice civile e, dunque, dei canoni di correttezza, buona fede, trasparenza ed imparzialità;

4. violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 in ragione della mancata comunicazione del preavviso di rigetto.

ANAS si è costituita in giudizio eccependo, in primo luogo, l’inammissibilità dei ricorsi in ragione dell’acquiescenza prestata, desumibile dal fatto che né nei verbali di consegna, né nei contratti successivamente sottoscritti è stato eccepito alcunché, tant’è che la ricorrente, proprio con riferimento ai prezzi applicati, ha espressamente dichiarato che «con la firma del presente contratto l’Appaltatore riconosce la rimuneratività del complesso dei prezzi contrattuali, che si intendono fissi ed invariabili».

In ogni caso sarebbe infondata la tesi della ricorrente secondo cui il contratto “in corso di esecuzione” da prendere in considerazione per la verifica dei presupposti applicativi della norma sarebbe l’accordo quadro e non i singoli contratti applicativi derivati. Inoltre, la natura vincolata dell’attività rispetto alla norma escluderebbe la configurabilità della disparità di trattamento e anche dell’obbligo di comunicazione del preavviso di rigetto.

In vista dell’udienza pubblica, entrambe le parti hanno depositato memorie e repliche, nelle quali hanno ribadito le proprie posizioni.

Tutto ciò premesso, i ricorsi in esame - suscettibili di riunione per una trattazione congiunta, atteso che identiche sono sia le parti dei giudizi, che l’oggetto del contendere - non possono trovare positivo apprezzamento, anche in considerazione di quell’acquiescenza prestata nella sottoscrizione dei contratti applicativi che, più che escludere la legittimazione ad agire, rileva al fine del rigetto della pretesa fatta valere, come si dirà nel prosieguo.

L’art. 1 septies del D.L. n. 73 del 2021, infatti, prevede che: “1. Per fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi di alcuni materiali da costruzione verificatisi nell'anno 2021, per i contratti in corso di esecuzione alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili rileva, entro il 31 ottobre 2021 e il 31 marzo 2022, con proprio decreto, le variazioni percentuali, in aumento o in diminuzione, superiori all'8 per cento, verificatesi rispettivamente nel primo e nel secondo semestre dell'anno 2021, dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi. 2. (…) 3. La compensazione è determinata applicando alle quantità dei singoli materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori, ovvero annotate sotto la responsabilità del direttore dei lavori nel libretto delle misure, dal 1° gennaio 2021 fino al 31 dicembre 2021 le variazioni in aumento o in diminuzione dei relativi prezzi rilevate dal decreto di cui al comma 1 con riferimento alla data dell'offerta, eccedenti l'8 per cento se riferite esclusivamente all'anno 2021 ed eccedenti il 10 per cento complessivo se riferite a più anni. 4. (…) ”.

Come evidenziato nella sentenza del TAR Basilicata n. 264/2023, dalle cui conclusioni il Collegio non ravvisa ragione di discostarsi, detta previsione deve essere qualificata come norma eccezionale, in quanto tale doverosamente sottoposta ad un vincolo di stretta interpretazione, secondo quanto previsto dall’art. 14 delle Preleggi, avendo introdotto un sistema di compensazione di natura derogatoria rispetto agli ordinari strumenti approntati dall’ordinamento (cfr. art. 106 del D.lgs. n. 50 del 2016), volto a fronteggiare un’occorrenza straordinaria, quale gli imprevedibili aumenti dei prezzi dei materiali da costruzione verificatisi nel 2021 e le connesse conseguenze negative per gli operatori economici impegnati nell’esecuzione di appalti pubblici e per le stazioni appaltanti attraverso un meccanismo straordinario.

Ne deriva la sua non applicabilità al rapporto contrattuale nascente dalla sottoscrizione di un accordo quadro, in quanto il dato letterale della norma richiede, quale essenziale condizione di ammissione al beneficio, che il contratto, al 25 luglio 2021 (data di sua entrata in vigore), non sia soltanto stipulato, ma sia anche “in corso di esecuzione” laddove, in specie, non è controverso che, a quella data, le parti del giudizio, pur avendo stipulato l’accordo quadro, non avevano né concluso il contratto applicativo al quale l’istanza di compensazione è riferita, né consegnato i relativi lavori (pur essendo ciò avvenuto in via d’urgenza, prima della sottoscrizione del contratto).

In altre parole, esclusa dall’art. 14 delle preleggi la possibilità di un’interpretazione estensiva della norma eccezionale, le condizioni di legge non possono dirsi soddisfatte in presenza, alla data del 25 luglio 2021, solo della sottoscrizione di un contratto quadro della cui esecuzione si può parlare solo a partire dalla stipula del contratto applicativo, stante la natura meramente regolatoria e programmatica dello stesso, così come stabilito dall’art. 54 del d.lgs. n. 50 del 2016 (cfr. la sentenza del T.A.R. Lazio, n. 17933/2023)

Per cui, in nessun modo il contratto poteva dirsi in corso di esecuzione nel caso di specie.

Ciò in linea anche con la lettura del D.M. delle infrastrutture del 5 aprile 2022 che, all’art. 2, comma 3), lett. b), in attuazione delle disposizioni citate, richiede fra i requisiti per l’accesso al Fondo Adeguamento Prezzi da parte delle stazioni appaltanti l’attestazione “ che il contratto era in corso di esecuzione alla data del 25 luglio 2021 e che per la compensazione sono stati considerati esclusivamente i lavori eseguiti e contabilizzati dal 1° luglio 2021 al 31 dicembre 2021 ” (cfr. TAR Palermo, 1203/2023 e Cons. Stato, 25 settembre 2025, n. 1633 e 1634, che affermano la necessità dell’interpretazione restrittiva della norma straordinaria).

Pertanto, in conformità all’orientamento costante della giurisprudenza sul punto, ben sintetizzato nella sentenza del T.A.R. Lazio, n. 17933/2023, la condizione minima necessaria per accedere al beneficio di legge richiesto da parte ricorrente deve essere individuata nel fatto «che il contratto applicativo sia stato stipulato prima dell’entrata in vigore della predetta norma, facendo la sopracitata disposizione espresso riferimento ai “ contratti in corso di esecuzione alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto ”, non essendo pertanto sufficiente la mera stipula del contratto quadro».

Tanto più che una diversa conclusione deve ritenersi preclusa anche dall’espresso riconoscimento da parte della ricorrente, in sede di stipula del contratto applicativo, della “remuneratività del complesso dei prezzi contrattuali”, come mutuati dal preliminare accordo quadro.

Avendo sottoscritto la clausola per cui “Non è prevista alcuna revisione dei prezzi contrattuali e non trova applicazione l’art. 1664, comma 1, del Cod. Civ.” e non avendo obiettato nulla in sede di stipula del contratto applicativo, parte ricorrente ha, quindi, accettato le condizioni di mercato esistenti al momento della sottoscrizione.

Quanto sin qui rappresentato esclude, oltre che la violazione dei canoni di correttezza e buona fede di cui alla terza censura, ma non configurabile in relazione a un comportamento giudicato, per quanto sopra, come conforme alla legge eccezionale, anche la configurabilità della dedotta discriminazione rispetto agli altri operatori del settore (censura n. 2), essendo, l’avversato diniego di ammissione al beneficio di legge, giustificato dalla previsione normativa che il Collegio ritiene non presenti vizi di incostituzionalità, attesa l’eccezionalità del meccanismo di compensazione dei prezzi, ragionevolmente limitato nel tempo e nella consistenza, rispondendo alla dichiarata finalità di compensare non tutto, ma in parte gli extra-costi effettivamente subiti dalle imprese e nei limiti delle risorse di cui ai commi 6 ss.

Infine, a fronte della mancanza del presupposto oggettivo per l’accesso al beneficio di legge, l’attività della stazione appaltante non può che essere configurata come vincolata, con la conseguenza che non può ravvisarsi alcuna lesione del diritto di partecipazione.

Le spese del giudizio non possono che seguire l’ordinaria regola della soccombenza, atteso che la ricorrente ha insistito nelle proprie conclusioni nonostante sia ormai da tempo consolidato il costante ed uniforme orientamento giurisprudenziale fatto proprio anche dal Collegio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

- ne dispone la riunione;

- li respinge;

- condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio, che liquida, a favore di ANAS s.p.a., nella somma di euro 3.000,00 (tremila/00), oltre ad accessori di legge, se dovuti.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OL NT, Presidente

MA NO, Consigliere, Estensore

OL Nasini, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA NO	OL NT

IL SEGRETARIO