Pubblicato il 03/02/2026

N. 00200/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01854/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1854 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Carmen Barbieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Bologna, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

del provvedimento di revoca del nulla Osta - istanza P-BO/L/Q/2024/-OMISSIS- al lavoro subordinato, emesso dalla Prefettura di Bologna in data 10 marzo 2025;

di ogni altro atto comunque connesso a quello impugnato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno - U.T.G. - Prefettura di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 il dott. PA SI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 25 marzo 2024, la società -OMISSIS- s.r.l., ha presentato richiesta di nulla osta al lavoro subordinato stagionale nell’interesse dello straniero odierno ricorrente.

In data 21 aprile 2024 lo S.U.I. di Bologna, ha rilasciato allo straniero il nulla osta-OMISSIS- all' ingresso in favore del lavoratore.

Con provvedimento datato 10 marzo 2025 l’Amministrazione ha revocato il suddetto titolo con la seguente motivazione: « nell’ambito dei controlli a campione previsti dall’art. 24 bis del Testo Unico Immigrazione, l’Ispettorato dell’Area Metropolitana di Bologna ha emesso parere negativo sulla base delle seguenti motivazioni: Rilevata la capacità economica del datore di lavoro risultante dalla dichiarazione dei redditi per il periodo di imposta 2023, si ritiene che il datore di lavoro non possa sostenere un impegno economico per 139 lavoratori totali. A riguardo, si precisa che le istanze per decreto flussi stagionale 2024 sono in tutto 139 (di cui 70 con impegno definitivo o provvisorio) ».

Avverso il suddetto provvedimento il ricorrente ha proposto impugnazione, con ricorso depositato in data 15 dicembre 2025, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi, in sintesi:

1. il preavviso di revoca ed il conseguente provvedimento di revoca del nulla osta sarebbero nulli, in quanto il fatto che la P.A. procedente abbia valutato il parere negativo espresso dall’Ispettorato dell’Area Metropolitana di Bologna e quindi l'incapacità economica della società datrice di lavoro, sarebbe un’affermazione destituita di fondamento, considerato che il S.U.I. di Bologna avrebbe potuto evadere le istanze presentate per prime fino alla capienza reddituale dichiarata, e per le altre avrebbe potuto chiedere una rinunzia al datore di lavoro e consentire al cittadino extracomunitario di chiedere un permesso di soggiorno per attesa occupazione ovvero convocare le parti interessate e valutare in contraddittorio con il datore di lavoro l’attualizzazione della capacità reddituale;

2. l’amministrazione avrebbe violato l’art. 21 novies, l. n. 241 del 1990, in quanto il nulla osta è stato revocato in data 10 marzo 2025, ma il provvedimento di revoca sarebbe stato regolarmente notificato solo in data 08 ottobre 2025, oltre un anno e mezzo dal rilascio del nulla osta;

3. l’Amministrazione illegittimamente non avrebbe notificato né l’avvio del procedimento di revoca del nulla osta, né il provvedimento di revoca;

3. il provvedimento di revoca sarebbe nullo ed illegittimo, perché relativo di procedimento si sarebbe svolto in assenza delle parti e di un’istruttoria adeguata, senza convocare le parti interessate;

4. l’Amministrazione avrebbe violato le circolari del Ministero dell'Interno n. 2570/2006 e 3836/2007 laddove prevedono che, qualora la mancata formalizzazione del rapporto di lavoro dipenda da causa non riconducibile allo straniero, lo straniero può richiedere il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione allegando alla domanda un’apposita dichiarazione a firma del responsabile dello Sportello unico dell’Immigrazione dalla quale risulti il venir meno della disponibilità del datore di lavoro a formalizzare l'assunzione;

5. l’Amministrazione non avrebbe considerato che il ricorrente nel frattempo ha trovato una nuova occupazione ed è stato assunto, in qualità di colf, da una nuova datrice di lavoro, in data 20 giugno 2024;

6. l’Amministrazione avrebbe violato l’art. 8 CEDU il ricorrente avendo i familiari più stretti soggiornanti in Italia;

7. il provvedimento sarebbe nullo per violazione dell’art. 13, comma 7, d.lgs. n. 286/98, non essendo stato tradotto nella lingua conosciuta dal ricorrente;

8. l’Amministrazione resistente avrebbe violato l’art. 6, l. n. 241 del 1990, perché il S.U.I. di Bologna, avrebbe dovuto convocare le parti interessate al fine di acquisire la documentazione carente e/o rilasciare un p.d.s. per attesa occupazione;

9. il provvedimento sarebbe nullo per violazione del principio di imparzialità perché l’Amministrazione non avrebbe notificato tempestivamente la comunicazione di avvio del procedimento di revoca del nulla osta e il provvedimento di revoca, omettendo altresì di fissare la convocazione per espletare l’istruttoria in presenza e consentire di guisa, al datore di lavoro, in caso di incapacità reddituale dello stesso, di effettuare una rinunzia delle istanze in eccesso rispetto ai redditi dichiarati e/o al lavoratore di chiedere l’applicazione delle circolari del Ministero dell'Interno nn. 2570/2006 e 3836/2007 e, per l’effetto, il rilascio di un permesso per attesa occupazione con subentro del nuovo datore;

9. il provvedimento di revoca del nulla osta sarebbe nullo per violazione dell'art. 17 bis, l. n. 241 del 1990 che ha introdotto il silenzio - assenso per la formazione e l’acquisizione di atti endoprocedimentali tra le Pubbliche Amministrazioni; l’Amministrazione avrebbe aggravato la procedura in violazione dell’art. 1, comma 2, l. n. l.241/1990, non avendo convocato le parti e non avendo archiviato il procedimento di revoca.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno per resistere al ricorso.

All’esito dell’udienza del 14 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione previo avviso da parte del Presidente del Collegio in ordine alla possibile decisione della controversia con sentenza in forma semplificata.

Il Collegio, preliminarmente, ritiene sussistano i presupposti per la decisione della controversia con sentenza in forma semplificata.

A fronte dei plurimi motivi di impugnazione dedotti da parte ricorrente, va anzitutto rammentato che il vizio di nullità nell’ambito del diritto amministrativo rappresenta un’ipotesi eccezionale ed è riscontrabile esclusivamente nei casi tassativi previsti dall’art. 21 septies , l. n. 241 del 1990, non essendo configurabile una nullità virtuale del provvedimento amministrativo.

In tal senso, la citata disposizione prevede che è nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge.

Nel caso di specie, il provvedimento non risulta mancare di elementi essenziali, né risulta viziato da difetto assoluto di attribuzione, né è stato adottato in violazione o elusione del giudicato.

Pertanto, il ricorso certamente non è fondato laddove viene dedotto il vizio di nullità.

La mancata traduzione del provvedimento, poi, non costituisce motivo né di nullità, né di annullabilità del provvedimento: come ricordato dal Consiglio di Stato, infatti, « la mancata traduzione del provvedimento di diniego del permesso di soggiorno nella lingua conosciuta dal destinatario extracomunitario non inficia la validità dell'atto nelle ipotesi in cui la predetta omissione non ha impedito allo straniero di impugnarlo tempestivamente e di svolgere compitamente le proprie difese, risultando del tutto ininfluente la violazione formale, da ritenersi mera irregolarità » (Cons. Stato sez. III, 26 giugno 2019, n. 4416).

Anche la tardiva notifica del provvedimento impugnato non è causa di nullità o annullamento del provvedimento, tenuto conto, peraltro, dell’avvenuta tempestiva impugnazione dello stesso da parte dello straniero.

Non è accoglibile la censura relativa all’asserita violazione dell’art. 21 novies, l. n. 241 del 1990, poiché la disciplina prevista dalla normativa del d.lgs. n. 286 del 1998, in materia di revoca dei titoli di soggiorno, è chiaramente speciale e non soggiace né ai termini, né ai presupposti previsti per “l’ordinario” esercizio del potere di autotutela della pubblica amministrazione, così come disciplinato dagli artt. 21 novies (per l’annullamento d’ufficio) e 21 quinquies (per la revoca). In tal senso la migliore e condivisibile giurisprudenza ha già chiarito che “La revoca in questione, infatti, costituisce un atto di ritiro ascrivibile alla fattispecie della decadenza (c.d. revoca sanzionatoria), essendo espressione del potere vincolato di controllo dei requisiti necessari per l’ottenimento del provvedimento ampliativo; risultano, pertanto, infondate le censure concernenti l’eccesso di potere da cui sarebbe viziato il provvedimento impugnato e presupponenti la natura di autotutela del potere esercitato, in quanto non di autotutela si tratta, bensì di decadenza … Del resto, qualora si accordasse incondizionatamente la possibilità di permanere in Italia ad un cittadino extracomunitario entrato in assenza dei presupposti, grazie ad una procedura eccezionale che posticipa le verifiche rispetto alle tempistiche ordinarie (e all’ingresso dello straniero nel territorio dello Stato), il sistema dei flussi programmati d’ingresso verrebbe aggirato e, inoltre, potrebbe essere facilmente eluso” (Tar Lazio, sez. I- ter , 24 ottobre 2025, n. 2025, che richiama Tar Liguria, sez. I, n. 322/2024, nonché, di questo stesso Tar Emilia Romagna, sede di Bologna, sez. I, la sentenza n. 65/2025; in termini ancora C.G.A.R.S., sez. giurisd., n. 376/2025, che definisce la revoca di cui si discute quale “atto dovuto, come espressamente previsto dal predetto articolo 42, comma 2, d.l. n. 73/2022, convertito con legge n. 122/2022”).

Nello stesso senso, non è possibile fare applicazione nella fattispecie in esame dell’art. 17 bis, l. n. 241 del 1990, il cui richiamo, peraltro, appare, se non del tutto inconferente, quantomeno non sufficientemente motivato. L’art. 17- bis della legge n. 241 del 1990 riguarda infatti lo speciale istituto del silenzio-assenso così detto “orizzontale”, tra pubbliche amministrazioni, che trova applicazione esclusivamente per gli atti soggettivamente complessi (atti di concerto, d’intesa, decreti interministeriali, pareri vincolanti, co-decisioni), sicché non si intravede alcuno spazio applicativo di tale disposizione nella fattispecie in esame.

Nel caso di specie, in particolare, viene in rilievo l’art. 24, il cui comma 1, nella versione vigente ratione temporis , prevede che il datore di lavoro o le associazioni di categoria per conto dei loro associati, che intendono instaurare in Italia un rapporto di lavoro subordinato a carattere stagionale nei settori agricolo e turistico/alberghiero con uno straniero, devono presentare richiesta nominativa allo sportello unico per l'immigrazione della provincia di residenza. Si applicano, ove compatibili, le disposizioni di cui all'articolo 22, ad eccezione dei commi 5, secondo periodo, e 11.

Il comma 5 quater dell’art. 22 prevede che al sopravvenuto accertamento degli elementi ostativi di cui al presente articolo, anche a seguito dei controlli effettuati ai sensi dell'articolo 24-bis, comma 4, conseguono la revoca del nulla osta e del visto, la risoluzione di diritto del contratto di soggiorno, nonché la revoca del permesso di soggiorno.

Il comma 4 dell’art. 24 bis prevede che resta ferma la possibilità, da parte dell'Ispettorato nazionale del lavoro, in collaborazione con l'Agenzia delle entrate e, relativamente al settore agricolo, con l'Agenzia per le erogazioni in agricoltura [(AGEA)], di effettuare controlli a campione sul rispetto dei requisiti e delle procedure di cui ai commi 1, 2 e 3.

Tra i requisiti in questione vi è quello relativo alla congruità del numero delle richieste presentate di cui all'articolo 30-bis, comma 8, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, da verificarsi tenendo anche conto della capacità patrimoniale, dell'equilibrio economico-finanziario, del fatturato, del numero dei dipendenti, ivi compresi quelli già richiesti ai sensi del presente testo unico, e del tipo di attività svolta dall'impresa. In caso di esito positivo delle verifiche è rilasciata apposita asseverazione che il datore di lavoro produce unitamente alla richiesta di assunzione del lavoratore straniero.

Nel caso di specie, l’Amministrazione ha correttamente e sufficientemente motivato in ordine alla non accoglibilità della domanda dello straniero, odierno ricorrente, tenuto conto dell’evidente eccesso di domande di nulla osta presentate dal datore di lavoro rispetto alla sua effettiva capacità economica e patrimoniale, in ordine alla quale peraltro il ricorrente non ha né dedotto, né dimostrato, la sussistenza del requisito in contestazione in capo al datore di lavoro.

Né, nello specifico caso di specie, è possibile censurare la decisione dell’Amministrazione per non aver inteso selezionare le domande di nulla osta sul piano cronologico: a fronte dell’estremamente elevato numero di domande tutte relative al decreto flussi stagionale 2024 l’Amministrazione ha ragionevolmente ritenuto di non poter accogliere una domanda che si inserisce in un complesso di richieste di nulla osta del tutto “abnorme” per numero di lavoratori rispetto alla condizione economico-patrimoniale del datore di lavoro.

È evidente, infatti, il possibile rischio di abuso degli strumenti previsti dall’ordinamento per l’ordinato e regolare ingresso e soggiorno degli stranieri nel territorio dello Stato.

A tal proposito, peraltro, esaminando la stessa documentazione prodotta da parte ricorrente, emerge come lo straniero, a fronte di un nulla osta rilasciato in data 21 aprile 2024 per lavoro stagionale di natura “agricola” presso l’-OMISSIS- srl, in Bologna, risulti essere stato assunto per “lavoro domestico” a Torre del Greco in data 20 giugno 2024, solo, quindi, due mesi dopo dal rilascio del nulla osta.

Né può essere lamentata l’omessa convocazione per il rilascio di un permesso per attesa occupazione, o, in sé, l’omesso rilascio di tale tipologia di titolo di soggiorno, atteso che, come sopra indicato, il comma 1 dell’art. 24 esclude espressamente la possibilità di rilasciare un permesso per attesa occupazione con riferimento ai nulla osta e ai permessi per lavoro stagionale, fermo restando, peraltro, che, nel caso di specie, essendo illegittimo il nulla osta rilasciato a monte, in ogni caso non sarebbe possibile il rilascio di un permesso di soggiorno.

Né, per le medesime ragioni, è valorizzabile in sé l’asserito “subentro” di un datore di lavoro a quello originario richiedente.

Se è vero che l’art. 24, comma 8, consente al lavoratore straniero, nel periodo di validità del nulla osta al lavoro, di svolgere attività lavorativa stagionale alle dipendenze dello stesso o di altro datore di lavoro, è altresì vero che ammette tale possibilità solo a condizione che l'intermediazione del rapporto di lavoro avvenga mediante l'utilizzo della piattaforma del SIISL: d’altronde, per un verso, anche in tal caso la disposizione normativa presuppone che il nulla osta sia stato legittimamente rilasciato; per altro verso, non risulta che l’intermediazione del rapporto di lavoro sia avvenuta mediante l'utilizzo della piattaforma del SIISL.

Inconferenti, pertanto, risultano i riferimenti operati da parte ricorrente alle circolari dedotte in ricorso e più sopra citate.

L’applicazione puntuale, da parte del Collegio, delle disposizioni normative che precedono, nel loro inequivoco significato letterale, si accorda pienamente, inoltre, con i criteri interpretativi finalistico, logico e sistematico, poiché, in tutta evidenza, le predette regole giuridiche sono volte a garantire un la tenuta del sistema sul piano del corretto rispetto delle procedure di ingresso dei lavoratori stranieri nel territorio dello Stato, tanto più con riferimento ad una fattispecie, come quella relativa ai nulla osta e permessi di lavoro stagionale che, da un lato, è caratterizzata da una particolare disciplina di favore (si veda in particolare il comma 9, dell’art. 24 TUI), dall’altro lato, consente la conversione in permesso per lavoro subordinato, ai sensi del comma 10 dell’art. 24 TUI (come modificato dal d.l. n. 145 del 2024), a prescindere dal “limite delle quote”.

Per tali ragioni, quindi, il Collegio ritiene di non accogliere quell’orientamento giurisprudenziale in via di affermazione, teso a valorizzare, da un lato, un’asserita buona fede dello straniero, e, dall’altro lato, il rapporto di lavoro diverso, successivamente instaurato dallo stesso, quale fatto sopravvenuto di per sé idoneo a offrire tutela allo straniero. La tesi che intende fondare il diritto dello straniero a permanere sul territorio nazionale su una sua asserita (e indimostrabile) “buona fede”, oltre che del tutto priva di base giuridica nel diritto positivo, finisce di fatto per avallare e involontariamente supportare una diffusa prassi illecita di “compravendita” del titolo di ingresso nel territorio nazionale posta in essere attraverso richieste di nulla osta strumentali presentate, al solo fine di far ottenere il visto d’ingresso allo straniero, da imprese insussistenti o prive dei necessari requisiti, sfruttando l’inversione procedimentale prevista dal sistema dei “flussi” (che, come detto, anticipa automaticamente il rilascio del visto d’ingresso rispetto ai necessari controlli amministrativi, che sono effettuati solo ex post ).

Quanto fin qui detto, ancora, porta ad escludere di poter valorizzare, in questa sede, la sussistenza dei legami familiari del ricorrente, tanto più che, da quanto emerge dagli atti, lo straniero non ha dimostrato rapporti parentali conformi a quanto previsto dall’art. 29 TUI, ovvero: a) coniuge non legalmente separato; b) figli minori a carico, anche del coniuge o nati fuori del matrimonio, non coniugati ovvero legalmente separati, a condizione che l'altro genitore, qualora esistente, abbia dato il suo consenso; c) genitori a carico; d) parenti entro il terzo grado, a carico, inabili al lavoro secondo la legislazione italiana.

Da quanto precede, quindi, anche la doglianza relativa all’omessa comunicazione di avvio del procedimento e all’omessa convocazione dello straniero si risolve in un vizio meramente procedimentale che, ai sensi dell’art. 21 octies, comma 2, l. n. 241 del 1990, a fronte di un atto di “revoca” che presenta una connotazione sostanzialmente vincolata, non consente di poter accogliere l’impugnazione dello straniero, posto che, per le ragioni sopra esposte, il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello censurato.

Pertanto, il ricorso deve essere respinto.

Le spese di lite devono essere integralmente compensate attesa la natura della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PA PE, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

PA SI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PA SI	PA PE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.