Pubblicato il 06/05/2026

N. 00527/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00875/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 875 del 2017, proposto da
IR US, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Crisanti e Dario La Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

Comune di Frosinone, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marina Giannetti, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia

nei confronti

GI LL SS, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Brambatti, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per il risarcimento dei danni

derivanti dal titolo edilizio in sanatoria n. 9875/S rilasciato in data 12 luglio 2006 in favore di Lo SS GI annullato con sentenza del Consiglio di Stato n. 1540 del 2017, passata in giudicato;

Visti il ricorso, le memorie e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio, le memorie e i relativi allegati del Comune di Frosinone e di GI LL SS;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 marzo 2026 la dott.ssa AR LI AU SI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e DI

1. Con il presente ricorso la ricorrente chiede la condanna del Comune di Frosinone, ai sensi dell’art. 30 cod. proc. amm., al risarcimento dei danni che la stessa ritiene di aver subito in conseguenza del rilascio del titolo abilitativo in sanatoria n. 99875/S del 12 luglio 2006 in favore del controinteressato GI LL SS.

2. Si riassumono i fatti di causa.

La ricorrente è proprietaria di un appartamento all’interno del fabbricato sito in via Matteotti n. 10, catastalmente individuato al fg. 18, mapp. 130.

Con la concessione edilizia n. 4367 del 07.06.1994 il Comune di Frosinone autorizzava l’esecuzione dei lavori di restauro, risanamento conservativo (art. 31 lett. c l. 47/85), adeguamento di un servizio igienico e vano ascensore (quest'ultimo specificamente volto all'abbattimento delle barriere architettoniche ai sensi della L. 13/89) e di un parcheggio interrato (artt. 2 e 9 L. 122/89) nell’area pertinenziale del fabbricato sito in via Matteotti n. 10, catastalmente individuato al fg. 18, mapp. 130, ove è ubicato anche l’appartamento di proprietà della ricorrente.

3. A seguito di accertamenti della Polizia Edilizia e dell’Ufficio Tecnico che rilevavano difformità volumetriche, il Comune interveniva in autotutela con l’ordinanza n. 667/2003 (doc. 4 produzione comune), annullando la concessione del 1994. Con detto provvedimento applicava anche la sanzione pecuniaria, in luogo di quella demolitoria, ai sensi dell’art.38 del D.P.R. n.380 del 2001 e s.m. ed i., riconoscendo l’impossibilità di procedere alla rimozione delle opere, senza pregiudizio di quelle legittime esistenti.

Le suddette opere consistevano in una tettoia in struttura intelaiata in cemento armato, con travi e pilastri con la funzione di contenere il vano ascensore e la sporgenza di due metri, a protezione dagli agenti atmosferici dell’ingresso all’ascensore, come disposto dall’art.7 della legge n.384/78 per i diversamente abili ed anziani, e a protezione dell’esistente scala chiusa su tre lati e aperta sul cortile, causa di infiltrazioni d’acqua piovana su tutti i pianerottoli e gli appartamenti.

4. A fronte di ciò, essendo entrata in vigore la l. n.326 del 2003, l’ing. LL SS, per velocizzare i tempi, decideva di rinunciare alla ottenuta “fiscalizzazione” dell’abuso e presentava il 14 dicembre del 2004, presentava cinque domande di condono edilizio, così protocollate:

- Illecito n° 1 riguardante il piano attico per l’adeguamento del bagno, della veranda e la realizzazione dell’ascensore e piano di sbarco a tutti i piani, prot. n. 57889 del 14.12.2004 (pos. n. 290), costituente integrazione della domanda (già prot. 15914 del 30/03/2004, pos. n 54);

- Illecito n° 2 nel rispetto del verbale condominiale del 7/02/1996 mai impugnato, riguardante la adattabilità di un locale ad uso bagno senza barriere architettoniche mediante chiusura della veranda al secondo piano e aderente all’appartamento della sig.ra US , un locale impianti, una piscina, un ripostiglio, un parcheggio interrato, rampe di accesso e lavori di manutenzione straordinaria prot. n. 57.890 del 14.12.2004 (pos. n. 291), costituente integrazione della domanda (già prot. 15914 del 30/03/2004, pos. n 55);

- Illecito n° 3 riguardante il balcone della IG.ra US che il ricorrente si era impegnato a realizzare gratuitamente come da verbale condominiale del 25/11/1993 per migliorare le condizioni di agibilità-vivibilità dell'appartamento della stessa US, prot. n. 57.891 del 14.12.2004 (pos. n. 292) costituente integrazione della domanda (già prot. 15915 del 30/03/2004 pos. n. 56);

- Illecito n° 4 riguardante il balcone delle IG.re ES che il ricorrente si era impegnato a realizzare gratuitamente come da verbale condominiale del 25/11/1993 per migliorare le condizioni di agibilità-vivibilità del loro appartamento, prot. n. 57.892 del 14.12.2004 (pos. n. 293) costituente integrazione della domanda (già prot. n. 15917 del 30/03/2004 pos. n. 57).

- Illecito n° 5 riguardante la creazione di un soppalco ed il frazionamento dell'appartamento al piano terra (ex sub 1) in tre distinte unità, prot. n. 57.893 del 14.12.2004 (pos. n. 294).

5. A fronte di tali domande, il Comune di Frosinone rilasciava la concessione in sanatoria n.9875/S del 2006, riferita espressamente al solo illecito n.1, ossia quello realizzato al quarto livello che aveva condizionato l’intervento per il rispetto dell’obbligo di legge sull’eliminazione delle barriere architettoniche ex lege n.13/89 art.1 comma 3 lett. d), secondo cui la progettazione deve comunque prevedere l’installazione di un ascensore nel caso di immobili con più di tre livelli fuori terra, raggiungibile mediante rampe prive di gradini (nel caso in esame sono quattro livelli);

Detta concessione veniva impugnata dalla condomina IR US innanzi al TAR Lazio- Sezione di Latina che, con la sentenza n.272 del 2015 - confermata dal Consiglio di Stato (sentenza n.1540 del 2017), accoglieva il ricorso ed annullava il titolo edilizio in sanatoria;

6. A seguito di tale annullamento, la IG.ra US ha proposto il presente giudizio, per ottenere dal Comune il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali derivanti dalla concessione edilizia in sanatoria del 2006.

A fondamento del ricorso la ricorrente evidenzia: La condotta illecita del Comune, il dolo ovvero la colpa dell’Ente in quanto l’illegittimità del titolo edilizio in sanatoria in data 12/7/2006 n. 9875/S e l’illiceità della condotta comunale - figure che coincidono nella fattispecie che ci occupa - sono state definitivamente accertate dal Consiglio di Stato con sentenza n. 1540 del 2017, passata in giudicato (vedasi pag. 4 ricorso); I danni danno patrimoniale , derivanti dall’impossibilità di vivere il bene della vita, l’unico appartamento di proprietà:…… nevrosi ansioso-depressiva, crisi recidivanti di tachiaritmia, fibrillazione atriale e crisi ipertensive ma anche attacchi d’asma e crisi respiratorie conseguenti alla inalazione di sostanze irritanti a causa del ristagno di aria nella cubatura abusiva legalizzata che ha inglobato irreversibilmente le finestre del bagno e della cucina”, quantificati in euro 1.000.000,00 a titolo di danno biologico ed euro 250.000,00 per danno morale.

7. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Frosinone e il controinteressato, resistendo al gravame e chiedendone il rigetto.

8. Frattanto, in conseguenza all’annullamento del titolo edilizio in sanatoria sopraindicato, il Comune di Frosinone adottava l’ordinanza di demolizione n.66 del 5 marzo del 2019, delle opere oggetto della concessione edilizia in sanatoria n. 9875/S del 12 luglio 2006, rilasciata ai sensi dell’art. 32 della L. n. 326/2003 e L.R. n. 12/2004, consistenti in: - ampliamento dell’appartamento per civile abitazione al piano terzo (sub 13) per una superficie utile di mq. 8,97; - ampliamento dell’appartamento per civile abitazione al piano secondo (sub 11) per una superficie utile di mq 9,92; - realizzazione di un vano ascensore con relative piattaforme di sbarco ed opere non valutabili in termini di superficie e volume, costituite da due rampe di accesso al piano terra; il tutto per una cubatura di complessivi mc. 262,64, al fine di ripristinare il legittimo stato dei luoghi.

La superiore ordinanza di demolizione veniva impugnata da LL SS GI in separato giudizio definito con sentenza del Consiglio di Stato 24 febbraio 2026 n. 1473, passata in giudicato, che ha accolto il ricorso ed annullato l’ordinanza di demolizione impugnata.

9. In vista dell’udienza fissata per la trattazione del merito del presente ricorso, le parti hanno depositato memorie e documenti, a sostegno delle rispettive tesi difensive.

Il Comune di Frosinone, in particolare, ha eccepito la tardività e l’inutilizzabilità, ai sensi del combinato disposto degli artt. 73, comma 1, c.p.a e 4, comma 4, disp. att. c.p.a., dei documenti prodotti in giudizio dalla ricorrente in quanto depositati oltre il termine delle ore dodici dell’ultimo giorno consentito.

10. All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 27 marzo 2026, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Preliminarmente, il Collegio deve espungere dal compendio probatorio utilizzabile ai fini della decisione i documenti depositati dalla parte ricorrente in data 13 febbraio 2026 alle ore 18:38, ossia dopo le ore 12:00 dell’ultimo giorno utile.

Secondo gli articoli 73, comma 1, e 54, comma 1, c.p.a.: “Le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza, fino a venti giorni liberi” ; e “la presentazione tardiva di memorie o documenti può essere eccezionalmente autorizzata, su richiesta di parte, dal collegio, assicurando comunque il pieno rispetto del diritto delle controparti al contraddittorio su tali atti, qualora la produzione nel termine di legge sia risultata estremamente difficile” .

In particolare l’art. 4, comma 4, ultimo periodo, delle disp. att. c.p.a. così statuisce: “Agli effetti dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12:00 dell'ultimo giorno consentito si considera effettuato il giorno successivo”.

Al riguardo la giurisprudenza amministrativa ha puntualizzato che “i termini previsti dall'art. 73 comma 1, cod. proc. amm. per il deposito in giudizio di documenti (fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza) sono perentori e, in quanto tali, non possono essere superati neanche ove sussistesse accordo delle parti, essendo il deposito tardivo di memorie e documenti ammesso in via del tutto eccezionale nei soli casi di dimostrazione dell'estrema difficoltà di produrre l'atto nei termini di legge, siccome previsto dall'art. 54 comma 1, dello stesso cod. proc. amm.” (Cons. Stato, sez IV, n. 916 del 2013).

Risolvendo l'apparente antinomia tra la disponibilità tecnica del sistema (fino alle ore 24:00) e il limite delle ore 12:00, la consolidata giurisprudenza amministrativa, (cfr. TAR Lazio-Roma, sez. III Quater, 01.08.2025, n. 15152) da cui il Collegio non ha motivo di discostarsi ha chiarito che: a) il termine delle ore 24:00 si riferisce esclusivamente agli atti non legati a un'udienza già fissata (es. ricorso introduttivo); b) il termine delle ore 12:00 permane come “termine di garanzia del contraddittorio tra le parti e della corretta organizzazione del lavoro del Collegio giudicante” per tutti gli atti depositati in vista di un'udienza già stabilita (cfr., tra molte, TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 17.06.2025 n. 1326; Cons. Stato, sez. VI, 31.1.2024, n. 966; Cons. Stato, sez. VI, 31.01.2024, n. 966; Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giur., 7.6.2018, n. 344; Cons. Stato, sez. III, 24.05.2018, n. 3136).

Pertanto, nella fattispecie, il deposito dei documenti da parte della ricorrente effettuato in data 13 febbraio 2026 alle ore 18:38 è tardivo, avuto riguardo alla data di fissazione dell’udienza, in quanto eseguito oltre i termini previsti dall’art. 4, comma 4, ultimo periodo, delle disp. att. c.p.a. e dall’art. 73 comma 1 c.p.a., senza che la ricorrente abbia fornito al Collegio elementi idonei ad essere valutati ai fini dell’eventuale impossibilità a poterli produrre prima.

12. Venendo al merito, il ricorso è infondato.

In tema di azione di risarcimento del danno per illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, con sentenza n. 32 del 2 gennaio 2024, la settima sezione del Consiglio di Stato ha affermato, in conformità all’univoco orientamento dalla giurisprudenza in materia, che la responsabilità per illegittimo esercizio dell’attività amministrativa è ascrivibile all’archetipo dell'illecito aquiliano di cui all’art. 2043 c.c. e, pertanto, presuppone l’accertamento in giudizio dell’illegittimità della condotta attiva od omissiva all’origine del danno, dell’elemento soggettivo della colpa dell’amministrazione, del nesso di causalità tra condotta colposa e danno, nonché della c.d. spettanza del bene della vita (Cons. giust. amm. Sicilia, 25 maggio 2023, n. 360).

Con la pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 7 del 2021 è stato ulteriormente chiarito che la responsabilità della pubblica amministrazione da illegittimo esercizio della funzione pubblicistica è di natura extracontrattuale, non potendo, infatti, configurarsi un rapporto obbligatorio nell’ambito di un procedimento amministrativo, in quanto nel procedimento amministrativo, a differenza del rapporto obbligatorio, sussistono due situazioni attive, cioè il potere della pubblica amministrazione e l'interesse legittimo del privato. Né la responsabilità della pubblica amministrazione può essere ricondotta, secondo l’A.P., alla dibattuta nozione di “contatto sociale” in quanto, oltre a quanto osservato sulla natura del “rapporto amministrativo”, la relazione tra privato e amministrazione è comunque configurata in termini di “supremazia”, cioè di un’asimmetria che mal si concilia con le teorie sul “contatto sociale” che si fondano sulla relazione paritaria. Centrale è quindi l’ingiustizia del danno, da dimostrare in giudizio, diversamente da quanto avviene per la responsabilità da inadempimento contrattuale, in cui la valutazione sull’ingiustizia del danno è assorbita dalla violazione della regola contrattuale.

Declinata nell’ambito relativo al "risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi", di cui all'art. 7, comma 4, cod.proc.amm., il requisito dell'ingiustizia del danno implica che il risarcimento può essere riconosciuto se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi.

Infatti, il rapporto amministrativo si caratterizza per l'esercizio unilaterale del potere nell'interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale ed in presenza degli altri elementi costitutivi dell'illecito, ad ingenerare la responsabilità aquiliana dell'amministrazione (Cons. Stato, sez. VII, 6 marzo 2023, n. 2316).

L’ingiustizia del danno che fonda la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi si correla alla dimensione sostanzialistica di questi ultimi, per cui solo se dall’illegittimo esercizio della funzione pubblica sia derivata per il privato una lesione della sua sfera giuridica, quest'ultimo può fondatamente domandare il risarcimento del danno. Gli elementi costitutivi della responsabilità civile della pubblica amministrazione, pertanto, sono – come sopra evidenziato – quelli di cui all'art. 2043 c.c., e, dunque, sotto il profilo oggettivo, il nesso di causalità materiale e il danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo, e, sotto il profilo soggettivo, il dolo o la colpa.

Sul piano delle conseguenze, il fatto lesivo deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati. Occorre allora verificare la sussistenza dei presupposti di carattere oggettivo (ingiustizia del danno, nesso causale, prova del pregiudizio subito), e successivamente quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa della p.a.). È onere del danneggiato, ai sensi dell’art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia i presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale) sia quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) (Cons. Stato, sez. II, 28 aprile 2021, n. 3414; Cons. Stato, sez. II, 24 luglio 2019, n. 5219; Cons. Stato, sez. VI, 5 maggio 2016, n. 1768; Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 2015, n. 1182 e Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2014, n. 2638). Invero, anche l’esistenza del danno ingiusto, lamentato in giudizio, deve formare oggetto di un puntuale onere probatorio in capo al soggetto che ne chieda il risarcimento, non costituendo quest’ultimo una conseguenza automatica dell'annullamento giurisdizionale o dell’accertamento dell’illegittimità dell’atto amministrativo. In proposito non soccorre, infatti, il metodo acquisitivo; né l’esistenza del danno stesso può essere presunta quale conseguenza dell’illegittimità provvedimentale in cui l’amministrazione sia incorsa.

Il principio generale dell’onere della prova previsto dall’art. 2697 c.c. si applica, quindi, anche all’azione di risarcimento per danni proposta dinanzi al giudice amministrativo. Spetta, pertanto, al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria e in particolare, la presenza di un nesso causale che colleghi la condotta commissiva o omissiva della Pubblica Amministrazione all’evento dannoso, e l’effettività del danno di cui si invoca il ristoro, con la conseguenza che, ove manchi tale prova, la domanda di risarcimento non può che essere respinta (Cons. Stato, sez. II, 1° settembre 2021, n. 6169). Con precipuo riferimento al requisito soggettivo, l’elemento psicologico della colpa va individuato nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ossia in negligenza, omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell’interesse protetto di colui che ha un contatto qualificato con la P.A. stessa (Cons. Stato, sez. VII, 6 marzo 2023, n. 2316; Cons. Stato, sez. VI, 7 settembre 2020, n. 5389; Cons Stato, sez. III, 15 maggio 2018, n. 2882; Cons. Stato, sez. III, 30 luglio 2013, n. 4020).

12.1. Calando la superiore ricostruzione nella fattispecie in esame, i danni lamentati dalla ricorrente, derivante dalla presenza dell’ascensore non sono conseguenza diretta dell’illegittima sanatoria del 2006 ma dalla concessione del 1994 – poi annullata dal Comune – in relazione alla quale la ricorrente non si è mai opposta.

E’ documentato infatti che le opere materiali (installazione dell’ascensore e ampliamenti) sono state ultimate nell’anno 1994, in virtù della concessione n. 4367/94. Il titolo in sanatoria del 2006 è pertanto intervenuto su una situazione di fatto già cristallizzata da oltre un decennio.

Il rilascio della sanatoria non ha dunque comportato alcuna modifica dello stato dei luoghi, determinato dalla concessione del 1994.

L’art. 30, comma 3 cod. proc. amm. prevede che: “Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti”.

12.2. Inoltre, il requisito dell'ingiustizia del danno implica che il risarcimento può essere riconosciuto se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un interesse legittimo oppositivo su un bene della vita del privato - nella fattispecie rappresentato dalla salubrità dell’aria e dall’amenità del proprio appartamento preesistenti alla realizzazione dell’ascensore - che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere.

Orbene, non è provato che l’ascensore potesse essere demolito a seguito dell’annullamento della concessione edilizia in sanatoria, in quanto opera potenzialmente soggetta a fiscalizzazione - come afferma la sentenza del Consiglio di Stato n. 1473 del 24.02.2026 - che va ammessa in quanto essenziale e non disponibile entro il termine dei 40 giorni.

Nella superiore sentenza il Consiglio di Stato ha rilevato “come la riduzione in IN (rispetto alle difformità riscontrate ) non fosse misura perseguibile, in quanto la demolizione delle opere comporterebbe la radicale trasformazione dell’alloggio al terzo piano, coinvolgendo parti che un più oculato comportamento dell’amministrazione avrebbe salvaguardato……

3.5. D’altronde , oltre alla segnalata disarmonia tra provvedimenti , sussisteva anche un legittimo affidamento, ingeneratosi nella parte appellante al momento in cui ebbe a presentare l’istanza di condono, in ordine al fatto che, quand’anche non avesse ottenuto la sanatoria, l’amministrazione avrebbe ciò non di meno confermato la scelta di applicare la meno grave sanzione pecuniaria, in luogo di quella reale. E l’avere disatteso quest’ultimo concreta pertanto anche la violazione del principio di buona fede e correttezza a carico dell’amministrazione appellata”.

13. Alla luce delle superiori argomentazioni, il ricorso va respinto.

14. Nondimeno, avuto riguardo alla fattispecie complessiva, sussistono comunque giuste ragioni per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL NT, Presidente

Valerio Torano, Consigliere

AR LI AU SI, Referendario, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
AR LI AU SI	OL NT

IL SEGRETARIO