Pubblicato il 24/02/2026

N. 01473/2026REG.PROV.COLL.

N. 04398/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4398 del 2025, proposto da RT EL RU, rappresentato e difeso dall'avvocato Aldo Ceci, con domicilio eletto presso lo studio MA OS SU in Roma, piazza Martiri di Belfiore 4;

contro

Comune di Frosinone, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marina Giannetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

IR RU, rappresentata e difesa dall'avvocato Dario La Torre, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Capodistria n. 12;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione staccata di Latina (Sezione Seconda) n. 132/2025

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di IR RU e di Comune di Frosinone;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il Cons. ER ZE e udito l’avvocato Dario La Torre

Viste le conclusioni della parte appellante, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha rigettato: a) il ricorso proposto dalla parte appellante per l’annullamento dell’ordinanza di demolizione del Comune di Frosinone n.66 del 5 marzo del 2019; b) i primi motivi aggiunti proposti per l’annullamento della nota del Comune di Frosinone n.25736 del 13 maggio del 2019, recante la conferma dell’ordinanza del Comune di Frosinone n.66 del 5 marzo del 2019; c) i secondi motivi aggiunti proposti per l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Frosinone n.473 del 3 dicembre del 2019 di rettifica dell’ordinanza di demolizione; d) i terzi motivi aggiunti proposti avverso l’ordinanza n.418 del 26 luglio del 2024, che, dopo aver accertato l’ inottemperanza alle ridette ordinanze di demolizione, le ha irrogato la sanzione pecuniaria di euro 20.000,00.

A supporto del gravame, la parte, proprietaria di vari appartamenti, pari a complessivi 715 millesimi, nella palazzina sita in Frosinone, in via G. Matteotti n.10, legittimamente edificata, espone le seguenti circostanze di fatto:

- a fronte della delibera dell’assemblea condominiale del 25 novembre del 1993 contenente l’incarico di seguire i lavori elencati nel preventivo dell’impresa approvato, ed espletare le pratiche amministrative necessarie, otteneva la concessione edilizia n.4367 del 7 giugno del 1994, per la ristrutturazione del suddetto fabbricato, e la realizzazione di: “ampliamento dell’appartamento di civile abitazione al piano terzo (sub 13) per la s.u. di mq. 8,97 e s.n.r. di mq. 0; ampliamento dell’appartamento di civile abitazione al piano secondo (sub 11) per la s.u. di mq. 9,92 e s.n.r. di mq. 0; realizzazione di un vano ascensore con relativa piattaforma di sbarco e nelle opere non valutabili in termini di superficie consistenti nella realizzazione di rampe di accesso al piano terra, il tutto per il volume di mc. 262,44“.

- sennonché, a nove anni dal rilascio del titolo edilizio, ed a lavori finiti, il Comune di Frosinone, con ordinanza n.667 del 2 dicembre del 2003, annullava in autotutela il titolo edilizio n.4367/1994;

- con detto provvedimento applicava anche la sanzione pecuniaria, in luogo di quella demolitoria, ai sensi dell’art.38 del D.P.R. n.380 del 2001 e s.m. ed i., riconoscendo l’impossibilità di procedere alla rimozione delle opere, senza pregiudizio di quelle legittime esistenti;

- le suddette opere consistevano in una tettoia in struttura intelaiata in cemento armato, con travi e pilastri con la funzione di contenere il vano ascensore e la sporgenza di due metri, a protezione dagli agenti atmosferici dell’ingresso all’ascensore, come disposto dall’art.7 della legge n.384/78 per i diversamente abili ed anziani, e a protezione dell’esistente scala chiusa su tre lati e aperta sul cortile, causa di infiltrazioni d’acqua piovana su tutti i pianerottoli e gli appartamenti;

- a fronte di ciò, essendo entrata in vigore la l. n.326 del 2003, l’ing. EL RU, anche al fine di velocizzare la soluzione dell’annosa questione, decideva di presentare cinque domande di condono edilizio, così protocollate, vista la pluralità di proprietari:

- Illecito n° 1 riguardante il piano attico per l’adeguamento del bagno, della veranda e la realizzazione dell’ascensore e piano di sbarco a tutti i piani, prot. n. 57889 del 14.12.2004 (pos. n. 290), costituente integrazione della domanda (già prot. 15914 del 30/03/2004, pos. n 54);

- Illecito n° 2 nel rispetto del verbale condominiale del 7/02/1996 mai impugnato, riguardante la adattabilità di un locale ad uso bagno senza barriere architettoniche mediante chiusura della veranda al secondo piano e aderente all’appartamento della sig.ra RU , un locale impianti, una piscina, un ripostiglio, un parcheggio interrato, rampe di accesso e lavori di manutenzione straordinaria prot. n. 57.890 del 14.12.2004 (pos. n. 291), costituente integrazione della domanda (già prot. 15914 del 30/03/2004, pos. n 55);

- Illecito n° 3 riguardante il balcone della Sig.ra RU che il ricorrente si era impegnato a realizzare gratuitamente come da verbale condominiale del 25/11/1993 per migliorare le condizioni di agibilità-vivibilità dell'appartamento della stessa RU, prot. n. 57.891 del 14.12.2004 (pos. n. 292) costituente integrazione della domanda (già prot. 15915 del 30/03/2004 pos. n. 56);

- Illecito n° 4 riguardante il balcone delle Sig.re ES che il ricorrente si era impegnato a realizzare gratuitamente come da verbale condominiale del 25/11/1993 per migliorare le condizioni di agibilità-vivibilità del loro appartamento, prot. n. 57.892 del 14.12.2004 (pos. n. 293) costituente integrazione della domanda (già prot. n. 15917 del 30/03/2004 pos. n. 57).

- Illecito n° 5 riguardante la creazione di un soppalco ed il frazionamento dell'appartamento al piano terra (ex sub 1) in tre distinte unità, prot. n. 57.893 del 14.12.2004 (pos. n. 294);

- a fronte di tali domande, e su sollecito della stessa parte appellante, il Comune di Frosinone rilasciava la concessione in sanatoria n.9875/S del 2006, riferita espressamente al solo illecito n.1, ossia quello realizzato al quarto livello che aveva condizionato l’intervento per il rispetto dell’obbligo di legge sull’eliminazione delle barriere architettoniche ex lege n.13/89 art.1 comma 3 lett. d), secondo cui la progettazione deve comunque prevedere l’installazione di un ascensore nel caso di immobili con più di tre livelli fuori terra, raggiungibile mediante rampe prive di gradini (nel caso in esame sono quattro livelli);

- detta concessione veniva impugnata dalla condomina IR RU innanzi al TAR Lazio- Sezione di Latina che, con la sentenza n.272 del 2015 - confermata dal Consiglio di Stato (sentenza n.1540 del 2017), sebbene quest’ultima riconoscesse l’idoneità sismica delle opere realizzate- accoglieva il ricorso;

- in conseguenza il Comune di Frosinone adottava l’ordinanza di demolizione n.66 del 5 marzo del 2019, con la quale intimava all’appellante di “provvedere entro novanta giorni dalla notifica del presente Atto, alla demolizione delle opere oggetto di Concessione Edilizia in sanatoria n. 9875/S del 12.07.2006, rilasciata ai sensi dell’art. 32 della L. n. 326/2003 e L.R. n. 12/2004, consistenti in: - ampliamento dell’appartamento per civile abitazione al piano terzo (sub 13) per una superficie utile di mq. 8,97; - ampliamento dell’appartamento per civile abitazione al piano secondo (sub 11) per una superficie utile di mq 9,92; - realizzazione di un vano ascensore con relative piattaforme di sbarco ed opere non valutabili in termini di superficie e volume, costituite da due rampe di accesso al piano terra; il tutto per una cubatura di complessivi mc. 262,64, al fine di ripristinare il legittimo stato dei luoghi, in esito all’avvenuto annullamento di detto titolo autorizzativo da parte del TAR Lazio - Sez. staccata di Latina, con Sentenza del n. 272/2015, confermata, con integrazione della motivazione, dal Consiglio di Stato, con Sentenza n. 1540/2017” , malgrado – contestava l’esponente – ciò violasse l’art.20 della L.R. n.12/2016 che, nel frattempo, aveva ripristinato il limite volumetrico sanabile di 750 mc. negli ampliamenti, già previsto nella l. n.326 del 2003, nonché l’art.2 comma 2 della L. R. n.12/04, che consentiva la presentazione della domanda di sanatoria per le opere munite di titolo edilizio successivamente annullato;

- preso atto di tale ordinanza, la parte appellante, con una nota del 13 marzo del 2019, evidenziava l’erroneità della decisione, nella parte in cui questa volta applicava la sanzione demolitoria in luogo di quella pecuniaria, che invece era già stata in precedenza comminata, chiarendo altresì che, in ragione delle norme sopra-indicate, nel frattempo intervenute, le domande presentate, ai sensi dell’art.32 del d.l. n.269 del 2003, dovevano ritenersi valide ed efficaci ed andavano definite ai sensi della predetta normativa;

- nella prospettazione di parte, perciò, il condono, inizialmente denegato per il superamento del limite volumetrico, a quel momento avrebbe potuto essere rilasciato poiché rientrante nei limiti di cui alla suddetta normativa nazionale;

- ciò nonostante, il Comune di Frosinone, con la nota prot. n.17821 del 26 marzo del 2019 confermava la predetta ordinanza di demolizione;

- l’appellante procedeva pertanto alla sua impugnativa;

- nelle more del giudizio interveniva la nota prot. 25736 del 13 maggio del 2019, con cui il Comune confermava la predetta ordinanza, nonché l’inapplicabilità dell’art.38 del D.P.R. n.380 del 2001 che veniva impugnata con i primi motivi aggiunti;

- nell’ulteriore prosieguo, il Comune adottava l’ordinanza n.473 del 3 dicembre del 2019 di rettifica dell’ordinanza n.66/2019, eliminando il riferimento all’art.34 del D.p.r. n.380 del 2001, che veniva gravata coi secondi motivi aggiunti;

- in seguito, l’ente appellato, col provvedimento n.418/2024, accertata l’inottemperanza della parte alle suddette ordinanze di demolizione, rappresentava la possibile acquisizione al patrimonio comunale e il pagamento della sanzione ai sensi dell’art.15, comma 3 della L.R. n.15/2008, atto che veniva impugnato con i terzi motivi aggiunti.

La sentenza impugnata, come anticipato, ha rigettato sia il ricorso che tutti i motivi aggiunti successivamente proposti.

Avverso la stessa sono dedotti i seguenti motivi di appello:

a) errores in judicando. Violazione di legge (artt .2, 6 e ss. L.R. Lazio n. 12/2004 – art. 32 D.L. n. 269/2003 e s.m.i. – artt. 31 e 38 del D.P.R. n. 380/2001). Erroneità della motivazione. Errores in procedendo. Violazione di legge e del principio del contraddittorio (artt. 54 e 73 c.p.a.).

b) non demolibilità delle opere;

c) Errores in judicando. Violazione di legge (artt. 31, 34 e 38 del D.P.R. n. 380/2001 – art- 15 della L.R. n. 15/2008). Erroneità della motivazione.

2. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Frosinone e IR RU, entrambi contestando l’avverso dedotto, e chiedendo il rigetto del gravame.

DIRITTO

3. Il primo motivo d’appello contesta alla sentenza impugnata la violazione della l. regionale Lazio n.12/2004 e dell’art.32 d.l. n.269 del 2003, anche in riferimento agli artt.31, e 38 del D.P.R. n.380 del 2001.

In particolare, la parte appellante contesta al primo giudice che, dopo aver preso atto che il Comune di Frosinone aveva adottato un’ordinanza di demolizione, la n.66, nel 2019, ha ritenuto, nella sua prospettiva in modo erroneo, di non poter riconoscere alla precedente ordinanza n.667/2003 alcuna residua efficacia neppure nella parte in cui applicava la sanzione pecuniaria, in luogo di quella reale alle opere in questione.

Per contestare l’assunto, la doglianza ricorda come si è giunti all’attuale status quo , evidenziando come questo sia stato propiziato dall’iniziativa dello stesso appellante che, preso atto che nel frattempo era entrata in vigore la legge n.326 del 2004, per velocizzare i tempi, aveva deciso di rinunciare alla ottenuta “fiscalizzazione” dell’abuso, e presentato, il 14 dicembre del 2004, una domanda di condono edilizio, tra le altre, avente ad oggetto le opere sanzionate dall’amministrazione nel 2003.

Ciò non di meno, la decisione di traslare il suo interesse dal pagamento della sanzione minore alla sanatoria delle opere – che, almeno in prima battuta, lo aveva premiato, tanto che il Comune aveva rilasciato il condono – nella prospettiva dell’appellante non avrebbe prodotto, nella denegata ipotesi il condono non fosse stato ottenuto (e/o, come accaduto, successivamente annullato), la caducazione dell’originaria condanna al pagamento di una pena pecuniaria che sarebbe, per così dire, “restata in piedi” o almeno “tornata in vita”.

Il suddetto effetto si sarebbe riespanso perché la procedura condonistica sospende, ex lege, tutti i procedimenti sanzionatori per abusi edilizi, ma non li azzera, consentendogli di rivivere, nel caso di estinzione/rigetto/insuccesso della domanda.

In ogni caso, aggiunge il motivo, a tutto concedere il provvedimento di demolizione impugnato sarebbe affetto dal vizio di eccesso di potere, perché si è posto in insanabile contraddizione con il precedente – che aveva ad oggetto le stesse identiche opere – che aveva ritenuto che l’illecito edilizio fosse sanzionabile con la sola pena pecuniaria, e non con quella demolitoria.

3.1. Tanto premesso si osserva che la prima declinazione del motivo che, come visto, basa le sue doglianze sulla sospensione ex lege derivante dalla presentazione della domanda di condono, e sulla conseguente reviviscenza, in caso di insuccesso di questa, dei precedenti provvedimenti sanzionatori, è infondata.

3.1.1. La prospettazione è erronea per la semplice, ma dirimente ragione che, optando per l’alternativa condonistica legale ex l.326 citata, la parte ha prodotto, di riverbero, un irreversibile effetto caducante su quella primigenia ordinanza sanzionatoria, tanto è vero che, accolta la suddetta domanda, quell’ordine è rimasto privo di oggetto, in ragione della traslazione del suo interesse su di un diverso assetto di interessi, propiziata, con la sua iniziativa, dalla stessa parte che ha trasferito il proprio interesse all’ottenimento del condono edilizio ex lege.n.326 del 2003.

Del resto per adempiere sin da allora agli ordini contenuti in detta ordinanza, e renderne irreversibili gli effetti, sarebbe bastato pagare la sanzione pecuniaria ivi irrogata, riservandosi il diritto di ripetere la somma (o conteggiarla, a titolo di oblazione), là ove il condono fosse stato accolto. Comportamento che non risulta essere stato posto in essere.

3.1.2. Non a caso, lo stesso Comune appellato – dopo la parentesi rappresentata dalla procedura condonistica, conclusasi con esito favorevole per il richiedente, successivamente annullato in sede giurisdizionale – ha ritenuto, coerentemente con il mutamento di assetto nel frattempo sopravvenuto, di dover emettere un nuovo provvedimento sanzionatorio, cosa che ha fatto adottando l’ordinanza n.66 del 2019 che, come condivisibilmente statuito dal primo giudice, ha interamente sostituito, in tutte le sue parti, quella emessa nel lontano 2003. Intervento, quello dell’ente locale, che peraltro era sicuramente dovuto, discendendo dall’obbligo di ottemperare al giudicato della sentenza del TAR Lazio n.272 del 2015, ossia un elemento sopravvenuto che imponeva all’ente di procedere ad una complessiva rivalutazione dell’intera situazione.

3.2. Questo tuttavia non gli consentiva di non tener conto di tutto quanto in precedenza accaduto. Sotto questo profilo è infatti fondato il sub-motivo che denuncia il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà, tra l’atto ( rectius : gli atti) impugnato/i e il precedente provvedimento del 2003, che rilevando come la riduzione in pristino (rispetto alle difformità riscontrate ) non fosse “misura perseguibile, in quanto la demolizione delle opere comporterebbe la radicale trasformazione dell’alloggio al terzo piano, coinvolgendo parti che un più oculato comportamento dell’amministrazione avrebbe salvaguardato, con danni economici che il titolare può far ricadere sull’amministrazione, ha ritenuto di applicare all’intervento abusivo le sanzioni pecuniarie “previste dal citato art.38, corrispondenti al valore venale delle opere eseguite, e non al mero costo di costruzione, e quindi al reale beneficio economico conseguente all’illegittima costruzione, che sarà determinato nelle forme di legge dalla competente agenzia del territorio.”

Tanto premesso, a fronte di tale presa di posizione, evidentemente favorevole alla (e argomentata a supporto della) fiscalizzazione dell’abuso, ancorché risalente e tenendo altresì conto che: a) le opere contemplate dai due provvedimenti sono le medesime; e che b) l’amministrazione non segnala che, tra il 2003 ed il 2019, sono emerse circostanze sopravvenute, non presenti all’epoca della prima deliberazione, è evidentemente assolutamente inconciliabile, e quindi irrefragabilmente contraddittoria, la posizione assunta dall’ente locale nel 2019, nella parte in cui ha negato la possibilità di applicare, alle suddette opere, la sanzione pecuniaria, invece che quella reale ripristinatoria.

All’uopo basta riportare i contenuti dei provvedimenti e della nota emessa nel 2019, dalla cui analisi emerge che né nell’ordinanza n.66 del 2019 che non affronta il problema, né tanto meno in quella, emessa a rettifica della precedente, la n.473 del 2019 – che anzi la esclude espressamente – è contemplata la possibilità di concedere detta fiscalizzazione dell’illecito edilizio che, viceversa, nella decisione del 2003 aveva avuto pieno riconoscimento, ed era stata pacificamente ammessa.

Per di più, nella nota del 13 maggio del 2019, redatta in risposta ad una precisa richiesta formulata dalla parte appellante, il Dirigente preannuncia la sua posizione negativa in merito, ricordando che la regola è quella della sanzione reale, e che i “problemi funzionali non incidono sull’applicabilità dell’art.38 comma 1 del D.P.R. n.380 del 2001 che, in tesi, può trovare applicazione esclusivamente in presenza di valutazioni tecnico-strutturali”, circostanze queste ultime “difficilmente ravvisabili, in linea di principio allorquando si tratti di eliminare opere realizzate in aggiunta ad un manufatto pre-esistente, ed ad esso collegate tramite giunto tecnico.”

3.3.Non v’è chi non veda pertanto che, in presenza di siffatto contrasto, ed anche considerando che – scegliendo la via della richiesta di condono, prima concesso, e successivamente annullato in sede giurisdizionale – nel 2003 la parte aveva rinunciato comunque a valersi della più benevola disposizione contenuta nell’ordinanza del 2013, la successiva riedizione del potere non avrebbe potuto conformarsi in quel modo, se non altro senza per così dire “confrontarsi”, da un punto di vista motivazionale ed in maniera più articolata e profonda, con la precedente determinazione che pure si era dilungata sulle ragioni che suggerivano l’applicazione dell’art.38 del D.P.R. n.380 del 2001.

3.4. Il Collegio ritiene che sulla parte appellata incombesse, in codesto frangente, un preciso dovere giuridico, anche considerando che alcun elemento era sopravvenuto – se non l’annullamento del condono originariamente concesso che tuttavia in nulla incideva su detta scelta di fiscalizzazione – che è stato invece nell’occorso disatteso e che sussistevano indizi a sostegno della non demolibilità parziale dell’edificio, emergenti dalla consulenza tecnica disposta dalla parte.

3.5. D’altronde, oltre alla segnalata disarmonia tra provvedimenti, sussisteva anche un legittimo affidamento, ingeneratosi nella parte appellante al momento in cui ebbe a presentare l’istanza di condono, in ordine al fatto che, quand’anche non avesse ottenuto la sanatoria, l’amministrazione avrebbe ciò non di meno confermato la scelta di applicare la meno grave sanzione pecuniaria, in luogo di quella reale. E l’avere disatteso quest’ultimo concreta pertanto anche la violazione del principio di buona fede e correttezza a carico dell’amministrazione appellata.

4.Tali emergenze inducono pertanto ad accogliere il primo motivo d’appello, nella sua seconda declinazione, con l’effetto di annullare i provvedimenti demolitori annullati, così come i provvedimenti ad essi causalmente collegati e da essi derivati, ed in particolare l’ordinanza n.418 del 26 luglio del 2024, che, dopo aver accertato l’ inottemperanza alle ridette ordinanze di demolizione, le ha irrogato la sanzione pecuniaria di euro 20.000,00.

Nel riesercitare il potere, l’amministrazione dovrà dunque, impregiudicato l’esito, valutare se sussistono motivi ostativi, nuovi e diversi da quelli prospettati o comunque da quelli già prospettabili all’epoca dell’ordinanza del 2003, che impediscono, ad oggi, di applicare alla fattispecie le previsioni di cui all’art.38 del D.P.R. n.380 del 2001.

Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna le due parti appellate costituite, in solido fra loro, al pagamento delle spese processuali in favore della parte appellante, che si liquidano in complessivi euro 4000,00 (euroquattromila,00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

BE EP, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere

ER ZE, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER ZE	BE EP

IL SEGRETARIO