Pubblicato il 05/01/2026

N. 00010/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00950/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 950 del 2022, proposto da
IA AT, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Carlin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Portogruaro, viale Matteotti 8;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Marzia Masetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Antonio Iannotta in Venezia, S. Marco 4091;
R.F.I. - Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocata Maria Vittoria Ferroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento del Comune di Venezia del 19 maggio 2022, avente ad oggetto “ sanatoria ai sensi dell'art. 39 della legge n. 724 del 23.12.1994 e successive modifiche e integrazioni – DINIEGO” ;

- del parere della Società R.F.I. - Rete Ferroviaria Italiana del 20 aprile 2022 ad oggetto “ parere espresso da VI LO TO S.p.A. - Zona Territoriale Nord-Est in data 02.08.1996 in relazione alla domanda di sanatoria ai sensi dell'articolo 39 della Legge n. 724/1994 (condono edilizio) ”;

- per quanto possa occorrere, del parere espresso da VI LO TO S.p.A. il 2 agosto1996, secondo cui " questa Società non può autorizzare il mantenimento in sanatoria delle opere ubicate negli elaborati grafici in quanto le strutture si trovano a distanza ridotta dal confine con la proprietà ferroviaria ed il fatto costituisce una limitazione di tipo urbanistico nei confronti della proprietà confinante, secondo quanto stabilito dal 2° comma dell'articolo 39 della Legge 23.12.1994 n. 724 "

- e della richiesta di ulteriore parere formulata dal Comune il 30 dicembre 2021;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia e di R.F.I. Rete Ferroviaria Italiana s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, co. 4- bis , c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 novembre 2025 il dott. LA CO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente ha introdotto il presente giudizio rappresentando, in fatto, che:

1.1. è comproprietario di fabbricati ad uso civile abitazione ed accessori siti in Comune di Venezia, Loc. Chirignago, nei quali, da epoca anteriore al settembre 1967, sono presenti opere abusive – id est , “ un manufatto in muratura con copertura a falda ad uso autorimessa, cantina e magazzino ” – per le quali era stata adottata ordinanza comunale di demolizione;

1.2. in data 27 febbraio 1995 ha, quindi, presentato al Comune istanza di condono edilizio ai sensi della legge 23 dicembre 1994, n. 724, provvedendo al pagamento della relativa oblazione, ed inoltrava contestualmente alle VI LO TO s.p.a. - Ufficio Tecnico di Venezia - domanda di autorizzazione per mantenere l’opera condonabile a distanza inferiore da quella prevista dal d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753;

1.3. solo in data 15 settembre 2021, con atto n. 418071, l’amministrazione comunale ha comunicato, ai sensi dell’art.10 -bis , legge n.241/90, i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, consistenti nel parere contrario reso dalla società R.F.I. in data 2 agosto 1996, secondo cui “ non si può autorizzare il mantenimento in sanatoria delle opere indicate negli elaborati grafici in quanto le strutture si trovano a distanza ridotta dal confine con la proprietà ferroviaria ed il fatto costituisce una limitazione di tipo urbanistico nei confronti della proprietà confinante, secondo quanto stabilito dal 2 comma dell’art. 39 della Legge 23.12.1994 n. 724 ”;

1.4. a fronte delle osservazioni presentate dal ricorrente, il Comune, nota del 30 dicembre 2021, ha chiesto alla R.F.I. “ di valutare le osservazioni pervenute e di confermare o meno il parere già espresso, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 32 della Legge n. 47/1985, con particolare riguardo all’insistenza del manufatto all’interno della fascia di rispetto ferroviaria ”;

1.5. il 20 aprile 2022, tuttavia, R.F.I. ha confermato il parere negativo, sicché, il Comune, con atto del 19 maggio 2022, ha infine respinto l’istanza.

2. Il ricorrente è, quindi, insorto avvero i riferiti pareri ed il diniego comunale, sulla base dei seguenti motivi, in diritto:

2.1. “ Quanto al diniego comunale del 19.5.2022. Violazione e falsa applicazione di legge - Violazione dell’art. 39 della L. n° 724/1994 e dell’art. 32 della L. n° 47/2005 - Violazione degli artt. 49 e 60 del D.P.R. n° 753/1980 - Carenza di motivazione - Eccesso di potere e violazione dell’art. 3 L. n° 241/1990 e s.m.i. - Difetto di istruttoria e violazione dell’art. 10, c. 1, lett. b) L. n° 241/1990 e s.m.i. - Contraddittorietà nei pareri assunti a presupposto e perciò nell’atto di diniego - Violazione dell’art. 39, c. 2, L. n° 724/1994, nel testo vigente dal dicembre 1996. Contraddittorietà con altri provvedimenti assunti nella medesima situazione di fatto ”.

2.2. “ Quanto al parere di R.F.I. in data 20.4.2022. Violazioni di legge ed eccesso di potere - Violazione dell’art. 3 della L. n° 241/1990 e s.m.i. e dell’art. 60 del D.P.R. n° 753/1980. Carenza di motivazione – Perplessità ”;

2.3. “ Quanto al parere di VI LO TO S.p.a. del 2.8.1996. Violazione di legge ed eccesso di potere - Violazione degli artt. 49 e 60 del D.P.R. n° 753/1980 - Carenza di motivazione ”.

3. Il Comune di Venezia e la R.F.I. s.p.a., ritualmente intimate, si sono costituite, instando per il rigetto del ricorso. R.F.I. ha, altresì, preliminarmente, eccepito la inammissibilità della impugnazione del parere reso nel 1996, per tardività.

4. All’udienza di merito straordinaria dell’11 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Tanto premesso, il ricorso è infondato, potendosi, pertanto, prescindere dall’esame della eccezione di inammissibilità formulata dalla R.F.I.

6. Prima di procedere all’esame dei motivi di ricorso, occorre analizzare le ragioni sottese ai provvedimenti gravati; segnatamente:

- nel parere del 2 agosto 1996, le VI LO TO avevano rappresentato di non poter “ autorizzare il mantenimento in sanatoria delle opere indicate negli elaborati grafici in quanto le strutture si trovano a distanza ridotta dal confine con la proprietà ferroviaria ed il fatto costituisce una limitazione di tipo urbanistico nei confronti della proprietà confinante, secondo quanto stabilito dal 2° comma dell’art.39 della legge 23.12.1994, n.724 ”;

- nel successivo parere del 20 aprile 2022, R.F.I., chiamato dal Comune procedente a rivedere la propria valutazione alla luce delle osservazioni rese dall’istante, ha confermato il diniego, rilevando che “ negli anni dal 1992 al 1996 era in corso la progettazione e la costruzione della tratta AV\AC Venezia Mestre - Padova per cui, come si legge anche nell'istanza del Signor AT del 25/3/1995, all'epoca non poteva essere concessa alcuna autorizzazione alla costruzione in deroga ex art.60 del DPR n.753/80, poiché non era ancora stata definita la soluzione progettuale per l'ingresso nella stazione di Mestre.

Il binario prospiciente il fabbricato risulta peraltro essere oggi un binario di corsa della nuova linea AV \AC, le cui norme tecniche di esercizio prevedono regimi di manutenzione con standard elevati quanto a frequenza e tempestività di intervento, con conseguente necessità di creare spazi di accesso e di uscita dalla sede ferroviaria sufficienti a mezzi e personale operativo.

Infine, si evidenzia che, come noto a codesto spettabile Comune, sulla tratta ferroviaria in corrispondenza dell'abuso, è prevista la realizzazione di barriere antirumore per un fronte complessivo di ml. 1179, con una altezza pari a ml. 4,50, nel tratto prospiciente il manufatto in oggetto. Per la realizzazione delle stesse, stante la ridotta distanza dal binario di corsa della linea Milano - Venezia (m. 3,00), risultano necessari degli spazi a tergo della recinzione per permettere le lavorazioni e la movimentazione di addetti e macchine operatrici, sia in occasione dell'installazione delle barriere fonoassorbenti che per le successive manutenzioni di mantenimento in efficienza.

Infine, il manufatto potrebbe interferire arrecando onerose soggezioni alle fasi di rinnovamento delle palificazioni per la trazione elettrica dei convogli ferroviari, i quali necessitano di sempre maggiori distanze dalla più vicina rotaia e maggiori sezioni per garantire gli standard di sicurezza ”.

- a fronte di tali pareri, il Comune, con il provvedimento conclusivo del procedimento, richiamati l’art.32 della legge n.47 del 28 febbraio 1985, secondo cui il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso, e l’art.49 del d.P.R. n.753 dell’11 luglio 1980, secondo cui “ lungo i tracciati delle linee ferroviarie è vietato costruire, ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie ad una distanza, da misurarsi in proiezione orizzontale, minore di metri trenta dal limite della zona di occupazione della più vicina rotaia ”, ha respinto l’istanza prodotta dal ricorrente.

7. Contestando la legittimità di tali atti, il ricorrente, con il primo motivo, avente ad oggetto il provvedimento comunale di diniego, lamenta, in primo luogo, la difformità fra le ragioni contenute nei due diversi pareri nell’ambito del procedimento, ritenendo, peraltro, illegittima la decisione del Comune di richiedere l’espressione di un nuovo parere.

Sotto altro profilo, inoltre, egli sostiene che quanto già contestato rileva anche in ragione della riforma dell’art.39, co.2, legge 23 dicembre 1994, n.724, il quale, alla data di presentazione della domanda, disponeva che “ Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle opere edilizie che creano limitazioni di tipo urbanistico alle proprietà finitime, a meno che queste ultime non siano conformi e compatibili sia con lo strumento urbanistico approvato che con quello adottato, o che siano state realizzate su parti comuni ”, mentre, nel testo introdotto dall'art. 2, comma 37, lett. c), legge 23 dicembre 1996, n. 662, dispone tuttora che “ Il rilascio della concessione o autorizzazione in sanatoria non comporta limitazione ai diritti dei terzi ”.

Secondo il ricorrente, giacché la nuova disposizione si limita a prevedere esclusivamente la salvezza dei diritti dei terzi a fronte dell’avvenuto rilascio della sanatoria edilizia, la sanatoria andrebbe comunque rilasciata, “ salva poi, per il terzo eventualmente pregiudicato dall’atto di condono (che rileva esclusivamente sul piano pubblicistico), la tutela sotto il profilo dei propri diritti (l’attività costruttiva, le opere da realizzarsi nella sua proprietà e via dicendo) che mai possono essere pregiudicati, o limitati, dal provvedimento di condono ”.

Ancora, con una censura, invero, non pienamente intellegibile, il ricorrente lamenta la violazione del termine previsto dall’art 32 della Legge n.47/1985 per la adozione del parere, rilevando che “ il primo parere di VI LO TO era stato reso il 5.8.1996 rispetto ad un’istanza formulata dal AT il 29.5.1996 e, dunque, entro i 180 giorni previsti per legge. Ma quel parere oggi non esiste più, perché espresso sulla base di una norma successivamente abrogata (nel dicembre 1996). Essendo tenuta, l’Amministrazione che deve pronunciarsi sul condono, al principio tempus regit actum la norma da applicarsi è quella vigente al momento dell’emanazione dell’atto finale (maggio 2022). Pertanto, il parere del 1996 non va tenuto in considerazione, mentre non poteva essere chiesto un nuovo parere nel 2022, in quanto si è al di fuori dei 180 giorni entro cui il Soggetto che tutela il vincolo doveva pronunciarsi. Il Comune, dunque, doveva determinarsi sul condono prescindendo dal parere di VI LO TO (divenuto inesistente per sopravvenuta modifica normativa) e non chiedendo un nuovo parere a RF (impedito dall’art. 32 L. n° 47/1985). Valorizzando, invece, tanto il parere del 1996 quanto quello del 2022 l’Ente locale ha emanato un atto illegittimo che, dunque, va annullato ”.

Da ultimo, il ricorrente deduce la contraddittorietà del provvedimento e la disparità di trattamento, rilevando che, nella medesima zona, per situazioni analoghe, altri istanti sono stati autorizzati al mantenimento di “ costruzioni sotto distanza ”.

7.1. Il motivo è infondato.

7.2. Il provvedimento si fonda sul parere reso dalle VI LO TO nel 1996, confermato poi da R.F.I. nel 2022, che ha legittimamente e motivatamente negato l’autorizzazione, facendo applicazione delle disposizioni dettate dal d.P.R. 11 luglio 1980, n.753 (“Nuove norme in materia di polizia, sicurezza e regolarità dell'esercizio delle ferrovie e di altri servizi di trasporto”), segnatamente: dell’art.49, comma 1, secondo cui “ Lungo i tracciati delle linee ferroviarie è vietato costruire, ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie ad una distanza, da misurarsi in proiezione orizzontale, minore di metri trenta dal limite della zona di occupazione della più vicina rotaia ”, e dell’art.60, comma 1, a mente del quale “ Quando la sicurezza pubblica, la conservazione delle ferrovie, la natura dei terreni e le particolari circostanze locali lo consentano, possono essere autorizzate dagli uffici lavori compartimentali delle F.S., per le ferrovie LO TO, e dai competenti uffici della M.C.T.C., per le ferrovie in concessione, riduzioni alle distanze prescritte dagli articoli dal 49 al 56 ”.

Entro l’area individuata dalle norme testé citate è pertanto necessaria una espressa autorizzazione che ha natura evidentemente eccezionale, potendo essere rilasciata in circostanze altrettanto eccezionali, e che, nel caso di specie, come visto, è stata negata, giacché le opere abusive oggetto della istanza sono situate ad appena tre metri dalla linea ferroviaria di AV Milano - Venezia.

7.3. In considerazione di ciò, non risultano, in primo luogo, fondate, le contestazioni in ordine alla richiesta di rideterminazione che il Comune ha formulato alla R.F.I. ed alla differente motivazione contenuta nei due pareri resi, ove si consideri, quanto alla prima, che, come pure evidenziato nel ricorso, la richiesta del Comune era tesa anche a favorire il ricorrente, in quanto finalizzata a consentire ad R.F.I. di valutare le osservazioni rese dal predetto, eventualmente rideterminandosi in favore LO stesso; quanto alla seconda, poi, il successivo parere è stato reso legittimamente, sia perché espressamente richiesto, sia perché, in ogni caso, il procedimento amministrativo era ancora in corso.

Non si pone, pertanto, un problema di integrazione postuma della motivazione, trattandosi, nel caso di specie, del solo aggiornamento di una valutazione, peraltro sollecitata dalla stessa amministrazione procedente.

Alla luce della disciplina di cui al d.P.R. n.753/80, come richiamata, nemmeno appare determinante il richiamo alle modifiche intervenute all’art.39, co.2, legge 23 dicembre 1994, n.724, giacché, anche al netto di ogni considerazione sulla fondatezza della tesi esposta del ricorrente, nel caso di costruzione all’interno della fascia di rispetto ferroviaria occorre, in ogni caso, l’autorizzazione dell’ente proprietario delle linee ferroviarie. Ciò, peraltro, è stato anche evidenziato da R.F.I. nelle proprie difese, ove si è rilevato che il diniego del 1996 è fondato sul d.P.R. 753/80 (norma che appone il vincolo e sui cui RF aveva l’obbligo di pronunciarsi) ed anche sull’art. 39 della L. 724/94 con cui è stato rafforzato il diniego.

Ancora, non è dato rinvenire la dedotta violazione del termine di cui all’art.32 della Legge n.47/1985, essendo il parere intervenuto nei termini ivi previsti, né si può fondatamente sostenere che il primo parere “ non esist[a] più ”, giacché, a tutto voler concedere, comunque confermato ed integrato dal secondo.

Alcun rilievo, infine, assume il fatto che, rispetto ad altre istanze analoghe, l’amministrazione abbia rilasciato l’autorizzazione che è stata invece negata al ricorrente. La legittimità dell’azione amministrativa nella fattispecie che si sta esaminando, come sin qui verificata, non può infatti essere messa in discussione dalle diverse valutazioni espresse in altre vicende, pur analoghe, né dalla eventuale erroneità, in quei diversi casi, delle decisioni prese dall’amministrazione (conf., Tar Veneto, II, 3 febbraio 2025, n.164).

Come, infatti, sottolineato dal Consiglio di TO, “ nessuno può invocare la disparità di trattamento, a fronte di provvedimenti illegittimi adottati dalla Pubblica Amministrazione, nei confronti di terzi, al fine di reclamare eguale illegittimità in proprio favore; peraltro, in caso di presunta contraddittoria valutazione di situazioni limitrofe e conseguente disparità di trattamento, il destinatario di un provvedimento legittimo non può invocare, come sintomo di eccesso di potere, il provvedimento più favorevole illegittimamente adottato nei confronti di un terzo che si trovi in analoga situazione, in quanto il relativo vizio di eccesso di potere è configurabile solo in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato alle stesse; né tale vizio può essere dedotto quando viene rivendicata l'eventuale applicazione in proprio favore di posizioni giuridiche riconosciute ad altri soggetti in modo illegittimo ” (Cons. TO, Sez. IV, 27 luglio 2018, n. 4611).

8. Con il secondo motivo, il ricorrente deduce la illegittimità del parere reso da R.F.I. nel 2022, sotto un primo profilo, in quanto difforme dall’originario parere espresso nel 1996, sotto un secondo profilo, contestando le ragioni tecniche e di sicurezza addotte, in quanto ritenute errate e generiche.

8.1. Anche tale motivo è infondato.

Si è, in particolare, già detto della inconsistenza della censura in ordine alle difformità delle motivazioni dei due pareri e della inconferenza del richiamo al principio del divieto di integrazione postuma del provvedimento.

Quanto alla supposta erroneità delle ragioni addotte da R.F.I. a sostegno del diniego dell’autorizzazione, deve evidenziarsi che le stesse sono espressione di discrezionalità tecnica, la quale, come noto, può essere sindacata dal giudice amministrativo nei soli limiti della erroneità dei fatti o della manifesta irragionevolezza e/o illogicità della valutazione espressa. Nel caso di specie, esaminate le motivazioni del diniego, come sopra richiamate, non si rinvengono tali vizi ed il parere risulta, pertanto, legittimamente espresso, oltre che adeguatamente motivato.

9. Con il terzo motivo, avente ad oggetto il parere del 1996, il ricorrente, oltre a ribadire che esso sarebbe travolto dalla modifica normativa al secondo comma dell’art. 39 L. n. 724/1994 – censura che si è già esaminata – sostiene che VI LO TO non abbia dimostrato che il fabbricato oggetto di domanda di condono, con la sua presenza, limiti o impedisca la realizzazione di opere, rilevando che, al contrario, come pure risulta dal successivo parere del 2022, sono state, invero, nel tempo realizzate molte opere, “ a cominciare dalla linea AV/AC in direzione Padova – Milano ”, nonostante l’esistenza delle opere abusive de quibus .

9.1. Anche tale censura si rivela infondata, giacché, a monte di ogni altra considerazione, nel parere del 1996, come richiamato al §6, l’amministrazione non ha addotto l’impossibilità o anche la sola difficoltà di realizzare opere sulla linea ferroviaria per negare l’autorizzazione.

10. Per le esposte ragioni, il ricorso deve essere respinto, giacché infondato.

11. La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OL LL, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

LA CO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA CO	OL LL

IL SEGRETARIO