Pubblicato il 28/01/2026

N. 00049/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00311/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 311 del 2024, proposto dalla sig.ra HA IM, rappresentata e difesa dall'avvocato Caterina M.R. Ursillo, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Ministero dell'Interno e l’U.T.G. della Prefettura di Isernia, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n.74;

nei confronti

la ditta Zullo s.r.l.s, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento emesso dallo Sportello unico per l’immigrazione della Prefettura di Isernia con il quale è stata disposta la revoca del nulla osta per lavoro subordinato precedentemente rilasciato alla medesima interessata (cod. pratica Prot. P-IS/L/Q/2023/100099).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2025 il dott. GI AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la cittadina extracomunitaria in epigrafe ha agito in giudizio per l’annullamento del provvedimento di revoca del nulla osta precedentemente rilasciato in suo favore, adottato dalla Prefettura di Isernia – Sportello Unico per l’Immigrazione (S.U.I.) e mai notificato alla ricorrente.

2. In punto di fatto, la ricorrente ha esposto:

a) di aver fatto ingresso in Italia in data 2.09.2023 in osservanza del c.d. “decreto flussi” ed in forza del nulla osta per lavoro subordinato rilasciatogli dalla Prefettura di Isernia, su richiesta della società ZULLO s.r.l.s.;

b) che la predetta società le ha dapprima assicurato che avrebbe avviato la pratica per l’assunzione ma, successivamente, si è resa irreperibile, omettendo non solo l’assunzione ma anche di procedere alla comunicazione di primo ingresso dello straniero (cfr. il ricorso a pag. 2);

c) che “ In data 19 dicembre la donna si è iscritta al centro per l’impiego e in data 31.12.2023 ha inoltrato richiesta di permesso di soggiorno per attesa occupazione, senza esito ” (cfr. il ricorso a pag. 2);

d) che il SUI presso la Prefettura di Isernia non solo ha mancato di convocarla per la definizione della pratica, ma le ha addirittura notificato, in data 2.08.2024, un preavviso di diniego rispetto alla richiesta di attesa occupazione;

e) che nel preavviso di diniego “ la Prefettura informa di aver provveduto alla revoca del nulla osta, con provvedimento mai notificato alla ricorrente ” (cfr. il ricorso a pag. 2).

2. Venuta a conoscenza dell’esistenza della revoca del nulla osta precedentemente rilasciato in suo favore, l’interessata ha quindi promosso il presente ricorso, affidato ai seguenti motivi di gravame, così rubricati:

I. VIOLAZIONE DELL’ART. 7 E DELL’ART. 10 BIS L.N.241/1990;

II. DIFETTO DELLA MOTIVAZIONE. CONTRADDITTORIETA’. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 L.N. 241/1990;

III. VIOLAZIONE DELL’ART. 21 quinquies L.n. 241/1990;

IV. ECCESSO DI POTERE. ABUSO DI POTERE. RITARDO. VIOLAZIONE DEL TERMINE DI CUI ALL’ART. 21 NONIES L.N.241/1990;

V. VIOLAZIONE DI LEGGE PER OMESSA APPLICAZIONE DELL’ART. 22 COMMA 11 T.U. IMMIGRAZIONE. OBBLIGO DELL’AMMINISTRAZIONE DI RILASCIARE L’AUTORIZZAZIONE AL PERMESSO DI SOGGIORNO IN ATTESA DI OCCUPAZIONE IN DIFETTO DI IMPEDIMENTI.

In estrema sintesi, nel ricorso ci si è doluti di quanto segue.

Con il primo mezzo la ricorrente ha dedotto che l’Amministrazione “ ha omesso sia di notificare al ricorrente sia l’avviso di avvio del procedimento teso alla revoca, in tal modo violando l’art. 7 L.n.241/1990 sia il preavviso di revoca, in tal modo violando l’art. 10 bis della medesima legge ” (cfr. il ricorso a pag. 2).

Con il secondo mezzo il ricorrente ha lamentato il deficit motivazionale del gravato provvedimento di revoca del nulla osta al lavoro subordinato, sottolineando che “la scarna motivazione riferita - “mancanza della capacità economica da parte del datore di lavoro” - non consente di verificare gli accertamenti istruttori operati e rende ulteriormente illogico il provvedimento per difetto della motivazione” (cfr. il ricorso a pag. 3).

Con il terzo mezzo la ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 21 quinquies l. n. 241/1990, in quanto nell’ impugnato provvedimento di revoca l’Amministrazione, in violazione della citata norma, ha omesso “ di individuare i motivi di pubblico interesse che giustifichino la revoca e che risultino prevalenti rispetto all’interesse dello straniero ” (cfr. il ricorso alle pagine 3 e 4), ed ha altresì omesso di prevedere un indennizzo in favore dell’interessata.

Con il quarto mezzo la ricorrente si è doluta del fatto che, “ Laddove si qualifichi il potere di revoca che ne occupa come potere di annullamento d’ufficio di provvedimento illegittimo, deve applicarsi il termine di cui all’art. 21 nonies L. n. 241/1990, che, nel caso di specie, risulta ampiamente spirato ” (cfr. il ricorso a pag. 4), aggiungendo, sul punto, che l’adozione del gravato provvedimento oltre i termini previsti ex lege ha frustrato l’affidamento medio tempore ingeneratosi in capo alla stessa interessata.

Con il quinto mezzo la ricorrente ha dedotto che, in conseguenza della “ rinuncia all’assunzione da parte della società richiedente successivamente all’ingresso del ricorrente, l’amministrazione avrebbe dovuto prendere atto del fatto che non sia stato possibile sottoscrivere il contratto di soggiorno per responsabilità del datore ”: l’Amministrazione avrebbe pertanto dovuto consentire alla ricorrente di chiedere il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione , alla luce di quanto previsto dalla Circolare del Ministero dell’Interno del 20.08.2007 (cfr. il ricorso a pag. 4).

4 . Nell’interesse dell’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio l’Avvocatura Distrettuale dello Stato, la quale ha depositato una memoria con la quale ha dedotto: l’irricevibilità del ricorso per tardività, atteso che il gravato provvedimento di revoca del 26.3.2024 era stato notificato già in pari data al legale rappresentante della società Zullo s.r.l.s., sicché il relativo gravame sarebbe stato proposto oltre i termini di legge; e in subordine, nel merito, l’infondatezza complessiva del gravame.

5. In vista della camera di consiglio del 20.11.2024 parte ricorrente ha depositato una memoria recante controdeduzioni alle difese formulate dalla difesa erariale.

6. All’esito della camera di consiglio del 20.11.2024 il Tribunale, ha adottato l’ordinanza n. 134/2024, recante la seguente motivazione:

“ Considerato che la domanda cautelare avanzata dalla parte ricorrente si presenta meritevole di accoglimento in quanto sorretta dal requisito di un consistente periculum in mora, atteso che l’esecuzione del provvedimento impugnato priverebbe il ricorrente di un titolo in grado di rendere legittima la sua presenza sul territorio nazionale (cfr., da ultimo, T.A.R. Molise, ordinanza cautelare n. 93 del 5 settembre 2024);

Ritenuto, inoltre, di dover fissare l’udienza pubblica per la trattazione della causa alla data del 22 ottobre 2025 ”.

Con la detta ordinanza il Tribunale ha, pertanto:

a) accolto la domanda cautelare e, per l’effetto, sospeso l’efficacia del provvedimento impugnato;

b) fissato l’udienza pubblica del 22 ottobre 2025 per la trattazione della controversia in sede di merito.

7. All’udienza pubblica del 22 ottobre 2025, all’esito della discussione tra le parti, la causa è stata trattenuta infine per la decisione.

8. Il ricorso è infondato. E la complessiva infondatezza del gravame consente al Collegio di prescindere dall’esame delle eccezioni in rito sollevate a suo carico dalla difesa erariale.

9. Il Collegio ritiene che le doglianze articolate con il ricorso possano, per ragioni di sinteticità e coerenza espositiva, essere trattate congiuntamente, investendo esse profili di illegittimità intimamente connessi.

10. Ciò posto, il Collegio deve subito rilevare che il gravato provvedimento di revoca è fondato sulla mancanza del requisito reddituale richiesto ex lege in capo al datore di lavoro ai fini del rilascio del nulla osta di cui si tratta.

Nel suddetto provvedimento si legge, infatti, che “ da accertamenti esperiti dalla locale ITL presso l'Agenzia delle Entrate è risultato che la medesima ditta ZULLO srls ha un volume di affari per l'anno 2022 pari ad Euro 8.950, insufficiente al rilascio di qualunque nulla osta. Pertanto il predetto Ispettorato esprime PARERE NEGATIVO al rilascio del nulla osta ”.

Il provvedimento, pertanto, risulta nella sostanza motivato attraverso un pur sintetico richiamo agli accertamenti patrimoniali compiuti dall’Amministrazione sulla posizione del datore di lavoro. Esso reca l’indicazione dell’Ufficio al quale i suddetti accertamenti sono stati demandati, la locale ITL presso l’Agenzia delle Entrate, e uno specifico richiamo al volume di affari prodotto dalla società Zullo s.r.l.s. nell’anno 2022, pari ad euro 8.950,00, ammontare definito come inidoneo a consentire il rilascio di “ qualunque nulla osta ”.

Orbene, in relazione alla suddetta motivazione del gravato provvedimento di revoca alcuna puntuale censura è stata formulata dalla ricorrente: quest’ultima, in particolare, non ha fornito alcun elemento conoscitivo suscettibile di mettere in discussione le verifiche effettuate dall’Amministrazione.

La ricorrente si è, nella sostanza, limitata ad affermare che, “ da informazioni assunte dal ricorrente, risulta che la società sta espletando plurimi lavori in relazione al cd. Superbonus 110%, in forma diretta e in subappalto, sicché è evidente che il mero volume d’affari non può essere dirimente, anche in considerazione che non risultano depositati bilanci aggiornati ” (cfr. il ricorso a pag. 3): tali affermazioni sono, tuttavia, del tutto generiche e prive di qualsivoglia supporto documentale.

Inoltre, non ha formato in alcun modo oggetto di contestazione da parte dell’interessata la circostanza che il dato reddituale indicato nel provvedimento impugnato risultasse ostativo al rilascio del nulla osta al lavoro subordinato in favore di cittadini extracomunitari.

Il provvedimento emesso dalla Prefettura di Isernia risulta pertanto, già sotto questo profilo, immune dalle complessive censure articolate dalla ricorrente.

D’altra parte, come la giurisprudenza ha già ampiamente chiarito, la revoca del nulla osta di cui si tratta non è limitata al riscontro delle sole situazioni impeditive indicate negli artt. 22 e 24 del d.lgs. n. 286/1998 - reati c.d. ostativi, uso di documenti contraffatti e ulteriori ipotesi previste per il lavoro stagionale -, ma si estende a tutti i casi di mancanza dei requisiti prescritti dalla normativa per l’ingresso del lavoratore straniero in Italia, quali, come nel caso di specie, anche la capacità economico-finanziaria del datore di lavoro (cfr. di recente TAR Liguria, sez. I, n. 350/2024, nonché TAR Lazio-Roma, sez. I ter, ord. n. 1641/2025).

La revoca in questione, infatti, costituisce un atto ascrivibile alla fattispecie della decadenza o c.d. revoca sanzionatoria, costituendo espressione del potere vincolato di controllo dei requisiti necessari, a monte, per l’ottenimento del provvedimento ampliativo. Del resto, qualora si accordasse incondizionatamente la possibilità di permanere in Italia ad un cittadino extracomunitario entrato senza i presupposti, grazie a una procedura che posticipa le verifiche, il sistema dei flussi programmati d’ingresso verrebbe scavalcato, e, vieppiù, si presterebbe a facili elusioni (cfr. TAR Lazio, Roma – Sez. I ter, sentenza n. 8025/2025).

11. Alla luce delle considerazioni che precedono il Tribunale deve escludere anche la configurabilità in concreto di una violazione sanzionabile del contraddittorio procedimentale, denunciata invece nel primo motivo di ricorso.

La ricorrente, come anticipato in narrativa, ha dedotto, sotto questo profilo, che l’Amministrazione “ha omesso sia di notificare al ricorrente sia l’avviso di avvio del procedimento teso alla revoca, in tal modo violando l’art. 7 L.n.241/1990 sia il preavviso di revoca, in tal modo violando l’art. 10 bis della medesima legge ” (cfr. il ricorso a pag. 2).

Censura alla quale la difesa erariale ha replicato quanto segue: “ L’Amministrazione ha quindi correttamente attivato il contraddittorio procedimentale, notificando nei confronti della ditta Zullo S.r.l.s. - ditta, che, per conto e nell’interesse della sig.ra Kouassaimi, aveva presentato istanza finalizzata al rilascio del nulla osta al lavoro subordinato in favore e, dunque, unica destinataria ex lege delle necessarie comunicazioni istituzionali -, tanto la comunicazione di avvio del procedimento di revoca dell’anzidetto nulla osta, anche ai sensi e per gli effetti dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, tanto il definitivo provvedimento di revoca del titolo de quo, proprio all’indirizzo pec fornito dal legale rappresentante della ditta Zullo S.r.l.s., sig. Di AR GI, in sede di presentazione dell’istanza di rilascio del nulla osta al lavoro subordinato nella specifica sezione dedicata al lavoratore interessato (zullosrls@pec.it) ” (cfr. memoria depositata in data 15.11.2024, pag. 6).

Il Tribunale è dell’avviso che la modalità di comunicazione così prescelta dall’Amministrazione non fosse idonea, non essendo l’indirizzo pec da essa utilizzato riferibile alla ricorrente (vieppiù se si considera che alcun rapporto di lavoro si era medio tempore instaurato tra la predetta e la Zullo s.r.l.s.), ad assicurare le finalità partecipative a cui si ispira l’istituto di cui all’art. 7 L. n. 241/1990; e tanto meno la modalità seguita risulta conforme a quelle prescritte dal successivo art. 8 L. n. 241/1990, il quale prevede che la detta comunicazione debba essere “ personale ” (cfr. T.A.R. Molise, sentenza n. 322/2024).

Sicché la censura ricorsuale in disamina sarebbe stata, sotto tale profilo, potenzialmente meritevole di accoglimento.

Al riguardo, può però rammentarsi che l'ultimo periodo dell'art. 21 octies , comma 2, della l. n. 241/1990, come modificato dall'art. 12, comma 1, lett. i, del d.l. n. 76/2020, conv. in l. n. 120/2020, stabilisce che « la disposizione di cui al secondo periodo » (« il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ») « non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10 bis »: norma, quest’ultima, peraltro impropriamente invocata nella specie da parte ricorrente, discorrendosi qui di un “preavviso” di revoca, e non già di un preavviso di rigetto di un’istanza.

E, soprattutto, va osservato che nella presente vicenda viene semmai in rilievo, più propriamente, la disposizione contenuta nel primo periodo dell’art. 21 octies , comma 2, della l, n. 241/1990, in base alla quale « non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ».

Ebbene, nel caso in esame, alla luce delle considerazioni svolte nel precedente paragrafo 11, il rilievo di inidoneità economico-finanziaria della società Zullo s.r.l.s. imponeva l’approdo vincolato costituito dall’adozione del gravato provvedimento di revoca.

Ne consegue che il predetto provvedimento non può essere annullato, in quanto non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello in concreto adottato.

Conclusione che tanto più si impone se si considera che, secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, “ spetta al ricorrente il quale lamenti l'omessa o incompleta comunicazione di avvio del procedimento indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto in sede procedimentale in grado d'incidere sulla determinazione dell'amministrazione; solo dopo che la parte ha adempiuto a questo onere l'amministrazione sarà gravata dal ben più consistente onere di dimostrare che, anche ove quegli elementi fossero stati valutati, il contenuto dispositivo del provvedimento non sarebbe mutato” (Cons. Stato, Sez. V, n. 1664/2022; cfr. altresì, ex multis , Cons. Stato, Sez. V, n. 6333/2020, Cons. Stato, sez. III, n. 6755/2020). E si pone mente al fatto che nel caso di specie, come in precedenza osservato, il ricorrente non ha fornito alcun elemento conoscitivo che, ove introdotto in sede procedimentale, qualora a suo tempo gli fosse stato ritualmente comunicato l’avvio del procedimento di revoca del nulla osta in precedenza rilasciato in suo favore, avrebbe astrattamente potuto incidere sulla determinazione finale dell’Amministrazione.

12. La ricorrente con altra censura deduce, inoltre, che in conseguenza della “ rinuncia all’assunzione da parte della società richiedente successivamente all’ingresso del ricorrente, l’amministrazione avrebbe dovuto prendere atto del fatto che non sia stato possibile sottoscrivere il contratto di soggiorno per responsabilità del datore ”: l’Amministrazione avrebbe pertanto dovuto consentire alla ricorrente di chiedere il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione , alla luce di quanto previsto dalla Circolare del Ministero dell’Interno del 20.08.2007 (cfr. il ricorso alle pagg. 4-6).

12.1. Nemmeno questa doglianza coglie tuttavia, a ben vedere, nel segno.

12.2. La circolare del Ministero dell’Interno - Dipartimento per le Libertà civili e l’Immigrazione n. 3836 del 20.8.2007, invocata dalla ricorrente, concerne, come evidenzia quest’ultima, l’ipotesi in cui il contratto di soggiorno non possa essere stipulato per sopravvenuta indisponibilità del datore di lavoro. E al riguardo anche questo Tribunale ha talora riconosciuto che in siffatte ipotesi l’Amministrazione sia tenuta a valutare la sussistenza dei presupposti per il rilascio di un permesso per attesa occupazione, così da consentire all’interessato di trovare un nuovo datore di lavoro (cfr. TAR Molise, sentenza n. 94/2025; ordinanza n. 61/2025): tanto alla luce della su indicata circolare ministeriale,  la quale prende in considerazione la posizione dello “ straniero che, giunto in Italia con regolare visto di ingresso per lavoro subordinato, rilasciato a seguito di nulla osta al lavoro, non riesce a formalizzare il rapporto di lavoro per sopravvenuta indisponibilità del datore”, e dispone che in tale evenienza lo straniero possa richiedere il rilascio proprio di un “permesso di soggiorno per attesa occupazione”.

Il caso oggetto della presente controversia è tuttavia differente da quelli in passato favorevolmente vagliati dal Tribunale nei termini appena ricordati, in quanto qui difetta ab origine nel soggetto datore di lavoro il requisito indispensabile della capacità economico-finanziaria.

Un conto, invero, è che si confermino esistere i requisiti per il rilascio del nulla osta, ma il lavoratore non abbia potuto sottoscrivere il contratto di soggiorno per causa a lui non imputabile (e questa è l’ipotesi contemplata dalla circolare ministeriale, e formante oggetto delle precedenti decisioni di questo Tribunale sopra citate: ipotesi cui sarebbe assimilabile quella della semplice mancata produzione di documenti di pertinenza esclusiva del datore di lavoro); ma un conto ben diverso è che quei requisiti – quale la capacità economico-finanziaria- del datore di lavoro che aveva chiesto il nulla osta non sussistessero affatto (e questa è, invece, la situazione in cui si trova il ricorrente).

In questa seconda ipotesi, come condivisibilmente affermato in giurisprudenza, consentire il rilascio di un permesso per attesa occupazione “ significherebbe consentire a chiunque di ottenere un titolo di soggiorno, pur in assenza dei requisiti di legge per il rilascio di un permesso per lavoro subordinato: per conseguire tale obiettivo, infatti, allo straniero, ovvero a più stranieri, basterebbe entrare in contatto con un’impresa che, per lucro o meno, chieda il rilascio del nulla osta in loro favore nonostante l’assenza dei requisiti di legge, ottenere il nulla osta in automatico dopo sessanta giorni (in virtù del meccanismo di cui all’art. 22, comma 5.01, d.lgs. 286/1998), ed entrare in Italia prima che la Prefettura sia stata in grado di svolgere i controlli di legge e di procedere alla revoca del nulla osta automaticamente emesso ” ( cfr. TAR Lombardia – Sez. di Brescia, sentenza n. 318/2025).

12.3. Sul tema, in giurisprudenza è stato altrettanto condivisibilmente osservato che, “ laddove si ritenesse che in caso di insufficienza originaria del reddito del datore di lavoro fosse possibile e, anzi, doveroso il rilascio di permesso di lavoro per attesa occupazione, si priverebbe di ogni rilevanza la previsione di un reddito minimo quale requisito per il datore di lavoro e, inoltre, ciò, come già indicato, si presterebbe a condotte fraudolente volte ad aggirare le norme applicabili in materia ” (cfr. TAR Lazio, Roma – Sez. I ter, sentenza n. 8025/2025).

13. Alla luce delle suesposte motivazioni il ricorso deve pertanto essere respinto, essendo risultata prive di fondamento tutte le censure con lo stesso articolate.

14.  La natura della vicenda contenziosa e le sue peculiarità fattuali e giuridiche giustificano, infine, la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IC Gaviano, Presidente

GI AL, Referendario, Estensore

Sergio Occhionero, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI AL	IC Gaviano

IL SEGRETARIO