Pubblicato il 20/02/2023

N. 00110/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00564/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 564 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
CA Società Agricola Forestale S.r.l. unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Forte e Luca Pascucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Macerata, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Franco NT e Silvia Sopranzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Macerata - dirigente pro tempore Settore Gestione Territorio e Ambiente, non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Caldarola, Federico NI NT, Rosanna Curti, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della determinazione del dirigente del Settore Gestione del Territorio e Ambiente - Servizio Energia ed Impianti termici della Provincia di Macerata n. 3000280 del 16.6.2022 avente ad oggetto “Provvedimento di decadenza dell'autorizzazione alla costruzione ed esercizio di un impianto eolico della potenza di 59,90 kWp in Località Piani Bianchi del Comune di Caldarola (MC) di cui alla determinazione dirigenziale n.469 del 2.10.2017” e di ogni altro atto presupposto, contestuale, successivo e conseguente, comunque connesso e correlato, tra cui la nota del 5.8.2022, a firma congiunta del Responsabile del Servizio Energia e del Dirigente del Settore Ambiente della Provincia di Macerata con cui è stata respinta la richiesta di revoca/annullamento in autotutela del predetto provvedimento decadenziale;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 19/1/2023:

della determinazione del dirigente del Settore Gestione del Territorio e Ambiente - Servizio Energia ed Impianti termici della Provincia di Macerata n. 3000473 del 10.11.2022 avente ad oggetto “Decadenza dell'autorizzazione alla costruzione ed esercizio di un impianto eolico della potenza di 59,90 kWp in Località Piani Bianchi del Comune di Caldarola (MC) di cui alla determinazione dirigenziale n.469 del 2.10.2017”, trasmessa con nota prot.n. 30472 del 10.11.2022 contenente anche l'invito “ad effettuare il completamento dell'iter relativo al riconoscimento ai soggetti privati interessati, delle rispettive indennità di esproprio” e di ogni altro atto presupposto, contestuale, successivo e conseguente, comunque connesso e correlato, tra cui la nota del 17.10.2022 con cui la Provincia di Macerata, dopo aver annullato in autotutela, con la determina n. 428 del 4.10.2022, il precedente provvedimento di decadenza, ha comunicato l'avvio di un nuovo procedimento di decadenza in considerazione del fatto che la ditta non avrebbe inviato, entro la data del 29.6.2022, alcuna comunicazione di inizio lavori.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Macerata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2023 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. Considerato in punto di fatto quanto segue.

1.1. La società ricorrente (di seguito anche “CA”), con la determinazione dirigenziale n. 469 del 2 ottobre 2017, come corretta con la determinazione n. 495 del 10 ottobre 2017, del Settore Ambiente della Provincia di Macerata, era stata autorizzata a realizzare un impianto eolico avente potenza di 59,90 KWP, ricadente nel territorio del Comune di Caldarola.

Nel provvedimento la Provincia aveva imposto, a pena di decadenza dell’autorizzazione, che i lavori fossero avviato entro un anno dalla data di rilascio del titolo e fossero ultimati entro i successivi tre anni, salvo proroghe dovute a comprovate cause di forza maggiore.

Poiché la realizzazione dell’impianto in questione implicava l’asservimento o l’esproprio di terreni appartenenti a soggetti privati, il Comune di Caldarola era stato onerato di espletare i relativi procedimenti espropriativi e di determinare gli indennizzi spettanti ai proprietari interessati.

L’iter burocratico avviato dal Comune si protraeva tuttavia oltre il termine di inizio dei lavori, per cui CA chiedeva ed otteneva dalla Provincia tre proroghe del suddetto termine, l’ultima delle quali concessa in data 15 ottobre 2020. In quest’ultimo provvedimento la Provincia stabiliva che il termine di un anno per l’avvio dei lavori decorresse dalla data in cui la ricorrente era stata immessa nel possesso delle aree in questione (ossia, come comunicato dal Comune di Caldarola, dall’8 settembre 2020).

1.2. In data 16 maggio 2022 la Provincia, verificato che la società ricorrente non aveva comunicato l’inizio dei lavori, avviava il procedimento finalizzato all’adozione della dichiarazione di decadenza del titolo autorizzativo.

In data 16 giugno 2022 la Provincia, non avendo ricevuto alcuna deduzione difensiva dalla società odierna ricorrente, adottava la determinazione n. 3000280 del 16 giugno 2022, recante per l’appunto la declaratoria di decadenza del titolo autorizzativo.

CA, a ministero dell’avv. Luca Pascucci, in data 10 luglio 2022 formulava istanza di annullamento in autotutela della suddetta determina, invocando a tal riguardo la proroga disposta dall’art. 10- septies del D.L. n. 21/2022, convertito in L. n. 51/2022. La Provincia riscontrava tale istanza con nota del 5 agosto 2022, nella quale rendeva noto che:

- la norma summenzionata riguarda unicamente i titoli edilizi di cui al T.U. n. 380/2001 e comunque essa non si applica nei casi in cui il titolo ha già perso efficacia per inutile decorso del termine di inizio dei lavori;

- in ogni caso, tale disposizione vale solo pro futuro e non anche con riguardo a titoli abilitativi rilasciati prima della sua entrata in vigore.

1.3. Con il ricorso introduttivo Il IO ha impugnato tanto la determina n. 3000280, quanto la prefata nota del 5 agosto 2022, deducendo, in sintesi:

- la violazione dell’art. 103, comma 2, del D.L. n. 18/2020 e s.m.i. (nella parte in cui è stata disposta la proroga dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’art. 15 del T.U. n. 380/2001 per i novanta giorni successivi alla cessazione dello stato di emergenza), in combinato disposto con l’art. 1 del D.L. n. 24/2022, convertito in L. n. 52/2022, che ha stabilito la cessazione dello stato di emergenza al 31 marzo 2022;

- la violazione del dovere di leale collaborazione fra cittadino e P.A. e l’omessa valutazione delle cause di forza maggiore che hanno impedito l’avvio dei lavori per cui è causa,

e chiedendo l’annullamento, previa sospensione, dei suddetti provvedimenti.

1.4. In vista della camera di consiglio del 12 ottobre 2022, fissata per la trattazione della domanda cautelare, la Provincia, costituendosi in giudizio, ha depositato la determinazione dirigenziale n. 3000427 del 4 ottobre 2022, con cui l’amministrazione aveva revocato in autotutela la determina n. 3000280, sul presupposto che la decadenza non avrebbe potuto essere decretata prima del 29 giugno 2022.

La trattazione della domanda cautelare era stata dunque differita alla successiva camera di consiglio del 23 novembre 2022, onde consentire alla società ricorrente di valutare la strategia processuale da assumere con riguardo a tali sopravvenienze.

In data 14 novembre 2022 la Provincia ha deposito la determinazione dirigenziale n. 3000473 del 10 novembre 2022, recante nuovamente la declaratoria di decadenza del titolo autorizzativo.

La ricorrente aveva quindi chiesto il differimento della trattazione della causa al fine di proporre motivi aggiunti avverso questo nuovo provvedimento.

1.5. In data 19 gennaio 2023 Il IO ha depositato i motivi aggiunti avverso la determinazione n. 3000473, di cui deduce l’illegittimità per i seguenti profili:

- invalidità derivata da quella dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo;

- eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti. Eccesso di potere per sviamento ed ingiustizia manifesta. Violazione e/o falsa applicazione artt. 7 e 8 L. n. 241/1990 e dei principi del giusto procedimento e del contraddittorio. Eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e contraddittorietà manifeste. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Istruttoria insufficiente e perplessa. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990. Difetto di motivazione. Violazione e falsa applicazione del principio di legittimo affidamento del privato e di correttezza, buona fede e di leale collaborazione tra il privato e la P.A. Violazione e/o falsa applicazione del principio del giusto procedimento. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di buona amministrazione, di efficacia, efficienza ed economicità della azione amministrativa;

- violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7- bis della L. 15 luglio 2022 n. 91 (di conversione, con modifiche, del D.L. 17 maggio 2022, n.50) e dell’art. 15, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001. Violazione e/o falsa applicazione principio tempus regit actum . Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti. Violazione e/o falsa applicazione dei principi del giusto procedimento e del contraddittorio. Eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e contraddittorietà manifeste. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Istruttoria insufficiente e perplessa. Violazione e/o falsa applicazione art. 3 L. n. 241/1990. Difetto di motivazione. Violazione e/o falsa applicazione art. 97 Cost. e dei principi di buona amministrazione, di efficacia, efficienza ed economicità della azione amministrativa;

- violazione e/o falsa applicazione art. 103 del D.L. 17 marzo 2020, n. 18. Eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e contraddittorietà manifeste. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Istruttoria insufficiente e perplessa. Violazione e/o falsa applicazione art. 3 L. n. 241/1990. Difetto di motivazione.

La Provincia ha preso posizione anche sui motivi aggiunti, chiedendone il rigetto.

1.6. Alla camera di consiglio dell’8 febbraio 2023, fissata per la trattazione della domanda cautelare proposta con i motivi aggiunti, il Tribunale, ravvisata la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 60 c.p.a., ha dato avviso alle parti della possibilità di definire il giudizio in questa sede con sentenza resa in forma immediata, non riscontrando opposizioni o riserve.

2. Considerato in punto di diritto quanto segue.

2.1. La Provincia di Macerata, in assenza di una pronuncia cautelare di questo Tribunale, ha spontaneamente ritenuto di annullare in autotutela il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo, il che, in base al principio di non contraddizione, non consente alla stessa Provincia di revocare in dubbio, né in sede amministrativa né in sede giudiziaria, il presupposto sul quale ha fondato l’esercizio dell’autotutela. Tale presupposto consiste evidentemente nella ritenuta applicabilità al caso in esame della proroga della validità degli atti autorizzativi di qualsiasi specie prevista dall’art. 103, comma 2, del D.L. n. 18/2020 e s.m.i. E, in effetti, solo dalla lettura congiunta della prefata norma e di quella che ha successivamente fissato al 31 marzo 2022 la data di cessazione dello stato di emergenza (ossia l’art. 1 del D.L. n. 24/2022) si giunge alla fatidica data del 29 giugno 2022.

Ma, una volta comunicato alla ditta ricorrente l’avvio del procedimento finalizzato all’adozione della pronuncia di decadenza del titolo autorizzativo, la Provincia non poteva legittimamente pretendere né che la società fornisse le proprie controdeduzioni (essendo questa una mera facoltà che la L. n. 241/1990 concede al privato), né, soprattutto, che la stessa società procedesse a comunicare l’avvio dei lavori. Infatti, considerato che nella comunicazione di avvio del procedimento datata 16 maggio 2022 la Provincia faceva decorrere il termine annuale previsto per l’avvio dei lavori dalla data dell’ultima proroga concessa (15 ottobre 2020), qualsiasi iniziativa in tal senso sarebbe risultata inutile, sia se posta in essere prima dell’adozione della determinazione n. 3000280 del 16 giugno 2022, sia, soprattutto, se posta in essere dopo tale data.

2.2. Questo ha importanti ricadute sulla legittimità del provvedimento di decadenza impugnato con i motivi aggiunti, visto che esso, oltre che su profili giuridici in parte irrilevanti (come si vedrà infra ), si fonda anche sulla circostanza per cui la società CA non ha sfruttato i tredici giorni (ossia dal 13 al 29 giugno) che mancavano alla fine della proroga legale per comunicare l’avvio dei lavori. Ma a questo riguardo va detto che, come correttamente evidenziato nei motivi aggiunti, la Provincia non poteva pretendere che la società ricorrente avviasse i lavori in costanza della validità del primo provvedimento di decadenza, né che la stessa ricorrente si determinasse in tal senso nel periodo che è trascorso fra l’adozione dell’atto di autotutela (4 ottobre 2022) e l’adozione della nuova pronuncia di decadenza (10 novembre 2022).

Infatti, mentre con riguardo al primo periodo nulla quaestio (non potendosi addossare al privato le conseguenze negative derivanti dal fatto di aver prestato ottemperanza ad un provvedimento amministrativo valido ed efficace), con riguardo al secondo periodo rileva l’entrata in vigore, medio tempore , dell’art. 7- bis del D.L. n. 50/2022 (inserito dalla legge di conversione n. 91/2022), il quale, come è noto, ha inserito al comma 2 dell’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001 il seguente periodo “ Per gli interventi realizzati in forza di un titolo abilitativo rilasciato ai sensi dell'articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, il termine per l'inizio dei lavori è fissato in tre anni dal rilascio del titolo ”.

2.3. In relazione a tale ius superveniens e alla sua applicabilità al caso di specie, il Collegio osserva quanto segue.

A differenza di ciò che ha ritenuto la Provincia, la disposizione non può valere solo pro futuro , sia perché la sua applicabilità ai titoli già rilasciati non determina alcuna conseguenza pregiudizievole per i privati interessati (trattandosi al contrario di una misura di favore che, peraltro, è funzionale anche al pubblico interesse allo sfruttamento delle fonti rinnovabili per la produzione di energia elettrica) - e, come è noto, il generale principio di non retroattività della legge è posto soprattutto a garanzia di chi ha confidato nella validità della norma previgente più favorevole - sia perché la formulazione letterale della norma, more solito non irreprensibile, non consente di ritenere che il legislatore l’abbia voluta rendere inapplicabile anche ai titoli già rilasciati. La disposizione, infatti, parlando di interventi “realizzati”, si riferisce anche al passato, seppure dal punto di vista giuridico sarebbe stato corretto parlare di interventi “autorizzati” (infatti se gli interventi sono stati già “realizzati” - ossia ultimati - oppure anche solo “avviati” alla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L. n. 50/2022 non si pone alcun problema di rispetto del termine di inizio dei lavori, potendosi porre, semmai, il problema del rispetto del termine di ultimazione). Questo, unitamente alla ratio legis di cui si diceva in precedenza, consente di accedere all’interpretazione propugnata dalla ricorrente.

2.4. A questo punto non rileva più la questione relativa alla corretta interpretazione dell’art. 103, comma 2, del D.L. n. 18/2020 e s.m.i., in quanto:

a) avendo adottato la determinazione dirigenziale n. 3000427, la stessa Provincia di Macerata ha ritenuto che nel caso di specie andasse applicata la proroga generalizzata di cui al combinato disposto fra lo stesso art. 103, comma 2, e la norma che ha fissato la data di cessazione dello stato di emergenza. Questo vuol dire che fino al 29 giugno 2022 l’amministrazione non poteva decretare la decadenza del titolo autorizzativo a suo tempo rilasciato alla società ricorrente;

b) nel momento in cui ha annullato in autotutela il suddetto provvedimento, la Provincia ha aperto un nuovo procedimento, al quale era pacificamente applicabile la norma medio tempore entrata in vigore. Al riguardo la presa di posizione della Provincia è davvero singolare, visto che, in disparte l’imprecisione della formulazione dell’art. 7- bis del D.L. n. 50/2022 e s.m.i. di cui si è detto, in generale non si può dubitare del fatto che, nel momento in cui l’amministrazione resistente ha adottato la seconda declaratoria di decadenza (la quale, sempre per il principio di non contraddizione, non poteva che avere ad oggetto un titolo che la stessa Provincia riteneva valido ed efficace), era in vigore una norma che fissa un termine triennale per l’inizio dei lavori relativamente agli impianti di cui all’art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003 e s.m.i. (e, si badi bene, anche il nuovo termine triennale è suscettibile di essere prorogato per comprovate cause di forza maggiore).

In sostanza, dunque, la società ricorrente si è legittimamente giovata di due norme favorevoli, di cui una espressamente legata alla fase emergenziale, l’altra, seppure introdotta con una legge di conversione di un decreto legge, destinata a restare in vigore anche dopo la cessazione dello stato di emergenza e finalizzata, oltretutto, a rimediare ad un’evidente omissione riscontrabile nell’art. 10- septies del precedente D.L. n. 21/2022, convertito in L. n. 51/2022. Infatti il citato art. 10- septies , richiamato dalla società ricorrente nella nota con cui aveva chiesto alla Provincia di revocare la determinazione n. 3000280, riguarda testualmente solo i titoli edilizi veri e propri (tanto è vero che la Provincia ha rigettato l’istanza proprio sulla base di tale motivazione), ma è del tutto evidente che le circostanze che avevano indotto il legislatore ad intervenire (“ In considerazione delle conseguenze derivanti dalle difficoltà di approvvigionamento dei materiali nonché dagli incrementi eccezionali dei loro prezzi… ”) investono anche altri settori, fra cui quello delle costruzioni di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.

3. Per tali ragioni, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti vanno nel loro complesso accolti, con conseguente annullamento degli atti e provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti.

Le spese del giudizio si possono tuttavia compensare, in ragione del fatto che la normativa applicabile al caso di specie era da poco entrata in vigore allorquando la Provincia ha assunto le determinazioni impugnate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

- li accoglie nei sensi di cui in motivazione;

- compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Daniele, Presidente

Tommaso Capitanio, Consigliere, Estensore

Giovanni Ruiu, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Tommaso Capitanio	Giuseppe Daniele

IL SEGRETARIO