Pubblicato il 05/01/2026

N. 00124/2026 REG.PROV.COLL.

N. 07921/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7921 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Morcavallo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Arno, n. 6;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento del provvedimento della Commissione Centrale adottato nella riunione del 13.04.2022 con cui è stata denegata la proroga del programma di protezione speciale, nonché di ogni altro provvedimento e/o atto presupposto, connesso e/o consequenziale ancorché non conosciuto dal ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 ottobre 2025 la dott.ssa CE AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, che dal 2019 rientrava nel programma speciale di protezione in qualità di collaboratore di giustizia, ha impugnato il decreto in epigrafe, con cui ex art. 13-quater, l. 82/1991 è stata negata la proroga del programma, al contempo deliberando l’accompagnamento con scorta in occasione degli impegni giudiziari, l’assistenza legale, il mantenimento del domicilio presso la Commissione Centrale e la segnalazione della posizione all’Autorità di Pubblica Sicurezza al fine dell’adozione di adeguate misure di protezione.

La mancata proroga del programma è stata determinata ritenendo “ dal complesso degli elementi informativi acquisiti e atteso il notevole lasso di tempo trascorso dall’adozione del programma speciale di protezione, che si sono esauriti i presupposti che, a suo tempo, ne avevano giustificato l’adozione ”.

2. Avverso tale determinazione il ricorrente ha lamentato:

- I. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE – VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 13-QUAT ER L. 15 MARZO 1991 N. 82 , perché l’Amministrazione non avrebbe considerato che gli impegni giudiziari del ricorrente come collaboratore di giustizia ancora non sono terminati, con la conseguenza della persistenza del pericolo, come sarebbe comprovato anche dalle note della DDA e della DNA;

- II. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DICHIARAZIONE UNIVERSALE DEI DIRITTI DELL’UOMO; DEGLI ARTT. 3 E 6 CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL’UNIONE EUROPEA;

- III. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 2 E 29 COSTITUZIONE , perché la Commissione non avrebbe operato un corretto bilanciamento tra il diritto all’integrità psico-fisica ed alla sicurezza del ricorrente, da una parte, e il principio di economicità, dall’altra parte, con pregiudizievoli ripercussioni anche per la famiglia del ricorrente;

- IV. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ MANIFESTA – CONTRADDITTORIETA’ – DIFETTO DI ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE , per non aver la P.A. tenuto conto dei continui impegni giudiziari del ricorrente e della loro pericolosità;

- V. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 10 D.M. 161/2004 –DIFETTO DI MOTIVAZIONE , perché sarebbe stata concessa la capitalizzazione di una somma pari alle misure di assistenza percepite dal ricorrente per soli due anni, senza alcuna effettiva considerazione della situazione patrimoniale del medesimo;

- VI. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 7 DELLA L. 7 AGOSTO 1990 N. 241 , difettando la comunicazione di avvio del procedimento.

3. L’Amministrazione si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.

4. Con decreto presidenziale n. 4290/2022 è stata accolta l’istanza cautelare monocratica e con successiva ordinanza n. 5210/2022 la causa è stata rinviata al fine di acquisire ogni documento utile, previa declassifica. Successivamente, con ordinanza n. 6524/2022, rimasta inappellata, il Tribunale – richiamata la pertinente documentazione, previamente declassificata – ha respinto l’istanza cautelare.

5. In seguito il ricorrente non ha più svolto difese e alla udienza di smaltimento dell’arretrato del 10.10.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è complessivamente infondato e deve essere respinto.

In primo luogo, vista la generale impostazione del gravame, finalizzato a contestare la mancata proroga del programma di protezione, occorre ricordare che ai sensi dell’art. 13 quater del d.l. n. 8/1991, convertito in legge n. 82/1991, “ Le speciali misure di protezione sono a termine e, anche se di tipo urgente o provvisorio a norma dell'articolo 13, comma 1, possono essere revocate o modificate in relazione all'attualità del pericolo, alla sua gravità e alla idoneità delle misure adottate, nonché in relazione alla condotta delle persone interessate e alla osservanza degli impegni assunti a norma di legge .”.

In altre parole, dunque, le misure di cui si discute sono caratterizzate dal principio della temporaneità e della mutabilità; pertanto la loro permanenza è subordinata al persistere delle condizioni necessarie atte a garantire il conseguimento delle finalità per le quali sono state disposte, sulla base delle valutazioni svolte dagli organi competenti (Ciò, peraltro, dequota anche la doglianza sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento, visto che in ogni caso le misure sono a tempo e vengono a scadere).

Nella fattispecie, in particolare, il programma speciale di protezione che riguardava il ricorrente è venuto a scadere nel luglio 2021 (dopo circa 2 anni di misure), pertanto la Commissione centrale ha provveduto a richiedere alle Autorità Giudiziarie competenti i prescritti pareri.

Nell’occasione, la Direzione Distrettuale Antimafia territorialmente competente, con nota del 1°.09.2021, allegata in atti, ha espresso parere favorevole alla cessazione del programma di protezione, previa capitalizzazione delle misure di assistenza, avendo il ricorrente “sostanzialmente esaurito i propri impegni giudiziari e ricorrendone i presupposti”, al contempo indicando l’opportunità di prescrivere per lo stesso il divieto di recarsi in una determinata zona.

A sua volta, la Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo, con nota del 7.09.2021, condividendo le argomentazioni della Procura distrettuale, ha parimenti espresso parere favorevole alla fuoriuscita del ricorrente dal programma speciale di protezione.

Conseguentemente, la Commissione Centrale, alla luce delle valutazioni espresse dalla Procura proponente e del parere favorevole alla revoca espresso dalla Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo non ha prorogato ulteriormente il programma speciale di protezione, mentre ha disposto le misure di cui si è sopra detto, c.d. ultrattive, finalizzate alla tutela del medesimo (accompagnamento in occasione di impegni giudiziari, residenza formale presso la Commissione, ecc), al contempo disponendo la capitalizzazione per due anni delle somme percepite.

6.1. Ciò chiarito in fatto, preliminarmente si ricorda che, alla luce della giurisprudenza e della natura straordinaria del programma di protezione, la valutazione sul permanere delle condizioni che giustificano la previsione di un sistema di tutela per il collaboratore di giustizia rientra nella sfera discrezionale dell'Amministrazione, spettando al giudice amministrativo la verifica se l'esercizio di tale potere valutativo sia aderente ai presupposti normativi, ai dati di fatto ed ai criteri di logica e razionalità (cfr. Cons. Stato, sez. III, 10 febbraio 2014, n. 628; sez. III, 30 ottobre 2013, n. 5229; sez. III, 8 agosto 2012, n. 4533; sez. VI, 24 aprile 2009, n. 2541).

Nella specie, tenuto conto di quanto sopra, il Tribunale non ravvisa la sussistenza dei vizi denunciati.

Invero, come si è detto, il dato normativo delinea un quadro di misure che sono per definizione temporanee e rivedibili, alla luce delle peculiarità del caso concreto (per la quale occorre tenere anche conto “ del tempo trascorso dall'inizio della collaborazione oltre che della fase e del grado in cui si trovano i procedimenti penali nei quali le dichiarazioni sono state rese e delle situazioni di pericolo di cui al comma 6 dell'articolo 9 ”, che riguardano lo spessore delle condotte di collaborazione, la rilevanza e qualità delle dichiarazioni rese e le caratteristiche di reazione del gruppo criminale in relazione al quale la collaborazione o le dichiarazioni sono rese, cfr. art. 13 quater citato, che pur ponendo la regola in punto di revoca delle misure, esprime un principio che a maggior ragione è applicabile per la eventuale proroga delle stesse).

Nella fattispecie (in disparte la circostanza, già rilevata in sede cautelare, per cui in data 1.04.2022 il ricorrente è stato tradotto in carcere a seguito del passaggio in giudicato di una sentenza di condanna, con ogni conseguenza in punto di praticabilità effettiva delle misure) gli organi competenti hanno dato atto della cessazione degli impegni giudiziari del collaboratore, della chiusura dei procedimenti e della conseguente assenza di specifiche situazioni di pericolo (ferma restando la previsione delle cosiddette misure ultrattive all’occorrenza), sulla base di una valutazione che appare obiettivamente logica e ragionevole, senza che le censure attoree offrano seri elementi in senso contrario.

D’altro canto, la dichiarazione proveniente dal rappresentante dell’ufficio giudiziario competente è il frutto di una diretta e attenta conoscenza delle fonti documentali e presuppone una constatazione e una prognosi che certamente non può in questa sede essere sindacata sulla sola base della diversa opinione sostenuta dal ricorrente.

Quindi deve ritenersi che, avendo le Autorità Giudiziarie competenti – ossia gli “ organi inquirenti che, meglio di altri, sono in grado di percepire se ed in quale misura il soggetto già protetto versi ancora in uno stato di pari rischio ” (T.A.R. Lazio, n. 5990/2016) – espresso parere favorevole alla fuoriuscita del ricorrente dal circuito tutorio, invero con congrua e analitica argomentazione delle ragioni a sostegno di tale valutazione, la Commissione centrale ne ha legittimamente disposto la cessazione del programma di protezione, previa capitalizzazione.

6.2. A quest’ultimo riguardo, inoltre, si rileva che le doglianze sulle valutazioni effettuate ai fini della capitalizzazione non sono persuasive.

Brevemente, si ricorda che la procedura di capitalizzazione è dettagliatamente disciplinata dall’art. 10, co. 14, e 15, D.M. n. 161/2004, i quali dispongono: “ Il provvedimento di modifica o di mancata proroga delle speciali misure di protezione può prevedere, per agevolare il reinserimento sociale degli interessati, la capitalizzazione, in tutto o in parte, delle misure di assistenza nell’entità e con le modalità indicate nel comma successivo, con l’eventuale prosecuzione delle misure di protezione ... la capitalizzazione delle misure di assistenza economica di cui al comma precedente avviene, con riferimento ai collaboratori di giustizia, mediante l’erogazione di una somma di denaro pari all’importo dell’assegno di mantenimento, erogato per la durata di due anni. La capitalizzazione può essere riferita ad un periodo fino a cinque anni, in presenza di documentati e concreti progetti di reinserimento socio-lavorativo. Alla somma a titolo di capitalizzazione si aggiunge l’importo forfettario di 10.000 euro, rivalutabile secondo gli indici ISTAT, quale contributo per la sistemazione alloggiativa... I predetti criteri si applicano anche a tutti i nuclei familiari inseriti nel programma di protezione... ”.

La c.d. capitalizzazione, dunque, costituisce un beneficio che la Commissione centrale ha la facoltà di riconoscere, all’atto della fuoriuscita dal circuito tutorio, allo scopo di favorire il reinserimento sociale, economico e lavorativo di chi è stato sottoposto al programma speciale di protezione; peraltro, per il consolidato orientamento giurisprudenziale, si tratta di una discrezionalità sia nell’ an che nel quantum (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. I ter, n. 11412/2022 ed altre).

Nella specie, il ricorrente si è limitato a contestare il parametro biennale della capitalizzazione, senza tuttavia offrire elementi idonei a giustificarne uno maggiore, secondo i criteri normativi ora richiamati; peraltro, va anche tenuto conto del fatto che nella propria determinazione la Commissione ha previsto la “ possibilità di integrare, con successiva delibera, la capitalizzazione delle misure di assistenza […], qualora l’interessato presenti in futuro un documentato e concreto progetto di reinserimento socio-lavorativo (…)”; ciò conferma che la Commissione ha correttamente commisurato la propria azione valutativa alle esigenze concrete del collaboratore risultanti al momento della capitalizzazione.

7. In conclusione, per quanto detto il ricorso è infondato e deve essere respinto. Sussistono comunque, in ragione della peculiarità della controversia, giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare di parte ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN ZZ, Presidente FF

CE AN, Primo Referendario, Estensore

Giuseppe Grauso, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE AN	AN ZZ

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.