Pubblicato il 04/03/2025

N. 00426/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00243/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di SA (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 243 del 2025, proposto da
Liberi Orizzonti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giannicola Galotto ed Eduardo de Ruggiero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castellabate, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Corrado Magro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di SA e Avellino, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di SA presso cui, ope legis , domicilia al Corso Vittorio Emanuele, n. 58;

per l’annullamento

a. del provvedimento in data 9 dicembre 2024 con il quale il Responsabile dell’Area V SUE, Urbanistica e Demanio di Castellabate ha assunto determinazione motivata di conclusione negativa della Conferenza di Servizi ad oggetto “ richiesta di permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 d.p.r. 380/2001 per la rimozione di roulotte ed installazione tende alla Località Lago ” presentata dalla società Liberi Orizzonti;

b. del provvedimento in data 30 ottobre 2024 con quale il Responsabile dell’Area V SUE, Urbanistica e Demanio di Castellabate ha comunicato la conclusione negativa della Conferenza di Servizi, con assegnazione del termine di 10 giorni per le controdeduzioni, ai sensi dell’art. 10- bis L. n. 241/1990;

c. del provvedimento della Soprintendenza ABAP per le Province di SA e Avellino 20594 del 28 agosto 2024, di parere negativo sull’accertamento di compatibilità paesaggistica e delle note nn. 29502 del 21 dicembre 2023 e 3774 del 14 febbraio 2024;

d. dei verbali di Conferenza di Servizi del 26 ottobre 2023, 23 novembre 2023, 21 dicembre 2023 e del 28 agosto 2024;

e. di tutti gli atti presupposti, ivi compresi, gli atti istruttori, collegati, connessi e conseguenziali, non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione del Comune di Castellabate e del Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di SA e Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2025 la dott.ssa Laura Zoppo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe la Liberi Orizzonti S.r.l. domanda l’annullamento, previa sospensione, del provvedimento emesso in data 9 dicembre 2024 dal Responsabile dell’Area V del SUE, Urbanistica e Demanio del Comune di Castellabate, recante la determinazione motivata di conclusione negativa della Conferenza di Servizi avente ad oggetto richiesta di permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 per la rimozione di roulottes ed installazione di tende alla Località Lago, nonché tutti gli atti ad esso presupposti, connessi e conseguenziali.

La Liberi Orizzonti S.r.l. rappresenta in fatto di essere proprietaria della struttura turistico-ricettiva denominata “Villaggio Leucosia” alla Frazione Lago di S. Maria di Castellabate, in Zona D4 Insediamenti Produttivi-Campeggi del vigente P.R.G., ed in Zona D del Parco Nazionale del Cilento Vallo di Diano ed Alburni, autorizzata con concessione edilizia in sanatoria n. 1448 del 1985, permesso di costruire in sanatoria n. 3595 del 2013, Provvedimento Autorizzativo Unico SUAP Cilento n. 7577 del 2017, nonché CILA del 15 gennaio 2020 e licenza n. 63 del 2003 e successive proroghe annuali.

Aggiunge di aver eseguito modesti interventi manutentivi e di risanamento, consistenti nella sostituzione delle preesistenti roulottes e dei bagni chimici con installazione di n. 20 tende “ Glamping Safari OD ” e rifacimento dell’impianto fognario.

Deduce che, a seguito di sopralluogo, il Comune di Castellabate, ha ordinato la sospensione dei lavori, ingiungendo pure la demolizione preordinata all’acquisizione del bene e dell’area di sedime ai sensi ex art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, giusta ordinanza n. 2156 del 23 marzo 2023 debitamente impugnata dalla società interessata dinanzi a questo Tribunale.

Nelle more del giudizio amministrativo, la ricorrente ha presentato istanza di permesso di costruire in sanatoria, corredata da richiesta di compatibilità paesaggistica postuma, oltre alla domanda di avvio della procedura di screening, ricadendo le opere in zona SIC ai sensi dell’art. 5 del D.P.R. n. 357/1997.

A questo punto l’Ente Parco, con nota n. 1158 del 10 agosto 2023 ha espresso parere favorevole alla sanatoria recante anche il “sentito” ai sensi dell’art. 5, comma 7 del D.P.R. n. 357/1997.

A sua volta l’ente comunale, con nota n. 21012 del 3 ottobre 2023, ha convocato Conferenza di Servizi decisoria in forma simultanea ed in modalità sincrona ai sensi dell’art. 14- ter L. n. 241/1990, fissando il termine perentorio di 90 giorni per la conclusione del procedimento e di 15 giorni per eventuali richieste di integrazione documentale.

Rileva che la Soprintendenza, pur non avendo presentato alcuna richiesta istruttoria nei termini prescritti, con provvedimento n. 20594 del 28 agosto 2024 ha espresso parere contrario, assumendo carenza dei presupposti per la convocazione della Conferenza di Servizi, carenza documentale e non sanabilità delle opere ai sensi dell’art. 167 D. L.gs. n. 42/2004.

Condividendo integralmente le argomentazioni dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico, il Comune di Castellabate ha assunto determinazione negativa motivata di conclusione della Conferenza di Servizi con il provvedimento del 9 dicembre 2024.

Censurando in questa sede l’atto de quo , la ricorrente contesta anzitutto la pretesa carenza dei presupposti per la convocazione dell’anzidetto modulo procedimentale, rilevando che: l’art. 14, comma 2 della L. n. 241/90 dispone l’obbligatoria indizione della Conferenza di Servizi decisoria allorquando debba essere acquisito il parere di almeno due Amministrazioni su un determinato intervento privato; qualora l’Amministrazione procedente abbia deciso di indire la Conferenza, autovincolandosi alla sua conclusione, non può contestare successivamente la scelta da lei stessa effettuata, concludendo negativamente i lavori dell’ormai attivato modulo procedimentale.

Deduce, peraltro, la tardività dei pareri negativi espressi dal Comune di Castellabate e della Soprintendenza, con la conseguenza che, decorso il termine perentorio all’uopo previsto, si sarebbe formato silenzio-assenso sulla richiesta di sanatoria.

Aggiunge che, peraltro, i rilievi in tema di liceità del bene non sono pertinenti con l’esercizio del potere paesistico, per la ben nota autonomia strutturale e funzionale tra titoli paesaggistici e titoli edilizi, e che non sussiste la dedotta carenza documentale in ordine ai titoli edilizi e paesaggistici rilasciati sul villaggio oggetto di istanza di sanatoria, sussistendo al contrario plurimi atti dimostranti incontrovertibilmente la liceità della struttura turistico-ricettiva ai sensi dell’art. 9- bis D.P.R. n. 380/2001, già in possesso dell’Amministrazione o comunque facilmente reperibili dalla stessa.

In ordine agli ulteriori profili di diniego, rileva parte ricorrente la pretestuosità del richiamo alla mancata qualificazione tecnico-giuridica degli interventi contestati da parte dell’amministrazione comunale, avendo la relazione tecnica, allegata alla richiesta di sanatoria, dettagliatamente descritto gli interventi eseguiti, consentendo alla Soprintendenza e al Comune di percepire la natura e l’entità delle opere e la loro qualificazione giuridica ai sensi dell’art. 2 della L. Regione Campania n. 13 del 1993.

Deduce, peraltro, che pure il richiamo all’inesattezza degli identificativi catastali della struttura turistico-ricettiva e dell’area in cui ricadono le tende cd. Gampling è del tutto specioso.

Da ultimo, rappresenta che le opere di cui si richiede la sanatoria edilizia e paesistica sono tutte già state ultimate; sicché anche l’ulteriore motivo di diniego relativo alla impossibilità di sanare gli interventi ancora da farsi è indubbiamente illegittimo.

Si è costituito in giudizio per resistere il Comune di Castellabate, che ha preliminarmente domandato la riunione del ricorso in epigrafe con il ricorso n.rg. 848/2023 per evidenti ragioni di connessione soggettiva e oggettiva.

Ha poi eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica alla Soprintendenza dell’impugnazione dell’esito negativo della Conferenza di Servizi.

Nel merito, ha rilevato l’inesistenza dei presupposti per l’indizione del modulo procedimentale de quo , contestando pure la dedotta formazione del silenzio-assenso della Soprintendenza sulla richiesta di sanatoria.

Da ultimo ha rappresentato la mancanza dei presupposti per ottenere l’autorizzazione paesaggistica postuma ex artt. 167 e 181 del D.lgs. n. 42/2004, rientrando gli interventi edilizi realizzati tra quelli di nuova costruzione.

Si è costituito in giudizio per resistere il Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di SA e Avellino, che ha contestato le censure di legittimità svolte dalla ricorrente con riferimento al parere da essa reso in sede di Conferenza di Servizi.

In particolare, ha rappresentato la carenza dei presupposti normativi richiesti per l’indizione del modulo procedimentale de quo , atteso che l’Ente Parco aveva già provveduto a rilasciare il proprio parere favorevole.

Ha poi evidenziato che, con la nota prot. n. 29502-P del 21 dicembre 2023, non ha effettuato alcuna richiesta di integrazioni, avendo unicamente comunicato gli esiti dell’istruttoria di propria competenza, evidenziando problematiche documentali e procedurali che non avevano consentito l’espressione del richiesto parere nei termini.

Aggiunge che il mancato rispetto dei termini perentori non è comunque imputabile, tenuto conto degli svariati rinvii della seduta conclusiva della Conferenza da parte dell’ente comunale procedente.

Ha da ultimo rilevato come il censurato diniego abbia a ragione concluso nel senso che gli abusi accertati, assurgendo ad interventi di nuova costruzione non ancora ultimati, non siano suscettibili di sanatoria paesaggistica.

La causa è stata chiamata alla camera di consiglio del 26 febbraio 2025 ed è stata trattenuta in decisione con preavviso di sentenza breve ex art. 60 c.p.a.

DIRITTO

Stante la manifesta fondatezza del ricorso nel merito, il Collegio ritiene che questo possa essere deciso con sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a.

In limine , quanto alla domandata riunione dell’epigrafato ricorso con quello n.r.g. 848 del 2023 pure pendente dinanzi a questo Tribunale, giova rammentare come, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., la riunione dei ricorsi giurisdizionali sia rimessa alla potestà discrezionale e insindacabile del giudice.

Più di precipuo, nel processo amministrativo la riunione di ricorsi pendenti dinanzi allo stesso giudice, legati da vincoli di connessione soggettiva od oggettiva ma non aventi ad oggetto la medesima domanda, non è mai obbligatoria ed è lasciata alla valutazione giudiziale di mera opportunità, afferente a ragioni di economia processuale, della loro trattazione congiunta, sindacabile soltanto per manifesta abnormità (Consiglio di Stato sez. V, 16 settembre 2024, n.7601).

Ebbene, il Collegio, tenuto conto della diversità degli atti impugnati, dell’assenza di un rapporto di pregiudizialità logico-giuridica tra gli stessi e del diverso stato in cui si trovano gli indicati giudizi, non ravvisa nella fattispecie l’opportunità di effettuare un simultaneus processus , così come richiesto dall’ente comunale resistente.

Sempre in via preliminare, va disattesa l’eccezione formulata dal Comune di Castellabate di inammissibilità del ricorso per mancata notifica dello stesso alla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di SA e Avellino.

Basti a tal proposito richiamare l’art. 144, comma 1 c.p.c. secondo cui “ Per le Amministrazioni dello Stato si osservano le disposizioni delle leggi speciali che prescrivono la notificazione presso gli uffici dell’Avvocatura dello Stato ”, unitamente all’art. 11 del Regio Decreto 30 ottobre 1933, n. 611 – così come modificato dall’art. 1 della L. 25 marzo 1958, n. 260 – il quale dispone, al suo primo comma, che “ Tutte le citazioni, i ricorsi e qualsiasi atto di opposizione giudiziale[...]devono essere notificati alle Amministrazioni dello Stato presso l’ufficio dell’Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l’autorità giudiziaria dinanzi alla quale è portata la causa, nella persona del Ministro competente ”, e, al comma secondo, che “ ogni altro atto giudiziale e le sentenze devono essere notificati presso l’ufficio dell’Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria presso cui pende la causa o che ha pronunciato la sentenza ”.

Sicché, applicando le superiori coordinate normative al caso di specie, l’eccezione di inammissibilità non può che essere infondata, avendo la ricorrente correttamente operato nel notificare l’epigrafato ricorso, con il quale si impugna, tra le altre cose, il parere negativo reso dall’organo periferico del Ministero della Cultura, all’indirizzo PEC dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di SA, che ne è domiciliataria ex lege .

A questo punto, è d’uopo vagliare il ricorso nel merito.

A tal fine, appare opportuno premettere, per ragioni di completezza espositiva, che, in generale, l’istituto della Conferenza di Servizi, proponendosi di facilitare l’agere pubblico , assurge a modulo procedimentale, ossia a luogo istituzionale per il coordinamento delle pubbliche amministrazioni e per la valutazione contestuale e sincronica degli interessi pubblici coinvolti nell’azione amministrativa.

Per quanto qui di interesse, con precipuo riguardo alla Conferenza di Servizi decisoria, l’art. 14, comma 2 della L. n. 241/1990 prevede che questa sia sempre indetta, anche su impulso del privato, dall’amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all’acquisizione di intese, concerti, nulla osta o assensi, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni.

La mancata partecipazione alla Conferenza di servizi di un’Amministrazione o il suo silenzio nei termini perentori per l’interlocuzione comporta che le valutazioni espresse dopo la definizione del procedimento siano tardive e illegittime, rectius inefficaci, atteso che la formazione dell’assenso implicito determina l’esaurimento o la consumazione del potere di provvedere.

Al termine dei lavori, l’Amministrazione procedente, valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede, ovvero dei silenzi di valenza provvedimentale, adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento.

Evidente appare, dunque, la ratio semplificatoria e acceleratoria dell’istituto in parola, volto a concentrare in un unico contesto le competenze decisionali di una pluralità di Amministrazioni il cui assenso è necessario ai fini dell’adozione del provvedimento finale e a neutralizzare gli effetti negativi e paralizzanti del silenzio amministrativo nei rapporti tra le pubbliche amministrazioni.

Sicché, allorquando il modulo procedimentale in esame giunga a conclusione, l’amministrazione procedente non può successivamente dolersi della sua originaria indizione, concludendo negativamente i lavori dell’ormai attivato modulo e violando quindi le regole procedimentali previste ex lege .

Ciò posto, va rilevato che nel caso di specie, la società ricorrente ha richiesto al Comune di Castellabate di attivare la Conferenza di Servizi decisoria per ottenere in un unico contesto il parere della Soprintendenza e quello dell’Ente Parco, al fine agevolare l’ente procedente nella positiva evasione dell’istanza di sanatoria da essa presentata ex art. 36 D.P.R. n. 380/2001.

A questo punto il Comune, una volta accolta la domanda del privato e attivato lo strumento semplificatorio de quo , onde evitare l’asserito inutile aggravio procedimentale, avrebbe potuto, al più, motivatamente ritirare in autotutela il relativo provvedimento di convocazione della Conferenza del 3 ottobre 2023.

Tuttavia, non avendo in tal senso operato, tenuto conto dell’evidenziata ratio sottesa all’istituto in esame e in omaggio ai principi ordinamentali di efficienza, semplificazione, non aggravio dell’azione amministrativa, nonché di leale collaborazione tra soggetto pubblico e privato, l’ente procedente aveva l’obbligo di agire correttamente nei confronti dell’istante, non soltanto concludendo l’attivato modulo procedimentale, ormai in stato avanzato, mediante provvedimento espresso e motivato (così come peraltro già statuito da questo Tribunale con sentenza n. 1278 del 13 giugno 2024 che ha obbligato il Comune a concludere la Conferenza entro il termine di 60 giorni dalla notificazione della sentenza), ma pure rispettando le regole normative previste in ordine alla rilevanza da attribuire alle posizioni prevalenti tempestivamente manifestate dalle amministrazioni partecipanti in seno alla Conferenza di Servizi, ovvero ai silenzi significativi ivi formatisi.

Tuttavia, pur avendo l’ente comunale concluso, su impulso giudiziale, il convocato modulo procedimentale, l’attività amministrativa da questo condotta ed esitata con la determinazione finale di diniego sull’istanza di sanatoria del privato non può ritenersi per ciò solo immune da qualsivoglia censura di illegittimità.

Dirimente appare in tal senso la circostanza per cui, nell’adottare il provvedimento negativo gravato, l’amministrazione comunale ha erroneamente attribuito assoluta ed esclusiva rilevanza, rectius prevalenza, alle valutazioni svolte dalla Soprintendenza nel parere obbligatorio dalla stessa emesso ben oltre i termini perentori all’uopo previsti.

Non può invero sottacersi che, nel solco del più ampio dibattito giurisprudenziale sul tema, la IV sezione del Consiglio di Stato con la recente sentenza n. 8610 del 2 ottobre 2023 ha statuito che, laddove la Soprintendenza non emetta tempestivamente il parere obbligatorio e vincolante avente valenza co-decisoria all’interno della Conferenza di Servizi, vale la regola del silenzio-assenso ex art. 17- bis della L. n. 241/1990.

E ciò in quanto, tenuto conto della ratio semplificatoria che anima non solo il meccanismo da ultimo indicato ma anche quello della Conferenza di Servizi decisoria, il silenzio-assenso “orizzontale” è destinato ad applicarsi a tutti quei procedimenti destinati a concludersi con una decisione “a doppia chiave” e, dunque, con una decisione pluristrutturata; sicché, allorquando sia prevista l’acquisizione di pareri obbligatori e vincolanti, anche da parte di autorità preposte alla tutela di interessi sensibili, all’interno di tale modulo procedimentale, l’eventuale silenzio serbato dall’autorità co-decidente consolida la scelta dell’autorità procedente, che è comunque dotata di competenza (sia pure non esclusiva) in materia.

In altre parole, l’eventuale parere tardivo reso dalla Soprintendenza, e in generale la determinazione resa una volta maturato il termine perentorio di 90 giorni di cui all’art. 14-ter, commi 2 e 3 della L. n. 241/1990, è irrilevante e privo di effetti, venendo meno la competenza dell’autorità tutoria.

Ne consegue che, nel caso di specie, l’intempestività ingiustificata dell’intervento consultivo da parte dell’autorità statale ha finito per generare la formazione del silenzio assenso “orizzontale”, ex art. 14- ter , comma 7 della L. n. 241/1990, sull’istanza di autorizzazione paesaggistica postuma relativa alle contestate opere edilizie, implicando l’inefficacia del parere soprintendizio negativo.

Di talché, pur non comportando l’operatività del silenzio cd. “interno” l’automatica formazione di un silenzio-assenso di tipo verticale sulla domanda del privato (escluso per gli interessi pubblici “primari”), il diniego definitivo reso dall’ente comunale sull’istanza di sanatoria, poiché basato unicamente sulle intempestive argomentazioni soprintendizie, e non, invece, su considerazioni di carattere edilizio-urbanistico preclusive al suo accoglimento, tenuto altresì conto dell’immotivato rilievo marginale attribuito al rilasciato nulla-osta da parte dell’Ente Parco, non può che ritenersi illegittimo.

La natura dirimente del vizio riscontrato consente di reputare assorbita qualsivoglia altra deduzione profilata.

In definitiva, il ricorso è accolto; per l’effetto è annullato il provvedimento del 9 dicembre 2024 con il quale il Responsabile dell’Area V SUE, Urbanistica e Demanio di Castellabate ha assunto determinazione motivata di conclusione negativa della Conferenza di Servizi avente ad oggetto “ richiesta di permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 d.p.r. 380/2001 per la rimozione di roulotte ed installazione tende alla Località Lago ” presentata dalla Libera Orizzonti S.r.l.

La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione integrale delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di SA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento del Responsabile dell’Area V SUE, Urbanistica e Demanio di Castellabate di data 9 dicembre 2024.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in SA nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Michele Di Martino, Referendario

Laura Zoppo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Zoppo	Nicola Durante

IL SEGRETARIO