Pubblicato il 23/12/2025

N. 23586/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08967/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8967 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Spaziani e Luca Palatucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi Roma Tre, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ope legis in Roma, via dei Portoghesi -OMISSIS-2;

nei confronti

di -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Luisa Torchia e Nicolle Purificati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, nonché domicilio eletto presso lo studio Luisa Torchia in Roma, viale Bruno Buozzi n. 47;
di -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- dell’invito a manifestazioni di interesse ai sensi dell’art. 7, comma 5 bis, della Legge 30-12-2010, n. 240, pubblicato dall’Università degli Studi Roma Tre, Dipartimento di Giurisprudenza, in data 19 aprile 2023;

- del verbale del Consiglio di Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi Roma Tre, del 5 aprile 2023;

- del verbale della Commissione di Programmazione dell’Università degli Studi Roma Tre, Dipartimento di Giurisprudenza, del 30 marzo 2023;

- del verbale del Consiglio di Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi Roma Tre, del 15 marzo 2023;

- del verbale del Consiglio di Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi Roma Tre, del 22 dicembre 2022;

- del decreto Rettorale dell’Università degli studi Roma Tre, di nomina della Commissione giudicatrice per la procedura di chiamata ai sensi dell’art 7 comma 5 bis l. 240/2010, del 26 maggio 2023;

- di ogni altro atto prodromico, connesso, successivo e consequenziale ancorché non conosciuto, nella parte in cui lede gli interessi della ricorrente;

PER QUANTO RIGUARDA I MOTIVI AGGIUNTI PRESENTATI DA-OMISSIS-- IL 19/09/2023:

- del verbale del Consiglio di Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi Roma Tre del 17 maggio 2023 il quale veniva reso pubblico e, dunque, conoscibile in data 19 giugno 2023, nella parte in cui si effettua la proposta di nomina della Commissione per la Manifestazione di interesse;

- del riscontro alla richiesta di accesso agli atti del 17 luglio 2023, inoltrato dal Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi Roma Tre;

- del Verbale -OMISSIS- della Commissione, e relativi allegati, del 17 luglio 2023 in cui si stabiliscono i criteri di valutazione dei candidati;

- del Verbale -OMISSIS-della Commissione, e relativi allegati, del -OMISSIS-in cui si nomina il vincitore della procedura;

- del Verbale -OMISSIS-della Commissione, e relativi allegati, del -OMISSIS-anche nella parte in cui l’odierna ricorrente viene dichiarata inidonea alla partecipazione alla procedura;

- di tutti gli atti che si depositano contestualmente al presente atto;

- di ogni altro atto prodromico, connesso, successivo e consequenziale ancorché non conosciuto, nella parte in cui lede gli interessi della ricorrente;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi Roma Tre e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS- pubblicata il 20 gennaio 2025;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2025 il dott. IN SS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I.1. Il Consiglio di Dipartimento dell’Università degli Studi Roma Tre-Dipartimento di Giurisprudenza, nella seduta del 22 dicembre 2022, approvando conforme proposta della Commissione di Programmazione (formulata nella seduta del precedente 16 dicembre), deliberava di bandire – non appena vi fossero a disposizione le necessarie risorse – una procedura di reclutamento ex art. 18, comma 1, L. 240/2010 per un posto di professore di I fascia sul SSD IUS/17 – SC 12/G1 – Diritto penale.

Successivamente, la proposta è tornata alla predetta Commissione, nella seduta del 30 marzo 2023, « esclusivamente per adottare una decisione circa la modalità da seguire per l’espletamento della procedura, in quanto i docenti del settore hanno chiesto di procedere con una “Manifestazione di interesse” (ex art. 7, comma 5 bis, L. 240/2010), mentre in precedenza la stessa Commissione si era pronunciata per un concorso aperto sia agli interni che agli esterni ».

Nella seduta in questione, è stata esternata l’intenzione « di far ricorso alla “Manifestazione di interesse” (ex art. 7, comma 5 bis, L. 240/2010), in quanto si intende implementare un progetto didattico e scientifico orientato sull’aderenza dell’insegnamento della materia penalistica alle più moderne esigenze della prassi forense. In questo senso, si ricerca una personalità di studioso particolarmente attento alla parte speciale del Diritto penale, agli sviluppi giurisprudenziali delle categorie dogmatiche, all’interpretazione delle fattispecie incriminatrici; e dunque premessa questa esigenza, la procedura di cui sopra appare la più adeguata ».

All’esito della discussione, la Commissione ha approvato di proporre al Consiglio di Dipartimento l’assegnazione del posto di professore di I fascia sul SSD IUS/17 – SC 12/G1 – Diritto penale tramite la menzionata procedura di manifestazione di interesse.

Il Consiglio di Dipartimento, nella seduta del 5 aprile 2023, ha approvato la nuova proposta della Commissione.

Il successivo 19 aprile 2023 è stato perciò pubblicato - sul sito del Dipartimento di Giurisprudenza e all’Albo Pretorio di Ateneo - un invito alla manifestazione di interesse volto a « dare copertura a un posto per Professore Ordinario nella materia del diritto penale, per l’espletamento di un progetto formativo che integri, in chiave critica, dogmatica classica e realtà della parte speciale, anche alla luce anche delle dinamiche applicativo-processuali del c.d. ‘diritto vivente’ ».

In esso è stato precisato che: « il Dipartimento intende coinvolgere la docente/il docente che verrà selezionato all’esito della presente procedura nelle seguenti attività: - Corsi istituzionali di diritto penale (SSD IUS/17); - Corsi presso la Scuola per le Professioni Legali e presso Master professionalizzanti; - Cliniche legali - Progetti di ricerca nazionali ed internazionali sugli argomenti sopra elencati »; erano « sollecita[te] candidature di studiose/studiosi aventi i requisiti previsti dall’Art. 7, comma 5 bis, l. 30 dicembre 2010, n. 240 »; « [l]e candidate/i candidati devono avere una significativa serie di pubblicazioni nel SSD IUS/17, aver partecipato a progetti di ricerca nazionali e/o internazionali, nonché dimostrare ampia conoscenza e/o esperienza in materia di rapporti fra diritto penale e processo. Esse/essi devono inoltre aver insegnato in istituzioni universitarie diverse da quella di appartenenza ».

I.1.1. -OMISSIS-, professoressa di II fascia presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Ateneo, ha presentato la manifestazione di interesse in risposta al suddetto invito, nella dichiarata consapevolezza della mancanza del requisito richiesto dell’art. 7, comma 5-bis, L. 240/2010 (non appartenendo ad un’ altra Università, ma proprio a quella formulante l’invito), al dichiarato fine di non incorrere in preclusioni processuali, intendendo proporre ricorso giurisdizionale avverso la decisione di indire la procedura di cui al citato art. 7, comma 5-bis.

Con ricorso notificato il 9 giugno 2023 e depositato il 19 giugno 2023, la prof.ssa -OMISSIS-ha difatti adito questo Tribunale al fine di ottenere l’annullamento dell’intera procedura in questione, affidandosi ai seguenti motivi di censura:

- « I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 7, COMMA 5 BIS, DELLA LEGGE 30-12-2010, N. 240. DIFETTO ED ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI PREVISTI DALLA LEGGE. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DELL’ART. 3, L. N. 241/1990. ILLEGITTIMITÀ PER ECCESSO DI POTERE. IRRAGIONEVOLEZZA E ARBITRARIETÀ DELL’ATTO. CONTRADDITTORITÀ TRA GLI ATTI DELL’ATENEO. DISPARITÀ DI TRATTAMENTO »: la ricorrente deduce l’illegittimità dell’operato dell’Ateneo per avere questi:

-- del tutto immotivatamente avuto un ripensamento in ordine alla tipologia di procedura da bandire, così precludendole la possibilità di parteciparvi;

-- optato per la procedura ex art. 7, comma 5-bis, L. 240/2010 in totale assenza dei presupposti, non essendosi previamente accertato che alle specifiche esigenze didattiche non potesse farsi fronte con risorse interne e, comunque, non essendo in alcun modo configurabili tali specifiche esigenze (posto che non verrebbe richiesto nulla di più e/o di diverso rispetto ai normali compiti di un professore ordinario di diritto penale);

- « II. SUL FAVOR PARTECIPATIONIS E SULLA SUSSISTENZA DEI PRESUPPOSTI PER L’ESPLETAMENTO DELLA PROCEDURA EX ART. 18 DELLA L. 240/2010. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’EFFICIENTE IMPIEGO DELLE RISORSE. VIOLAZIONE DEL D.L. N. 198/2022, CONVERTITO DALLA LEGGE N. 13/2023. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1 DELLA LEGGE N. 241 DEL 1990 DEL PRINCIPIO DEL BUON ANDAMENTO DI CUI ALL’ART. 97 COST. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA SELEZIONE DEI MIGLIORI »: la ricorrente, premessa l’eccezionalità della procedura in rilievo (data la platea maggiormente ristretta che può prendervi parte, in deroga al favor partecipationis ), si duole dell’impossibilità di partecipare alla procedura medesima, nonostante sia pienamente in possesso dei requisiti previsti dall’invito;

- « III. SULLA VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI EFFICIENTE IMPIEGO DELLE RISORSE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI EFFICACIA ED EFFICIENZA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA »: denunzia la ricorrente che l’Ateneo avrebbe illegittimamente optato per la selezione di una risorsa necessariamente esterna, mentre sarebbe stato più conveniente non precludere la possibilità di individuare una risorsa interna per ricoprire il posto.

I.1.1.1. Parte ricorrente ha altresì avanzato un’istanza di accesso a tutta la pertinente documentazione, sostenendo che non gli fosse stata integralmente ostesa in sede amministrativa.

I.2. L’Università degli Studi Roma Tre si è costituita in giudizio con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato al fine di resistere al ricorso.

I.2.1. La Difesa erariale ha depositato la pertinente documentazione e una relazione difensiva con cui l’Ateneo ha diffusamente contestato la fondatezza del proposto gravame.

I.3. Successivamente all’introduzione del presente processo, si è svolta l’impugnata procedura selettiva: la nominata Commissione si è riunita una prima volta il 17 luglio 2023 al fine di fissare in dettaglio i criteri di massima cui improntare la valutazione dei candidati ( i.e. : « 1) adeguatezza delle proposte progettuali presentate alle esigenze didattiche, di ricerca o di terza missione espresse dal Dipartimento di Giurisprudenza della Università degli Studi di Roma Tre nell’Invito pubblico a manifestazione di interesse sopra indicato, con particolare riguardo all’“espletamento di un progetto formativo che integri, in chiave critica, dogmatica classica e realtà della parte speciale, anche alla luce delle dinamiche applicativo-processuali del c.d. ‘diritto vivente’”; 2) significatività scientifica delle pubblicazioni nel settore SSD IUS/17; 3) partecipazione a progetti di ricerca nazionali e/o internazionali; 4) conoscenza e/o esperienza in materia di rapporti fra diritto penale e processo; 5) aver insegnato in istituzioni universitarie diverse da quella di appartenenza ») e una seconda volta il -OMISSIS-per procedere a tale valutazione.

La prof.ssa -OMISSIS-(così come un altro docente nella medesima situazione) è stata dichiarata inidonea perché « non in possesso, come si evince dal curriculum presentato, di requisiti indispensabili ai fini della procedura ».

I candidati valutati sono stati i proff. -OMISSIS- e -OMISSIS-; quest’ultimo, all’unanimità, è stato individuato quale vincitore.

I.3.1. Con atto notificato (all’Ateneo, quale Amministrazione intimata, e ai proff. -OMISSIS-, quali controinteressati) il 18 settembre 2023 e depositato il 19 settembre 2023, la prof.ssa -OMISSIS-ha impugnato con motivi aggiunti gli atti di svolgimento e conclusione della procedura, denunziandone l’illegittimità derivata in forza delle stesse censure dedotte con il ricorso, nonché pure l’illegittimità in via autonoma (evidenziando la propria idoneità, anche secondo i criteri individuati dalla Commissione, a ricoprire il posto).

I.4. A seguito di ciò, anche il controinteressato prof. -OMISSIS-si è costituito in resistenza.

I.5. Nella camera di consiglio del 14 febbraio 2024, fissata per la trattazione dell’istanza di accesso, parte ricorrente ha dichiarato di non avervi più interesse e questo Tribunale l’ha perciò dichiarata improcedibile con ordinanza n. -OMISSIS- pubblicata il successivo 16 febbraio.

I.6. Fissata udienza di discussione, il prof. -OMISSIS-ha depositato una memoria con cui ha preliminarmente eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse, non avendo la ricorrente impugnato i verbali e il provvedimento con il quale, all’esito della procedura, è stata disposta la sua presa di servizio; nel merito ha contestato la fondatezza del ricorso, ritenendo che l’Ateneo avesse sufficientemente e adeguatamente illustrato le specifiche esigenze didattiche a sostegno dell’indizione della procedura che, comunque, risulterebbe caratterizzata da un favor legislativo.

I.6.1. La prof.ssa -OMISSIS-ha depositato replica con cui ha controdedotto alle difese, anche in rito, delle controparti.

I.7. Con sentenza -OMISSIS--OMISSIS- pubblicata il 1 luglio 2024, resa all’esito della suddetta udienza, questo Tribunale, ritenuta fondata l’eccezione di rito formulata dal controinteressato, ha dichiarato improcedibile il ricorso per sopravvenuto difetto di interesse (individuando nel verbale del Consiglio di Dipartimento del 13 settembre 2023 una « approvazione implicita » dei verbali della Commissione, che non sarebbe in alcun caso legittimata a manifestare verso l’esterno la volontà dell’Amministrazione).

I.8. La prof.ssa -OMISSIS-ha proposto appello avverso tale decisione, che il Consiglio di Stato ha accolto con sentenza n. -OMISSIS- pubblicata il 20 gennaio 2025, reputando che la valutazione della Commissione « rappresenta l’ultimo atto della sequenza procedimentale che, in mancanza del decreto rettorale di approvazione, è l’atto, ritualmente impugnato, che concretizza ed attualizza la lesione per la ricorrente e il cui annullamento non può che avere efficacia caducante sugli atti successivi » (quali la chiamata e la presa di servizio del prof. -OMISSIS-).

Ritenendo applicabile l’art. 105 cod. proc. amm. (come interpretato dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria -OMISSIS-6/2024), la causa è stata rimessa al giudice di primo grado, con onere di riassunzione entro il termine di legge.

I.9. Con atti notificati il 17 e 18 aprile 2025, nonché depositati in quest’ultima data, la prof.ssa -OMISSIS-ha riassunto il giudizio innanzi a questo Tribunale.

I.10. Fissata nuova udienza di discussione, le due parti private hanno depositato articolate memorie e repliche per ribadire e sviluppare le proprie rispettive difese.

I.11. All’udienza pubblica del 12 novembre 2025, il ricorso è stato discusso e spedito in decisione.

DIRITTO

II.1. Il Collegio reputa il ricorso assistito da giuridico fondamento e, pertanto, da accogliere nei sensi di seguito illustrati e precisati.

II.2. Come in parte anticipato, con il primo motivo la ricorrente, in sintesi, sostiene che difetterebbe il presupposto (richiesto dall’art. 7, comma 5-bis, L. 240/2010) delle specifiche esigenze didattiche alle quali far fronte tramite la procedura di manifestazione di interesse e che sarebbe riscontrabile un difetto di motivazione riguardo alla scelta di indire tale procedura.

Tale prospettazione, anche alla luce delle difese dell’Ateneo e del controinteressato, risulta meritevole di positivo apprezzamento, nei limiti appresso esposti.

II.2.1. Innanzitutto, emerge effettivamente una lacuna motivazionale in ordine alle ragioni che hanno indotto l’Ateneo, dopo essersi orientato ad indire un concorso ex art. 18, comma 1, L. 240/2010, ad optare per la diversa procedura di cui all’art. 7, comma 5-bis, della stessa legge.

Quanto riportato nel verbale della Commissione di Programmazione del 30 marzo 2023 ( i.e. , che ciò sarebbe avvenuto perché « si intende implementare un progetto didattico e scientifico orientato sull’aderenza dell’insegnamento della materia penalistica alle più moderne esigenze della prassi forense. In questo senso, si ricerca una personalità di studioso particolarmente attento alla parte speciale del Diritto penale, agli sviluppi giurisprudenziali delle categorie dogmatiche, all’interpretazione delle fattispecie incriminatrici; e dunque premessa questa esigenza, la procedura di cui sopra appare la più adeguata ») non è a tal fine sufficiente, giacché non viene illustrato perché la procedura originariamente deliberata non fosse reputata idonea allo scopo perseguito, né perché proprio quella della manifestazione di interesse sia stata invece individuata come la più adeguata al medesimo scopo.

II.2.1.1. L’Ateneo, al riguardo, ha affermato nel presente giudizio che non può essere sindacata la sua scelta di aver deliberato, « in occasione della necessità di riassegnare uno dei canali di insegnamento di diritto penale resosi vacante a seguito di pensionamento del precedente titolare », « di promuovere uno specifico progetto didattico e scientifico orientato sull’aderenza dell’insegnamento della materia penalistica alle più moderne esigenze della prassi forense » nonché di avere, « a tal fine, […] ravvisato l’esigenza che lo studioso a cui affidare il ruolo fosse individuato tra quelli in servizio presso altri TE » (pag. 4 della depositata relazione difensiva).

Quest’ultima affermazione non può trovare condivisione: una motivazione a sostegno della scelta, in origine non compiuta, di rivolgersi all’esterno deve essere presente poiché, altrimenti, la scelta medesima risulterebbe largamente sottratta al sindacato (chiaramente di legittimità e non di merito) del Giudice Amministrativo.

II.2.1.2. In proposito, è opportuno richiamare una recente pronuncia del Consiglio di Stato che, pur occupandosi di una fattispecie diversa da quella in esame, ha avuto occasione di statuire come segue: « Ritiene […] il Collegio fondata, e assorbente, la deduzione dell’appellante […] secondo cui, nel caso di specie, dato che il concorso per professore associato ammette, nel contesto dell’art. 18, due procedure per esterni, l’una per così dire “pura” solo per esterni (comma 4) e l’altra per così dire “ibrida”, anche per esterni escludendosi gli ordinari già in servizio e salvaguardando tuttavia la partecipazione degli interni (comma 4-ter), il nuovo assetto normativo sopraggiunto comporta che l’Università procedente avrebbe dovuto spiegare per quale motivo, anche nel “passaggio” dal posto di associato ad ordinario, intendesse adottare una procedura anziché l’altra. […] Nel caso di specie, evidentemente, ciò non è avvenuto, con un lampante deficit di motivazione, che non può certo essere colmato mediante il semplice rilievo fattuale […] secondo cui tale scelta «si salda su una pregressa determinazione, ossia quella che aveva riservato ad un “esterno” il posto di professore associato, la quale a sua volta trae fondamento direttamente nell’art. 18, comma 4, della 18 legge n. 240/2010” (la programmazione deliberata dal Dipartimento nella seduta del 15 dicembre 2022)». […] È chiaro infatti che non è consentito all’Università, mediante la “trasformazione” di un originario posto di professore associato in professore ordinario, aggirare il proprio obbligo motivazionale, “agganciando” la scelta di ricorrente ad una procedura di cui all’art. 18, comma 4, mediante il richiamo a scelte programmatorie sottese alla primigenia scelta di bandire un posto per professore associato, selezionato solo dall’esterno (e, dunque, con preclusione ai candidati interni, che deve trovare un’adeguata motivazione), peraltro con una motivazione generica e, in parte, anche perplessa, nella misura in cui si evidenzia, da parte dell’Ateneo, «la scelta rafforzerebbe il settore in questione, da tempo in sofferenza, e andrebbe a sanare un’oggettiva emergenza del settore, considerando che l’insegnamento fondamentale di Diritto dell’Unione Europea del Corso di laurea magistrale di Treviso è privo di copertura”, con ciò adempiendo all’obbligo di motivazione», senza dire nulla dell’eventuale ricorso alla procedura di cui al comma 4-ter, ma escludendo, sostanzialmente, gli aspiranti interni. […] Peraltro, l’originaria scelta di bandire un posto per professore associato non richiedeva alcuna motivazione circa la applicazione della procedura prevista dal citato comma 4 o dal comma 4-ter per il semplice fatto che quest’ultima procedura non era possibile per un posto di professore associato » (Cons. Stato, Sez. VII, 17 giugno 2025, n. 5287).

II.2.1.2.1. Pur a fronte della diversità delle fattispecie, emerge il principio (pienamente condiviso dal Collegio) che il “passaggio” da una tipologia di procedura ad un’altra impone un obbligo motivazionale a sostegno della relativa scelta, soprattutto allorquando siffatta scelta implichi necessariamente l’esclusione dalla selezione di determinate categorie di soggetti (come, nella specie, l’odierna ricorrente in quanto “interna” all’Ateneo).

Il mancato rispetto dell’anzidetto obbligo motivazionale inficia la legittimità dell’operato dell’Ateneo sotto questo profilo.

II.2.2. Per quanto concerne il contenuto del richiamato obbligo, va poi precisato che la ricorrente, da un lato, e l’Ateneo e il controinteressato, dall’altro, ritengono:

- l’una, che l’opzione per la procedura ex art. 7, comma 5-bis, L. 240/2010, richiederebbe necessariamente e immancabilmente un previo accertamento che alle specifiche esigenze didattiche non possa farvisi fronte tramite le risorse interne;

- gli altri, invece, che sarebbe discrezionalmente rimesso ai competenti organi scegliere se rivolgersi all’esterno mediante tale procedura.

Entrambe queste posizioni, per così dire “estreme”, non possono essere integralmente e aprioristicamente condivise.

II.2.2.1. Dev’essere infatti osservato, in termini generali, che la disposizione in rilievo contempla quale presupposto, al tempo stesso necessario e sufficiente (quantomeno in relazione al profilo in esame), che vi siano specifiche esigenze didattiche (o di ricerca o di terza missione) da soddisfare: si è in presenza di un concetto alquanto “elastico”, la cui perimetrazione spetta in un primo (necessario) momento alla Pubblica Amministrazione, nel far fronte alle più variegate esigenze che in concreto emergano nell’ambito della sua attività, e in un secondo (eventuale) momento al Giudice Amministrativo, nello scrutinare - secondo i tradizionali e consueti parametri e limiti - la legittimità del concreto esercizio del potere.

II.2.2.1.1. Non è allora perentoriamente imprescindibile – al contrario di quanto sostiene, sul punto, l’odierna ricorrente – che venga previamente accertata l’impossibilità di soddisfare la specifica esigenza didattica tramite le risorse interne: ciò avrebbe dovuto essere espressamente imposto dalla disposizione che, per contro, non lo richiede.

Non potendo rilevare quale violazione di legge, ciò può invece assurgere a sintomo di un eccesso di potere: considerato però non isolatamente, ma assieme a tutte le altre circostanze del caso concreto.

Non può astrattamente escludersi che, alla luce di tali altre circostanze, il potere risulti legittimamente esercitato: la specificità dell’esigenza didattica, in virtù della sua concreta declinazione, può anche intrinsecamente giustificare l’opzione per la procedura di manifestazione di interesse.

II.2.2.1.2. D’altra parte, tuttavia, ancorché indubbiamente ispirata ad un favor per la mobilità fra TE (sulla quale insiste particolarmente l’odierno controinteressato), la disposizione in esame non la consente incondizionatamente, bensì soltanto al fine di soddisfare specifiche esigenze didattiche: l’utilizzo di tale aggettivo implica che deve trattarsi di esigenze circostanziate e differenziate rispetto alla generalità di quelle che l’Università è istituzionalmente chiamata ad assolvere.

Non può essere fissato un confine rigidamente predeterminato su “quanto” e “come” le esigenze debbano essere specifiche, ma nei singoli casi concreti deve essere senz’altro individuabile un quid che consenta di ritenere configurabile una specificità delle esigenze medesime, che induca a rivolgersi all’esterno.

II.2.3. Alla luce delle considerazioni che da ultimo precedono, deve darsi atto che la specificità delle esigenze didattiche, controversa fra le parti, non è nella specie emersa in questa sede giurisdizionale.

In particolare, non è stato adeguatamente contestato quanto affermato dalla ricorrente, ossia che l’« aderenza dell’insegnamento della materia penalistica alle più moderne esigenze della prassi forense » e l’« atten[zione] alla parte speciale del Diritto penale, agli sviluppi giurisprudenziali delle categorie dogmatiche, all’interpretazione delle fattispecie incriminatrici » non presenterebbero alcun carattere di specificità, giacché una simile impostazione farebbe ormai parte del diffuso e comune patrimonio scientifico-culturale degli studiosi del diritto penale, risultando semmai desueto un approccio puramente teorico-dogmatico del tutto disinteressato alla realtà pratico-applicativa (cfr., in particolare, quanto argomentato nella memoria ex art. 73 cod. proc. amm. dell’11 ottobre 2025, pagg. 11-15).

L’« integr[azione], in chiave critica, [di] dogmatica classica e realtà della parte speciale, anche alla luce anche delle dinamiche applicativo-processuali del c.d. ‘diritto vivente’ » risulterebbe caratterizzato, in questa prospettiva, da genericità piuttosto che dalla specificità prescritta dalla norma (in questo senso già il ricorso, pagg. 6 e 9), da intendersi nei termini già chiariti.

II.2.3.1. Va, in effetti, rilevato che le ragioni a sostegno della manifestazione di interesse si incentrano e si focalizzano su un approccio generalizzato all’insegnamento di tutto il diritto penale: non si ha difatti alcun riguardo, esemplificativamente, alla particolare conoscenza pratica che l’aspirante docente possa aver maturato nella sua esperienza professionale extra-accademica (ad esempio, come avvocato o come magistrato), magari in relazione ad un settore specialistico (ad esempio, la criminalità organizzata o i reati economico-finanziari) del quale si voglia così offrire agli studenti un peculiare e privilegiato angolo di osservazione.

L’Ateneo, in questa sede, ha piuttosto messo in risalto la propria intenzione di « valorizzare il diritto penale in action anziché quello in the books » (di nuovo pag. 4 della relazione difensiva), riportando altresì quali possibili esempi - nei quali il primo divergerebbe significativamente dal secondo - il rapporto di causalità, i reati di pericolo e la rilevanza della cooperazione colposa nell’ambito dei reati omissivi impropri (pagg. 3-4 della stessa relazione).

Deve allora convenirsi con la ricorrente in ordine al fatto che si tratta di esigenze didattiche ampiamente generali, relative alla tipologia di preparazione che si vuole offrire agli studenti (non puramente teorica, ma anche orientata alla concreta applicazione del diritto, segnatamente in sede giudiziaria): in questa prospettiva, non si ravvisa alcuna specificità delle esigenze alla base della procedura oggetto dell’odierna impugnazione rispetto alla generalità di quelle che sono proprie di un Dipartimento di Giurisprudenza nell’ambito della formazione penalistica dei propri iscritti ai corsi di laurea.

II.2.3.2. Pur dovendosi ribadire che in astratto non si può tracciare un confine netto e immutabile fra ciò che è specifico e ciò che non lo è, nella fattispecie in esame tale confine è stato concretamente superato: è difatti emerso che l’Ateneo ha ricercato un professore di diritto penale non che avesse particolari esperienze professionali ovvero che fosse particolarmente specializzato in un determinato settore speciale (trattasi, si ripete, di mere esemplificazioni), bensì che nell’insegnamento di ogni branca penalistica fosse attento non solo alla dogmatica ma anche alla prassi.

Questo operato dell’Ateneo si rivela non conforme all’art. 7, comma 5-bis, L. 240/2010, che non permette di rivolgersi esclusivamente all’esterno (con annessa preclusione per i professori associati “interni” di concorrere al posto di ordinario) in termini così ampi: l’operato in questione risulta perciò viziato anche sotto tale profilo.

II.3. Dal complessivo esito dello scrutinio del primo motivo, emerge altresì la fondatezza del secondo motivo nella parte in cui lamenta che all’odierna ricorrente è stata preclusa la possibilità di partecipare ad una procedura di reclutamento per un posto da professore ordinario (che, in origine, l’Ateneo si era orientato ad indire) senza che sussistessero i presupposti della diversa procedura a “più ristretta” partecipazione.

II.3.1. Non può trovare condivisione, in termini assoluti e generalizzati, quanto sostenuto dalla ricorrente in punto di “eccezionalità” della procedura di cui all’art. 7, comma 5-bis, L. 240/2010 (profilo particolarmente enfatizzato nella memoria di cui all’art. 73 cod. proc. amm., e ancor di più nella successiva replica in cui si prospetta finanche una possibile questione di legittimità costituzionale di tale disposizione).

Trattasi di una procedura che, per contro, è ordinariamente a disposizione degli TE e per la quale il legislatore mostra un favor : basti, al riguardo, richiamare l’art. 18, comma 4, L. 240/2010, a mente del quale «ciascuna università statale, nell'ambito della programmazione triennale, vincola le risorse corrispondenti ad almeno un quinto dei posti disponibili di professore di ruolo alla chiamata di coloro che nell'ultimo triennio non hanno prestato servizio quale professore ordinario di ruolo, professore associato di ruolo, ricercatore a tempo indeterminato, ricercatore a tempo determinato di cui all'articolo 24, comma 3, lettere a) e b), o non sono stati titolari di assegni di ricerca ovvero iscritti a corsi universitari nell'università stessa, ovvero alla chiamata di cui all'articolo 7, comma 5-bis ».

Nella sussistenza dei presupposti per la sua indizione, questa procedura si inserisce in modo pienamente armonico nel complesso sistema di reclutamento dei docenti universitari.

II.3.1.1. Il punto dirimente della presente controversia non è la procedura astrattamente considerata, ma la riscontrata carenza in concreto dei presupposti per indirla.

II.3.2. Risulta preclusa a questo Giudice Amministrativo ogni valutazione sull’idoneità scientifico-curriculare della ricorrente a ricoprire il posto da professore ordinario che l’Università intende coprire, trattandosi di poteri amministrativi allo stato non ancora esercitati (art. 34, comma 2, cod. proc. amm.), non essendo stata indetta alcuna procedura alla quale la ricorrente potesse effettivamente partecipare (e proprio sotto questo profilo, come si è detto, il motivo è meritevole di positivo apprezzamento).

II.4. Il terzo motivo, in sé considerato, non può trovare condivisione, dato che le risorse hanno un valore strumentale e non finale.

Non è di per sé causa di illegittimità, in altri termini, che l’Ateneo abbia optato per una risorsa esterna che « “costa” 1 punto organico, mentre quella interna “costa” 0,30 » (pag. 19 ricorso): una siffatta scelta, singolarmente considerata, rientra difatti nella discrezionalità programmatoria e gestionale dell’Amministrazione, insuscettibile di sindacato giurisdizionale.

È appena il caso di osservare, peraltro, che in un’ipotesi come quella in esame il paventato “risparmio” (che l’Università avrebbe omesso di conseguire) potrebbe risultare soltanto temporaneo: qualora venga indetta una procedura aperta ad “esterni” e “interni” e ne risulti vincitore un “interno”, l’Ateneo verosimilmente potrebbe poi ritenere necessario ricoprire il posto (da associato) abbandonato dall’“interno” (per divenire ordinario), con conseguente impiego delle risorse in un primo momento “risparmiate”.

II.4.1. Non è perciò autonoma causa di illegittimità aver optato per una risorsa “necessariamente più costosa”: nella sussistenza dei presupposti, ciò sarebbe stato pienamente legittimo.

Ciò che rileva, ancora una volta, è dunque l’accertata carenza di tali presupposti.

II.5. La ritenuta fondatezza del ricorso, nei termini che precedono, implica che debbano reputarsi assistiti da giuridico fondamento e, pertanto, da accogliere i motivi aggiunti nella parte in cui denunziano l’illegittimità derivata degli atti della procedura selettiva e, in particolare, di quello conclusivo.

Come statuito dal Consiglio di Stato, poi, « l’intervenuto annullamento dell’atto che definisce la fase concorsuale è destinato a spiegare un effetto “direttamente caducante” (e non meramente viziante) sui provvedimenti di chiamata e presa di servizio, che si pongono in un rapporto di “derivazione immediata” rispetto al precedente » atto conclusivo della selezione (Cons. Stato, VII, n. -OMISSIS- cit.).

II.5.1. Non vi è più interesse all’esame delle doglianze autonome verso il concreto svolgimento della procedura (per quanto riguarda la valutazione della ricorrente), data l’illegittimità della sua indizione.

II.6. Conclusivamente e riepilogativamente, l’impugnato invito a manifestazione di interesse del 19 aprile 2023 e gli atti ad esso presupposti, in accoglimento del ricorso per quanto di ragione, vanno annullati per:

i) difetto di motivazione in ordine alla scelta di indire tale procedura, in luogo di quella concorsuale ex art. 18, comma 1, L. 240/2010;

ii) non configurabilità, per come illustrate in sede procedimentale, delle specifiche esigenze didattiche che legittimino la predetta indizione.

Da ciò deriva inoltre, in accoglimento dei motivi aggiunti, l’annullamento degli atti consequenziali, in particolare di quello che ha concluso la procedura individuandone il vincitore (mentre sono automaticamente caducati quelli che di quest’ultimo hanno disposto la chiamata e la presa di servizio).

L’Università, in sede di riedizione del potere, dovrà tener conto del vincolo conformativo derivante dalla presente decisione.

II.7. La regolamentazione delle spese di lite avviene disponendone l’integrale compensazione fra tutte le parti, sussistendo il presupposto dell’assoluta novità della questione trattata (art. 92 cod. proc. civ., applicabile in forza dell’espresso richiamo di cui all’art. 26 cod. proc. amm.).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie per quanto di ragione e, per l’effetto, annulla, nei sensi di cui in motivazione e nei limiti di interesse della ricorrente, l’impugnato invito a manifestazione di interesse ai sensi dell’art. 7, comma 5-bis, L. 240/2010 del 19 aprile 2023, nonché tutti gli atti ad esso presupposti e consequenziali, con salvezza delle ulteriori determinazioni amministrative.

Spese compensate fra tutte le parti.

La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che ne darà comunicazione alle parti costituite.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio dei giorni 12 novembre 2025 e 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AF CC, Presidente FF

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario

IN SS, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN SS	AF CC

IL SEGRETARIO