Pubblicato il 07/01/2021

N. 00019/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00585/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 585 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
OA Trasformazioni S.r.l. e OA Servizi S.r.l., ciascuna in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Luca Prati, Alessandro Veronese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessandro Veronese in Venezia, via delle Industrie, 19/C;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrett. Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, piazza S. Marco, 63 (Palazzo ex Rea);
Città Metropolitana di Venezia, in persona del Sindaco Metropolitano pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberta Brusegan, Katia Maretto, Giuseppe Roberto Chiaia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Roberta Brusegan in Mestre Venezia, via Forte Marghera 191;
I.S.P.R.A. – Istituto Superiore per la Protezione e La Ricerca Ambientale, Azienda Ulss 3 Serenissima, Inail - Istituto Nazionale Assicurazione Contro Gli Infortuni Sul Lavoro - Direzione Centrale Ricerca, Arpav – Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto non costituiti in giudizio;

nei confronti

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Comune di Venezia, Regione Veneto, Fintecna S.p.A. non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare Prot. 0024657 del 06.04.2020, avente ad oggetto “sito di interesse nazionale di Venezia (Porto Marghera). Area di pertinenza della società OA servizi s.r.l. – “istanza di variante non sostanziale al progetto operativo di bonifica – documento unitario ai sensi della cds decisoria del 17/06/2013”, trasmessa da OA Servizi s.r.l. con nota prot. asv_24_19_an del 04/06/2019, trasmissione pareri”, notificato alla ricorrente in data 15.04.2020, nella parte in cui prescrive che la ricorrente debba “tenere in considerazione e valutare nel progetto di bonifica della falda, relativamente ai lotti 2 e 5 e nel caso in cui non sia già stato fatto, la presenza di terreni contaminati nella zona satura”; nonché, per quanto possa occorrere, del parere di Città Metropolitana di Venezia, trasmesso con nota prot. n. 77621 del 05.12.2019, acquisita al protocollo della ex Direzione Generale STA del MATTM al n. 0025255/STA del 06.12.2019; del parere di ARPAV, trasmesso con nota prot. n. 120294 del 06.12.2019, acquisita al protocollo della ex Direzione Generale STA del MATTM al n. 00025285/STA del 09.12.2019; del parere di ISPRA, trasmesso con nota prot. n. 2020/4147 del 30.01.2020, acquisita al protocollo del MATTM al n. 0005568 del 30.01.2020; del parere di AULSS 3 Serenissima, trasmesso con nota prot. n. 0045948 del 16.03.2020, acquisita al protocollo del MATTM al n. 19838 del 16.03.2020; del parere di INAIL, trasmesso con nota prot. n. 93509 del 30.03.2020, acquisita al protocollo del MATTM al n. 22364 del 30.03.2020; di ogni altro atto e comportamento, anche allo stato non conosciuto, ad essi preordinato, consequenziale e connesso;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da OA Trasformazioni s.r.l. il 16.09.2020 :

- del provvedimento del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, notificato in data 17.06.2020, nella parte in cui afferma che, “attesi i superamenti riscontrati in passato nelle sopra citate acque di falda, rispetto alle CSC fissate dalla Tab. 2 dell'All. 5 al Titolo V – Parte Quarta del D.Lgs. 152/06, per metalli, Boro, ione Ammonio, Fluoruri, Solfati, Nitriti, IPA e composti clorurati cancerogeni, codesta Azienda, nelle more della realizzazione e messa in opera del tratto di marginamento antistante all'area di pertinenza, debba adottare, ove necessarie, idonee misure di prevenzione”.

- di ogni altro atto e comportamento, anche allo stato non conosciuto, preordinato, consequenziale e connesso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e della Città Metropolitana di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2020, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, la Dr.ssa Daria Valletta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio le società indicate in epigrafe hanno rappresentato che, all’esito di una serie di vertenze che avevano ad oggetto l’effettuazione degli interventi di bonifica e messa in sicurezza dell’area sita in Fusina condotta dalle deducenti, nell’anno 2014 queste ultime stipulavano una transazione con il Ministero dell'Ambiente e il Magistrato alle Acque di Venezia, in forza della quale la OA Trasformazioni S.r.l. si impegnava, su base volontaria e non in quanto responsabile dell’inquinamento, a porre in essere gli interventi di bonifica approvati relativi ai suoli, e a sostenere una parte dei costi relativi agli interventi sulla falda, nonché a corrispondere una somma in denaro a tacitazione “ di ogni attuale e futura pretesa recuperatoria degli oneri sostenuti dallo Stato per la realizzazione degli interventi di marginamento della Macroisola “Fusina” ” e di qualsiasi “ futura pretesa di risarcimento di qualsiasi eventuale danno ambientale conseguente ”.

A seguito della stipula di tale accordo transattivo, la società OA procedeva ad ottemperare agli impegni assunti e, in particolare, si attivava per procedere alla bonifica dei suoli, stipulando il relativo contratto d’appalto; la bonifica tuttavia subiva alcuni ritardi a causa dell’indisponibilità dell’impianto di smaltimento previsto dal Decreto autorizzativo, il c.d. “Vallone Moranzani”.

Con istanza presentata al protocollo della ex Direzione STA del MATTM al n. 0011639/STA del 11.06.2019, OA chiedeva di apportare al progetto una variante non sostanziale, avente ad oggetto la rimodulazione delle previste attività di scavo in alcuni lotti interni al sito.

Con il provvedimento in questa sede impugnato il Ministero approvava la variante, prescrivendo tuttavia alla ricorrente di “ tenere in considerazione e valutare nel progetto di bonifica della falda, relativamente ai lotti 2 e 5 e nel caso in cui non sia già stato fatto, la presenza di terreni contaminati nella zona satura ”; avverso tale atto sono stati articolati i seguenti motivi di gravame:

1) in primo luogo le ricorrenti lamentano che il provvedimento gravato, nella parte in cui chiede ad OA di considerare un “ progetto di bonifica della falda” , sarebbe illegittimo in quanto non preceduto dalla necessaria istruttoria richiesta dalla legge ai fini dell’individuazione del responsabile dell’inquinamento, unico soggetto a cui può essere chiesto un tale intervento ai sensi dell’art. 244, comma 2, del D. Lgs. n. 152/06; inoltre, ai sensi del Libro IV, Titolo V del D. Lgs. n. 152/06, la falda in questione non potrebbe neppure ritenersi contaminata, giacché l’analisi di rischio sito specifica effettuata dalla Società avrebbe rilevato l’assenza di superamenti delle C.S.R. in falda;

2) con il secondo motivo di gravame si osserva, inoltre, che il contratto di transazione del 05.02.2014 avrebbe, comunque, disciplinato in modo completo ed esaustivo gli obblighi di OA relativi al marginamento: di conseguenza, ogni residuo obbligo relativo alla realizzazione di interventi di marginamento e di MISE sull’area, così come qualsiasi intervento di bonifica, sarebbe passato in capo all’Amministrazione, a fronte delle ingenti somme versate dalle ricorrenti in base alla citata transazione; peraltro, la prescrizione impartita dal Ministero risulterebbe in contrasto con il principio di imparzialità, sia in quanto intenderebbe ovviare alle conseguenze di inadempimenti e ritardi della stessa P.A. nell’esecuzione del contratto di transazione addossandone gli oneri al contraente incolpevole, sia in quanto penalizzerebbe doppiamente un soggetto già impegnatosi nel sostenere i costi del marginamento realizzato dalla parte pubblica.

Con ricorso per motivi aggiunti le società in epigrafe indicate hanno, altresì, impugnato il provvedimento del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare notificato in data 17.06.2020, nella parte in cui esso dispone che “ attesi i superamenti riscontrati in passato nelle sopra citate acque di falda, rispetto alle CSC fissate dalla Tab. 2 dell'All. 5 al Titolo V – Parte Quarta del D.Lgs. 152/06, per metalli, Boro, ione Ammonio, Fluoruri, Solfati, Nitriti, IPA e composti clorurati cancerogeni, codesta Azienda, nelle more della realizzazione e messa in opera del tratto di marginamento antistante all'area di pertinenza, debba adottare, ove necessarie, idonee misure di prevenzione”.

Avverso tale provvedimento sono stati articolati i seguenti motivi di impugnazione:

1) in primo luogo, si lamenta l’incompetenza del Ministero resistente a disporre le misure di prevenzione e messa in sicurezza d’emergenza (MISE), che rientrerebbero infatti nelle attività di cui al Titolo V del D.lgs. 152/2006, per cui l’unico ente competente ad imporle sarebbe la Provincia, secondo quanto disposto dall’art. 244 del D.lgs. 152/2006;

2) inoltre, il provvedimento del MATTM non sarebbe stato preceduto da alcuna comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’individuazione del responsabile della contaminazione, così come previsto dall’art. 7 della L. 241/1990;

3) il provvedimento gravato sarebbe, poi, illegittimo anche in quanto del tutto carente della necessaria istruttoria richiesta dalla legge ai fini della ricerca del responsabile, giusto il disposto dell’art. 244, comma 2, del D.lgs. 152/2006; inoltre, mancherebbe ogni indicazione relativa all’esistenza di una situazione emergenziale che imporrebbe l’adozione delle misure prescritte;

4) si osserva, poi, che nel sito di cui è causa gli interventi di marginamento previsti non sarebbero stati completati a causa dei ritardi accumulati dall’Amministrazione, di talché sarebbe del tutto illogico, oltre che sostanzialmente ingiusto, pretendere che le ricorrenti si facciano carico di misure divenute necessarie in ragione di tali ritardi. Si deduce, ancora, che a fronte delle ingenti somme versate dalle ricorrenti in forza della transazione stipulata con la parte pubblica, ogni obbligo relativo alla realizzazione di interventi di MISE sull’area sarebbe passato in capo all’Amministrazione; si aggiunge che, peraltro, perfino nel caso in cui si ritenesse che la richiesta abbia ad oggetto misure di prevenzione, anch’esse, in forza della stipulata transazione, dovrebbero ritenersi transitate in capo al soggetto pubblico, stante il chiaro tenore del testo contrattuale “ […] ALCOA TRASFORMAZIONI S.R.L. dovrà essere comunque tenuta immune da ogni possibile responsabilità per qualsivoglia titolo nei confronti di chiunque” ;

5) infine, si lamenta che con l’atto impugnato il MATTM tenterebbe di imporre alla ricorrente vere e proprie misure di messa in sicurezza di carattere permanente, facendole passare, contro ogni evidenza, per “ misure di prevenzione ”, con ciò incorrendo in un manifesto vizio di eccesso di potere per sviamento e violazione di legge: la situazione di contaminazione di cui è causa sarebbe infatti ormai nota da decenni, tanto che sarebbero già in corso opere di marginamento di cui è responsabile la parte pubblica, non ancora completati.

Si è costituito il MATTM, chiedendo preliminarmente dichiararsi l’inammissibilità dei ricorsi proposti per essere gli atti impugnati privi di valore provvedimentale; quanto poi al ricorso introduttivo, il Ministero ha anche eccepito la sopravvenuta carenza di interesse alla relativa decisione, giacché l’atto gravato risulterebbe superato in forza di quanto successivamente disposto dall’ente. Nel merito, ha chiesto il rigetto dei ricorsi.

Si è, altresì, costituita la Città Metropolitana di Venezia, chiedendo dichiararsi l’inammissibilità dei ricorsi, ovvero la relativa reiezione nel merito.

All’udienza in data 3.12.2020, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Occorre, in primo luogo, procedere all’esame delle eccezioni preliminari sollevate dal Ministero resistente.

Con riguardo al ricorso introduttivo del giudizio, il Ministero osserva che sarebbe venuto meno ogni interesse alla decisione, essendo stato l’atto gravato superato dalle nuove determinazioni assunte dal Ministero con il provvedimento impugnato mediante la proposizione di motivi aggiunti.

Si osserva in proposito quanto segue:

- con istanza presentata al MATTM recante n. protocollo 0011639/STA del 11.06.2019 ( cfr . doc. 16 della produzione di parte ricorrente), la società OA chiedeva di essere autorizzata ad apportare al progetto di bonifica del sito condotto in locazione una variante non sostanziale, consistente nella rimodulazione delle attività di scavo in alcuni lotti interni al sito;

- con il provvedimento in data 6.04.2020, impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio, il Ministero, nell’approvare la modifica, ordinava all’istante di “ tenere in considerazione e valutare nel progetto di bonifica della falda, relativamente ai lotti 2 e 5 e nel caso in cui non sia già stato fatto, la presenza di terreni contaminati nella zona satura ” ( cfr . doc. 1 della produzione di parte ricorrente);

- a seguito dell’introduzione del giudizio, il Ministero interveniva nuovamente con nota in data 17 giugno 2020 prot. 45924, qui oggetto di impugnazione con ricorso per motivi aggiunti ( cfr . doc. 19 della produzione di parte ricorrente), del seguente tenore:

“Per il sito in oggetto è stata sottoscritta, in data 5 febbraio 2014, una transazione con il Ministero dell'Ambiente ed il Ministero delle Infrastrutture, ai sensi della quale è stabilito (articolo 5) che "OA Trasformazioni S.r.l. e, per quanto occorrer possa, ogni altra società del gruppo, nonché Ligestra Srl, vengono liberate da qualsiasi obbligo in relazione agli interventi di messa in sicurezza e di bonifica della falda al Sito". Conseguentemente, l'Azienda e i suoi danti causa non sarebbero destinatari della richiesta di cui al Punto C della citata nota (“tenere in considerazione e valutare nel progetto di bonifica della falda, relativamente ai lotti 2 e 5 e nel caso in cui non sia già stato fatto, la presenza di terreni contaminati nella zona satura”), in quanto la predisposizione di un eventuale progetto di bonifica per la falda al sito sono di competenza pubblica.

A tal proposito, visti i contenuti dell'atto transattivo sopra richiamato e, in particolare, il riferimento all'art. 5, in cui viene citata la Parte 2 A) del Protocollo Operativo sulle Modalità di intervento di bonifica e messa in sicurezza dei terreni e delle acque di falda (gennaio 2013), si precisa che gli interventi di bonifica sulle acque di falda soggiacenti all'area in oggetto sono di competenza degli Enti Pubblici, nella fattispecie la Regione Veneto, secondo quanto da ultimo previsto dall’Accordo di Programma “Per la realizzazione degli interventi di messa in sicurezza del Sito di Interesse Nazionale di “Venezia – Porto Marghera” siglato in data 14 aprile 2020 tra Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Regione del Veneto ed Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale con cui si precisava che, viste le disposizioni dell'Atto Transattivo stipulato e, in particolare, in riferimento all'art. 5, in cui veniva citata la Parte 2a) del Protocollo Operativo sulle “Modalità di intervento di bonifica e messa in sicurezza dei terreni e delle acque di falda”, gli interventi di bonifica sulle acque di falda soggiacenti all'area in oggetto fossero di competenza degli Enti Pubblici, nella fattispecie, come detto, della Regione Veneto, secondo quanto da ultimo previsto dall’Accordo di Programma dell’aprile 2012 ”.

Dunque il Ministero, preso atto delle osservazioni sviluppate dalle società interessate, con la nota da ultimo citata ha riconosciuto che gli interventi di bonifica sulle acque di falda nell'area in oggetto sono di competenza della Regione Veneto: con riferimento al ricorso introduttivo del giudizio deve dunque dichiararsi cessata la materia del contendere, giusto il disposto del V comma dell’art. 34 cpa.

Con ricorso per motivi aggiunti le società OA hanno, quindi, impugnato la nota in data 17.06.2020 già richiamata, nella parte in cui l’atto, dopo aver operato le considerazioni riportate in premessa, afferma:

“ Si ritiene comunque, che, attesi i superamenti riscontrati in passato nelle sopra citate acque di falda, rispetto alle CSC fissate dalla Tab. 2 dell'All. 5 al Titolo V – Parte Quarta del D.Lgs. 152/06, per metalli, Boro, ione Ammonio, Fluoruri, Solfati, Nitriti, IPA e composti clorurati cancerogeni, codesta Azienda, nelle more della realizzazione e messa in opera del tratto di marginamento antistante all'area di pertinenza, debba adottare, ove necessarie, idonee misure di prevenzione.

In argomento, il Consiglio di Stato ha precisato che, se è vero, per un verso, che “l'Amministrazione non può imporre, ai privati che non abbiano alcuna responsabilità diretta sull'origine del fenomeno contestato, lo svolgimento di attività di recupero e di risanamento, secondo il principio cui si ispira anche la normativa comunitaria, la quale impone al soggetto che fa correre un rischio di inquinamento di sostenere i costi della prevenzione o della riparazione, per altro verso la messa in sicurezza del sito costituisce una misura di prevenzione dei danni e rientra pertanto nel genus delle precauzioni, unitamente al principio di precauzione vero e proprio e al principio dell'azione preventiva, che gravano sul proprietario o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all'ambiente e, non avendo finalità sanzionatoria o ripristinatoria, non presuppone affatto l'accertamento del dolo o della colpa” (cfr., in termini, v. anche Cons. Stato,sez. V, 14 aprile 2016, n. 1509; Cons. Stato, sez. VI, 15 luglio 2015, n. 3544).

Per gli effetti, si sottolinea che l’attuazione delle misure di prevenzione ex art. 245 del D. Lgs. 152/06, secondo la procedura di cui all'articolo 242 del medesimo Decreto, costituisce un obbligo di legge posto anche a carico del proprietario o gestore dell’area, a prescindere dall’accertamento di eventuali responsabilità per la contaminazione riscontrata”.

L’Amministrazione resistente eccepisce che non sussisterebbe alcun interesse all’impugnazione di tale atto, in quanto privo di valenza provvedimentale nella parte di interesse: si evidenzia, in proposito, che il Ministero si sarebbe limitato a rappresentare la mera eventualità che in futuro si rendesse necessaria l’adozione di misure di prevenzione. Tali misure sarebbero infatti state richieste “ove necessarie”, con la conseguenza che dalla nota impugnata discenderebbe un pregiudizio del tutto ipotetico.

Il Collegio ritiene fondata l’eccezione di inammissibilità dell’impugnazione proposta con il ricorso per motivi aggiunti.

Il tenore della nota oggetto di gravame, della quale si sono in precedenza riportati i contenuti, evidenzia che il Ministero, nel richiamare “ i superamenti riscontrati in passato nelle sopra citate acque di falda, rispetto alle CSC” si è limitato a preannunciare la possibilità che, nel futuro, si renda necessaria l’adozione di misure di prevenzione: tali misure, tuttavia, non sono state contestualmente disposte con l’atto in disamina, di talché non sussiste un interesse concreto alla relativa rimozione, in mancanza di un pregiudizio concreto suscettibile di derivare da esso agli interessi delle ricorrenti.

Del resto, si tratta di un’interpretazione coerente con quanto previsto dalla disposizione richiamata dal Ministero nella nota in disamina, e cioè l’art. 245, comma 2, D. Lgs. 152/2006: la norma prevede infatti, quale presupposto per l’attivazione da parte del proprietario/gestore incolpevole dell’area, la rilevazione de “ il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC) ”: nel caso di specie l’Amministrazione, in luogo di evidenziare l’esistenza all’attualità di tali presupposti, si è limitata a far riferimento, genericamente, ai “superamenti rilevati in passato”.

Conclusivamente, quanto al ricorso introduttivo del giudizio deve dichiararsi cessata la materia del contendere; il ricorso per motivi aggiunti deve, invece, essere dichiarato inammissibile.

Quanto al regolamento delle spese di lite, alla luce della soccombenza reciproca tra le parti, appare opportuno disporne l’integrale compensazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

- quanto al ricorso introduttivo del giudizio dichiara cessata la materia del contendere;

-quanto al ricorso per motivi aggiunti lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2020, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, con l'intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Daria Valletta, Referendario, Estensore

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daria Valletta	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO