N. 00599/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 18/03/2026
N. 00406 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00599/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di ES (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 599 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
LU S.p.A. in amministrazione straordinaria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Gennaro Terracciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Provincia di ES, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Magda Poli e Raffaella Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio della prima in ES, Palazzo Broletto piazza Paolo VI 29;
Comune di ES, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gisella Donati, Francesca Moniga e Francesco Valente, con domicilio N. 00599/2025 REG.RIC.
digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio della prima in ES, corsetto Sant'Agata, 11/B;
Comune di VE, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Paola Brambilla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
nei confronti
S.L.M. Siderurgica Lavorazione Metalli S.p.A., Regione Lombardia, Ats ES,
Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, U.T.G. - Prefettura di ES,
Agenzia del Demanio - Direzione Regionale Lombardia, non costituiti in giudizio;
per l'annullamento
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
- dell'Atto Dirigenziale n. 591/2025 della Provincia di ES – Settore Sostenibilità
Ambientale e Protezione Civile, avente ad oggetto “fasc. 76/2018 proc. 543b. codice agisco/psc bs025.0001 ex acciaierie FA - Regoli - SLM aree di proprietà della società SLM Siderurgica Lavorazione Metalli s.p.a, foglio 4 particella 763 foglio 6 particella 20 del Comune di ES e foglio 15 particella 49 del Comune di VE
(bs). diffida con ordinanza motivata all'attuazione delle procedure previste per la bonifica di siti contaminati ex art. 244, comma 2, d.lgs. 152/2006 per superi delle concentrazioni soglia di contaminazione (csc) nei terreni di cui all'allegato 5 al titolo v, parte quarta tab 1/b (aree a destinazione d'uso commerciale/industriale) del d.lgs,
152/06 e superi delle concentrazioni soglia di contaminazione (csc) per le acque sotterranee di cui all'allegato 5 al titolo v, parte quarta tab 2 del d.lgs. 152/06 a carico di LU s.p.a. in a.s. per effetto di fusione per incorporazione della FA N. 00599/2025 REG.RIC.
Aantonio s.p.a.”, del 17.02.2025, notificato alla LU S.p.A. in A.S. in data
25.02.2025;
- dell' “atto di trasmissione” del provvedimento n. 591/2025, della Provincia di
ES, Settore Sostenibilità Ambientale e Protezione Civile, Ufficio Rifiuti, del
25.02.2025, mediante il quale veniva trasmesso alla LU S.p.A. in A.S. l'Atto
Dirigenziale n. 591/2025;
- della “relazione finale attività istruttorie ex art. 244 c.2 d.lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii.” della Provincia di ES, Settore Sostenibilità Ambientale e Protezione Civile,
Ufficio controlli e Tutela del Suolo, contenente le valutazioni espresse ai sensi dell'art. 244, comma 2, del D. Lgs. n. 152/2006;
- della nota prot. n. 126817 del 29 giugno 2023 della Provincia di ES, Settore sostenibilità ambientale e protezione civile, Ufficio controlli e Tutela del suolo, di comunicazione dell'avvio del procedimento finalizzato all'emissione della diffida con ordinanza di cui all'art. 244, co. 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 ;
e di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, anche non conosciuto.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da LU S.p.a. in amministrazione straordinaria il 19.1.2026:
- dei provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo;
- della nota prot. n. 0428571/2025 del 26.11.2025, ricevuta via pec in pari data, del
Comune di ES avente ad oggetto “Sito di interesse regionale ex SLM Acciaierie
FA. Comunicazione, ai sensi degli artt. 7-8 della legge 7 agosto 1990 n. 241, di avvio del procedimento finalizzato all'attivazione dei poteri sostitutivi per l'esecuzione d'ufficio degli interventi previsti dall'art. 242 e ss. del D.lgs. 152/2006 per il sito di via Conicchio, 42, in Comune di ES e Comune di VE (BS)”;
- della nota prot. n.13691 del 26.11.2025, ricevuta via p.e.c. in pari data, del Comune di VE avente ad oggetto “Sito di interesse Regionale ex SLM Acciaierie FA.
Comunicazione, ai sensi degli artt. 7-8 della Legge 7 agosto 1990 n. 241, di avvio del N. 00599/2025 REG.RIC.
procedimento finalizzato all'attivazione dei poteri sostitutivi per l'esecuzione d'ufficio degli interventi previsti dall'art. 242 e ss. del D.lgs. 152/2006 per il sito di via Conicchio, 42, in Comune di ES e Comune di VE (BS)”; nonché, ove occorrer possa
- (i) del verbale del Tavolo Tecnico (convocato dai Comuni di ES e di VE) del 23 ottobre 2025;
- (ii) delle valutazioni tecniche dell'ARPA Lombardia dei referti analitici del
Laboratorio aventi ad oggetto la campagna di monitoraggio delle acque sotterrane del
2017 e del 2021, trasmessi alla ricorrente, a seguito di richiesta di accesso agli atti, con note del Comune di VE del 29 dicembre 2025 (prot. n. 14942) e del Comune di ES del 8 gennaio 2026 (Prot. n. 6703);
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di ES, del Comune di
ES e del Comune di VE;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 la dott.ssa Francesca
AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.1.- In data 29.6.2023 l'Ufficio controllo e tutela del suolo della Provincia di ES ha comunicato a LU S.p.a. in amministrazione straordinaria l'“avvio di procedimento amministrativo finalizzato all'emissione di diffida con ordinanza di cui all'art. 244, comma 2, del d.lgs. 152/06”, essendo stati accertati superamenti delle concentrazioni soglia di contaminazione - cd. CSC - nei terreni di proprietà della
S.L.M. Siderurgica Lavorazione Metalli S.p.A (d'ora in poi S.L.M.), siti nei Comuni N. 00599/2025 REG.RIC.
di ES (foglio 4 particella 763 e foglio 6 particella 20) e VE (foglio 15 particella 49), nonché nell'acqua di falda, “correlabili con l'attività industriale e con
i riporti messi a dimora nell'area di cui all'oggetto fino all'anno 1983 dalla ditta
FA NI S.p.A., operante nella fusione e produzione di tubi e raccordi in ghisa”, precisando che “1. la società FA NI S.p.A. (C.F. 00273920173) risulta cessata a seguito di fusione per incorporazione nella LU Siderurgica
S.p.A. (C.F. 01170120172) nel marzo 1986; 2. la società LU Siderurgica S.p.A.
(C.F. 01170120172) risulta cancellata nel dicembre 1998 a seguito di fusione per incorporazione nella LU S.p.A. (C.F. 01730680152) nell'aprile 1998”-
1.2.- LU S.p.a. in amministrazione straordinaria (dal 2012) ha presentato osservazioni il successivo 28.7.2023, disattese dalla Provincia di ES nella relazione allegata all'atto dirigenziale n. 591 del 17.2.2025, notificato il successivo
25.2.2025, con cui, ai sensi dell'art. 244, comma 2, D.Lgs. 152/2006, la ha diffidata a presentare “a) entro sette giorni…documentazione tecnica recante descrizione delle misure di prevenzione/messa in sicurezza di emergenza già adottate o da adottarsi presso l'area in argomento, cosi come stabilito dal citato art.242, comma 3,del d.lgs.
152/2006; b) entro 30 giorni dalla notifica della presente ordinanza, un aggiornamento del piano di caratterizzazione già approvato dagli enti, redatto da tecnico abilitato in conformità a quanto disposto dall'allegato 2 titolo V parte quarta al d.lgs. 152/06, nonché dalla d.g.r della Lombardia n. VIII/2838 del 27.06.2006” e
“a provvedere comunque ai sensi del Titolo V della parte Quarta del d.lgs. 152/06”.
2.- Con ricorso notificato alla Provincia di ES ed ai Comuni di ES e di
VE, nonché, quali controinteressati, a S.L.M. Siderurgica Lavorazione Metalli
S.p.a., a Regione Lombardia, ad Ats ES, al Ministero dell'Ambiente e della
Sicurezza Energetica, all'U.T.G. Prefettura di ES ed all'Agenzia del Demanio -
Direzione Regionale Lombardia, LU S.p.a. in amministrazione straordinaria ha N. 00599/2025 REG.RIC.
impugnato il provvedimento di cui sopra, oltre alla “relazione finale attività istruttorie ex art. 244 c.2 D.Lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii.”, chiedendone l'annullamento.
3.1.- Al fine di comprendere le questioni giuridiche sottese alla presente causa è necessario dare atto degli antefatti della vicenda.
3.2.- FA NI S.p.a. ha esercitato attività siderurgica e di fusione metalli nel sito industriale posto al confine tra i Comuni di ES e VE dagli anni '50 al
1983, successivamente alienato con atto trascritto il 10.1.1986.
Detta società – in concordato preventivo dal 21.10.1983 – risulta cessata alla data del
21.11.1986 per “fusione per incorporazione” nella LU S.p.a., che nell'aprile
1998 ha poi proceduto ad incorporare altresì la LU Siderurgica S.p.a., per tale ragione cancellata dal Registro delle Imprese nel dicembre 1998.
3.3.- In seguito, sui terreni di cui sopra la Regoli S.r.l. (poi RA S.r.l.) ha svolto attività di laminazione (fino al 2006) e la S.L.M. di lavorazione rottami (dal 2006 al
2009), avendone quest'ultima acquistato la proprietà nel settembre 2007 da Banca
Italease S.p.a..
3.4.- In data 17.2.2011 il curatore della S.L.M., dichiarata fallita con sentenza del
10.4.2010, ha segnalato ad PA Lombardia che dall'indagine ambientale svolta sull'area di proprietà ex FA/Regoli/SLM (sita nei comuni di ES e di VE) sarebbe emersa una situazione di potenziale contaminazione storica (presenza di scorie di lavorazioni siderurgiche interrate nel sottosuolo, superamento delle CSC nei terreni e nelle acque sotterranee), trasmettendo “relazione descrittiva attività di indagine preliminare” predisposta dalla incaricata NCE S.r.l..
3.5.- Il seguente 22.2.2011 NCE S.r.l., agendo per conto della curatela fallimentare, ha trasmesso alla Provincia di ES comunicazione ex art. 245, comma 2, D.Lgs.
152/2005, in qualità di proprietaria non responsabile della potenziale contaminazione del sito predetto, ad attuale destinazione prevalente di tipo industriale e futura N. 00599/2025 REG.RIC.
destinazione prevalente di tipo residenziale in base ai PRG dei Comuni di ES e
VE.
3.6.- Nel giugno 2016 il Dirigente della Struttura bonifiche e siti contaminati di
Regione Lombardia ha approvato il piano di caratterizzazione presentata da NCE S.r.l. per conto della curatela fallimentare.
3.7.- Con nota del 29.11.2016 NCE S.r.l. ha inoltrato ad PA, ai Comuni di VE
e ES, a Regione Lombardia, alla Provincia di ES e ad Ats i risultati delle indagini svolte, attestanti il superamento delle CSC nei terreni di cui all'allegato 5 al titolo V, parte IV tab 1/b (aree a destinazione d'uso commerciale/industriale) del
D.Lgs. 152/2006 per i parametri arsenico, cadmio, cromo totale, cromo VI, piombo, rame, zinco, PCB e idrocarburi pesanti C>12 ed il superamento delle CSC nei terreni di cui all'allegato 5 al titolo V parte IV tab 1/a (aree a destinazione residenziale) per i parametri cobalto, mercurio e nichel.
3.8.- A gennaio 2017 PA ES ha validato i referti analitici del piano di caratterizzazione e nell'agosto successivo ha trasmesso gli esiti analitici delle campagne di monitoraggio sulle acque sotterranee del marzo e maggio 2017, rilevando il superamento delle CSC nelle acque sotterranee nel Pz8 per i parametri arsenico e fluoruri, nel piezometro Pz4 per il parametro tetracloroetilene e nel piezometro Pz6 per il cromo esavalente, evidenziando che “rispetto alla prima campagna di monitoraggio di novembre 2016 risulta confermata la contaminazione da
Tetracloroetilene nei piezometri PZ4 e PZ5; inoltre le non conformità per i parametri
Arsenico, Cromo totale, Nichel, Piombo e Fluoruri rilevate nei piezometri PZ3 e PZ8, posizionati ai piedi del monte San Giuseppe sono probabilmente da ricondurre alla presenza della discarica di rifiuti a ridosso del pendio stesso”.
3.9.- Con nota del 30.11.2017 NCE S.r.l. ha presentato il Report dei risultati della caratterizzazione ambientale, indicante gli esiti delle indagini esperite ed il successivo
22.12.2017 la Provincia di ES ha emesso il documento “esiti attività istruttoria N. 00599/2025 REG.RIC.
ex art. 244 del D.Lgs. 152/06 e s.m.i.”, evidenziando che “Data la natura dei rifiuti e dei riporti presenti e la tipologia di contaminazione riscontrata, ad esclusione del parametro tetracloroetilene, si ritiene che l'origine della contaminazione rilevata sia associata all' attività industriale svolta nel passato sull'area dalla ditta FA
NI S.p.A. che ha operato nella fusione e produzione di tubi e raccordi in ghisa, fino al 1983, in quanto dall'aereofotogrammetrico (volo del 04/07/1980) si evince che il ritombamento dei piazzali e delle pendici del Colle San Giuseppe erano già stati effettuati”.
3.10.- A ciò hanno fatto seguito diversi incontri tecnici tra gli Enti pubblici coinvolti e la curatela fallimentare, anche su impulso della Regione, al fine di valutare gli esiti delle indagini e definire le azioni a tutela della salute pubblica e dell'ambiente.
3.11.- Con nota del 7.7.2021 PA ES ha dato conto degli ulteriori monitoraggi ambientali fino a quel momento espletati, dai quali era emerso il superamento delle
CSC nel piezometro Pz8 per i parametri Arsenico e Ferro, nei Pz5 e Pz2 per il
Tetracloroetilene, concludendo nel senso che “- rispetto alle precedenti campagne di campionamento del 2017 e del gennaio 2021 (campionamento del solo PZ5) risulta confermata la contaminazione per il parametro tetracloroetilene nel PZ5 e PZ2, di probabile provenienza esterna al sito; - è stata confermata altresì la criticità relativa alla presenza di superamenti delle CSC in riferimento ai parametri più direttamente riconducibili alla presenza di rifiuti siderurgici nel PZ8, posizionato ai piedi del colle
San Giuseppe”.
3.12.- A seguito di un incontro tenutosi nel settembre 2021 tra gli Enti coinvolti per la valutazione degli aspetti urbanistici ed ambientali connessi alla vicenda e dopo svariati solleciti del Comuni coinvolti e di Regione Lombardia, la Provincia di ES ha ritenuto la necessità di approfondire la tematica dell'individuazione del soggetto responsabile del riscontrato inquinamento. N. 00599/2025 REG.RIC.
3.13.- Il Comune di VE, d'intesa con quello di ES, ha avviato nel marzo
2022 la procedura per la modifica della destinazione urbanistica dell'area, culminata nell'approvazione consiliare n. 8 del 27.3.2024 della modifica al P.G.T., che, al fine di favorirne il recupero, ha riportato la destinazione d'uso dell'Ambito di trasformazione n. 3 da residenziale a produttiva.
3.14.- Sono, poi, seguite la comunicazione di avvio del procedimento volto all'individuazione del responsabile, le osservazioni di LU S.p.a. e la diffida oggetto di impugnazione.
4.- Si sono costituiti in giudizio la Provincia di ES, il Comune di ES e quello di VE.
5.- Nel frattempo, con nota del 13.6.2025 il Ministero dell'Ambiente ha chiesto ad
Ispra di effettuare una “valutazione e quantificazione dell'eventuale danno ambientale
e/o minaccia di danno ambientale che potrebbe essere scaturito dalla vicenda in questione, con indicazione delle eventuali misure di riparazione ed i relativi costi” e la Provincia di ES, stante l'inottemperanza della ricorrente alla diffida gravata, ha chiesto ai comuni di ES e VE l'attivazione degli interventi sostitutivi di cui all'art. 250 D.Lgs. 152/2006, cui hanno fatto seguito da parte di questi ultimi gli inoltri alla LU S.p.a. in A.S. delle comunicazioni di avvio dei procedimenti volti all'esecuzione d'ufficio degli interventi già ordinati.
6.- Le parti si sono avvalse delle facoltà loro concesse dall'art. 73 c.p.a..
7.- In data 19.1.2026 la ricorrente ha notificato alle parti già evocate in causa, procedendo al contestuale deposito, ricorso per motivi aggiunti, chiedendo l'annullamento altresì delle comunicazioni con cui, separatamente, i comuni di
ES e di VE hanno dato avvio ai procedimenti finalizzati all'attivazione dei poteri sostitutivi. N. 00599/2025 REG.RIC.
8.- La Provincia e i comuni di ES e VE hanno dichiarato di rinunciare ai termini a difesa in relazione al ricorso per motivi aggiunti, avendo questi ultimi altresì eccepito l'inammissibilità ed improcedibilità dello stesso.
9.- All'udienza del 28.1.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
I.1.- Il ricorso introduttivo si articola in quattro doglianze.
I.2.- Il primo motivo lamenta “Violazione e falsa applicazione di legge e, in particolare, degli artt. 7, 8 e 21-octies, comma 2, della Legge 7 agosto 1990, n. 241.
Violazione e falsa applicazione di legge e, in particolare, degli artt. 239 e ss. del D.
Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, nonché degli artt. 1 e ss. dell'Allegato n. 1 alla Delibera di Giunta regionale del 27 giugno 2006, n. VIII/2838, recante “Modalità applicative del Titolo V «bonifica dei siti contaminati» della parte Quarta del d.lgs. 152/2006 – norme in materia ambientale”. Violazione del diritto al contraddittorio endoprocedimentale e alla partecipazione nel procedimento; Insufficienza di istruttoria. Violazione degli artt. 24 e 97 Cost. Travisamento dei fatti. Ingiustizia chiara e manifesta. Carenza di motivazione”: sussisterebbe la violazione del principio del contraddittorio, non essendo stato consentito alla ricorrente di partecipare alla fase istruttoria antecedente all'adozione della diffida gravata, essendo la comunicazione di avvio del relativo procedimento stata inoltrata dodici anni dopo la ricezione da parte degli enti competenti della nota con cui S.L.M. ha rappresentato la “situazione storica di potenziale contaminazione” sul sito ex FA.
Ad ogni modo, la comunicazione di avvio trasmessa alla ricorrente nel 2023 sarebbe tardiva e non effettiva, in quanto il termine di trenta giorni, assegnato per prendere posizione su dati precostituiti, sarebbe irrisorio rispetto a quello che le
Amministrazioni hanno avuto per istruire il procedimento, tanto più considerato che la situazione di contaminazione risalirebbe ad epoca antecedente al 1983. N. 00599/2025 REG.RIC.
Sarebbe, inoltre, stato violato il disposto dell'art. 245, comma 2 D.Lgs. 152/2006, secondo cui, qualora il soggetto non responsabile della contaminazione esegua volontariamente il piano di caratterizzazione – ciò che sarebbe avvenuto nel caso di specie - “il procedimento per l'identificazione del responsabile della contaminazione deve concludersi nel termine perentorio di sessanta giorni dal ricevimento delle risultanze della caratterizzazione validate dall'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente competente”.
I.3.- Con la seconda censura la ricorrente deduce “Violazione e falsa applicazione di legge e, in particolare, dell'art. 244 del D. Lgs. n. 152/2006. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e ss. dell'Allegato n. 1 alla Delibera di Giunta regionale del
27 giugno 2006, n. VIII/2838, recante “Modalità applicative del Titolo V «bonifica dei siti contaminati» della parte Quarta del d.lgs. 152/2006 – norme in materia ambientale”. Violazione e/o falsa della direttiva n. 2004/35/CE del 21 aprile 2004 e del principio eurounitario “chi inquina paga”. Violazione degli articoli 2501 e 2504- bis del codice civile. Carenza di istruttoria e di motivazione. Travisamento dei fatti.
Ingiustizia manifesta”: a suo dire l'emissione della diffida nei propri confronti quale incorporante – a seguito di fusione per incorporazione – della LU Siderurgica
S.p.a., che a sua volta aveva incorporato la FA NI S.p.a., ritenuta responsabile della contaminazione dell'area de qua per l'attività svolta sino al 1983, sarebbe illegittima per difetto istruttorio e per violazione del principio del “chi inquina paga”.
La ricorrente sostiene infatti che, a prescindere dal fatto che la LU Siderurgica
S.p.a. non avrebbe acquisito la FA NI S.p.a., l'avvenuta fusione per incorporazione di quest'ultima - in allora in concordato preventivo - nella LU
S.p.a. nel marzo del 1986 non sarebbe sufficiente a legittimare l'emissione della diffida nei confronti dell'incorporante, in quanto le aree interessate dalla N. 00599/2025 REG.RIC.
contaminazione alla data dell'avvenuta fusione non rientravano più nel patrimonio dell'incorporata e, quindi, mai sarebbero entrate nel patrimonio della LU S.p.a..
Dalle visure catastali in atti, infatti, emergerebbe che gli immobili contraddistinti al foglio 6, particella 20 e foglio 4, particella 763 del NCTR del Comune di ES sarebbero rimasti in proprietà a FA NI S.p.a. fino al 7.8.1985 e che quello al foglio 15, particella 49 del NCTR del Comune di VE ad Acciaierie e Ferriere
FA NI con sede in ES fino al 24.6.1985, mentre dalle ispezioni ipotecarie si evincerebbe che la FA NI S.p.a. avrebbe posto in essere un atto di compravendita in data 10.1.1985 (rectius 1986), ossia antecedentemente alla fusione per incorporazione del marzo successivo, e che S.L.M. avrebbe acquistato un compendio comprensivo della particella 49 del foglio 15 sita nel Comune di VE nel settembre 2007. Su detta area, peraltro, aveva avuto la propria sede legale RA
S.r.l. (già Regoli S.r.l.), che vi aveva svolto attività siderurgica.
L'applicazione del principio di pura causalità, pertanto, escluderebbe la possibilità di imputare qualsivoglia forma di responsabilità alla ricorrente, che mai avrebbe avuto la proprietà del sito, né sullo stesso avrebbe esercitato attività alcuna, non potendo l'imputazione neppure derivare dall'intervenuta fusione per incorporazione della
FA NI S.p.a., che determinerebbe soltanto la prosecuzione dei rapporti giuridici esistenti, con la conseguenza che – argomentando dall'A.P. 3/2021 – la responsabilità andrebbe ascritta la proprietario dell'area che vanti con la stessa una relazione di fatto, in quanto in grado di controllare la fonte di inquinamento, non essendo comunque possibile escludere un concorso della Regoli S.r.l., insediatesi quantomeno dal 1998, stante l'ampio lasso temporale intercorso dalla cessazione dell'attività della stessa FA NI S.p.a..
I.4.- Il terzo motivo di gravame denuncia “Violazione e/o falsa applicazione dell'art.
8 e dei punti 2, 13, 18 dei considerando della direttiva n. 2004/35/CE del 21 aprile
2004. In subordine: contrasto della normativa nazionale e regionale rispetto al N. 00599/2025 REG.RIC.
principio “chi inquina paga” di cui alla Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio 2004/35/CE del 21 aprile 2004. Richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia”: laddove venisse ritenuto che gli artt. 239 D.Lgs. 152/2006 e la D.G.R.
2838/2006 consentano l'individuazione della LU S.p.a. quale responsabile dell'inquinamento accertato, ciò si porrebbe in contrasto con una ragionevole lettura del principio del “chi inquina paga” e, di conseguenza, con la Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/35/CE del 21.4.2004, con conseguenza necessità di rimessione della questione alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea ex art. 267
TFUE.
I.5.- La quarta censura lamenta “Violazione di legge ed in particolare degli artt. 239
e ss. del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 174
(ex art. 130/R) del C.E.. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 8 e dei punti 2, 13,
18 dei considerando della direttiva n. 2004/35/CE del 21 aprile 2004. Eccesso di potere per difetto di presupposto. Eccesso di potere per illogicità. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Sviamento di potere.” Violazione del principio generale dell'ordinamento europeo del cosiddetto
“chi inquina paga””: il ricorso sostiene che l'amministrazione straordinaria della
LU S.p.a. non possa essere obbligata agli interventi di ripristino ambientale del sito, trattandosi di attività esulanti dai poteri ad essa attribuiti dalla legge; lo stesso, poi, ritrae da quanto affermato da A.P. 3/2021 che la procedura non potrebbe essere ritenuta responsabile della contaminazione (al più ascrivibile alla società in bonis), non avendo “mai avuto ad oggetto il bene inquinato”, né la sua detenzione – il tutto anche a tacere il fatto che la stessa non disporrebbe dei necessari fondi per ottemperare alla diffida.
II.1.- Il ricorso per motivi aggiunti veicola due nuove censure avverso i provvedimenti già gravati con il ricorso introduttivo, sul presupposto dell'apprensione di ulteriori profili di illegittimità dal contenuto dei documenti versati agli atti dalla Provincia e da N. 00599/2025 REG.RIC.
quanto trasmesso dai Comuni a seguito di un'istanza ostensiva, sostenendo poi che le comunicazioni di avvio dei procedimenti finalizzati all'attivazione dei poteri sostitutivi medio tempore notificate dai comuni di ES e VE sarebbero viziate per illegittimità derivata.
II.2.- La prima doglianza aggiunta lamenta “Violazione degli artt. 244 e 245 del D.lgs.
152/2006. Violazione degli artt. 2, 2-bis e 3 della L. 241/1990 e ss.mm.ii.. Eccesso di potere per grave carenza di istruttoria e di motivazione. Illogicità. Contraddittorietà tra atti”: sebbene la nota provinciale del 22.12.2017 abbia affermato l'impossibilità di procedere con l'emissione della ordinanza ex art. 244 D.Lgs. 152/2006 poiché la società FA NI S.p.A. risultava cessata nel 1985, tuttavia tanto la comunicazione di avvio del giugno 2023 quanto la successiva diffida del febbraio
2025 smentirebbero tale assunto, pur nella mancanza di modifiche in grado di legittimarne l'emissione.
II.3.- Con la seconda censura aggiunta parte ricorrente denuncia “Violazione dell'art.
245 del D. Lgs. 152/2006. Omessa e/o insufficiente istruttoria. Carenza di motivazione. Ingiustizia manifesta”: dal resoconto dell'incontro del 21.2.2018, versato in atti dalla Provincia, risulterebbe che l'Amministrazione avesse rilevato la necessità
“di porre in essere una serie di misure d'emergenza e di interventi di bonifica e messa in sicurezza ai fini della tutela della salute pubblica e dell'ambiente” (tra queste “la rimozione del parco serbatoi e/o in primis l'asportazione del loro contenuto”) ben prima dell'individuazione del responsabile, cui tuttavia non sarebbe stato dato alcun seguito, né da parte degli Enti preposti, né soprattutto delle proprietaria, che non avrebbero adottato le dovute misure di emergenza e di contrasto alla situazione di pericolo per la salute e per la sicurezza.
Pertanto, anche in considerazione delle condizioni di aggravamento delle condizioni del sito (apprese a seguito dei riscontri del 29.12.2025 e dell'8.1.2025 da parte dei comuni di VE e ES alla propria istanza ostensiva) l'ordine impartito alla N. 00599/2025 REG.RIC.
ricorrente disvelerebbe la sua illegittimità – anche a voler prescindere dal fatto che l'imposizione di obblighi sarebbe comunque illegittima con riferimento al parametro tetracloroetilene, che non sarebbe riconducibile alle attività siderurgiche della FA
NI S.p.a..
II.4.- La ricorrente, poi, sostiene che le comunicazioni di avvio dei procedimenti finalizzati all'attivazione dei poteri sostitutivi per l'esecuzione d'ufficio degli interventi di cui agli art. 242 e ss. del D.Lgs. 152/2006, inoltrate dai comuni di ES
e VE, sarebbero viziati per invalidità derivata, valendo anche nei confronti di questi ultimi le censure già fatte valere con il ricorso introduttivo ed ai punti che precedono nei confronti della gravata diffida.
III.1.1.- Prima di procedere all'esame dei ricorsi è opportuno fare chiarezza su alcuni aspetti – di fatto e di diritto – rilevanti ai fini del decidere, atteso il tenore delle censure.
III.1.2.- Anzitutto si osserva che dalla documentazione in atti emerge che la FA
NI S.p.a. sia stata incorporata, a seguito di fusione per incorporazione - con conseguente sua cessazione alla data del 21.11.1986, direttamente dalla LU
S.p.a. (in amministrazione straordinaria dal 2012), che ha successivamente incorporato altresì la LU Siderurgica S.p.a.: pertanto, a differenza di quanto si legge nel provvedimento gravato, la ricorrente non è succeduta nei rapporti facenti capo alla FA NI S.p.a. per il tramite del passaggio intermedio dell'incorporazione di quest'ultima nella LU Siderurgica S.p.a., ma per incorporazione diretta, essendo quindi concretamente irrilevante la successiva ulteriore incorporazione da parte della ricorrente altresì della LU Siderurgica
S.p.a..
Tale aspetto, ad ogni modo, è ininfluente ai fini della decisione, come meglio verrà chiarito infra.
III.1.3- In secondo luogo, occorre rilevare come la diffida impugnata non si fondi sulla qualificazione della ricorrente quale responsabile dell'inquinamento del sito ex N. 00599/2025 REG.RIC.
FA - invece imputato alla FA NI S.p.a., ma sia rivolta nei confronti dalla
LU S.p.a. in amministrazione straordinaria in ragione del subentro di quest'ultima alla prima in conseguenza dell'operazione societaria straordinaria.
IV.1.- Il primo motivo del ricorso introduttivo è infondato.
È dato non controverso che, in data 29.6.2023, LU S.p.a. in amministrazione straordinaria abbia ricevuto dalla Provincia di ES la comunicazione “di avvio di procedimento amministrativo finalizzato all'emissione di diffida con ordinanza di cui all'art. 244, comma 2, del d.lgs. 152/06” a seguito dell'accertamento del superamento delle CSC sui terreni del sito ex FA (foglio 4, particella 763 e foglio 6, particella
20 del Comune di ES, nonché foglio 15, particella 49 del Comune di VE) e nell'acqua di falda, inoltratale in quanto le attività istruttorie svolte avevano fatto emergere la correlazione “con l'attività industriale e con i riporti messi a dimora nell'area di cui all'oggetto fino all'anno 1983 dalla ditta FA NI S.p.A.”, cui la ricorrente era succeduta giusta fusione per incorporazione.
La ricorrente si è avvalsa delle facoltà partecipative, presentando osservazioni, che sono state compiutamente confutate dalla Provincia nella relazione allegata alla diffida infine emessa ai sensi dell'art. 244, comma 2, D.Lgs. 152/2006, senza tuttavia lamentare in quella sede l'insufficienza dell'assegnato termine di trenta giorni, che invece è stato lamentato ex post in sede giudiziaria: tale rilievo, come già affermato in caso analogo dalla Sezione (sentenza n. 522 del 14.6.2023) appalesa l'inammissibilità della doglianza, stante l'applicazione dei principi di efficienza, di autoresponsabilità
e di leale collaborazione che debbono improntare i rapporti tra potere pubblico e privato, che non possono che valere bilateralmente.
Ad ogni modo, l'obiettivamente ampio lasso temporale intercorso tra la comunicazione inoltrata da S.L.M. ai sensi dell'art. 245, comma 2, D.lgs. 152/2006 e la suddetta comunicazione di avvio non inficia la validità del provvedimento gravato
(cfr. questa Sezione, n. 776 del 2.8.2022, la quale ha riconosciuto che tale profilo N. 00599/2025 REG.RIC.
possa, al più, incidere sull'intensità dell'onere motivazionale posto in capo all'amministrazione procedente), dal momento che la Provincia di ES ha dato puntualmente conto nella diffida e nell'allegata “relazione finale attività istruttorie ex art. 244 c.2 D.Lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii.” della complessità delle attività istruttorie poste in essere dalle Amministrazioni coinvolte, rese particolarmente impegnative in ragione della natura storica della riscontrata contaminazione, che ha necessitato accertamenti e ricostruzioni circa l'utilizzo del sito ex FA.
Del resto, l'art. 245, comma 2, D.Lgs. 152/2006 prevede esclusivamente che della predisposizione del piano di caratterizzazione – e, quindi, anche delle indagini ed analisi allo stesso propedeutiche – possa occuparsi il soggetto non responsabile della contaminazione, in una fase antecedente all'identificazione del responsabile e nella quale non può e non deve predicarsi un necessario coinvolgimento di quest'ultimo.
Infatti, le garanzie partecipative del soggetto ritenuto responsabile della contaminazione (e, per esso, dell'incorporante, come si vedrà infra) si concretano nel momento in cui lo stesso viene individuato con l'avvio del procedimento volto all'emissione del provvedimento finale – ciò che è esattamente avvenuto nel caso di specie – e non prima (cfr., questa Sezione, n. 1042 del 17.11.2025, nonché Tar Perugia,
Sez. I, n. 594 del 28.12.2024).
Tra l'altro, la ricorrente neppure ha dedotto in maniera puntuale l'incidenza che la propria partecipazione alla fase prodromica alla comunicazione di avvio del procedimento avrebbe avuto sull'individuazione della FA NI S.p.a. quale responsabile della contaminazione – salvo sollecitare in sede di ricorso il licenziamento di una verificazione per accertare “se vi sia responsabilità delle società
Regoli s.r.l. e S.L.M. Siderurgica Lavorazione Metalli S.p.A. nel prodursi della situazione di contaminazione” nell'auspicio di una inammissibile sostituzione alle valutazioni riservate alle Amministrazioni competenti in materia (ex multis, C.d.S.,
Sez. V, n. 2524 del 25.3.2021). N. 00599/2025 REG.RIC.
Neppure può dirsi sussistente la violazione del termine di sessanta giorni per l'identificazione del responsabile della contaminazione che l'art. 245, comma 2,
D.Lgs. 152/2006 fa decorrere “dal ricevimento delle risultanze della caratterizzazione validate dall'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente competente”: infatti detto termine è stato introdotto dal D.L. 44/2021 in funzione acceleratoria, nell'ottica di fornire un celere ripristino di un ambiente salubre, ossia per sollecitare l'Amministrazione all'individuazione, in tempi rapidi, del responsabile della contaminazione, non determinando il suo superamento alcuna decadenza dall'esercizio del potere, giacché una tale soluzione annullerebbe proprio il principio di derivazione comunitaria del “chi inquina paga”, finendo nella sostanza per avvantaggiare il responsabile dell'inquinamento per un ritardo (colpevole o meno) nella conclusione del procedimento, con evidente pregiudizio dell'interesse collettivo alla salubrità ambientale, valore di rilievo costituzionale e sovranazionale.
L'interpretazione veicolata nel ricorso, pertanto, non può essere accolta, finendo, in definitiva, per traslare sulla collettività i costi del ripristino ambientale a causa del mero ritardo dell'ufficio nell'espletamento dell'istruttoria.
Del resto, è affermazione giurisprudenziale pacifica che l'identificazione del responsabile costituisca un'attività doverosa in capo alla Provincia, posta a presidio del primario interesse alla rimozione della fonte dell'inquinamento, con la conseguenza che “fintanto che siffatto interesse non trovi piena soddisfazione con la completa rimozione delle passività ambientali, permane il dovere, sancito dall'art.
244, co. 2, cod. amb., di identificare il soggetto autore della contaminazione” (Tar
Milano, Sez. IV, n. 1879 del 18.7.2023).
IV.2.1.- Neppure colgono nel segno i motivi II e III di ricorso, esaminati congiuntamente attesa la comunanza delle argomentazioni a confutazione.
IV.2.2.- In disparte quanto rilevato al §III.1.2. quanto al subentro diretto della
LU S.p.a. nei rapporti attivi e – per quanto di rilievo ai presenti fini – passivi N. 00599/2025 REG.RIC.
della FA NI S.p.a., non si ravvisa il denunciato vizio istruttorio, né la violazione del principio del “chi inquina paga”.
La giurisprudenza riconosce l'applicabilità delle disposizioni in materia di bonifica anche in ipotesi di cd. contaminazioni storiche, dal momento che l'applicazione della disciplina “non avviene in via retroattiva, sanzionando ora per allora condotte risalenti e lecite al momento della loro commissione, ma pone attuale rimedio alla perdurante condizione di contaminazione dei luoghi” (da ultimo, C.d.S., Sez. IV, n.
7442 del 22.9.2025).
È evidente che, in siffatte circostanze, l'accertamento del soggetto responsabile dell'inquinamento si appalesi più difficoltoso, stante l'ampio lasso temporale intercorrente tra le condotte che hanno cagionato la contaminazione e la fase istruttoria: e ciò emerge dai lunghi accertamenti effettuati nel caso di specie, che hanno portato effettivamente all'affermazione della responsabilità della FA NI
S.p.a. per gli accertati superi delle CSC nei terreni dell'area ex FA e nella falda acquifera.
In proposito, infatti, si rammenta che “in materia ambientale, l'accertamento del nesso fra una determinata presunta causa di inquinamento ed i relativi effetti…si basa sul criterio del <>, ovvero richiede che il nesso eziologico ipotizzato dall'autorità competente sia più probabile della sua negazione (in questo senso la costante giurisprudenza, per tutte Cons. Stato, Ad. plen. n. 10 del 2019; successivamente, sez. IV, 7 gennaio 2021 n. 172). La Corte di Giustizia dell'Unione
Europea, nell'interpretare il principio <> (che consiste nell'addossare ai soggetti responsabili i costi cui occorre far fronte per prevenire, ridurre o eliminare l'inquinamento prodotto), ha fornito una nozione di causa in termini di aumento del rischio, ovvero come contribuzione da parte del produttore al rischio del verificarsi dell'inquinamento” (C.d.S., sez. IV, n. 1776 del 21.2.2023). N. 00599/2025 REG.RIC.
Infatti, per la presunzione del nesso di causalità tra l'attività svolta e l'inquinamento
“l'autorità competente deve disporre di indizi plausibili in grado di dar fondamento alla sua presunzione, quali la vicinanza dell'impianto dell'operatore all'inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e
i componenti impiegati da detto operatore nell'esercizio della sua attività. Quando disponga di indizi di tal genere, l'autorità competente è allora in condizione di dimostrare un nesso di causalità tra le attività degli operatori e l'inquinamento diffuso rilevato. Conformemente all'art. 4, n. 5, della direttiva 2004/35, un'ipotesi del genere può rientrare pertanto nella sfera d'applicazione di questa direttiva, a meno che detti operatori non siano in condizione di confutare tale presunzione" (Corte giust. UE, n.
534 del 2015; cfr. anche, in precedenza, la decisione del 9.3.2010, in causa C -
378/08)”: in definitiva, quindi “la prova può, quindi, essere data "in via diretta o indiretta, ossia, in quest'ultimo caso, l'amministrazione pubblica preposta alla tutela ambientale può avvalersi anche di presunzioni semplici di cui all'art. 2727 c.c."
(Consiglio di Stato, sez. V, 16 giugno 2009, n. 3885) e il soggetto individuato come responsabile, inoltre, "non può limitarsi a ventilare genericamente il dubbio circa una possibile responsabilità di terzi" ma deve "provare e documentare con pari analiticità la reale dinamica degli avvenimenti e indicare a quale altra impresa, in virtù di una specifica e determinata causalità, debba addebitarsi la condotta causativa dell'inquinamento" (Cons. St., sez. IV, sentenza n. 5668 del 2017)” (C.d.S., Sez. IV,
n. 5506 del 25.6.2025).
Nel caso di specie l'Amministrazione ha ritenuto la FA NI S.p.a. responsabile dei superi delle CSC (ad esclusione del parametro tetracloroetilene) accertati nei terreni (NCTR Comune di ES: fg. 4 mapp. 763 e fg. 6 mapp. 20 (colle
S. Giuseppe) e NCTR Comune di VE: fg. 15 mapp. 49 di proprietà della S.L.M., nonché NCTR Comune di ES fg. 4 mapp. 846 e fg. 6 mapp. 122 di proprietà del
Demanio Pubblico) e nella falda, in quanto “correlabili con l'attività industriale e con N. 00599/2025 REG.RIC.
i riporti messi a dimora nell'area di cui all'oggetto fino all'anno 1983”, avendo la medesima operato “nella fusione e produzione di tubi e raccordi in ghisa”, anche tenuto conto della “presenza di rifiuti siderurgici nel PZ8, posizionato ai piedi del colle San Giuseppe” da scorie di fonderia e dell'accertato superamento dei limiti per quanto concerne i parametri “fluoruri e metalli (cromo totale ed esavalente, arsenico, piombo) nella quasi totalità dei punti indagati”.
La correlazione della tipologia degli inquinanti e delle scorie rinvenute è un elemento indiziario sufficiente a dimostrare l'ascrivibilità della contaminazione alla società che per circa trenta anni ha condotto lavorazioni sul sito: sarebbe stato onere della ricorrente fornire una prova liberatoria, per la quale non è sufficiente ventilare genericamente il dubbio di una possibile responsabilità di terzi o di un'incidenza di eventi esterni alla propria attività, bensì è necessario provare la reale dinamica degli avvenimenti ed indicare lo specifico fattore cui debba addebitarsi la causazione dell'inquinamento, vieppiù considerando che “nelle materie tecnico scientifiche - quale è indubbiamente quella in esame, relativa in generale alla tutela dell'ambiente dall'inquinamento - si applica il principio per cui le valutazioni delle autorità preposte sono ampiamente discrezionali, e quindi possono essere sindacate in sede di giurisdizione di legittimità nei soli casi di risultati abnormi o evidentemente illogici e contraddittori” (C.d.S., Sez. IV, n. 4587 del 6.6.2022).
Ed allora il ragionamento svolto dalla Provincia - supportato da elementi fattuali che costituiscono adeguate presunzioni – resiste alle censure di parte ricorrente, che, nella sostanza, si è limitata ad insinuare il dubbio di una possibile incidenza di lavorazioni svolte da altri soggetti (Regoli S.r.l. e SLM), senza tuttavia offrire, all'opposto dell'Amministrazione, congrui e concreti elementi probanti in tal senso (cfr. questa
Sezione, nn. 1042 del 17.11.2025 e 522 del 14.6.2023): infatti, “qualora
l'Amministrazione fornisca elementi indiziari sufficienti a dimostrare, sebbene in via presuntiva, l'ascrivibilità dell'inquinamento a un soggetto, spetta a quest'ultimo N. 00599/2025 REG.RIC.
l'onere di fornire una prova liberatoria, per la quale non è sufficiente ventilare genericamente il dubbio di una possibile responsabilità di terzi o di un'incidenza di eventi esterni alla propria attività, bensì è necessario provare la reale dinamica degli avvenimenti e indicare lo specifico fattore cui debba addebitarsi la causazione dell'inquinamento” (C.d.S., Sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5668).
Né può valere a sollevare la ricorrente dall'onere della prova la verificazione (da quest'ultima espressamente richiesta), che rappresenta nel processo amministrativo uno strumento “di cui il giudice amministrativo si avvale per accertare fatti o acquisire valutazioni tecniche e, quindi, i necessari elementi di valutazione quando la complessità sul piano tecnico - specialistico dei fatti di causa impedisca una compiuta comprensione, ma non possono tali strumenti istruttori avere la funzione di esonerare la parte dagli oneri probatori sulla stessa gravanti” (C.d.S., Sez. IV, n. 5506 del
25.6.2025).
IV.2.3.- Alcun rilievo assumono, poi, le circostanze che all'atto della fusione per incorporazione della FA NI S.p.a. da parte della ricorrente quest'ultima non fosse ancora stata individuata come responsabile della contaminazione e che il sito di cui trattasi non fosse più nella proprietà/disponibilità dell'incorporata.
Secondo quanto affermato dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 10 del 22.10.2019, infatti, “il danno all'ambiente è inquadrabile nella fattispecie generale di illecito civile ex art. 2043 cod. civ. e la sua natura di illecito permanente consente di ritenere il relativo responsabile soggetto agli obblighi, risarcitori ed in primis di reintegrazione o ripristino dello stato dei luoghi, da esso derivanti. In altri termini, allorché la situazione di danno all'ambiente si protragga in un arco di tempo in cui per effetto della successione di norme di legge al rimedio risarcitorio si aggiunga quello della bonifica, nessun ostacolo di ordine giuridico è ravvisabile ad applicare quest'ultima ad un soggetto che, pur non avendo commesso la condotta fonte del danno, sia nondimeno subentrato a quest'ultimo”. N. 00599/2025 REG.RIC.
A ciò la Plenaria fa conseguire che gli obblighi in questione sono trasmissibili alla società incorporante in virtù di fusione per incorporazione della società responsabile del danno in ragione del disposto dell'art. 2054-bis, comma 1, c.c., che include espressamente nella vicenda traslativa “gli obblighi delle società estinte”, ossia di quelle incorporate.
La stessa Corte di Giustizia, del resto, ha affermato che “l'articolo 3, paragrafo 3, lettera b), della sesta direttiva 82/891/CEE del Consiglio, del 17 dicembre 1982, basata sull'articolo 54, paragrafo 3, lettera g), del Trattato [CEE] e relativa alle scissioni delle società per azioni, deve essere interpretato nel senso che la regola della responsabilità solidale delle società beneficiarie enunciata da tale disposizione si applica non soltanto agli elementi di natura determinata del patrimonio passivo non attribuiti in un progetto di scissione, ma anche a quelli di natura indeterminata, come
i costi di bonifica e per danni ambientali che siano stati constatati, valutati o definiti dopo la scissione di cui trattasi, purché essi derivino da comportamenti della società scissa antecedenti all'operazione di scissione” (Grande Sezione, 29.7.2024, C-
713/22).
Le affermazioni della Plenaria son altresì decisive per smentire l'assunto della ricorrente che pretende di sottrarsi all'ordine impartitole facendo leva sulla mancata trasmissione del compendio di cui trattasi quale effetto dell'incorporazione, in quanto precedentemente alienato dalla incorporata: “alla successione nell'obbligo non osta inoltre il fatto che lo stabilimento industriale da cui è provenuto l'inquinamento oggetto dell'ordine di bonifica impugnato nel presente giudizio non sia mai stato acquistato dalla società odierna appellante, ma…sia stato in epoca precedente alla fusione per incorporazione della società responsabile dell'inquinamento fatta oggetto di cessione di ramo d'azienda a terzi. Come infatti statuito dalla Sezione rimettente nella sentenza non definitiva coeva all'ordinanza di rimessione, in base all'art. 2560, comma 1, cod. civ. la cessione d'azienda non libera il cedente dei debiti dallo stesso N. 00599/2025 REG.RIC.
contratti, tra cui quelli da fatto illecito civile”. Tali affermazioni, infatti, possono trovare applicazione anche nella fattispecie di alienazione del compendio immobiliare di cui sia stata poi accertata la contaminazione, il tutto altresì considerando che “la tesi contraria alla successione consentirebbe una facile elusione degli obblighi maturati nel corso della gestione di una società. Anche per questo ordine di rilievi la
Corte di giustizia dell'Unione europea ha infatti stabilito in materia il principio per cui la fusione mediante incorporazione comporta la trasmissione alla società incorporante dell'obbligo di pagare l'ammenda inflitta con decisione definitiva successivamente a tale fusione per infrazioni al diritto del lavoro commesse dalla società incorporata precedentemente alla fusione stessa (sentenza 5 marzo 2015, C-
342/13)” (già menzionata A.P. n. 10/2019).
Del resto, l'obbligazione di ripristino ambientale derivante dalla condotta inquinante non costituisce un'obbligazione propter rem legata alla proprietà del bene, ma un'obbligazione personale che sorge in capo al soggetto che ha causato il danno, persona fisica o giuridica, di cui segue in via ambulatoria le sorti e le vicende, slegate dalle sorti della res.
Si rileva, da ultimo, come lo stesso Consiglio di Stato abbia affermato in una analoga situazione di riscontrata contaminazione storica che la perdita della materiale detenzione del sito (in quel caso condotto in locazione) non assuma rilievo alcuno ai fini dell'individuazione del responsabile dell'inquinamento e non infici la legittimità dell'ordine di messa in sicurezza e di bonifica, atteso che, in caso di inadempimento per impossibilità giuridica di intervento sul sito per fatti sopravvenuti,
l'Amministrazione potrà comunque provvedere in via diretta, con diritto di rivalsa sul responsabile (cfr., C.d.S., Sez. IV, n. 1542 del 14.2.2023).
IV.2.4.- L'emissione della diffida nei confronti della ricorrente, in quanto incorporante la FA NI S.p.a., estinta a seguito della fusione per incorporazione, in applicazione del D.Lgs. 152/2006 e, altresì, della D.G.R. 2838/2006 costituisce – a N. 00599/2025 REG.RIC.
differenza di quanto affermato in ricorso - attuazione del principio comunitario del
“chi inquina paga”, in quanto determina che i costi del ripristino ambientale ricadano sul soggetto che lo ha posto in essere (e, per esso, su colui che sia subentrato nei rapporti passivi facenti capo alla entità incorporata): infatti “la successione dell'incorporante negli obblighi dell'incorporata è espressione del principio espresso dal brocardo cuius commoda eius et incommoda, cui è informata la disciplina delle operazioni societarie straordinarie, tra cui la fusione, anche prima della riforma del diritto societario, per cui alla successione di soggetti sul piano giuridico-formale si contrappone nondimeno sul piano economico-sostanziale una continuazione dell'originaria impresa e della sottostante organizzazione aziendale. Anche prima che venisse sancito il carattere evolutivo-modificativo di quest'ultimo tipo di operazione era infatti indubbio che l'ente societario subentrato a quello estintosi per effetto dell'incorporazione acquisiva il patrimonio aziendale di quest'ultimo, di cui sul piano contabile fanno parte anche le passività, ovvero i debiti inerenti all'impresa esercitata attraverso la società incorporata” e, comunque, “l'effetto suo tipico della successione negli obblighi della società incorporata, già sancito nella previgente formulazione dell'art. 2504-bis cod. civ., non è impedito dal fatto che l'accertamento dell'illecito ambientale possa eventualmente essere successivo all'operazione straordinaria di fusione, come nel caso di specie. Infatti, anche quando funge da presupposto di un provvedimento amministrativo come quello che ordina la bonifica oggetto del presente giudizio, e che dunque modificando la realtà giuridica costituisce obblighi a carico del destinatario del provvedimento, l'accertamento del danno all'ambiente risale per sua natura all'epoca della sua commissione” (già menzionata A.P. n.
10/2019).
Pertanto, il Collegio, al netto dei dubbi sulla applicabilità al caso di specie della direttiva 2004/35/CE (venendo in rilievo ipotesi di inquinamento anteriori alla data del 30.4.2007 ai sensi del combinato disposti degli artt. 17 e 19 della direttiva stessa - N. 00599/2025 REG.RIC.
cfr. C.d.S., Sez. IV, n. 7442 del 22.9.2025), reputa che la corretta interpretazione del diritto dell'Unione si imponga con un'evidenza tale da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio, dal momento che, una volta individuato il responsabile dell'inquinamento (ciò che è avvenuto nel caso di specie), è costui – e per esso il soggetto che gli sia succeduto a titolo universale - a doversi far carico delle conseguenti misure ripristinatorie, e ciò in piena aderenza al principio del “chi inquina paga”, che postula che i costi del nocumento all'ambiente debbano gravare su chi lo ha posto in essere e non sulla collettività.
IV.3.- Anche il IV motivo di ricorso è infondato.
Anzitutto va chiarita l'inconferenza del richiamo alle affermazioni contenute nella pronuncia 3/2021 dell'Adunanza Plenaria: le stesse, che non vengono in questa sede disconosciute, sono riferite ad una diversa fattispecie rispetto a quella oggetto di esame, ossia all'emissione nei confronti del curatore di un ordine di rimozione rifiuti ex art. 192 D.Lgs. 152/2006 (gravante primariamente su chi li abbia prodotti o detenga) e non ad un ordine di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale
(che invece ricade sul responsabile della contaminazione, proprio in applicazione del principio del “chi inquina paga”), avendo in quel caso la stessa Plenaria concluso per la legittimazione passiva del curatore incolpevole - connessa alla qualifica di detentore dell'area - alla rimozione dei rifiuti prodotti dall'impresa cessata.
Sono, invece, pertinenti alla fattispecie in esame le argomentazioni del Consiglio di
Stato in altro caso, laddove è stata chiarita l'erroneità dell'assunto secondo cui l'amministrazione straordinaria avrebbe una soggettività giuridica distinta da quella della società ritenuta responsabile: “a ben vedere, si tratta di un organo straordinario
e temporaneo della medesima società sicché, a rigore, non è nemmeno configurabile una vicenda successoria che comunque – laddove ipotizzabile - giustificherebbe comunque il trasferimento delle obbligazioni di ripristino ambientale dal patrimonio della società in bonis a quello della società in amministrazione straordinaria, come N. 00599/2025 REG.RIC.
già chiarito dalla Adunanza plenaria con sentenza 22 ottobre 2019, n. 11 per il caso della fusione per incorporazione, secondo il principio di continuità dei patrimoni”
(C.d.S., Sez. IV, n. 1542 del 14.2.2023).
La medesima pronuncia – sulla base di quanto sancito dalla Plenaria con riferimento al fallimento – ha, altresì, chiarito l'irrilevanza della indisponibilità, da parte dell'amministrazione straordinaria, delle risorse necessarie per la bonifica rispetto alla individuazione del soggetto obbligato, atteso che in caso di acclarata mancanza di risorse potrà trovare applicazione l'istituto dell'intervento diretto dell'autorità amministrativa con rivalsa sul responsabile (o, in assenza, sul proprietario), che ne risponde anche attraverso le garanzie approntate dall'istituto del privilegio speciale e/o onere reale sull'immobile bonificato (cfr. art. 253 D.Lgs. 152/2006), ben potendo il comune che intervenga direttamente all'eliminazione del pericolo ambientale insinuare le spese sostenute per gli interventi nella procedura concorsuale.
Neppure osta all'emissione della diffida nei confronti della ricorrente la tesi secondo cui questa non potrebbe essere ritenuta obbligata all'esecuzione degli interventi di ripristino ambientale perché si tratterebbe di attività esulanti dai poteri propri che la legge attribuisce all'amministrazione straordinaria, essendo tale assunto viziato da un errore di fondo, ossia che quest'ultima avrebbe una soggettività giuridica distinta da quella della LU S.p.a.. L'amministrazione straordinaria, invero, è un organo straordinario e temporaneo della medesima società, sicché, a rigore, non è nemmeno configurabile una vicenda successoria, che comunque – laddove ipotizzabile - giustificherebbe comunque il trasferimento delle obbligazioni di ripristino ambientale dal patrimonio della società in bonis a quello della società in amministrazione straordinaria (cfr. già richiamata pronuncia del C.d.S., Sez. IV, n. 1542 del 14.2.2023).
V.1.- La prima censura del ricorso per motivi aggiunti non coglie nel segno.
Non si ravvisa alcuna contraddizione tra quanto riportato dalla Provincia di ES nel documento “esiti attività istruttoria ex art. 244 D.Lgs. 152/06 e s.m.i.” del N. 00599/2025 REG.RIC.
dicembre 2017 e la successiva comunicazione di avvio del procedimento per identificazione del responsabile, culminata nella gravata diffida nei confronti della ricorrente.
La doglianza, infatti, non tiene debitamente conto del fatto che la stessa
Amministrazione in quella sede aveva già ritenuto che l'origine della contaminazione fosse “associata all' attività industriale svolta nel passato sull'area dalla ditta FA
NI S.p.A. che ha operato nella fusione e produzione di tubi e raccordi in ghisa, fino al 1983, in quanto dall'aereofotogrammetrico (volo del 04/07/1980) si evince che il ritombamento dei piazzali e delle pendici del Colle San Giuseppe erano già stati effettuati” e che l'affermata l'impossibilità di attivare le procedure di cui all'art. 244
D.Lgs. 152/2006 nei confronti della FA NI S.p.a. - attesa la cessazione della sua attività nel 1985 - era coerente con l'assetto giurisprudenziale dell'epoca.
La successiva determinazione di rivolgersi alla LU S.p.a. in amministrazione straordinaria, quale incorporante a seguito di fusione per incorporazione della FA
NI S.p.a., si giustifica in ragione di quanto affermato dall'Adunanza Plenaria del
Consiglio di Stato nella pronuncia n. 10/2019 (espressamente richiamata nel provvedimento impugnato), ossia che “la bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società non responsabile dell'inquinamento, ma che sia ad essa subentrata per effetto di fusione per incorporazione, nel regime previgente alla riforma del diritto societario, e per condotte antecedenti a quando la bonifica è stata introdotta nell'ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangano al momento dell'adozione del provvedimento”, non ravvisandosi pertanto la denunciata contraddittorietà tra atti, essendo la decisione in questa sede gravata giustificata dall'evoluzione del diritto vivente, in aderenza al principio della continuità del potere amministrativo ed a quello del “chi inquina paga”.
V.2.- Neppure può essere accolta la seconda censura introdotta con il ricorso per motivi aggiunti. N. 00599/2025 REG.RIC.
Infatti, la circostanza che già nel corso dell'incontro del 21.2.2018 l'Amministrazione avesse ravvisato la “necessità di porre in essere misure di messa in sicurezza
d'emergenza per la falda e di prevedere la rimozione del parco serbatoi e/o, in primis,
l'asportazione dei contenuti” in ragione della “situazione di grave compromissione ambientale del sito” non inficia la legittimità della successiva individuazione del responsabile nella FA NI S.p.a., dal momento che la responsabilità si cristallizza nel momento in cui si verifica il nocumento per l'ambiente, che non è certo esclusa dall'eventuale aggravamento dello stesso nel corso degli anni, vuoi per la tardiva scoperta della compromissione, vuoi per le lungaggini del procedimento che ha fatto seguito alla segnalazione da parte del proprietario non responsabile.
Ad ogni modo, l'obbligo imposto alla FA NI S.p.a., quale responsabile dell'inquinamento – e per essa all'incorporante ricorrente - non può essere eliso dall'affermazione secondo cui vi sarebbe stata una “inerzia degli enti preposti e dello stesso proprietario del sito ad adottare siffatte misure di emergenza e di contrasto alla situazione di pericolo per la salute e per la sicurezza”: come ricordato dal Consiglio di Stato (che ha preso le mosse dalla sentenza n. 3077 dell'1.2.2023 delle Sezioni
Unite della Corte di Cassazione, a sua volta nel solco della pronuncia C.G.U.E.
4.3.2015, C-524/13), infatti, i soggetti non responsabili - al di là dagli obblighi di segnalazione alle competenti autorità, sono tenuti esclusivamente ad adottare le
“misure di prevenzione” iniziali atte a fronteggiare una “minaccia imminente per la salute o per l'ambiente” di cui all'art. 240, comma 1, lett. i), D.Lgs. 152/2006, ma non anche le “misure di messa in sicurezza di emergenza” di cui alla successiva lettera m), né tantomeno di “bonifica” di cui alla lettera p) (ferma la possibilità di uno spontaneo e non coercibile intervento), gravanti esclusivamente sul responsabile della contaminazione, salva la realizzazione d'ufficio da parte delle Amministrazioni competenti al ricorrere dei presupposti di cui all'art. 250 stesso testo normativo (cfr.,
C.d.S., Sez. IV, n. 1882 del 5.3.2025). N. 00599/2025 REG.RIC.
Inoltre, si rileva la tardività della censura afferente all'imposizione di obblighi relativamente al parametro tetracloroetilene, in quanto – a differenza di quanto affermato dalla ricorrente – introdotta soltanto con il gravame aggiunto.
V.3.- Da ultimo, va dichiarata l'inammissibilità per difetto di interesse dell'impugnazione delle comunicazioni di avvio dei procedimenti finalizzati all'attivazione dei poteri sostitutivi per l'esecuzione d'ufficio degli interventi di cui agli artt. 242 e ss. del D.Lgs. 152/2006 e degli atti istruttori gravati con il ricorso per motivi aggiunti: trattasi, infatti, di atti endoprocedimentali dal carattere non immediatamente lesivo.
VI.- Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura di cui al dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di ES
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, in parte li rigetta ed in parte li dichiara inammissibili, secondo quanto specificato in parte motiva.
Condanna parte ricorrente a rimborsare alla Provincia di ES, al Comune di
ES ed al Comune di VE le spese di lite, liquidate in euro 3.500,00, oltre oneri ed accessori come per legge in favore di ciascuna parte.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa
Così deciso in ES nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
NG CI, Presidente
Francesca AR, Referendario, Estensore
Beatrice Rizzo, Referendario N. 00599/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
Francesca AR
IL PRESIDENTE
NG CI
IL SEGRETARIO