Pubblicato il 11/05/2026

N. 00859/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00316/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il NA Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 316 del 2026, proposto da
Newagro S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Valeria Viti, Lorenzo Massaro, Cesare Gatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero Dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica - Commissione Tecnica Pnrr-Pniec, Ministero della Cultura - Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Mo Re e Fe, non costituiti in giudizio;
Ministero della Cultura, Ministero Dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero della Cultura - Soprintendenza Speciale per il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

PER L’ACCERTAMENTO E LA DECLARATORIA

dell’illegittimità del silenzio del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE) a fronte dell’istanza acquisita in data 15.05.2024 per il rilascio del provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale ex art. 23 D.lgs. 152/2006 (VIA) per la realizzazione di un impianto agrivoltaico denominato “Consandolo” di potenza pari a 57.002,4 kWp e relative opere connesse ed infrastrutture indispensabili, da realizzarsi nei comuni di Argenta e Portomaggiore (FE), e in particolare: (i) per aver il MASE omesso di concludere il procedimento e di adottare il provvedimento di VIA ex art. 25 D.lgs. 152/2006 entro i termini perentori previsti da tale norma; (ii) per aver il Ministero della Cultura – Soprintendenza Speciale per il PNRR omesso di esprimere il proprio concerto ex art. 25, comma 2-bis D.lgs. 152/2006.

IN OGNI CASO, PER L’ACCERTAMENTO E LA DECLARATORIA

dell’illegittimità dell’inerzia serbata dall’Amministrazione resistente a fronte del sollecito trasmesso dalla ricorrente in data 5.09.2025;

E PER LA ND

del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica - e, ove occorrer possa, del Ministero della Cultura - a dare impulso, concludere il procedimento e a rilasciare il provvedimento di VIA ai sensi dell’art. 25 D.lgs. 152/2006, con la nomina di un Commissario ad acta in caso di perdurante inerzia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e di Ministero Dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e di Ministero della Cultura - Soprintendenza Speciale per il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 la dott.ssa IC ET e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e DI

Con ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a., depositato in data 23/02/2026, la Newagro S.r.l. ha contestato l’inerzia serbata dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica (d’ora in poi anche MASE) sull’istanza presentata dalla società in data 15/05/2024 (prot. n. MASE/88610) per il rilascio del provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale (cd. VIA) ex artt. 23 e 25 D. Lgs. n. 152/2006 (Testo unico ambiente, d’ora in poi anche TUA) per la realizzazione di un impianto agrivoltaico denominato “Consandolo” di potenza pari a 57.002,4 kWp e relative opere connesse ed infrastrutture indispensabili, da realizzarsi nei comuni di Argenta e Portomaggiore (FE). Congiuntamente all’istanza, la ricorrente depositava lo studio di incidenza ai sensi dell’art. 10 del D. Lgs. n. 152/2006 e il piano preliminare di utilizzo in sito delle terre e rocce da scavo, ai sensi dell’art. 24 del D.P.R. 120/2017.

Sulla base di quanto dichiarato dal proponente il progetto in questione prevede la realizzazione dell’intervento in “area idonea” ex art. 20, comma 8, c-quater, D. Lgs. n. 199/2021, l’opera rientra nei progetti strategici per la transizione energetica del Paese ed è inclusa nel Piano nazionale integrato per l'energia e il clima (PNIEC), costituendo intervento di pubblica utilità, indifferibile e urgente, ai sensi dell’art. 7-bis, comma 2-bis, TUA, con conseguente sottoposizione del procedimento di valutazione di impatto ambientale ai termini e alle modalità stabiliti per i progetti di cui all’art. 8, comma 2-bis, nonché degli articoli 24 e 25 del D. Lgs. 152/2006 (TUA), con istruttoria tecnica di valutazione di impatto ambientale affidata alla Commissione tecnica PNRR-PNIEC.

Le fasi del procedimento amministrativo sono state dalla ricorrente così riassunte:

- in data 29/05/2024 il MASE – verificata la completezza della documentazione presentata – comunicava la procedibilità dell’istanza (prot. 0098756) e, in data 30/05/2024, procedeva alla pubblicazione della documentazione stessa per l’avvio della fase di consultazione del pubblico ai sensi dell’art. 24 TUA, con termine di trenta giorni per la presentazione di eventuali osservazioni degli interessati e la trasmissione dei pareri da parte delle amministrazioni e degli enti coinvolti;

- la società ricorrente provvedeva, in data 24/12/2024, a fornire integrazioni all’istanza e formulava le controdeduzioni alle osservazioni formulate dagli enti coinvolti (nello specifico, regione Emilia-Romagna, provincia di Ferrara, unione dei comuni Valli e Delizie e consorzio di bonifica Pianura di Ferrara);

- la documentazione così integrata è stata, quindi, pubblicata sul portale ministeriale in data 13/01/2025, avviando – ai sensi dell’art. 24, comma 5, TUA – una seconda consultazione pubblica, con assegnazione del termine di quindici giorni per la presentazione delle osservazioni;

- la Newagro S.r.l. trasmetteva, infine, le controdeduzioni alle osservazioni nuovamente formulate;

- in data 06/03/2025, la Commissione tecnica PNRR-PNIEC rilasciava parere positivo (parere n. 617, acquisito con prot. n. 51961/MASE del 19/03/2025);

- in data 28/03/2025 il MASE trasmetteva al Ministero della cultura – Soprintendenza speciale per il PNRR il parere favorevole della Commissione Tecnica PNRR – PNIEC sul progetto, con la “richiesta di rendere, con ogni possibile urgenza, il concerto sul presente provvedimento, ai sensi dell’art.25, comma 2-bis, del D.Lgs. 152/2006”;

- la Soprintendenza, tuttavia, non rendeva il parere richiesto e il MASE, anche a seguito del sollecito formulato dall’odierna società ricorrente in data 05/09/2025, non concludeva il procedimento amministrativo.

Pertanto, col presente ricorso, la ricorrente contesta l’omessa conclusione del procedimento da parte del MASE, chiedendo accertarsi l’illegittimità del silenzio, con condanna del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica ad emettere un provvedimento espresso.

A fondamento della propria domanda, la Newagro S.r.l. adduce il seguente unico motivo di diritto: “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 25 TUA. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2 L. 241/1990. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, nonché del principio del giusto procedimento. Violazione del principio di massima diffusione delle FER. Violazione e falsa applicazione della Direttiva 2009/28/CE e Direttiva UE 2023/2413 ”.

In sintesi, la ricorrente lamenta la mancata conclusione del procedimento amministrativo nei termini fissati dall’art. 25 TUA, mediante adozione del dovuto provvedimento da parte del MASE, a prescindere dall’applicabilità o meno del termine ridotto ex art. 22, comma 1, lett. b) del D. Lgs. n. 199/2021, e pur tenuto conto del silenzio serbato dalla Soprintendenza speciale per il concerto sulla proposta di provvedimento, stante la disciplina di cui all’art. 17-bis L. n. 241/1990.

In data 26/02/2026 si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e il Ministero della cultura – Soprintendenza speciale per il piano nazionale di ripresa e resilienza con una memoria di pure stile, alla quale non ha fatto seguito alcun ulteriore scritto difensivo.

In vista dell’udienza camerale, la ricorrente ha depositato richiesta di passaggio in decisione sulla base degli scritti difensivi, confermando l’interesse alla decisione, visto il protrarsi dell’inerzia dell’Amministrazione.

Alla camera di consiglio del 29 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è tempestivo e può essere accolto, anche in forza della giurisprudenza in materia di questo NA (vedi T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, II, sentenze n. 569/2025, 1661/2025 e 219/2026), dalle cui considerazioni il Collegio non ha motivo di discostarsi.

Invero, l’art. 2 [Conclusione del procedimento] della Legge n. 241/1990 dispone: “ 1. Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso […] ”.; l’ottavo comma, inoltre, sancisce: “[l]a tutela in materia di silenzio dell'amministrazione è disciplinata dal codice del processo amministrativo, di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n.104 ”.

Il D. Lgs. n. 104/2010 all’art. 31 [Azione avverso il silenzio e la declaratoria di nullità] prevede: “ 1. Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere. 2. L'azione può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti. 3. Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione […] ”.

L’art. 117 [Ricorsi avverso il silenzio] dispone: “ 1. Il ricorso avverso il silenzio è proposto, anche senza previa diffida, con atto notificato all'amministrazione e ad almeno un controinteressato nel termine di cui all'articolo 31, comma 2. 2. Il ricorso è deciso con sentenza in forma semplificata e in caso di totale o parziale accoglimento il giudice ordina all'amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni. 3. Il giudice nomina, ove occorra, un commissario ad acta con la sentenza con cui definisce il giudizio o successivamente su istanza della parte interessata . 4. Il giudice conosce di tutte le questioni relative all'esatta adozione del provvedimento richiesto, ivi comprese quelle inerenti agli atti del commissario. […] ”.

In materia di Valutazione di impatto ambientale (VIA) l’art. 7-bis [Competenze in materia di VIA e di verifica di assoggettabilità a VIA], comma 4, prevede: “ [i]n sede statale, l'autorità competente è il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, che esercita le proprie competenze in collaborazione con il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo per le attività istruttorie relative al procedimento di VIA. Il provvedimento di verifica di assoggettabilità a VIA è adottato dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Il provvedimento di VIA è adottato nelle forme e con le modalità di cui all'articolo 25, comma 2, e all'articolo 27, comma 8 ”.

L’art. 25 [Valutazione degli impatti ambientali e provvedimento di VIA] al comma 2-bis sancisce: “ [p]er i progetti di cui all'articolo 8, comma 2-bis, la Commissione di cui al medesimo comma 2-bis si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all'articolo 24 e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all'articolo 23 predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del Ministero della transizione ecologica adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni […] ” e al comma settimo prevede: “[t]utti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 ”.

Da ultimo, ai fini del computo dei termini procedimentali, l’art. 22 [Procedure autorizzative specifiche per le Aree Idonee], comma 1, D. Lgs. n. 199/2021 dispone: “[l]a costruzione e l'esercizio di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili nelle aree idonee sono disciplinati secondo le seguenti disposizioni: a) nei procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili su aree idonee, ivi inclusi quelli per l'adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale, l'autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante. Decorso inutilmente il termine per l'espressione del parere non vincolante, l'amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione; b) i termini delle procedure di autorizzazione per impianti in aree idonee sono ridotti di un terzo ”.

Alla luce del quadro normativo esposto la domanda di accertamento dell’inerzia dell’Amministrazione a concludere il procedere risulta senz’altro fondata, non avendo il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica concluso il procedimento volto al rilascio del provvedimento di Valutazione di impatto ambientale (VIA), adottando nei termini di legge il provvedimento conclusivo, nonostante il parere positivo rilasciato dalla competente commissione tecnica PNRR-PNIEC.

Invero, la disciplina sopra richiamata prevede che il provvedimento di VIA venga rilasciato dal MASE entro venti giorni dall’emissione del parere tecnico della commissione istruttoria, previa acquisizione del concerto del direttore generale del Ministero della cultura, ma il silenzio di quest’ultimo nel caso in esame non può costituire ragione giustificativa della mancata conclusione del procedimento, atteso che, in mancanza di espressa previsione da parte della normativa speciale, l’inerzia di un’Amministrazione contitolare della decisione finale, risulta comunque regolata dalle norme generali sul procedimento amministrativo previste dalla Legge n. 241/1990 e, in specie, dall’art. 17-bis (cd. silenzio orizzontale).

E il comma 2-quater dell’art. 25 TUA prevede che “ […] [i]n caso di inerzia nella conclusione del procedimento da parte del direttore generale del Ministero della transizione ecologica ovvero in caso di ritardo nel rilascio del concerto da parte del direttore generale competente del Ministero della cultura, il titolare del potere sostitutivo, nominato ai sensi dell'articolo 2 della legge n. 241 del 1990, provvede al rilascio degli atti di relativa competenza entro i successivi trenta giorni ”, ma tale rimedio risulta applicabile solo laddove sia attivato – d’ufficio o su istanza di parte – il potere sostitutivo con la nomina del nuovo organo titolare all’emanazione del provvedimento.

Alla luce delle suddette considerazioni, il Collegio rileva quanto segue:

- i termini del procedimento amministrativo per l’emanazione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale sono di natura perentoria, sicché una volta inutilmente decorsi è legittima l’azione in giudizio avverso l’inerzia serbata dall’Amministrazione, configurandosi il predetto silenzio quale silenzio-inadempimento (vedi Consiglio di Stato: “ sulla perentorietà dei termini procedimentali della VIA, peraltro è stato precisato che si tratta di una perentorietà sui generis. Infatti, dal momento che per i procedimenti riguardanti l'ambiente non vigono forme di silenzio significativo (cfr. art. 20, co. 4, l. n. 241/1990), l'amministrazione in ritardo nella definizione delle pratiche non perde il potere di provvedere sulle istanze di VIA, sicché il concetto di perentorietà stabilito dall'art. 25, co. 7, d.lgs. 152/2006 non si associa ad alcuna forma di decadenza dal potere amministrativo. Ne consegue che il silenzio dell'amministrazione a seguito della scadenza dei termini rimane sottoposto al regime generale dell'art. 2 l. n. 241/1990, assumendo le fattezze del silenzio inadempimento, con il correlato accesso del proponente ai rimedi cd. successivi all'inerzia, consistenti nell'azione avverso il silenzio, ex art. 31 cod. proc. amm., e nel risarcimento del danno da ritardo, ex art. 2-bis l. n. 241 del 1990 e art. 30 c.p.a. ”, sentenza n. 1615/2026).

- nel caso in esame dalla data di presentazione dell’istanza da parte della ricorrente il termine massimo previsto per la conclusione del procedimento dal comma 2-bis dell’art. 25 TUA, a prescindere dalla riduzione ex art. 22, comma 1, lett. b) D. Lgs. n. 199/2021, risulta ampiamente spirato, senza che il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica abbia emanato alcun provvedimento conclusivo espresso;

- in particolare, risultano concluse la fase preliminare e la fase istruttoria, con l’emissione del parere positivo da parte della commissione tecnica PNRR-PNIEC (parere n. 617 del 06/03/2025, acquisito con prot. n. 51961/MASE del 19/03/2025) e il MASE ha trasmesso in data 28/03/2025 al Ministero della cultura – Soprintendenza speciale per il PNRR il parere favorevole della Commissione tecnica per l’ottenimento del concerto ex art. 25, comma 2-bis nel termine di venti giorni (o quattordici giorni ex art. 22, comma 1, lett. b) D. Lgs. n. 199/2021), senza che tale parere sia stato tuttavia tempestivamente rilasciato;

- nonostante tale ultimo silenzio, sussiste comunque l’obbligo del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica di concludere di VIA il procedimento con un provvedimento espresso (vedi Consiglio di Stato sentenza n. 1615 del 2026: “ la formulazione testuale del comma 3 dell'art. 17-bis della l. n. 241/ 1990 consente di estendere il meccanismo del silenzio assenso anche ai procedimenti di competenza di amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, ivi compresi i beni culturali di modo che, scaduto il termine fissato dalla normativa di settore, vale la regola generale del silenzio assenso. Nello specifico della Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.), si è poi ritenuto (Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 4 febbraio 2025, n. 867) che il parere negativo della Soprintendenza competente, qualora tardivo, non può determinare la mancata formazione del silenzio-assenso endo-procedimentale previsto dall'art. 17-bis della l. n. 241/1990, né può essere considerato un motivo ostativo alla prosecuzione del procedimento, in conformità all'art. 25, comma 1, d.lgs. n. 152 del 2006. […] Nel caso in esame il legislatore ha operato un bilanciamento di interessi che porta alla previsione del silenzio assenso nell’ipotesi in cui l’amministrazione non svolga le dovute valutazioni; e pertanto a fronte dell’omissione dello svolgimento della propria funzione consegue, nell’ottica del bilanciamento degli interessi, la prevalenza alla definizione dell’iter mediante il silenzio ”).

Pertanto, stante l’illegittimità del silenzio serbato dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica sull’istanza di valutazione di impatto ambientale (VIA) presentata dalla Newagro S.r.l., il ricorso va accolto con condanna del predetto Ministero a concludere il procedimento mediante adozione del provvedimento conclusivo entro il termine di giorni 30 (trenta) dalla comunicazione (o notificazione, se anteriore) della presente sentenza.

Per l’ipotesi di ulteriore inerzia del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica il Collegio nomina sin d’ora quale commissario ad acta il Direttore Generale della Direzione Generale Valutazioni Ambientali dello stesso Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, con facoltà di delega, il quale dovrà provvedere entro giorni 30 (trenta) dalla scadenza del termine di cui sopra, in luogo dell’Amministrazione inadempiente.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il NA Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- accerta l’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica sull’istanza della società Newago S.r.l. del 15/04/2024 volta al rilascio del provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale (cd. VIA) ex artt. 23 e 25 D. Lgs. n. 152/2006;

- condanna il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica alla conclusione del procedimento mediante adozione di un provvedimento espresso, nel termine di giorni 30 (trenta) dalla comunicazione in via amministrativa, o dalla notificazione se anteriore, della presente sentenza;

- per l’ipotesi di ulteriore inerzia da parte del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, nomina commissario ad acta il Direttore Generale della Direzione Generale Valutazioni Ambientali del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, con facoltà di delega, il quale dovrà provvedere entro giorni 30 (trenta) dalla scadenza del termine di cui sopra, in luogo dell’Amministrazione inadempiente;

- condanna il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente, liquidate in € 2.000,00 (duemila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

UG Di TT, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

IC ET, Consigliere, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
IC ET	UG Di TT

IL SEGRETARIO