Pubblicato il 24/11/2025

N. 01890/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02149/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2149 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da PE IO & C S.r.l.u., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B56FC72244, rappresentata e difesa dagli avvocati Iacopo Sforzellini e Gabrio Jordy Iori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

DO del IO S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pasquale Cristiano e Roberta Daviddi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di NI CE & FI S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo

- del provvedimento prot. 16330 del 19.06.2025, comunicato via pec in pari data, avente ad oggetto “ Revoca aggiudicazione definitiva prot. n. 7660 del 21.3.2025 e contestuale comunicazione di aggiudicazione definitiva ai sensi dell’articolo 17 comma 5 del D.Lgs 36/2023. Accordo quadro relativo ai lavori di ripristino della pavimentazione stradale del tappeto di usura, a seguito dei lavori di bonifica di interventi di manutenzione eseguiti nei sii nella conferenza territoriale numero 6 Ombrone suddiviso di due lotti funzionali ”, è stato comunicato alla ricorrente che con delibera del 18.06.2025 il consiglio di amministrazione di DO del IO S.p.A. ha approvato la revoca dell’aggiudicazione definitiva disposta con determinazione dell’amministratore delegato n. prot. 7660 del 21.03.2025 per il lotto 1 Provincia di Grosseto (CIG B56FC72244) al RTI costituito fra le società PE IO & C S.r.l.u. e la società RE Costruzioni Generali S.r.l. e la contestuale aggiudicazione definitiva dell’appalto, ai sensi dell’art. 17, co. 5, del d.lgs. n. 36/2023, a NI CE e figli S.r.l.;

- della delibera del 18.06.2025 del consiglio di amministrazione di DO del IO S.p.A., di approvazione della revoca dell’aggiudicazione definitiva e contestuale aggiudicazione dell’appalto alla controinteressata;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi compresi quelli istruttori, ove assunti a presupposto della revoca dell’aggiudicazione definitiva della gara e di contestuale aggiudicazione dell’appalto del lotto 1 a NI CE & FI S.r.l., comprese l’eventuale aggiudicazione provvisoria alla controinteressata conseguente a scorrimento della graduatoria, se ed ove esistente, e, per quanto di ragione e se ed in quanto lesivi per la ricorrente, le note prot. 9131 del 4.04.2025 e prot. 9730 del 9.04.2025 di DO del IO S.p.A.;

- degli atti relativi allo scorrimento in graduatoria ed all’interpello dei concorrenti classificatisi successivamente, allo stato ignoti;

- nonché, ove e per quanto lesiva, della lex specialis di gara, comprensiva del bando, della lettera invito, dell’elenco prezzi e del capitolato speciale di appalto;

e per il risarcimento del danno conseguente alla illegittimità degli atti impugnati e per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato nelle more della definizione del giudizio, ai sensi dell’art. 122 del d.lgs. n. 104/2010;

e per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 29.07.2025

- del provvedimento, comunicato da DO del IO con nota prot. 19307 del 23.07.2025, consistente nella “ proposta di delibera prot 16103 del 18.06.2025 integralmente approvata dal CdA di DO del IO spa nella seduta del 18.06.2025 ” avente ad oggetto – fra l’altro e per quanto di interesse – la “ revoca dell’aggiudicazione definitiva prot. 7660 del 21.3.2025 e contestuale aggiudicazione definitiva ai sensi dell’art. 17 comma 5 D. lgs 36/2023 per l’Accordo quadro relativo ai lavori di ripristino della pavimentazione Stradale e del tappeto di usura a seguito dei lavori di bonifica e interventi di manutenzione eseguiti nel SII nella conferenza territoriale numero 6 Ombrone suddiviso in due lotti funzionali ”;

- nonché di ogni altro atto, anche non conosciuto, presupposto, connesso, consequenziale ed esecutivo a quello impugnato, ancorché incognito, incluse la proposta di revoca prot. 16103/2025 del 18.06.2025 formulata dall’Unità Procurement Legal & Compliance di DO del IO, la nota prot. 11182 del 24.04.2025 e la nota prot. 11408 del 29.04.2025, per quanto di interesse, con cui DO del IO ha disposto lo scorrimento in graduatoria citata nel provvedimento descritto al punto che precede;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di DO del IO S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il dott. VI De ZI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – Con comunicazione del 31.01.2025, la società DO del IO S.p.A. (di seguito, per brevità, anche “DF”) invitava PE IO & C. S.r.l.u. (di seguito anche “PE IO”) a partecipare alla procedura ad evidenza pubblica per la stipula di un accordo quadro avente ad oggetto i lavori di ripristino della pavimentazione stradale e del tappeto di usura a seguito dei lavori di bonifica e degli interventi di manutenzione eseguiti sulle infrastrutture del servizio idrico integrato nella Conferenza territoriale n. 6 Ombrone, per la durata di 24 mesi, articolata in due lotti funzionali relativi alla provincia di Grosseto (lotto 1) e alla provincia di Siena (lotto 2), da aggiudicarsi secondo il criterio del minor prezzo determinato mediante il ribasso percentuale da applicarsi all’elenco prezzi unitari posto a base di gara.

2. – PE IO, quale mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese con RE Costruzioni Generali S.r.l., partecipava alla procedura in relazione al lotto 1, offrendo un ribasso del 15,28% e ottenendo l’aggiudicazione in via provvisoria, come da verbale del 19.02.2025, e poi in via definitiva con determinazione dell’amministratore delegato di DF n. 7660 del 21.03.2025, comunicata il 24.03.2025.

3. – Nel periodo successivo ai suddetti atti si tenevano incontri e venivano scambiate comunicazioni tra la stazione appaltante e la società aggiudicataria.

3.1. – In data 18.03.2025 si teneva presso la sede di DF una riunione nel corso della quale, secondo quanto riferito nel ricorso, DF avrebbe rappresentato ai rappresentanti di PE IO che gli interventi da eseguire, per tipologia e dimensione, sarebbero stati diversi da quelli risultanti dai documenti di gara.

La circostanza è contestata dalla difesa di DF, che deduce che lo scopo dell’incontro era quello di conoscere i rappresentati dell’aggiudicataria e di presentare ad essi il RUP e il responsabile dell’esecuzione, di preannunciare la consegna anticipata dei lavori e di indicare i primi interventi che sarebbero stati affidati nell’ambito dell’accordo quadro.

Un’ulteriore riunione con gli stessi contenuti si sarebbe tenuta in data 1.04.2025.

3.2. – In data 25.03.2025 PE IO chiedeva alla stazione appaltante la « trasmissione delle analisi prezzi relative ad alcune specifiche lavorazioni » in considerazione della « necessità di procedere a una puntuale verifica della fattibilità economica delle prestazioni contrattuali, prima della consegna e della sottoscrizione del contratto ».

3.3. – DF dava positivo riscontro alla richiesta e, con nota del 28.03.2025, convocava PE IO per la consegna anticipata dei lavori per la data del 8.04.2025.

3.3. – Con nota a mezzo PEC del 2.04.2025, PE IO comunicava «[ f ] ormale rinuncia all’affidamento e rifiuto alla stipula del contratto di appalto per ragioni non imputabili all’ATI aggiudicataria », sostenendo che «[ l ] a documentazione di gara, in base alla quale l’ATI ha partecipato alla selezione ed ha formulato la propria offerta, restituisce una rappresentazione tecnico-economica del lavoro da eseguire sostanzialmente diversa rispetto a quella che è poi risultata essere la reale tipologia delle lavorazioni secondo quanto rappresentatoci nell’incontro del 18 marzo u.s., e pone le basi per il giustificato rifiuto di addivenire alla stipula del contratto ».

La società, dunque, « comunica [va] formalmente e con effetto immediato che intende [va] sciogliersi dal vincolo dell’aggiudicazione, per cause non imputabili all’ATI aggiudicataria » e « diffida [va] formalmente la Stazione Appaltante a voler provvedere in autotutela ex art. 18 comma 2 D.Lgs. 36/2023 ad adottare un provvedimento formale di revoca dell’aggiudicazione per ragioni non imputabili all’ATI aggiudicataria » .

3.4. – Con nota del 4.04.2025 DF contestava le affermazioni dell’aggiudicataria richiamando la documentazione di gara e, in particolare, il contenuto del prospetto riepilogativo di cui all’art. 14 del capitolato speciale d’appalto e, ritenendo il rifiuto della stipula del contratto privo di validi ed oggettivi motivi, comunicava a PE IO che avrebbe provveduto, con apposito atto amministrativo, alla revoca dell’aggiudicazione e alla relativa segnalazione all’ANAC.

3.5. – PE IO non si presentava all’appuntamento del 8.04.2025 per la consegna anticipata dei lavori e in pari data comunicava a mezzo PEC di essere disponibile alla sottoscrizione del contratto solo se lo stesso fosse stato conforme e congruente alla lex specialis , consentendo « ad una squadra analoga a quella ipotizzata nella costituzione del prezzo di realizzare una quantità di lavoro almeno pari a quella ipotizzata nella stessa analisi [dei prezzi]», mentre, qualora la stazione appaltante « si [fosse] ostina [ta] , contravvenendo agli obblighi di lealtà e buona fede, a pretendere di stipulare un contratto diverso rispetto a quello scaturito dalla procedura ad evidenza pubblica, modificando sostanzialmente i termini e le condizioni che essa stessa ha posto a base di gara ed in base ai quali [era] stata formulata l’offerta della scrivente aggiudicataria », manifestava il suo « fermo rifiuto alla stipula di un simile contratto ».

3.6. – Con nota a mezzo PEC del 9.04.2025, DF, riportandosi al contenuto della missiva del 4.04.2025, invitava il RTI PE IO a presentarsi il 15.04.2025 per la consegna anticipata dei lavori, significando che la mancata presentazione sarebbe stata intesa come rifiuto della sottoscrizione del contratto e avrebbe determinato la revoca dell’aggiudicazione.

3.7. – PE IO non si presentava nemmeno all’appuntamento del 15.04.2025 e con successiva nota del 17.04.2025 dichiarava che la sua mancata presenza alla consegna anticipata dei lavori non era da intendersi come comportamento meramente rinunciatario o inadempiente, essendo esso dovuto alla mancata corrispondenza tra il contenuto del contratto oggetto della selezione e quello che la stazione appaltante avrebbe voluto imporre alla sottoscrizione del RTI.

4. – Con nota del 19.06.2025, DF comunicava a PE IO che con deliberazione del consiglio di amministrazione del 18.06.2025 era stata disposta la revoca dell’aggiudicazione in favore del RTI, con contestuale aggiudicazione dell’appalto all’impresa NI CE & FI S.r.l.

5. – Con ricorso notificato il 18.07.2025 e depositato il 25.07.2025, PE IO ha impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale gli atti indicati al punto che precede e ne ha chiesto l’annullamento.

Con il proprio ricorso, PE IO ha altresì chiesto la condanna della stazione appaltante al risarcimento per equivalente del danno conseguente agli atti impugnati, quantificato in € 4.511,65 a titolo di danno emergente e nell’ulteriore importo pari al 15% della base d’asta, di cui il 10% per lucro cessante e il 5% per danno curriculare. Ai fini di una più puntuale determinazione del danno la società ricorrente ha chiesto che sia disposta una consulenza tecnica d’ufficio.

La società ricorrente ha chiesto che venga ammessa la prova testimoniale sul contenuto degli incontri tra i rappresentanti della società e della stazione appaltante del 18.03.2025 e del 1.04.2025.

6. – DO del IO si è costituita in giudizio per resistere al ricorso; non si è invece costituita NI CE & FI S.r.l.

7. – Con atto notificato e depositato il 29.07.2025, PE IO ha poi proposto motivi aggiunti con i quali ha articolato ulteriori censure in conseguenza della conoscenza di atti già esistenti al momento della proposizione del ricorso introduttivo ma prima ignoti alla ricorrente, quali la delibera del consiglio di amministrazione di DF del 18.06.2025.

La ricorrente contesta che vi sia effettivamente stata una delibera del consiglio di amministrazione con la quale sia stata disposta la revoca dell’aggiudicazione in suo favore della gara, mancando dunque gli elementi essenziali dell’atto negoziale; in ogni caso, la presunta revoca difetterebbe di motivazione e la relativa proposta di deliberazione, nella parte in cui assume la volontà dell’aggiudicataria di non procedere alla stipula del contratto, contraddirebbe quanto contenuto nei precedenti atti della stazione appaltante, e in particolare nella nota del 9.04.2025, nella quale DF domandava ancora al RTI se era interessato alla stipulazione del contratto.

8. – Con memorie del 10.09.2025 e del 16.09.2025, DF ha preso posizione sul merito delle censure proposte da PE IO, deducendo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per difetto di giurisdizione, difetto di interesse e abuso del processo.

9. – In data 21.10.2025 la società ricorrente ha depositato una memoria con la quale, oltre ad argomentare sulle censure già articolate, ha proposto, « per quanto occorrer possa », ulteriori motivi aggiunti avverso il verbale del consiglio di amministrazione del 18.06.2025, depositato dalla parte resistente il 30.09.2025. Per tale ragione la memoria, prima di essere depositata, è stata notificata da PE IO.

La stazione appaltante ha replicato.

10. – All’udienza pubblica del 6 novembre 2025, come da verbale, il difensore della parte resistente ha dichiarato di rinunciare ai termini a difesa in relazione alla memoria a valere quale atto di motivi aggiunti depositata da parte ricorrente in data 21.10.2025; le parti hanno dunque discusso la causa, che è stata quindi trattenuta in decisione.

DIRITTO

11. – Preliminarmente, il collegio rileva che con la memoria depositata il 21.10.2025 la parte ricorrente ha inteso argomentare ulteriormente, alla luce del documento da ultimo prodotto da DF (doc. 25 della produzione del 30.09.2025), sulle ragioni di censura nei confronti della delibera del consiglio di amministrazione del 18.06.2025 già proposte con il ricorso introduttivo e, ancor più specificatamente, con i motivi aggiunti del 29.07.2025, con i quali la ricorrente aveva già sostenuto la violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 per mancanza di motivazione della revoca dell’aggiudicazione.

Essendo i contenuti della memoria del 21.10.2025 qualificati dalla parte come motivi aggiunti solo « per quanto occorrer possa », il collegio ritiene dunque di poter considerare la memoria in questione, per quanto adesso di interesse, come una mera difesa della ricorrente, non ravvisandosi pertanto la necessità di differire la trattazione del giudizio onde consentire alle parti resistenti di fruire dei termini a difesa di cui all’art. 73, co. 1, cod. proc. amm., dimidiati ai sensi dell’art. 119 dello stesso codice.

12. – Passando all’esame delle eccezioni sollevate dalla difesa della stazione appaltante, deve rilevarsi quanto segue.

12.1. – Quanto all’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, il Tribunale, pur consapevole dell’esistenza di orientamenti giurisprudenziali che paiono militare in senso diverso, ritiene che in relazione alla controversia dedotta in giudizio la potestas iudicandi spetti al giudice amministrativo.

Come ha recentemente ritenuto il Consiglio di Stato (sez. V, 23 luglio 2024, n. 6650), infatti, l’uso, nell’art. 133, co. 1, lett. e) , cod. proc. amm., della locuzione “ procedure di affidamento ” (di pubblici lavori, servizi e forniture) induce a intendere i confini della giurisdizione del giudice amministrativo nella materia de qua come più estesi di quanto sarebbe se la disposizione facesse riferimento alla sola aggiudicazione: «[ l ] a nozione di affidamento si distingue quindi dalla nozione di aggiudicazione, mentre infatti detto secondo termine si riferisce al provvedimento conclusivo della procedura di scelta del contraente, l’affidamento comprende le attività successive, prodromiche alla stipulazione del contratto, cioè all’affidamento del servizio, dei lavori o della fornitura, che segna la conclusione della fase precedente », essendosi nel corso del tempo « inserito un momento fra aggiudicazione e stipula del contratto, che rende non indifferente l’uso del termine aggiudicazione o del termine affidamento », con la conseguenza che « non può essere considerata una [casualità] il riferimento del legislatore, nell’art. 133 comma 1 lett. e) c.p.a., non all’aggiudicazione ma alla diversa nozione di affidamento, che, distinguendosi dalla prima, comprende anche la fase successiva, purché precedente alla stipula del contratto », e ciò anche perché « nella fase che intercorre fra aggiudicazione e stipula del contratto, l’Amministrazione fa uso degli stessi poteri pubblicistici che ha esercitato nel corso della gara, con l’unica differenza che l’aggiudicatario (e potenziale affidatario) è già stato individuato ».

12.2. – Non può poi dirsi carente l’interesse alla decisione del ricorso in capo alla ricorrente.

Nell’odierno giudizio si controverte della legittimità della revoca dell’aggiudicazione in favore di PE IO disposta dalla stazione appaltante e della conseguente aggiudicazione dell’accordo quadro in favore della controinteressata, e ciò alla luce di quanto dedotto e documentato dalla società ricorrente in ordine alle circostanze in cui sono maturate tali determinazioni della stazione appaltante.

In altri termini, la parte ricorrente, con la sua azione, chiede il ristoro di una lesione che, nella sua prospettazione, e cioè secondo gli elementi dedotti nel ricorso, assume i caratteri dell’attualità e della concretezza: l’interesse a decorrere, infatti, è definibile come « la prospettazione di una lesione concreta e attuale della sfera giuridica del ricorrente, nonché l’effettiva utilità che potrebbe derivare al ricorrente dall’annullamento dell’atto impugnato » (Cons. Stato, sez. II, 24 giugno 2019, n. 4305).

Salva la necessità dello scrutinio di merito della fondatezza di detta prospettazione, non può dunque ritenersi carente l’interesse a ricorrere.

12.3. – Per le stesse ragioni non può condividersi l’eccezione della parte resistente circa l’inammissibilità del ricorso introduttivo « per abuso del diritto processuale », dovendo la fondatezza degli assunti della società ricorrente essere vagliata con l’esame di merito delle doglianze.

13. – Passando dunque al merito, e muovendo dalle doglianze di carattere formale e procedurale (compendiate nei motivi primo, secondo e sesto del ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti), devono farsi le considerazioni che seguono.

13.1. – Il sesto motivo di ricorso, con il quale viene dedotta l’incompetenza del consiglio di amministrazione di DO del IO a disporre la revoca dell’aggiudicazione, è infondato.

Infatti, dovendo escludersi l’applicabilità alla governance della società per azioni delle disposizioni sulla distinzione tra funzione di indirizzo e atti di gestione di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 165/2001 e all’art. 107 del d.lgs. n. 267/2000, la competenza del consiglio di amministrazione al compimento degli atti di gestione della società resistente discende dalle disposizioni del codice civile sull’amministrazione delle società e dalle sue norme statutarie.

Quando in una società per azioni l’amministrazione è affidata a più persone, queste costituiscono il consiglio di amministrazione (art. 2380- bis , co. 3, cod. civ.). Se lo statuto o l’assemblea lo consentono, il consiglio di amministrazione può delegare proprie attribuzioni o ad uno o più dei suoi componenti, determinando il contenuto, i limiti e le eventuali modalità di esercizio della delega; il consiglio, peraltro, può sempre impartire direttive agli organi delegati e avocare a sé operazioni rientranti nella delega (art. 2381, co. 2 e 3, cod. civ.).

Nel caso di DF, l’art. 17, co. 1, dello statuto stabilisce che «[ l ] a società è amministrata da un Consiglio di Amministrazione (…)», mentre l’art. 20 prevede che «[ i ] l Consiglio di Amministrazione è investito di ogni potere per l’amministrazione ordinaria e straordinaria della Società e provvede a tutto quanto non sia riservato, dalla legge o dallo Statuto, all’Assemblea » (comma 1) e che la delega dei poteri a un amministratore delegato costituisce solo una possibilità data al consiglio (comma 2).

La circostanza che l’aggiudicazione in favore di PE IO fosse stata disposta con atto dell’amministratore delegato del 21.03.2025 non può determinare l’incompetenza o il difetto di attribuzione del consiglio di amministrazione rispetto alla revoca della stessa aggiudicazione in questa sede impugnata, dal momento che, come si evince dalla visura camerale depositata in giudizio, essendo nelle more giunto a scadenza l’organo consiliare, con conseguente decadenza anche dell’amministratore delegato che aveva adottato l’atto di aggiudicazione, in data 17.04.2025 erano stati nominati i nuovi componenti del consiglio, che non risulta avere a sua volta provveduto a delegare poteri o competenze ad un amministratore delegato.

Il consiglio di amministrazione aveva dunque piena competenza all’adozione dell’atto di cui qui si controverte.

13.2. – Parimenti infondato è il secondo motivo di ricorso, con cui PE IO sostiene che l’atto impugnato sarebbe illegittimo per violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990 e dei principi del giusto procedimento e di partecipazione, non essendo stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento.

Se si muove da una visione non formalistica delle esigenze presidiate dagli artt. 7 e ss. della legge n. 241/1990 (cfr., al riguardo, Cons. Stato, sez. V, 20 febbraio 2020, n. 1290; TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 3 aprile 2023, n. 812; TAR Puglia, Bari, sez. II, 28 febbraio 2023, n. 397; TAR Friuli-Venezia Giulia, 30 marzo 2020, n. 109), deve infatti sottolinearsi che la revoca di cui si controverte è stata adottata dopo che la stessa PE IO, con la missiva del 2.04.2025, aveva espressamente e formalmente dichiarato di rinunciare all’affidamento e di rifiutarsi di stipulare il contratto.

Inoltre, la revoca dell’aggiudicazione è intervenuta dopo un lungo e articolato scambio di corrispondenza tra le parti, nel corso del quale la possibilità che fosse adottato l’atto di cui qui si controverte era stata formalmente preannunciata per lo meno in due occasioni.

Infatti, con comunicazione a mezzo PEC del 4.04.2025, DF aveva contestato i contenuti della nota di PE IO del 2.04.2025 e, « ritenendo il rifiuto alla stipula del contratto privo di validi ed oggettivi motivi », aveva annunciato che avrebbe proceduto, « con apposito atto amministrativo, alla revoca dell’aggiudicazione ed alla relativa segnalazione all’ANAC ».

Quindi, con comunicazione a mezzo PEC del 9.04.2025, DF aveva invitato PE IO a presentarsi il 15.04.2025 per la consegna anticipata dei lavori, avvertendo l’aggiudicataria che la sua mancata presentazione sarebbe stata intesa dalla stazione appaltante come rifiuto della sottoscrizione del contratto e sarebbe stata seguita dalla revoca dell’aggiudicazione.

La ricorrente non può dunque fondatamente dolersi della mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di revoca dell’aggiudicazione, essendo stata messa a più riprese in condizione di conoscere le conseguenze dei propri atti sull’affidamento del contratto.

13.3. – Né miglior fortuna merita la censura formulata con l’atto di motivi aggiunti, con il quale la ricorrente, per un verso, contesta che vi sia stata effettivamente una delibera del consiglio di amministrazione con la quale sia stata disposta la revoca dell’aggiudicazione in suo favore della gara, mancando dunque gli elementi essenziali dell’atto negoziale, e, per altro verso, sostiene che la presunta revoca difetterebbe di motivazione e che la relativa proposta di deliberazione, nella parte in cui assume la volontà dell’aggiudicataria di non procedere alla stipula del contratto, contraddirebbe quanto contenuto nei precedenti atti della stazione appaltante e, in particolare, nella nota del 9.04.2025.

Sotto il primo profilo, l’adozione, da parte del consiglio di amministrazione di DF, della delibera di revoca dell’aggiudicazione disposta in favore di PE IO è stata documentata dalla difesa della stazione appaltante, che ha depositato in giudizio l’estratto del verbale dell’adunanza del consiglio di amministrazione del 18.06.2025, nel quale si dà conto della delibera consiliare di revoca dell’aggiudicazione definitiva disposta con determinazione dell’amministratore delegato n. 7660 del 21.03.2025, relativa all’affidamento dell’accordo quadro per il lotto 1 (Provincia di Grosseto) al RTI tra PE IO e RE Costruzioni generali.

La circostanza della presenza degli “ omissis ” nel documento depositato in giudizio dalla parte resistente (doc. 25 della produzione del 30.09.2025) è da collegarsi, da un lato, alla precedente verbalizzazione di altre deliberazioni del consiglio di amministrazione (dal momento che, come si evince dall’ultimo punto all’ordine del giorno, trattato subito dopo quello che qui interessa, nella stessa seduta l’organo aveva deliberato su 26 argomenti) e, dall’altro lato, alla circostanza che la delibera in questione è stata assunta all’unanimità sulla base della proposta di deliberazione del responsabile dell’Unità Procurement, Legal & Compliance di DF.

In quest’ultimo documento si dà conto delle ragioni della proposta di revoca poi deliberata dal consiglio di amministrazione, costituite dalla comunicazione di PE IO della volontà di non procedere alla stipula del contratto, contenuta nelle missive datate 2.04.2025 e 8.04.2025.

É appena il caso di evidenziare che la comunicazione del 2.04.2025, avente il contenuto sintetizzato supra al punto 3.3, non può essere considerata alla stregua di una mera “ reazione a caldo ” priva di qualsiasi valenza negoziale (come sostenuto dalla ricorrente nella memoria del 20.10.2025), e questo per l’ovvia ragione che le dichiarazioni negoziali implicano sempre l’ingenerarsi in capo alle controparti di ragionevoli affidamenti sulla correttezza e sulla serietà di quanto dichiarato, gravando sulle parti un onere di clare loqui in ossequio al principio di autoresponsabilità.

Nessuna contraddizione si rinviene, dunque, nell’operato della stazione appaltante, la quale ha motivatamente dato seguito all’avvertimento già contenuto nella comunicazione a mezzo PEC del 4.04.2025 e ha poi tratto conferma della volontà di PE IO di non addivenire alla stipula del contratto dalla sua mancata presentazione all’appuntamento fissato per la consegna anticipata dei lavori, come da ulteriore avvertimento contenuto nella nota a mezzo PEC del 9.04.2025.

13.4. – Quanto appena evidenziato induce a ritenere infondato anche il primo motivo di ricorso, relativo alla violazione degli artt. 3 e 21- quinquies della legge n 241/1990 per difetto di motivazione.

Come sopra ritenuto, infatti, la motivazione della revoca, sinteticamente riportata nella proposta di deliberazione che il consiglio di amministrazione ha approvato all’unanimità, si rinviene nelle note con le quali PE IO aveva comunicato la sua volontà di non procedere alla stipula del contratto.

14. – Passando alle censure di carattere sostanziale, il collegio rileva quanto segue.

14.1. – I motivi quarto e quinto del ricorso introduttivo hanno ad oggetto l’asserita diversità delle prestazioni che la stazione appaltante avrebbe inteso affidare all’aggiudicataria rispetto a quelle oggetto della documentazione della procedura di gara: il rifiuto opposto dall’aggiudicataria avrebbe riguardato l’affidamento di lavori diversi – e tali da non garantire adeguata remuneratività – rispetto a quelli per cui la gara era stata celebrata ed in relazione ai quali la ricorrente aveva a tuo tempo formulato la propria offerta economica.

14.2. – L’esame delle doglianze appena indicate deve essere necessariamente preceduta dalla considerazione che l’accordo quadro, secondo la definizione rinvenibile oggi nell’art. 1, co. 2, lett. n) , dell’allegato I.1 del d.lgs. n. 36/2023, è « l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste ».

La natura dell’accordo quadro viene ricondotta alla figura del contratto normativo, trattandosi di un negozio finalizzato a stabilire una serie di pattuizioni che vincoleranno le parti solo in futuro, ovvero in occasione dei cc.dd. “contratti attuativi” (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 23 gennaio 2024, n. 741).

La sua peculiarità consiste nel fatto che con esso non si garantisce l’affidamento delle prestazioni, ma si fissa una soglia massima delle prestazioni promesse quale limite delle obbligazioni del contraente privato, stabilendosi così come verranno stipulati i contratti applicativi riguardanti un determinato bene della vita e spettando a una delle parti la determinazione di an , quando e quantum (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. I, 9 marzo 2021, n. 2864); da esso discendono, dunque, non già obblighi esecutivi e neppure un obbligo a contrarre ( pactum de contrahendo ), bensì soltanto l’obbligo, nel caso in cui l’amministrazione si determini a contrarre, di applicare al futuro contratto (o alla serie di futuri contratti) le condizioni negoziali predefinite nell’accordo quadro ( pactum de modo contrahendi ).

Di conseguenza, « il contraente che si aggiudica la gara non acquisisce un diritto a rendere il servizio all’Amministrazione nella misura massima del valore stimato in sede di accordo quadro, bensì ad essere l’operatore che stipulerà i singoli contratti specifici, di volta in volta conclusi secondo le esigenze delle singole amministrazioni, e pertanto non ha la certezza di fornire integralmente il servizio nei confronti delle amministrazioni contraenti per il solo fatto dell’aggiudicazione della gara sull’accordo quadro, né di rendere necessariamente tutte le tipologie di servizio contemplate dall’accordo quadro medesimo » (così, tra le tante, Cons. Stato, sez. III, 25 ottobre 2022, n. 9117).

14.3. – Tanto premesso, occorre muovere dalla considerazione del contenuto dei documenti della gara che qui interessa.

L’art. 10 del capitolato speciale d’appalto stabilisce, coerentemente con la giurisprudenza sopra citata, che «[ l ] ’accordo ed il capitolato non sono fonte di alcuna obbligazione per la Committente nei confronti dell’Operatore Economico con cui viene stipulato l’Accordo Quadro, né costituiscono impegno a dar corso ad alcuno dei contratti applicativi. La Committente assumerà obblighi nei confronti dell’Appaltatore esclusivamente con l’emissione dei contratti applicativi, stipulati secondo le condizioni generali previste nell’Accordo Quadro » e, dopo aver sinteticamente descritto i tipi di attività oggetto dei lavori, precisa che, «[ t ] rattandosi di interventi non predeterminabili nel numero e nella localizzazione, le specifiche attività da svolgere saranno richieste dalla Committente mediante singoli atti di affidamento (Ordinativi di Lavoro) ».

Il successivo art. 11 specifica le tipologie di lavorazioni oggetto dell’accordo quadro, indicando, tra le altre, « il rifacimento di pacchetti stradali (fondazione, base, binder, usura) in parti limitate o per l’intera sezione stradale » e « la riparazione localizzata di buche conseguenti a lavori di manutenzioni sulle reti » e precisando che «[ l ] a prestazione è identificata a misura e quantificata progressivamente applicando ai lavori richiesti i prezzi dell’elenco prezzi ».

L’art. 14 del capitolato contiene prospetti riepilogativi volti a fornire « i dati storici relativi al numero medio di interventi annui ordinati da DO del IO » quale parametro di riferimento per la qualificazione delle imprese e per la formulazione dell’offerta in sede di gara, i cui dati sono dedotti dall’analisi storica degli interventi affidati negli anni precedenti. Viene precisato che «[ i ] n relazione alla particolare natura dei lavori da eseguire, le percentuali sopra riportate debbono intendersi del tutto indicative e pertanto potranno modificarsi per effetto di variazioni nelle rispettive quantità, tanto in via assoluta quanto nelle reciproche proporzioni, senza che l’Appaltatore possa trarne argomento e ragione per chiedere compensi di qualsiasi specie o prezzi diversi o per addurre giustificazioni circa la forza lavoro dedicata all’appalto, che in qualunque momento dovrà essere adeguata alle richieste della SA in merito di numero di interventi da eseguire e tempistica di realizzazione degli stessi » e con l’ulteriore caveat che «[ l ] ’Appaltatore non ha alcun diritto di pretendere il raggiungimento degli importi indicati nei suddetti prospetti riepilogativi, né in valori assoluti, né in valori percentuali » .

Nel prospetto relativo al lotto 1 viene indicato per gli « interventi di ripristino a toppa » un numero medio di 1200 interventi per anno per un importo di € 500.000,00, pari a un’incidenza percentuale sul totale dei lavori del 67%, e per gli interventi straordinari un importo di € 250.000,00, pari a un’incidenza del 33%, e viene « ribad [ito] che detti valori hanno carattere puramente indicativo e non determinano alcun obbligo per la Committente verso l’Appaltatore in termini di importi e numerosità di interventi commissionabili nell’ambito del Contratto. Essi potranno variare in più o in meno nei limiti dell’importo contrattuale totale ».

14.4. – Le succitate clausole del capitolato speciale d’appalto sono chiare, da un lato, nel considerare le grandezze riportate nei prospetti riepilogativi come frutto dell’analisi storica dei volumi di interventi eseguiti negli anni precedenti a quelli oggetto dell’affidamento e, comunque, meramente indicative e, dall’altro lato, nell’escludere il riconoscimento in capo all’operatore economico affidatario del contratto quadro di alcun diritto di pretendere il raggiungimento degli importi indicati nei prospetti riepilogativi, né in valori assoluti, né in valori percentuali, escludendosi, correlativamente, l’assunzione da parte della stazione appaltante di alcun obbligo verso l’appaltatore in termini di importi e numerosità di interventi commissionabili nell’ambito del contratto.

In sede di formulazione dell’offerta, gli operatori economici avrebbero dovuto tenere conto anche di tale variabile.

14.5. – D’altra parte, nella corrispondenza versata in atti non si rinviene alcun elemento a suffragio della tesi di parte ricorrente secondo la quale la stazione appaltante avrebbe inteso sottoporre alla sottoscrizione dell’aggiudicataria un contratto dal contenuto differente rispetto a quello risultante dalla documentazione posta a base della procedura di gara.

Lo schema di contratto (doc. 6 della produzione della stazione appaltante del 16.09.2025) prevede, all’art. 3 (« Condizioni e documenti »), che l’appalto sarebbe stato « concesso e accettato sotto l’osservanza piena, assoluta e inscindibile delle condizioni e dei patti contenuti nei seguenti documenti: Lettera di invito; Offerta economica; Elaborato 1.1 – Capitolato Speciale di Appalto (…) ; Elaborato 1.2 – Particolari costruttivi, sezioni tipo e schemi di misurazione lavori; Elaborato 1.3 – Specifiche dei materiali; Elaborato 1.4 – Livelli di servizio e penalità; Elaborato 1.5 – Specifica tecnica sistema informatico operativo gestionale e test funzionali all’avvio; Elaborato 2.1 – Elenco Prezzi; Elaborato 3.1 – Piano di Sicurezza e Coordinamento (…) ; Elaborato 3.2 – Stima costi sicurezza; MANUALE DI UTILIZZO APPLICATIVO MOBILE SAM )».

Non risulta che la stazione appaltante abbia mai formalmente sottoposto all’aggiudicataria documenti diversi da quelli appena menzionati.

Anzi, come si desume dalla documentazione depositata da DF (cfr. doc. 28, prodotto il 15.10.2025), l’accordo quadro sottoscritto dalla controinteressata NI CE & FI S.r.l. riporta all’art. 3 i riferimenti ai documenti sopra richiamati, potendo pertanto essere ragionevolmente escluso che DF avrebbe sottoposto all’odierna ricorrente la stipula di un contratto dal contenuto difforme rispetto a quello desumibile dalla documentazione di gara (né, in vero, PE IO ha formulato specifiche deduzioni in tal senso).

14.6. – La circostanza, poi, che dal documento di “analisi dei prezzi” potesse prefigurarsi anche la necessità dell’impiego di macchinari di maggiori dimensioni e più performanti, che mal si prestano ad essere impiegati in interventi di ripristino di pochi metri quadrati, non è tale da rendere giustificabile il rifiuto della ricorrente di sottoscrivere il contratto, giacché, fermi restando i caveat contenuti nella documentazione di gara circa il carattere indicativo delle grandezze riportate nei prospetti riepilogativi contenuti nel capitolato speciale d’appalto, l’eventualità dell’impiego di tali macchinari non poteva ritenersi esclusa dall’accordo quadro, qualora si fosse reso necessario eseguire interventi di dimensioni più significative rispetto a quelli stimati in misura maggioritaria.

14.7. – Le doglianze affidate ai motivi quarto e quinto del ricorso introduttivo sono dunque da respingere.

14.8. – Parimenti da rigettare è il terzo motivo di ricorso, con cui la società ricorrente si duole della violazione degli artt. 17, co. 7, 18 e 50 del d.lgs. n. 36/2023, della lettera d’invito e dell’eccesso di potere in cui sarebbe incorsa la stazione appaltante, non potendosi ritenere che la mancata presentazione dell’aggiudicataria alla consegna anticipata possa interpretarsi come rifiuto alla sottoscrizione del contratto, né che la revoca dell’aggiudicazione possa conseguire automaticamente all’eventuale mancata esecuzione anticipata.

Al riguardo, richiamando quanto appena considerato in ordine alla mancanza della prova dell’intenzione della stazione appaltante di sottoporre alla sottoscrizione dell’aggiudicataria un contratto dal contenuto diverso rispetto a quello per il quale era stata celebrata la gara, deve evidenziarsi che l’esecuzione anticipata faceva parte delle prestazioni alle quali l’operatore economico aggiudicatario era tenuto, essendo essa prevista da un’apposita clausola della lettera d’invito (« trattandosi di lavori urgenti, ai sensi dell’art. 50 comma 6 del d.lgs. n. 36/2023, il responsabile del procedimento potrà chiedere all’O.E. aggiudicatario, nelle more dei controlli/verifiche di legge, l’esecuzione anticipata del contratto »), che era ricompresa nella documentazione richiamata dallo schema di contratto all’art. 3 (« Condizioni e documenti »).

Ad ogni modo, la mancata presentazione alla consegna anticipata dei lavori è stata per la stazione appaltante l’ulteriore conferma – alla luce di quanto dalla stessa stazione appaltante era stato prospettato nella nota del 9.04.2025 – dell’intenzione dell’aggiudicataria di non sottoscrivere l’accordo quadro, intenzione che PE IO aveva già formalmente dichiarato con la nota del 2.04.2025.

14.9. – Da ultimo, da rigettare è pure il settimo mezzo di impugnazione, con il quale la società ricorrente sostiene che l’atto di revoca impugnato sarebbe illegittimo per eccesso di potere sotto diversi profili sintomatici e per violazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 36/2023, non risultando che l’aggiudicazione in favore di NI CE & figli S.r.l. sia stata preceduta dalla comunicazione alla stessa dell’aggiudicazione provvisoria e dallo scorrimento della graduatoria sul presupposto del rifiuto dell’aggiudicataria di stipulare il contratto e della comunicazione alla stessa, prima del 19.06.2025, della revoca dell’aggiudicazione.

Al di là del difetto di interesse, in capo a PE IO, alla luce della infondatezza delle doglianze sopra esaminate, a contestare l’aggiudicazione disposta in favore della controinteressata, deve rilevarsi che, come documentato in atti (docc. 20-21 della produzione di DF del 30.09.2025), la stazione appaltante aveva chiesto all’impresa NI CE & FI di comunicare la disponibilità ad eseguire i lavori di cui al contratto quadro qualora si fosse verificata « l’eventualità di uno scorrimento » della graduatoria. Tale eventualità si è in concreto verificata a seguito della comunicazione, con nota del 23.04.2025, in riscontro della richiesta di DF del 22.04.2025, della mancanza di analoga disponibilità da parte della società seconda graduata, 2P Asfalti S.r.l.

Il motivo di ricorso è dunque infondato.

15. – In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti proposti da PE IO devono essere respinti, con conseguente rigetto della domanda risarcitoria.

16. – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo; non vi è luogo a provvedere su di esse con riguardo alla controinteressata, che non si è costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento in favore della parte resistente delle spese di lite nella misura di € 5.000,00 (euro cinquemila/00) oltre oneri ed accessori di legge; nulla per la parte controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

PA RA, Presidente FF

Silvia De Felice, Primo Referendario

VI De ZI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI De ZI	PA RA

IL SEGRETARIO