Pubblicato il 28/04/2026

N. 07746/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14383/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14383 del 2025, proposto da ZO De GE, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Massaro e Giorgia Spalletta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rocca di Papa, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento di diniego prot. n. 23315 del 16.09.2025 notificato in pari data, avente ad oggetto il diniego dell’istanza di permesso di costruire prot. n. 28495 del 20.09.2024, emesso dal responsabile dell’Area Urbanistica e Patrimonio, arch. Silvia Farina, del Comune di Rocca di Papa;

- del provvedimento di diniego per inammissibilità prot. n. 23316 del 16.09.2025 notificato in pari data, avente ad oggetto il diniego alla richiesta di autorizzazione paesaggistica di cui all’istanza prot. n. 1678 del 22.01.2025, emesso dal responsabile dell’Area Urbanistica e Patrimonio, arch. Silvia Farina, del Comune di Rocca di Papa;

- di ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 la dott.ssa IR OR e udito il difensore del ricorrente come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

1. Con ricorso notificato il 13 novembre 2025 e depositato il 23 novembre 2025, il sig. ZO De GE, proprietario nel Comune di Rocca di Papa del terreno individuato in catasto al foglio 1, particelle 1774 e 163, ha impugnato i seguenti provvedimenti adottati dal medesimo ente locale:

- determinazione n. 23315 del 16 settembre 2025, recante diniego del permesso di costruire richiesto dal ricorrente con istanza n. 28494 del 20 settembre 2024 per la realizzazione nel suddetto terreno di un intervento così descritto: “ progetto edificatorio in via delle Margherite Rocca di Papa consistente in una attività commerciale/sportiva residenziale integrata composta da un immobile di nuova costruzione che si articola su un piano seminterrato un piano terra ed un primo piano ad utilizzazione residenziale e/o di servizio all’attività commerciale ”;

- determinazione n. 23316 del 16 settembre 2025, recante dichiarazione di inammissibilità dell’istanza di autorizzazione paesaggistica n. 1678 del 22 gennaio 2025 concernente il medesimo intervento edilizio.

1.1. Il ricorso è affidato a quattro motivi di censura così rubricati:

- “I . Violazione e falsa applicazione dell’art. 146 D.lgs. n. 42/2004; violazione del D.P.R. n. 31/2017; violazione degli artt. 2, 10-bis e 97 Cost.; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti e violazione del principio di buona amministrazione – Erronea applicazione del procedimento ordinario di autorizzazione paesaggistica ”;

- “ II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis L. n. 241/1990. Difetto di istruttoria e carenza di motivazione ”;

- “ III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 145, commi 3 e 4, del D.lgs. n. 42/2004; violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 65 delle Norme del Piano Territoriale Paesaggistico Regionale del Lazio – PTPR, approvato con D.C.R. n. 5/2021; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti e illogicità manifesta ”;

- “ IV. Violazione e falsa applicazione dei principi in materia di lotto intercluso; violazione dell’art. 3 L. n. 241/1990; eccesso di potere per difetto d’istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità e disparità di trattamento ”.

2. Il Comune di Rocca di Papa, benché regolarmente intimato, non si è costituito in giudizio.

3. Alla camera di consiglio del 9 dicembre 2025, su istanza della parte ricorrente, la domanda cautelare presentata in via incidentale è stata cancellata dal ruolo delle sospensive.

4. All’udienza pubblica del 10 marzo 2026, in vista della quale la parte ricorrente ha depositato alcuni documenti e una memoria ex art. 73, comma 1, c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

DI

1. Il ricorso è infondato per le ragioni di seguito illustrate.

2. Rispetto all’esame delle censure, assume rilievo preliminare l’illustrazione del contenuto motivazionale degli atti impugnati, quale risultante anche dal preavviso di provvedimento negativo trasmesso, ex art. 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, con nota comunale del 27 marzo 2025.

Il rigetto opposto alla realizzazione dell’intervento edilizio si fonda sulla “ mancanza dei presupposti urbanistici ” e, segnatamente, sulla classificazione dell’area ove dovrebbe sorgere l’edificio da destinare ad attività commerciale, sportiva e residenziale quale zona E/rurale secondo il vigente PRG del Comune di Rocca di Papa, adottato con delibera commissariale n. 639 del 2 agosto 1974 e approvato dalla Regione Lazio con deliberazione n. 1426 del 27 aprile 1976. Da tale classificazione deriva l’applicazione dell’art. 9 delle NTA, ai sensi del quale “ sono consentite costruzioni isolate al servizio dell’azienda agricola, oltre alle attrezzature vere e proprie (stalle, rimesse, silos, ecc.), anche abitazioni padronali e per addetti dipendenti ” mentre “ sono escluse le costruzioni per abitazioni plurifamiliari, stabilimenti e industrie, salvo quelle di trasformazione dei prodotti agricoli, autorimesse pubbliche, locali per esercizi pubblici e di divertimento ”. Quanto al c.d. “lotto minimo” e agli indici di edificabilità, poi, la norma stabilisce che “ Le costruzioni non potranno sorgere su lotti di superficie inferiore a mq. 10.000; potranno avere una cubatura massima di 0,10 mc/mq, dai quali 0,03 mc/mq per abitazioni e 0,07 mc/mq. per attrezzature del fondo ed una altezza non superiore a mt. 7,50 ”.

Data tale disciplina urbanistica, che preclude la realizzazione dell’intervento proposto, il Comune di Rocca di Papa, tenuto conto dei contenuti della relazione tecnica allegata alle due istanze, ha altresì precisato quanto segue:

- in ordine alla classificazione del terreno nell’ambito del PTPR della Regione Lazio quale “ Paesaggio degli insediamenti in evoluzione ”, disciplinato dall’art. 29 delle relative NTA, che consente “ varianti agli strumenti urbanistici a scopo edificatorio ”, ha evidenziato che, come chiarito dalla Regione Lazio nel parere n. 1109440 del 12 settembre 2024, il mancato adeguamento dei piani urbanistici generali alle previsioni del PTPR “ non comporta alterazioni della valenza della disciplina paesaggistica e dei relativi rapporti con la pianificazione urbanistica”, restando comunque “impregiudicata la valenza del piano regolatore, del quale non può mai predicarsi la “sostituzione” ad opera del PTPR, il quale non assume mai la valenza di normativa urbanistica ”;

- quanto alla pretesa natura di lotto intercluso dell’area, ha affermato che “ non esistono i presupposti di fatto per applicarne la definizione ”;

- infine, ha precisato che l’area non rientra nelle perimetrazioni dei nuclei abusivi adottata con delibera consiliare n. 27 del 15 giugno 2022.

3.  Così ricostruito l’impianto motivazionale dei provvedimenti impugnati, è possibile passare allo scrutinio delle singole censure.

4. Il primo motivo di ricorso è articolato in due distinti profili.

4.1. Il sig. De GE lamenta innanzitutto la violazione dell’art. 146 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, e il vizio di incompetenza relativa per avere il Comune di Rocca di Papa definito il procedimento di autorizzazione paesaggistica senza acquisire il parere vincolante della Soprintendenza.

La censura è infondata.

In presenza, infatti, di ragioni di tipo urbanistico ritenute dal Comune ostative al rilascio del titolo edilizio, l’acquisizione da parte dello stesso del parere della Soprintendenza ex art. 146, comma 7, del d.lgs. n. 42 del 2004 si rivelerebbe superflua, non potendo comunque la valutazione dell’autorità tutoria del vincolo avere riflessi pratici sul procedimento. La condotta tenuta nel caso di specie dal Comune di Rocca di Papa, che ha ritenuto di poter soprassedere dal coinvolgimento della Soprintendenza, si rivela, pertanto, coerente con i principi di economicità dell’azione amministrativa e di non aggravamento del procedimento (cfr., in termini, Cons. St., Sez. IV, 5 agosto 2025, n. 6931; Cons. St., Sez. II, 18 luglio 2022, n. 6180).

4.2. Il ricorrente si duole altresì della violazione dei termini procedimentali previsti dallo stesso art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, avendo l’ente locale “ adottato il provvedimento di diniego (16 settembre 2025) oltre sette mesi dalla presentazione dell’istanza di autorizzazione paesaggistica (22 gennaio 2025), nonché circa oltre cinque mesi dopo l’emissione del preavviso di diniego del 27 marzo 2025 e delle relative osservazioni presentate il 03 aprile 2025 ”, con conseguente lamentata lesione dei principi di efficienza e buona amministrazione.

Anche tale profilo di doglianza non può essere condiviso, atteso che il mancato rispetto del termine stabilito dalla legge per la conclusione del procedimento è censurabile (fin quando perdura l’inadempimento) con il rimedio dell’azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a., ma non determina, in difetto di specifica previsione del termine come perentorio, l’illegittimità del provvedimento (cfr., ex multis , Cons. St., Sez. VII, 9 marzo 2026, n. 1858; T.A.R. Lazio, Sez. II stralcio,  27 novembre 2023, n. 17667).

5. Con il secondo motivo di ricorso vengono dedotti, in primo luogo, la violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 – per avere, in tesi, il Comune di Rocca di Papa omesso di valutare le osservazioni formulate dal sig. De GE in data 3 aprile 2025 in risposta al preavviso di provvedimento negativo – e, in secondo luogo, il difetto di motivazione.

Entrambe le doglianze non sono suscettibili di positivo apprezzamento.

5.1. Sotto il primo profilo, il Collegio osserva che, a fronte dell’argomentazione del ricorrente secondo cui la classificazione in termini di “ Paesaggio degli insediamenti in evoluzione ” recata dal PTPR dovrebbe prevalere, ex art. 65 delle relative NTA, su quella del PRG, nel provvedimento impugnato viene ribadito il principio secondo cui il PTPR non assume mai portata sostitutiva del PRG, aggiungendosi che “ L’art. 29 [delle NTA del PTPR] non fornisce norme tecniche riguardo la parte urbanistica ma esprime indicazioni di massima ”. Il provvedimento ribadisce, inoltre, l’assenza dei presupposti individuati dalla giurisprudenza ai fini della qualificazione dell’area come lotto intercluso, tenendo conto, del resto, che nessun elemento concreto in senso contrario era stato fornito dall’istante in sede di osservazioni.

5.2. Palesemente infondata è, poi, alla luce di quanto esposto al precedente punto 2 della presente parte in diritto in ordine alla ratio decidendi dei provvedimenti impugnati, la censura di difetto di motivazione, formulata, peraltro, in termini del tutto generici.

6. Con il terzo motivo di ricorso il sig. De GE lamenta la violazione dell’art. 145 de d.lgs. n. 42 del 2004 e degli artt. 2, comma 6, e 65 delle NTA del PTPR, in quanto, sulla scorta di tali disposizioni, “ si deve concludere che la classificazione del terreno de quo come «Zona E rurale», posta dal P.R.G. del Comune di Rocca di Papa, contrasta inevitabilmente con la classificazione di cui al P.T.P.R. come «Paesaggio degli insediamenti in evoluzione» di cui all’art. 9 delle N.T.A. del P.T.P.R.; dunque, dovrà essere tale ultima classificazione a dover prevalere sull’altra ”. Ne deriverebbe, secondo la prospettazione attorea, che il Comune di Rocca di Papa illegittimamente ha ritenuto che l’intervento edilizio non potesse essere assentito perché in contrasto con l’art. 9 delle NTA del PRG in tema di edificazione in zona agricola, dovendo, invece, in tesi, trovare applicazione l’art. 29 delle NTA al PTPR recante la disciplina di tutela e di uso del sistema “ Paesaggio degli insediamenti in evoluzione ”.

6.1. Il motivo è infondato.

6.2. L’immediata prevalenza delle previsioni dei piani paesaggistici sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, sancita dall’art. 143, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, nonché affermata dall’art. 65, comma 9, delle NTA al PTPR della Regione Lazio (“ Fino all’adeguamento o in assenza di esso, le previsioni del PTPR sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici ), comporta che detti strumenti non possano contemplare condizioni peggiorative rispetto alle disposizioni del piano paesaggistico ma non esclude che dettino, invece, una disciplina più restrittiva (cfr. T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 10 febbraio 2023, n. 94).

In tal senso, si è espressa anche la Corte di Cassazione penale, Sez. III, che, nella sentenza n. 33107 dell’8 settembre 2022, ha affermato quanto segue:

“[S] e lo strumento urbanistico generale contrast [a] con i limiti posti dal piano territoriale paesaggistico quest’ultimo prevarrà, essendo “prevalenti” non tanto le sue prescrizioni quanto gli interessi di tutela dallo stesso garantiti; qualora, invece, gli strumenti urbanistici comunali – che alla luce della previsione del D.Lgs. n. 42 del 2004 art. 145, comma 3, […] non possono contemplare condizioni peggiorative rispetto alle disposizioni del piano paesaggistico – disciplinino le aree vincolate con previsioni che tutelano anche il profilo ambientale e paesaggistico in modo più favorevole rispetto ai piani territoriali paesaggistici essi sono da considerarsi prevalenti su questi ultimi. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 luglio 2019, n. 4778).

Nel caso di specie, dunque, correttamente il Tribunale ha reputato lo strumento di pianificazione urbanistica prevalente sul piano paesaggistico atteso che il primo, in maniera più restrittiva del secondo, aveva classificato l’area oggetto di edificazione come agricola ”.

6.3. Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, deve ritenersi che legittimamente il Comune di Rocca di Papa ha ritenuto il progetto di realizzazione di una struttura commerciale/sportiva/residenziale presentato dal sig. De GE non assentibile in dipendenza della classificazione dell’area come zona agricola ad opera del vigente PRG, anche perché, come pure rilevato nel provvedimento impugnato, la norma di PTPR non detta la disciplina urbanistica (tanto ciò vero che lo stesso progetto non ha potuto che riferirsi a quella contenuta nel PRG per le zone B di completamento). Non a caso, nel parere della Regione Lazio n. 325933 del 1° aprile 2022, richiamato dallo stesso ricorrente, si afferma che “ L’inderogabilità, cogenza e prevalenza del PTPR, comporta […] non la sostituzione delle previsioni urbanistiche difformi, ma piuttosto l’inibizione dell’applicazione delle previsioni di Piano regolatore con esso contrastanti” . In sostanza, è solo nella direzione di inibire l’applicazione della disciplina più “permissiva” dettata dal PRG che può effettivamente operare la prevalenza del PTPR (non anche, invece, nella direzione di sostituire la disciplina più “restrittiva” del PRG).

È appena il caso di precisare che, allo stato, la disciplina urbanistica vigente per il terreno di proprietà del sig. De GE è, per l’appunto, quella dettata dall’art. 9 delle NTA al PRG, atteso che la variante generale al PRG adottata con deliberazioni n. 22 del 28 giugno 2007 e n. 36 del 16 luglio 2009, la quale aveva previsto la classificazione del terreno prima in zona E/4 “ Ambiti territoriali con carattere rurale compromesso ” e poi in zona B/1 “ Tessuti urbani prevalentemente residenziali ”, è, per stessa ammissione del ricorrente “ decaduta stante la mancata approvazione della Regione Lazio entro 5 anni dalla deliberazione ”.

7. Il quarto motivo di ricorso è incentrato sulla questione relativa alla possibilità di qualificare il terreno interessato dal progetto in termini di c.d. lotto intercluso. Sostiene il ricorrente che la valutazione compiuta sul punto dal Comune di Rocca di Papa sia affetta da un travisamento dei presupposti di fatto, essendo la zona “ di fatto interclusa rispetto al tessuto edificato, non residuando alcuna porzione libera che possa mantenere una funzione agricola o di separazione ambientale ”.

Il motivo può essere assorbito.

Ed invero la ragione del diniego del permesso di costruire e della dichiarazione inammissibilità dell’istanza di autorizzazione paesaggistica consiste, come risulta da tutto quanto precede e come reso evidente dal dispositivo di entrambi i provvedimenti, nel contrasto dell’intervento edilizio con la normativa urbanistica vigente.

Le ulteriori considerazioni sulla questione del lotto intercluso sono svolte dal Comune di Rocca di Papa unicamente “ ad abundatiam ” a fronte del riferimento a tale fattispecie contenuto nella relazione tecnica presentata a corredo del progetto. In realtà, si tratta di un profilo non rilevante nella vicenda in esame, atteso che l’eccezione del c.d. “lotto intercluso” consiste in una deroga all’obbligo di pianificazione attuativa previsto dal PRG quale condizione per il rilascio del permesso di costruire, ma richiede comunque che il progetto sia del tutto conforme al PRG (cfr., ex multis , C.G.A.R.S. 29 luglio 2025, n. 613; T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 25 marzo 2024, n. 5857), circostanza, quest’ultima, che difetta nel caso di specie.

Resistendo, dunque, alle doglianze articolate con il ricorso la (unica) ratio decidendi dei provvedimenti, consistente nella classificazione del terreno coma zona agricola, cui consegue il contrasto del progetto con la normativa urbanistica vigente, nessun vantaggio potrebbe derivare al ricorrente dall’accoglimento del quarto motivo di censura.

8. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

9. Nulla è a disporsi in punto di spese di lite, stante la mancata costituzione in giudizio del Comune intimato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

NT IA, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Primo Referendario

IR OR, Referendario, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
IR OR	NT IA

IL SEGRETARIO