N. 01413/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 09/03/2026
N. 01858 /2026 REG.PROV.COLL. N. 01413/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1413 del 2025, proposto da PI EG, in proprio e quale rappresentante del Chiosco Green Beach, rappresentata e difesa dall'avvocato Piero Sandulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
contro
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;
RR ND, in proprio e quale rappresentante del Chiosco Paradise Beach, non costituito in giudizio;
Comune di Sabaudia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Annalisa Di Giovanni, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Salandra, 34;
per la riforma N. 01413/2025 REG.RIC.
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Seconda) n. 758/2024;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sabaudia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il Cons. NI Di RL e uditi per le parti gli avvocati Piero Sandulli e Annalisa Di Giovanni.;
FATTO e DIRITTO
1.- L'appellante impugna la sentenza con cui è stato respinto il suo ricorso per l'annullamento del provvedimento n. 13743 del 15 aprile 2024, con il quale il responsabile del settore V del comune di Sabaudia ha disposto la decadenza dell'autorizzazione n. 4/CH/2009 dell'11 maggio 2009 e di tutti gli atti collegati, con immediata interruzione di ogni attività correlata all'esercizio del titolo autorizzativo, ai sensi dell'art. 13, comma 1 lett. a) del vigente “Regolamento per l'applicazione del canone patrimoniale di occupazione del suolo pubblico di esposizione pubblicitaria e del canone mercatale” approvato con D.C.C. n. 10 del 12 aprile 2021.
2.- La decadenza veniva motivata, in sintesi, sulla base della reiterata violazione del divieto di preposizionamento di attrezzature balneari sul pubblico demanio marittimo, accertata all'esito di alcuni sopralluoghi di controllo, da cui erano scaturiti i verbali di seguito elencati:
(i) verbale n. 03/2020 del 2 luglio 2020 per il montaggio di n. 40 attrezzature balneari su P.D.M. prima della stipula del noleggio delle predette attrezzature da parte del cliente; N. 01413/2025 REG.RIC.
(ii) verbale n. 05/2021 del 9 luglio 2021, per il montaggio di n. 35 attrezzature balneari su P.D.M. prima della stipula del noleggio delle predette attrezzature da parte del cliente;
(iii) verbale n. 04/2022 del 6 luglio 2022 per il montaggio di n. 15 attrezzature balneari su P.D.M. prima della stipula del noleggio delle predette attrezzature da parte del cliente.
Secondo l'amministrazione, quanto accertato dagli agenti preposti al controllo, violava l'art. 2 del decreto del Presidente di Giunta Regionale n. 376 del 1° agosto
2002, recante “Approvazione Accordo di programma ex art. 34 del D.lgs. n. 267/2000 per l'approvazione del Piano di Utilizzazione dell'arenile (PUA) predisposto dal
Comune di Sabaudia (LT)”; l'art. 5, comma 8, del regolamento regionale n. 19/2016, recante “Disciplina delle diverse tipologie di utilizzazione delle aree demaniali marittime per finalità turistico-ricreative”; le pertinenti ordinanze balneari comunali e inoltre il punto 17 delle prescrizioni contenute nell'autorizzazione n. 2/CH/2011, nonché, più in generale, i principi di correttezza e buona fede previsti dagli artt. 1175
e 1375 c.c., con conseguente venir meno della fiducia negoziale riposta nel concessionario.
3.- Il ricorso di primo grado deduceva, in sintesi, la violazione di plurime disposizioni di legge (artt. 2, 3, 7, 24, legge n. 241/90; art. 41, d.lgs. n. 82/2005), di regolamento
(nello specifico, i regolamenti regionali del Lazio 12 agosto 2016, n. 19 e 15 luglio
2009, n. 11; la D.G.R. Lazio n. 1161 del 30 luglio 2001 e il relativo Allegato 4, la
D.P.G.R. Lazio n. 376 del 1° agosto 2002), oltre alla errata interpretazione delle autorizzazioni n. 02/CH/2011 e n. 1 bis/DEM e a varie figure sintomatiche dell'eccesso di potere.
4.- L'adito TAR del Lazio, sezione staccata di Latina, ha partitamente esaminato e respinto le censure proposte, ritenendo, in sintesi, legittimamente esercitata la revoca delle autorizzazioni in precedenza rilasciate alla ricorrente. N. 01413/2025 REG.RIC.
5.- L'appello ripropone essenzialmente le censure dedotte in primo grado, articolandole come ragioni di critica specifica avverso la sentenza impugnata.
Più in particolare, ripropone:
I) violazione e falsa applicazione dell'art. 2, legge 7 agosto 1990, n. 241 - violazione
e falsa applicazione del termine di conclusione del procedimento - illegittimità del
"riavvio" del procedimento, non contemplato dall'ordinamento - eccesso di potere sotto tutti i sintomatici profili, particolarmente per manifesta illogicità e irragionevolezza della complessiva scansione procedimentale, della comunicazione di "riavvio" del procedimento e del provvedimento finale.
Una prima ragione di illegittimità atterrebbe al mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento amministrativo, fissato in trenta giorni dall'art. 2, legge
7 agosto 1990, n. 241. Nella specie, il predetto termine sarebbe stato patentemente violato, considerato che tra la data di avvio (10 marzo 2023, giusta nota prot. n. 10050)
e quella di conclusione del procedimento, definito con l'impugnato provvedimento di decadenza, sarebbe decorso un lasso di tempo pari a un anno e trentasei giorni.
Non sarebbe, pertanto, condivisibile, l'affermazione del giudice di primo grado, laddove nella sentenza si statuisce che il termine non debba qualificarsi come perentorio, bensì sia da intendersi come meramente sollecitatorio e ordinatorio.
II) Violazione e falsa applicazione del regolamento regionale Lazio 12 agosto 2016,
n. 19 - violazione e falsa applicazione del regolamento regionale Lazio 15 luglio 2009,
n. 11 - violazione e falsa applicazione, e in ogni caso errata applicazione, della D.G.R.
Lazio n. 1161 del 30 luglio 2001 e del relativo Allegato 4 - omessa considerazione dell'esatta natura della spiaggia (spiaggia libera attrezzata, e non spiaggia libera con servizi) - errata interpretazione delle autorizzazioni n.02/CH/2011 dell'11 maggio
2011 e n. 1 bis/DEM dell'8 settembre 2009 - eccesso di potere sotto tutti i sintomatici profili, particolarmente per travisamento dei fatti - violazione e falsa applicazione, e N. 01413/2025 REG.RIC.
in ogni caso errata applicazione, delle ordinanze concessorie e dei principi generali di buona fede oggettiva.
Si assume la inapplicabilità nei confronti della ricorrente dell'art. 5, comma 8, del regolamento regionale Lazio 12 agosto 2016, n. 19, nella parte in cui si prevede che sulle spiagge libere con servizi è vietato il preposizionamento di attrezzature balneari e l'organizzazione dei servizi alla balneazione non può in nessun caso precludere la libera fruizione degli arenili, e che l'accertata violazione della presente disposizione, reiterata per tre volte, configura la fattispecie di inadempienza di cui all'articolo 49, comma 3, lettera f), della legge regionale n. 13/2007, per effetto della quale l'amministrazione comunale dichiara la decadenza dalla concessione, sia per ragioni temporali (il regolamento è entrato in vigore successivamente al rilascio delle autorizzazioni) che per motivi di natura sostanziale (in buona sostanza, il regolamento regionale n. 19/2016 non avrebbe abrogato il regolamento n.11/2009, trattandosi, invero, di regolamenti che disciplinano fattispecie diverse, ovvero il regolamento n.
11/2009 avrebbe ad oggetto le spiagge libere attrezzate, mentre il regolamento n.
19/2016 disciplinerebbe le spiagge libere con servizi, con la conseguenza, decisiva ai fini del decidere, che solo le spiagge libere con servizi sono espressamente caratterizzate dal noleggio delle attrezzature, mentre invece nelle spiagge libere attrezzate non è espressamente previsto il noleggio delle attrezzature, essendo piuttosto contemplati “servizi di assistenza, servizi igienici, comprensivi di un modulo accessibile alle persone diversamente abili, servizi di pulizia e di salvataggio per la cui realizzazione è consentita l'installazione di strutture di superficie coperta massima di 25 metri quadrati e di facile rimozione”, nonché “un percorso perpendicolare alla battigia ogni 150 metri, presso il quale è predisposta una piazzola di sosta all'ombra per la fruizione dell'arenile da parte delle persone diversamente abili”: non si comprenderebbe, dunque, come una prescrizione espressamente dettata per le spiagge libere con servizi ai sensi del regolamento regionale n. 19/2016 possa essere tout court N. 01413/2025 REG.RIC.
estesa ad una spiaggia libera attrezzata ai sensi del regolamento regionale n. 11/2009, dovendo anche considerarsi che, stante la natura sanzionatoria della disposizione sulla decadenza e la tassatività e specificità delle ipotesi decadenziali, risultano vietate sia l'interpretazione analogica che quella estensiva).
Si contesta, in ogni caso, in fatto, l'occupazione arbitraria dell'arenile, sul rilievo che
“i verbali risultano tutti elevati nella mattinata inoltrata, e cioè allorquando alcuni clienti del chiosco si erano già allontanati dall'arenile. Costituisce infatti fenomeno piuttosto frequente, oltre che di comune esperienza, quello in base al quale, per motivi di salute, le famiglie con bambini in tenera età ovvero anche gli anziani usufruiscono della spiaggia nelle primissime ore del mattino, per poi abbandonarla non appena il sole diventa caldo. Altri clienti del chiosco, poi, al momento del verbale si erano momentaneamente allontanati dalla spiaggia, portando con sé i propri effetti personali per recarsi al bar, ove consumare uno snack di metà mattinata ovvero per acquistare bevande”.
III) Si reitera, infine, la sussistenza dei presupposti per il risarcimento del danno ai sensi dell'art. 30 c.p.a., in quanto dall'illegittimo provvedimento di decadenza sarebbe derivato a carico dell'attività imprenditoriale un gravissimo danno per il gestore del chiosco, come puntualmente dettagliato nella perizia di parte depositata in primo grado.
6.- Il comune di Sabaudia ha sollevato svariate eccezioni preliminari, ha insistito a difendere la legittimità del proprio operato e ha instato affinché l'appello venga dichiarato inammissibile o venga respinto nel merito, con il favore delle spese di lite.
7.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.
8.- Alla udienza pubblica del 3 febbraio 2026, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.
9.- Il collegio prescinde dalla valutazione delle eccezioni proposte dal comune di
Sabaudia aventi ad oggetto: N. 01413/2025 REG.RIC.
(i) la improcedibilità del ricorso in appello per sopravvenuta carenza di interesse in relazione alla mancata impugnazione dell'avviso pubblico indetto dal comune di
Sabaudia del 2025, con il quale sono state assegnate a terzi le piazzole, tra cui quella già gestita dall'appellante;
(ii) la inammissibilità dell'appello per carenza di interesse in relazione alla mancata impugnazione dei verbali di accertamento delle condotte riscontrate e delle relative sanzioni pecuniarie, con la conseguenza che i fatti oggetto dell'accertamento non possono essere contestati;
(iii) la inammissibilità per genericità dei motivi di ricorso.
10.- L'appello, infatti, è comunque infondato nel merito.
È in particolare infondata la censura di violazione del termine di conclusione del procedimento amministrativo.
In difetto di specifica previsione del termine come perentorio, il termine di conclusione del procedimento amministrativo ha natura ordinatoria o sollecitatoria, con la conseguenza che il superamento del termine non determina la illegittimità del provvedimento (in termini, Consiglio di Stato, sez. II, n. 9415 del 1° dicembre 2025).
D'altro canto, il tempo intercorso dall'avvio del procedimento amministrativo, si è reso necessario al fine di riscontrare le istanze di accesso documentale formulate da parte appellante, come sottolineato con la sentenza appellata.
Ne consegue che il decorso del tempo non potrebbe essere considerato come fattore di perplessità dell'azione amministrativa.
I presupposti della pronuncia di decadenza sono stati inoltre correttamente evidenziati nel provvedimento impugnato.
Parte appellante si è infatti resa responsabile della reiterata violazione del divieto di preposizionamento di attrezzature balneari sul pubblico demanio marittimo, in quanto la sua attività è stata sottoposta ad alcuni sopralluoghi di controllo che hanno generato n. 3 verbali, così di seguito elencati: N. 01413/2025 REG.RIC.
(i) verbale n. 03/2020 del 2 luglio 2020 per il montaggio di n. 40 attrezzature balneari su P.D.M. prima della stipula del noleggio delle predette attrezzature da parte del cliente;
(ii) verbale n. 05/2021 del 9 luglio 2021, per il montaggio di n. 35 attrezzature balneari su P.D.M. prima della stipula del noleggio delle predette attrezzature da parte del cliente;
(iii) verbale n. 04/2022 del 6 luglio 2022 per il montaggio di n. 15 attrezzature balneari su P.D.M. prima della stipula del noleggio delle predette attrezzature da parte del cliente.
Il Tar ha correttamente osservato che il regolamento della Regione Lazio n. 19/2016
(rubricato “Disciplina delle diverse tipologie di utilizzazione delle aree demaniali marittime per finalità turistico-ricreative”), nell'abrogare il precedente Regolamento
n. 11/2009 (invocato dal ricorrente) all'art. 5 (“Requisiti e caratteristiche delle spiagge libere con servizi”) comma 8, stabilisce che “sulle spiagge libere con servizi è vietato il preposizionamento di attrezzature balneari e l'organizzazione di servizi alla balneazione non può in nessun caso precludere la libera fruizione degli arenili.
L'accertata violazione della presente disposizione, reiterata per tre volte, configura la fattispecie di inadempienza di cui all'articolo 49, comma 3, lettera f), della l.r.
13/2007, per effetto della quale l'amministrazione comunale dichiara la decadenza dalla concessione”.
E, all'articolo 6 (“Requisiti e caratteristiche delle spiagge libere”), comma 2, ribadisce che “nelle spiagge libere oggetto di convenzione è vietato il preposizionamento di attrezzature balneari e l'organizzazione di servizi alla balneazione non può in nessun caso precludere la libera fruizione degli arenili.
L'accertata violazione del divieto di preposizionamento delle attrezzature da spiaggia reiterato per tre volte si prefigura come grave inadempienza degli obblighi previsti N. 01413/2025 REG.RIC.
dalla convenzione ed implica, da parte dell'amministrazione comunale la risoluzione ai sensi dell'articolo 1456 del Codice civile”.
Il provvedimento impugnato costituisce, quindi, un atto vincolato, alla luce delle disposizioni dianzi richiamate.
Parimenti non sussiste alcuna violazione del principio di proporzionalità, essendo la decadenza provvedimento vincolato al verificarsi (come nel caso di specie) del presupposto di almeno tre violazioni del divieto di preposizionamento.
Non risultano corretti i riferimenti di parte appellante al regolamento n° 11/2009.
Questo, infatti, è stato abrogato dall'art. 21 del regolamento n. 19/2016 (ad esclusione degli articoli 8 e 9).
Né risulta ostativa alla pronuncia di decadenza la circostanza che il regolamento regionale sia stato adottato in data 12 agosto 2016, e cioè in data successiva rispetto al rilascio delle due autorizzazioni n. 04/CH/2009 dell'11 maggio 2009 e n. 04 bis/DEM dell'8 settembre 2009, antecedenti rispetto al regolamento.
Infatti, il punto 17 delle prescrizioni contenute nell'autorizzazione dispone “... 17) presso il manufatto di supporto, dalle ore 8.00 alle ore 19.00, è consentita la fornitura giornaliera a noleggio di ombrelloni ai bagnanti, che potranno collocarli in naturalità, secondo le proprie esigenze e rispettando quelle dei presenti, sull'arenile libero circostante. Gli ombrelloni devono normalmente essere rimossi a fine giornata
e custoditi nelle strutture collocate sopra le piazzole”.
Trattasi dunque di reiterato inadempimento delle obbligazioni contenute nella concessione.
La previsione regolamentare di cui si contesta la violazione stabilisce che l'accertata violazione delle sue prescrizioni, reiterata per tre volte, configura la fattispecie di inadempienza di cui all'articolo 49, comma 3, lettera f), della l. r. 13/2007, per effetto della quale l'amministrazione comunale dichiara la decadenza dalla concessione.
Trattasi dunque di previsione che non contraddice il contenuto della concessione, anzi N. 01413/2025 REG.RIC.
prevedendo strumenti di rispetto della concessione che l'Amministrazione era abilitata ad usare a prescindere dalla previsione regolamentare.
L'illecita condotta di preposizionamento degli ombrelloni ha quindi costituito violazione:
- dell'art. 2 del decreto del Presidente di Giunta Regionale n. 376 del 1° agosto 2022, recante “approvazione accordo di programma ex art. 34 del D. Lgs. n° 267/2000 per l'approvazione del Piano di Utilizzazione dell'arenile (PUA) predisposto dal Comune di Sabaudia (LT)”;
- del disposto contenuto nell'art. 5 comma 8 del regolamento regionale n. 19/2015, recante “disciplina delle diverse tipologie di utilizzazione delle aree demaniali marittime per finalità turistico-ricreative”;
- del disposto contenuto nelle pertinenti ordinanze balneari comunali;
- del disposto di cui al punto 17 delle prescrizioni contenute nell'autorizzazione.
Risulta inconferente la questione, posta da parte appellante, relativa al corretto richiamo da parte del Tar dell'art. 1161 del cod. della navigazione attinente al reato di abusiva occupazione di spazio demaniale.
Non vi è infatti contraddizione rispetto al contenuto dei provvedimenti impugnati, considerando che l'accertato comportamento di occupazione dell'arenile a mezzo della preventiva apposizione di ombrelloni costituisce condotta vietata, così come è vietata l'occupazione abusiva di spazi demaniali.
È poi infondata la censura che fa riferimento alla circostanza che l'attività di controllo non è stata svolta alle ore 8 del mattino all'avvio dell'attività giornaliera.
Il collegio osserva che i fatti accertati nel verbale, quale il preposizionamento degli ombrelloni, non possono essere smentiti, facendo i verbali fede fino a querela di falso e tali verbali non sono stati impugnati.
Comunque, come osservato dal TAR, l'orario dell'avvenuto accertamento dell'infrazione non si riflette sul fatto contestato nel verbale di accertamento, che N. 01413/2025 REG.RIC.
costituisce atto presupposto a quello impugnato, che è consistito nel preposizionamento dinanzi il chiosco di ben 40 basi di ombrelloni nell'anno 2020, 35 basi di ombrelloni nell'anno 2022 e 15 basi di ombrelloni nell'anno 2022.
L'avvenuto accertamento di specifiche ripetute condotte vietate non può essere controbilanciato dall'adempimento degli altri obblighi derivanti dal rapporto concessorio.
Nemmeno giova a parte appellante la censura secondo cui la decadenza sarebbe stata pronunciata in relazione alla autorizzazione che inerisce alla gestione del chiosco e non in relazione all'autorizzazione all'esercizio dell'attività di noleggio ombrelloni.
Infatti, come correttamente motivato dal Tar, la decadenza ha espressamente ad oggetto sia l'autorizzazione all'istallazione del chiosco sia l'autorizzazione collegata avente ad oggetto l'attività di noleggio ombrelloni.
11.- L'infondatezza dell'azione impugnatoria determina altresì l'infondatezza della domanda risarcitoria.
12.- In definitiva, l'appello deve essere respinto.
13.- Le spese sono liquidate nella misura indicata in dispositivo, secondo la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna parte appellante alla refusione, in favore del comune di Sabaudia, delle spese, liquidate nella misura di complessivi euro 2.000,00, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati: N. 01413/2025 REG.RIC.
LA SA, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
NI Di RL, Consigliere, Estensore
Raffaello Sestini, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
L'ESTENSORE
NI Di RL
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
LA SA