Pubblicato il 27/01/2026

N. 00120/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00629/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 629 del 2023, proposto da RO CO, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Campion e Giorgio Santilli, con domicilio fisico eletto presso lo studio di quest’ultimo in Torino, via G.B. Vico n. 10, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Isabella Tassone, con domicilio fisico eletto presso l’avvocatura comunale in Torino, via Corte D'Appello n. 16, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento del Comune di Torino del 28.04.2023, notificato il 15.05.2023, avente ad aggetto “ Comunicazione inefficacia ” della SCIA ex art. 37, comma 4, D.P.R. 380/2001 presentata in data 30.03.2023 (prot. edilizio 2023-9-5716).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Torino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il dott. LE RD e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 13.07.2023, il ricorrente ha impugnato il provvedimento dirigenziale n. 1003 del 28.04.2023 con cui il Comune di Torino gli ha comunicato l’inefficacia della SCIA in sanatoria da egli presentata in data 30.03.2023, ai sensi dell’art. 37, comma 4, D.P.R. 380/2001, ai fini della conservazione di alcune difformità presenti in un basso fabbricato di sua proprietà.

2. Secondo il segnalante, il predetto fabbricato avrebbe una destinazione a magazzino/deposito (con annessi uffici) e le difformità rispetto allo stato legittimo, assentito con licenza edilizia prot. 1958-1-20497 del 06.05.1959, atterrebbero alla diversa distribuzione interna ed ai prospetti. Si tratterebbe di opere qualificabili come manutenzione straordinaria pesante ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera b), del D.P.R. 380/2001 e soggette a SCIA ai sensi dell’art. 22, comma 1, lettera a) del D.P.R. n. 380/2001. Le stesse sarebbero sanabili ex art. 37, comma 4, D.P.R. 380/2001 perché ammesse dalla disciplina urbanistico-edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’abuso, sia al momento della presentazione della domanda.

Ad avviso del Comune, invece, la SCIA presentata riporterebbe un’errata rappresentazione dello stato legittimo del fabbricato che, sulla base della licenza edilizia rilasciata nel 1959, sarebbe in parte destinato ad autorimessa ed avrebbe una diversa configurazione dei muri divisori interni. Di conseguenza, la sanatoria comporterebbe una modifica della destinazione d’uso di tale porzione di fabbricato, non consentita dall’attuale disciplina urbanistico-edilizia di riferimento (artt. 3, punto 3, e 8, punto 3, delle norme urbanistiche edilizie di attuazione, N.U.E.A., del vigente P.R.G.C.). Inoltre, il predetto mutamento di destinazione d’uso determinerebbe un aumento della s.l.p. (superficie lorda di pavimento), essendo l’autorimessa esclusa dal relativo conteggio ai sensi dell’art. 2, comma 21, delle N.U.E.A. del P.R.G.C. In ragione di ciò, l’intervento eccederebbe la manutenzione straordinaria e rientrerebbe nella ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c), del D.P.R. 380/2001, cosicché non sarebbe nemmeno corretta la presentazione della pratica di sanatoria a mezzo SCIA, occorrendo piuttosto il permesso di costruire.

3. Il ricorrente è insorto avverso il predetto provvedimento comunale, affidandosi a due motivi di ricorso così rubricati e sintetizzabili:

“ I. Violazione di legge in relazione all’art. 10 bis L. 241/1990 ”: dal tenore letterale della comunicazione di inefficacia inviata dal Comune non si comprenderebbe se si tratti di un atto interlocutorio o del provvedimento definitivo; in quest’ultimo caso, il provvedimento sarebbe illegittimo perché non preceduto dal preavviso di diniego;

“ II. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. In subordine, eccesso di potere per erroneità dei presupposti e sviamento ”: il Comune non avrebbe considerato che, con la variante approvata in data 06.05.1959, sarebbe stata eliminata la divisione del fabbricato in una parte destinata a laboratorio/magazzino/deposito ed in un’altra parte destinata ad autorimessa, posto che anche quest’ultima porzione di fabbricato sarebbe stata destinata tutta a laboratorio artigianale; in ogni caso, poi, il passaggio da autorimessa a laboratorio sarebbe avvenuto già nel 1959 (contestualmente alla realizzazione del fabbricato), quindi il mutamento di destinazione d’uso si sarebbe consolidato prima dell’entrata in vigore dell’attuale P.R.G.C., la cui disciplina sarebbe stata erroneamente richiamata.

3. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione comunale, rilevando l’infondatezza delle censure avversarie e la piena legittimità del provvedimento impugnato.

4. In vista della trattazione del ricorso, le parti hanno depositato ulteriore documentazione e le memorie finali ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a.

5. All’udienza pubblica del 27.11.2025, la causa è stata discussa e poi trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. Con il primo motivo il ricorrente lamenta la non comprensibilità del carattere definitivo o meno dell’impugnata comunicazione di inefficacia della SCIA in sanatoria. In caso affermativo, ne deduce l’illegittimità per non essere stata preceduta dal preavviso di diniego di cui all’art. 10 bis del L. 241/1990.

6.1. A tale riguardo, rileva innanzitutto il Collegio come non possa dubitarsi del fatto che l’atto impugnato sia un provvedimento definitivo e non un atto meramente interlocutorio. All’interno di esso, si afferma chiaramente che “ non sussistono i presupposti di conformità previsti dall’art. 37 comma 4 del D.P.R. 380/2001 ” (indicandone poi i motivi) e che pertanto la pratica di SCIA in sanatoria “ risulta inefficace ”, con espresso avvertimento della possibilità di ricorrere in sede giurisdizionale avverso tale decisione. La contestuale precisazione che la pratica “ sarà definita con esito negativo ” va invece riferita, come dimostrato dalla difesa comunale (doc. 4), alla necessità di aggiornare successivamente lo stato della pratica sul portale telematico dedicato.

6.2. Quanto invece all’applicabilità al caso di specie dell’art. 10 bis della L. 241/1990, deve convenirsi con il ricorrente che l’istituto del preavviso di rigetto, stante la sua portata generale, è applicabile anche ai procedimenti di sanatoria o condono edilizio, trattandosi comunque di procedimenti avviati ad istanza di parte (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 12.04.2023, n. 3672; T.A.R. Lazio, II quater , 03.11.2020, n. 11307; T.A.R. Lazio, II quater , 04.05.2023, n. 7586). Con specifico riferimento alla SCIA in sanatoria sono state, però, sollevate perplessità in giurisprudenza, ricollegabili al fatto che anche la SCIA in sanatoria, al pari di quella ordinaria, rappresenterebbe una dichiarazione di volontà del segnalante e non una vera e propria istanza di parte che determina l’avvio di un procedimento amministrativo teso all’ottenimento di un provvedimento (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 06.10.2020, n. 5890; T.A.R. Sicilia Catania, Sez. III, 03.06.2024, n. 2058). Nel frattempo, è stato tuttavia chiarito che la SCIA in sanatoria presentata ai sensi dell’art. 37, comma 4, del D.P.R. 380/2001 dà luogo ad un procedimento destinato comunque a concludersi con un provvedimento espresso dell’amministrazione, in assenza del quale non si forma né un silenzio rigetto (contrariamente a quanto previsto per l’accertamento di conformità di cui all’art. 36 del D.P.R. 380/2001), né un silenzio assenso, ma piuttosto si configura un silenzio inadempimento (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 20.02.2023, n. 1708. In termini, T.A.R. Molise, Sez. I, 28.08.2025, n. 242; T.A.R. Campania Napoli, Sez. VII, 18.02.2025, n. 1358; T.A.R. Campania Salerno, Sez. II, 11.07.2024, n. 1460). Alla luce di ciò, deve ritenersi che anche rispetto al procedimento avviato a seguito di una SCIA in sanatoria debba trovare applicazione l’art. 10 bis della L. 241/1990, con conseguente necessità che al segnalante vengano comunicati i motivi ostativi al buon esito della pratica prima di procedere con l’invio del provvedimento finale negativo (cfr. T.A.R. Campania Salerno, Sez. II, 15.09.2025, n. 1468).

Tale principio deve, tuttavia, essere coordinato con la natura vincolata dei procedimenti edilizi (anche di sanatoria o condono), che non solo impone al ricorrente di indicare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 22.11.2023, n. 9988), ma esclude comunque, ai sensi dell’art. 21 octies , comma 2, primo periodo, della L. 241/1990, che il provvedimento sia annullabile per mancato invio del preavviso di diniego qualora sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 17.07.2023, n. 6975).

Il che, in sostanza, sposta l’esame della fondatezza del presente ricorso sulla valutazione delle doglianze articolate nel secondo motivo di ricorso, che sono quelle che l’esponente lamenta di non aver potuto introdurre in sede procedimentale a causa del mancato invio del preavviso di diniego.

7. Con il secondo motivo, il ricorrente sostiene infatti che il Comune avrebbe errato nel ritenere che lo stato legittimo del suo fabbricato sarebbe diverso da quello rappresentato nella SCIA in sanatoria. È da questa erronea premessa che l’Amministrazione avrebbe tratto le proprie conclusioni sulla non sanabilità delle difformità dichiarate, per non conformità delle stesse rispetto alla disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento della presentazione della SCIA.

Invero, tanto il segnalante quanto il Comune concordano sul fatto che lo stato legittimo del basso fabbricato in questione sia quello che risulta dalla planimetria di progetto allegata alla licenza edilizia n. 1662 del 06.05.1959. Essi dissentono, però, su quale sia lo stato legittimo raffigurato da tale planimetria. A parere del segnalante, avrebbero rilievo anche le cancellazioni e correzioni apportate a matita sui muri divisori rappresentati dalla stessa, le quali avrebbero avuto l’effetto di eliminare la porzione destinata ad autorimessa, estendendo a tutto il fabbricato la destinazione a deposito-magazzino. Al contrario, secondo il Comune, tali cancellazioni e correzioni a matita sarebbero del tutto irrilevanti e non autorizzate dall’amministrazione, cosicché lo stato legittimo assentito sarebbe quello che prevede la divisione del fabbricato in una porzione ad uso autorimessa ed in un’altra ad uso magazzino/deposito.

7.1 Ritiene il Collegio che la posizione del Comune debba essere condivisa.

In linea generale, infatti, le mere cancellazioni e/o correzioni aggiunte a matita sull’elaborato grafico allegato ad una pratica edilizia non sono idonee a provare in modo univoco che le stesse siano state apposte in sede di istruttoria e siano state effettivamente valutate ed assentite dall’amministrazione prima del rilascio del titolo (cfr. T.A.R. Piemonte, Sez. II, 03.02.2022, n. 80).

Inoltre, nel caso di specie, la controversa planimetria risulta essere stata presentata in “variante” rispetto ad una precedente planimetria che non prevedeva alcun muro divisorio all’interno del progettato basso fabbricato. Su tale prima ipotesi progettuale si era, infatti, espresso negativamente il Comando dei Vigili del Fuoco, che, con parere del 10.11.1958 (doc. 12 parte resistente), aveva espressamente indicato che “ l’autorimessa deve essere separata dal magazzino ”. Di talché la nuova planimetria allegata alla licenza del 1959 (nella versione priva delle cancellature e correzioni a matita), prevedendo distintamente le porzioni ad “ autorimesse ” (a sinistra) ed a “ magazzino-deposito minuterie metalliche ” (a destra), era servita proprio a superare i rilievi espressi dal Comando dei Vigili del Fuoco, il quale, con successivo parere del 31.01.1959, si era difatti espresso favorevolmente, seppur a determinate condizioni, alla “ esecuzione dell’allegato progetto di basso fabbricato con destinazione autorimesse private a magazzino materiali ferrosi ”. Tale parere, con le relative prescrizioni, è anche espressamente richiamato nella licenza edilizia n. 1662 del 06.05.1959, la quale continua a fare riferimento ad un “ basso fabbricato uso autorimessa ” (doc. 14), coerentemente con quanto indicato nella documentazione della pratica edilizia (docc. 9 e 10) e, in particolare, nell’istanza presentata dal condominio per l’esecuzione di un “ basso fabbricato ad uso autorimessa magazzino deposito ” (docc. 6 e 8). In considerazione di ciò, l’approvazione da parte dell’Amministrazione comunale delle cancellazioni e correzioni a matita risultanti dalla planimetria progettuale non sarebbe coerente con l’ iter istruttorio della pratica edilizia e con il mantenimento del riferimento all’uso autorimessa nella licenza finale rilasciata. Peraltro, quand’anche si dovessero considerare assentite le cancellazioni e correzioni a matita riportate nella planimetria, le stesse dimostrerebbero solo un diverso posizionamento dei muri divisori tra le due porzioni del basso fabbricato, con un ampliamento di quella ad uso magazzino-deposito ed una corrispondente riduzione di quella ad autorimessa, ma non deporrebbero, di per sé, per l’eliminazione dell’autorimessa e per l’estensione a tutto il fabbricato della destinazione a magazzino-deposito con annessi uffici (come sostenuto dal ricorrente), non rinvenendosi alcuna espressa indicazione a tale riguardo nella planimetria, nemmeno a seguito cancellazioni e correzioni ad essa apportate.

7.2. Gli elementi documentali addotti dall’esponente a supporto della propria tesi (atto di compravendita del 30.06.1958; scrittura privata di affidamento dei lavori del 02.01.1959; denuncia di inizio attività alla Camera di Commercio del 19.04.1971; planimetria catastale del 31.10.1992: docc. 5, 6 e 9) non comprovano, in realtà, che la destinazione dell’intero basso fabbricato a deposito/magazzino con annessi uffici sia quella effettivamente assentita dall’Amministrazione comunale, ma, al più, potrebbero dimostrare che la stessa sia stata quella concretamente realizzata ed utilizzata dal proprietario.

Tuttavia, la legittima destinazione edilizia di un immobile non coincide con l’uso concretamente praticato da chi ne abbia la disponibilità, ma è quella che risulta dai titoli edilizi (dunque, nel caso di specie, dalla licenza edilizia del 1959), mentre alle risultanze catastali può attribuirsi una valenza meramente sussidiaria, in caso di assenza o indeterminatezza dei titoli edilizi (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. III, 14.03.2024, n. 297; T.A.R. Campania Salerno, Sez. II, 26.07.2021, n. 1834; T.A.R. Veneto, Sez. II, 12.04.2019, n. 471).

Tale consolidato principio giurisprudenziale, oltre ad essere oggi positivizzato, a livello statale, dall’art. 9 bis , comma 1 bis , del D.P.R. 380/2001, trova espresso riconoscimento, a livello regionale, già nell’art. 7 della L.R. Piemonte 19/1999, a tenore del quale “ la destinazione d’uso in atto dell’immobile o dell'unità immobiliare è quella stabilita dalla licenza edilizia o dalla concessione o dall'autorizzazione e, in assenza o indeterminazione di tali atti, dalla classificazione catastale attribuita in sede di primo accatastamento o da altri documenti probanti ”.

7.3. Non è pertanto nemmeno condivisibile l’ulteriore rilievo del ricorrente secondo cui, in ogni caso, la concreta destinazione attribuita al proprio fabbricato a deposito/magazzino si sarebbe consolidata in via di fatto e sarebbe stata legittimata dalle varianti n. 31 bis del 26.11.1979 e, in particolare, n. 31 ter del 02.05.1989 al previgente P.R.G.C., con cui il Comune di Torino, nel disciplinare sul proprio territorio il cambio di destinazione d’uso degli immobili, avrebbe assunto quale situazione di partenza la destinazione “ in atto al 19 luglio 1977 o ad altra successivamente legittimamente attuata ”, con ciò facendo salvi, a suo avviso, tutti gli usi già praticati in via di fatto a tale data. La destinazione “in atto” ad una certa data non coincide, infatti, con quella “di fatto” sussistente in quel momento, ma è anzitutto quella risultante dagli eventuali titoli edilizi e, solo nel caso questi ultimi siano insussistenti (perché non richiesti dalla legislazione all’epoca vigente) o non indichino la destinazione d’uso assentita, può farsi riferimento alla destinazione di fatto, se comprovata con idonea documentazione.

Peraltro, anche a voler ritenere che prima del 19.07.1977 la destinazione d’uso di un immobile fosse liberamente mutabile rispetto a quella prevista dal titolo edilizio, ciò non andrebbe comunque a vantaggio dell’odierno ricorrente nel caso in esame.

Innanzitutto, è egli stesso a sostenere di non aver mai mutato la destinazione d’uso del proprio immobile, in quanto lo stesso sarebbe stato realizzato ab origine con una destinazione d’uso ed una distribuzione dei locali diverse da quelle previste nella planimetria (depurata dalle correzioni a matita) allegata alla licenza edilizia del 1959. Cosicché si discuterebbe non tanto di un cambio di destinazione d’uso meramente funzionale di un immobile legittimamente realizzato, quanto piuttosto della sua originaria costruzione ed utilizzazione in modo difforme da quanto assentito dall’amministrazione.

Ad ogni modo, poi, i documenti versati in giudizio dall’esponente non provano comunque, in modo univoco, che il basso fabbricato abbia sempre avuto la conformazione e l’uso da lui invocati o, quantomeno, che li avesse già al 19.07.1977. L’atto di compravendita del 1958 (doc. 5) non fa infatti alcun riferimento alla destinazione d’uso del “ basso fabbricato ” in questione né alla sua configurazione interna. Quanto alla scrittura privata stipulata con l’appaltatrice incaricata della sua costruzione (doc. 6), la stessa risale al 02.01.1959 (quindi, è antecedente al rilascio della licenza edilizia) e, pur contenendo un generico riferimento al fatto che il fabbricato sia da destinarsi ad “ uso officina o deposito commerciale ”, non è accompagnato da maggiori specificazioni e rappresentazioni grafiche dei lavori da eseguire, ma richiama il progetto dell’Ing. Grappi, che, sebbene non allegato a tale scrittura privata, è evidentemente quello che sarebbe stato poi assentito con la licenza edilizia del 06.05.1959 e che risulta dalla relativa planimetria, sul cui contenuto si è già ampiamente detto. La comunicazione del 19.04.1971 (doc. 9) di trasferimento dell’attività di “ costruzione e manutenzione impianti di riscaldamento ed accessori ” presso tale fabbricato non è accompagnata da alcuna planimetria dei locali e potrebbe comunque riferirsi anche alla sola parte legittimante assentita a magazzino/deposito nella licenza del 06.05.1959. La planimetria catastale (pag. 13 del doc. 5) è il solo documento che attesta la conformazione dei locali ed il loro uso nel senso indicato dal segnalante, ma risale al 31.10.1992, quindi non vale a dimostrare che la medesima situazione fosse già sussistente al 19.07.1977. Né indicazioni in tal senso possono trarsi dalla documentazione fotografica depositata in giudizio (doc. 8), posto che la stessa rappresenta l’attuale stato dei luoghi.

8. In conclusione, la contestazione del Comune di una non corretta ricostruzione e rappresentazione, nella SCIA in sanatoria, dello stato legittimo del fabbricato resiste alle censure formulate dal ricorrente, con ciò che ne consegue sulla non sanabilità ex art. 37, comma 4, del D.P.R. 380/2001 dello stato di fatto attuale del suo immobile in quanto non conforme alla vigente disciplina urbanistico-edilizia di riferimento (per le ragioni indicate nel provvedimento impugnato, che non costituiscono oggetto di specifiche doglianze da parte del ricorrente).

9. Il ricorso è, pertanto, nel suo complesso infondato e deve essere rigettato.

10. Le peculiarità della vicenda fattuale inducono comunque il Collegio a compensare integralmente le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN LU, Presidente

Martina Arduino, Referendario

LE RD, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE RD	AN LU

IL SEGRETARIO