Pubblicato il 16/02/2026

N. 00785/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02451/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2451 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da AR Lavoro e Ambiente Cooperativa Sociale - NL, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Greco, Manuela Muscardini e Paolo Provenzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dei predetti difensori in Milano, Piazzale Lavater, n. 5, in relazione alla procedura CIG B5ACEDBB1D;

contro

Comune di Cesano Maderno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Rodolfo Jose' Mendez, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Milano, anche quale Ufficio unico associato tra la Città Metropolitana di Milano e la Provincia di Monza e della Brianza per l’esercizio della funzione di stazione appaltante a servizio dei Comuni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Nadia Marina Gabigliani, Ilaria Azzariti, Giorgio Giulio Grandesso, ARluisa Bernadette Pozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Milano, alla Via Vivaio n. 1 nei locali dell’Avvocatura della Città Metropolitana di Milano;

nei confronti

Itinera Società Cooperativa a R.L., Isam S.r.l., non costituite in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

- della Determinazione Dirigenziale (Raccolta generale n. 1683 del 16-06-2025 della Stazione Unica Appaltante, Ufficio Unico tra la Provincia di Monza e Brianza) nella parte in cui è stata disposta l’esclusione della AR Lavoro e Ambiente Cooperativa Sociale NL dal lotto 2 della Gara europea a procedura aperta per “ l’affidamento in modalità multilotto, del servizio di manutenzione pluriennale (2025 2027) ordinaria e straordinaria del verde pubblico e dell’arredo urbano di pertinenza del comune di Cesano Maderno (MB) ” e il conseguente scorrimento della graduatoria;

- della comunicazione, a mezzo PEC, del 13-6-2025 con cui si è informata AR Lavoro e Ambiente Cooperativa Sociale NL di essere stata esclusa dal lotto 2;

- del messaggio apparso su Sintel in data 4-6-2025, con riferimento al lotto 2;

- del verbale prot. 31530/2025 della 5° seduta pubblica della Commissione in data 13-06-2025, richiamato nel provvedimento di esclusione, anche nella parte in cui “ propo(ne) l’aggiudicazione dell’appalto nei confronti dell’operatore economico ISAM S.R.L. ”;

- del parere trasmesso dal RUP con PEC n. 30040 del 5-06-2025, richiamato nel provvedimento di esclusione;

- del parere del RUP in data 4-06-2025, propedeutico allo scorrimento della graduatoria in favore della ISAM S.R.L.;

- del Disciplinare di gara, in parte qua ;

- dell’eventuale provvedimento di aggiudicazione della gara, non conosciuto;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e/o conseguenziali, nonché del contratto, ove stipulato;

- e per la declaratoria d’inefficacia ai sensi e per gli effetti degli artt.121 e 122 c.p.a. e la condanna della Stazione appaltante a disporre il subentro nell’esecuzione dello stesso in favore dell’odierna esponente, che a tal fine si dichiara sin d’ora disponibile, ai sensi dell’art. 124 c.p.a.;

B) Quanto ai motivi aggiunti presentati in data 14.07.2025 :

- del provvedimento di data ed estremi ignoti tramite il quale è stato aggiudicato in favore di ISAM S.r.l. il lotto 2 della gara per l’affidamento del servizio di manutenzione pluriennale (2025-2027) ordinaria e straordinaria del verde pubblico e dell’arredo urbano di pertinenza del Comune di Cesano Maderno.

- di tutti gli atti presupposti, connessi e/o conseguenziali, nonché del contratto, ove stipulato;

- e per la declaratoria d’inefficacia ai sensi e per gli effetti degli artt.121 e 122 c.p.a. e la condanna della Stazione appaltante a disporre il subentro nell’esecuzione dello stesso in favore dell’odierna esponente, che a tal fine si dichiara sin d’ora disponibile, ai sensi dell’art. 124 c.p.a.;

C) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 1.8.2025 :

- della Determinazione Dirigenziale (Raccolta generale n. 1689 del 16-06-2025 della Stazione Unica Appaltante, Ufficio Unico tra la Provincia di Monza e Brianza), conosciuta il 21.07.2025, recante l’aggiudicazione in favore di ISAM S.r.l. del lotto 2 della gara per l’affidamento del servizio di manutenzione pluriennale (2025-2027) ordinaria e straordinaria del verde pubblico e dell’arredo urbano di pertinenza del Comune di Cesano Maderno;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e/o conseguenziali, nonché del contratto, ove stipulato;

- e per la declaratoria d’inefficacia ai sensi e per gli effetti degli artt.121 e 122 c.p.a. e la condanna della Stazione appaltante a disporre il subentro nell’esecuzione dello stesso in favore dell’odierna esponente, che a tal fine si dichiara sin d’ora disponibile, ai sensi dell’art. 124 c.p.a.;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Cesano Maderno e di Città Metropolitana di Milano, anche quale anche quale Ufficio unico associato tra la Città Metropolitana di Milano e la Provincia di Monza e della Brianza per l’esercizio della funzione di stazione appaltante a servizio dei Comuni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 la dott.ssa NA CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con determinazione dirigenziale n. 378 del 18.02.2025, la Provincia di Monza e Brianza, in qualità di Stazione Unica Appaltante, ha indetto per conto del Comune di Cesano Maderno una procedura aperta telematica ai sensi degli artt. 71 e 58, del D.Lgs. n. 36/2023, suddivisa in due lotti, avente ad oggetto l’affidamento del servizio pluriennale di manutenzione ordinaria e straordinaria del verde pubblico e dell'arredo urbano per il periodo 2025-2027, da aggiudicarsi con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, ai sensi dell'art. 108 comma 2 lett. a) del D.Lgs. n. 36/2023. Con riferimento al Lotto 2 – di cui di discute nell’ambito dell’odierno giudizio – l’importo complessivo posto a base di gara è pari a euro 1.447.306,24, comprensivo dei costi della manodopera quantificati dalla stazione appaltante specificamente in euro 795.039,88.

2. Alla procedura di gara hanno partecipato tredici operatori economici, tra cui anche l’operatore economico AR Lavoro e Ambiente Cooperativa Sociale – NL (di seguito solo “AR”), gestore uscente del servizio in questione.

3. All’esito della valutazione delle offerte tecniche ed economiche, AR si è collocata al primo posto in graduatoria con complessivi 88,62 punti, di cui 79,56 punti per l’offerta tecnica e 9,06 punti per l’offerta economica, seguita da Itinera Soc. Coop. con 82,37 punti, dei quali 74,03 per l’offerta tecnica e 8,34 per l’offerta economica e da ISAM S.r.l., con un punteggio complessivo di 77,79 punti, di cui 69,71 per l’offerta tecnica e 8,62 per quella economica.

4. Con nota del 27.05.2025, il RUP della procedura ha chiesto a AR chiarimenti in merito all’offerta economica dalla stessa presentata, avendo rilevato, a seguito della verifica del relativo modulo, un’incongruenza tra “ l’importo calcolato applicando il ribasso %le offerto da applicare agli elenchi prezzo posti a base di gara, al netto di IVA, nonché dei costi per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze, così come indicato art, 17 del Disciplinare di gara; - l’importo indicato nella riga Totale generale (costi + utile) ”. Conseguentemente, la ricorrente è stata invitata a dichiarare “ su quale importo è stato applicato il ribasso ” (cfr. doc. 3 di Città Metropolitana).

5. AR ha riscontrato tale richiesta in data 30.05.2025, comunicando di aver ritenuto, sulla scorta dell’interpretazione della lex specialis di gara e della normativa in materia, che fosse corretto “ applicare il ribasso percentuale al netto del costo della manodopera e degli oneri per la sicurezza da rischi per interferenze e quindi sull’importo di euro 344.213, 75 per il triennio base composto da manutenzione ordinaria 2025-2027 e manutenzione straordinaria del 1° anno ”. Ha poi precisato che, ad ogni modo, nell’offerta economica era stata chiaramente palesata la propria voluntas negoziale e che fosse pertanto agevole, con una mera operazione matematica, individuare la percentuale di sconto parametrata all’intero costo del servizio inclusa la manodopera, nella specie pari a 10,87% (cfr. doc. 3 bis di Città Metropolitana).

6. In data 4.06.2025, esaminata la succitata nota, la stazione appaltante ha comunicato a AR a mezzo del portale informatico di aver considerato i chiarimenti “ in contraddizione con quanto indicato all’interno del modello di offerta economica presentato in sede di gara, con particolare riferimento alla %le di sconto offerto. Nello specifico la %le di sconto offerta in sede di gara risulta essere del 25,21% diversamente da quanto indicato nella vs. comunicazione del 30/05/2025, dove la %le di sconto offerta risulta essere del 10,87% ” (cfr. doc. 4 di Città Metropolitana).

7. La ricorrente ha quindi fornito ulteriori precisazioni, evidenziando l’insussistenza della segnalata incongruenza, atteso che, nell’un caso, la percentuale di sconto è stata calcolata sul solo importo del servizio al netto della manodopera, risultando pari al 25,21, mentre, nell’altro caso, è stata riparametrata sull’intero ammontare a seguito degli scambi intercorsi con la stazione appaltante (cfr. doc. 7 della ricorrente).

8. Con Determinazione Dirigenziale n. 1683 del 16.06.2025, infine, la stazione appaltante ha disposto l’esclusione di AR dalla procedura di gara in oggetto, avendo la stessa applicato il ribasso percentuale esclusivamente alla componente del servizio al netto della manodopera, in violazione di previsto dall’art. 17 del Disciplinare e avendo indicato, altresì, percentuali di sconto differenti da quelle riportate in gara nel modello di offerta economica, così modificandone i contenuti.

9. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, AR impugna il succitato provvedimento di esclusione, oltre agli altri atti in epigrafe specificati, deducendo a sostegno del gravame le censure così rubricate:

“ I. Violazione dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 – Violazione dell’art. 1, co. 2, lett. t), della l. n. 78/2022 – Violazione del principio di conservazione degli atti giuridici – Violazione dell’art. 97 Cost. ”

- “ II. Violazione dell’art. 101 d.lgs. n. 36/2023 – Violazione dell’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023 – violazione dell’art. 97 cost. – Violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ”;

- “ III. Violazione del principio di buona fede e di tutela del legittimo affidamento (art. 1, c. 2bis l. 241/1990 artt. 1175, 1337 e 1338 e ss. cod. civ., art. 3 d.lgs. n. 36/2023) – Violazione del principio della fiducia (art. 2 d.lgs. n. 36/2023 – Eccesso di potere per ingiustizia manifesta ”.

10. Si sono costituiti in giudizio la Città Metropolitana di Milano e il Comune di Cesano Maderno per resistere al ricorso, la prima eccependo preliminarmente l’inammissibilità dell’impugnazione degli artt. 3 e 17 del Disciplinare di gara, siccome tardivamente proposta a fronte di disposizioni di chiaro tenore che avrebbero dovuto essere contestate immediatamente. Nel merito, entrambe le resistenti hanno insistito per il rigetto del gravame in quanto infondato.

11. Con ricorso per motivi aggiunti depositato il 14.07.2025, AR ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione del servizio per il Lotto 2 in favore di ISAM S.r.l. di data ed estremi ignoti, deducendo l’illegittimità derivata del provvedimento dai vizi dedotti in relazione agli atti impugnati con il ricorso introduttivo e reiterando la richiesta di declaratoria d’inefficacia del contratto ai sensi e per gli effetti degli artt.121 e 122 c.p.a., con conseguente condanna della stazione appaltante a disporre il subentro nell’esecuzione dello stesso in favore della stessa.

12. Alla camera di consiglio del 24.07.2025, la ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare e il Collegio ha fissato l’udienza per la discussione del merito del ricorso.

13. Successivamente, con ulteriore ricorso per motivi aggiunti depositato in data 1.08.2025, AR ha impugnato la Determinazione Dirigenziale prot. n. 1689 del 16.06.2025, conosciuta in data 21.07.2025 a seguito della costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Milano, recante l’aggiudicazione in favore di ISAM S.R.L. del lotto 2 della gara per l’affidamento del servizio oggetto della procedura di gara, deducendone anche in questo caso l’illegittimità derivata dai vizi relativi al provvedimento di esclusione della ricorrente dalla gara.

14. Le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi ribadendo le rispettive posizioni e, alla pubblica udienza del 27.01.2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Occorre muovere dallo scrutinio del primo motivo di ricorso, che il Collegio ritiene infondato nel merito per le ragioni di seguito illustrate, potendosi conseguentemente prescindere dall’eccezione di tardività del ricorso nella parte in cui ha a oggetto l’impugnazione degli artt. 3 e 17 del Disciplinare di gara sollevata dalla Città Metropolitana.

2. La ricorrente deduce, in particolare, di aver correttamente formulato la propria offerta economica indicando la percentuale di sconto applicata esclusivamente sull’importo del servizio oggetto di affidamento al netto dei costi della manodopera, ritenendo questi ultimi non ribassabili ai sensi dell’art. 41 comma 14 del D.Lgs. n. 36/2023. Nell’interpretazione proposta in ricorso, detta disposizione renderebbe non ribassabile il costo del personale applicato nella commessa e ne imporrebbe lo scorporo dal valore complessivo delle prestazioni su cui applicare lo sconto ai fini dell’offerta economica. Anche l’art. 3 del Disciplinare di gara sarebbe coerente con tale ricostruzione, richiedendo all’operatore economico di offrire il ribasso percentuale sull’elenco prezzi posto a base di gara, recante l’indicazione separata e dunque “scorporata” dei costi della manodopera.

2.1 Nel caso in cui si ritenesse che gli articoli 3 e 17 del Disciplinare precludano in radice, per come formulati, la possibilità di applicare lo sconto offerto escludendo dall’importo ribassabile il costo della manodopera, allora gli stessi sarebbero illegittimi – e in tal senso vengono impugnati – per violazione dell’art. 41, comma 14 del D.Lgs. n. 36/2023.

Come anzidetto, il motivo è complessivamente infondato e va disatteso.

3. Orbene, l’articolo. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023 stabilisce che “ nei contratti di lavoro e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato a ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale ”.

3.1 In merito all’interpretazione di tale previsione, rileva il Collegio che l’orientamento giurisprudenziale è ormai consolidato nell’ammettere, sia pure alle condizioni e con i limiti ivi indicati, la ribassabilità dei costi della manodopera nell’ambito della formulazione dell’offerta, escludendo dunque che tale ammontare debba essere separato dalla base d’asta su cui i concorrenti sono chiamati a formulare il ribasso percentuale (cfr. di recente Cons. di Stato, Sez. V, 23.10.2025, n. 8225).

In particolare, è stato affermato che “ i costi della manodopera sono assoggettabili a ribasso, come è del resto espressamente previsto dall’ultimo periodo del comma 14, dell’art. 41 citato, secondo cui: “Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale” ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 7.10.2025, n. 7813). La norma in esame, pertanto, sancisce “ l’obbligo della stazione appaltante di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale (“l’importo a base di gara -ai sensi del primo periodo -comprende anche i costi della manodopera”, così Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n.5712, 29 aprile 2025 n. 3611, 19 novembre 2024 n. 9255 e 9 giungo 2023 n.5665) ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 23.10.2025, n. 8225). La conseguenza è che lo sconto offerto deve essere calcolato sull’importo complessivo posto a base d’asta comprensivo dei costi della manodopera, ferma restando la necessità della loro separata quantificazione, per cui si può affermare che “ l’obbligo della stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive (…) con un importo ribassabile che li comprende ” (cfr. Cons. di Stato, n. 8225/2025, cit.).

3.2 Tale interpretazione del dettato normativo, invero, “ consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera – che costituisce la ratio della previsione dello scorporo dei costi della manodopera, evincibile dal criterio contenuto nella lett. t) dell’art. 1, primo comma, della legge delega (l. n. 78 del 2022) – con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 19.11.2024, n. 9254; T.A.R. Toscana, Sez. IV, 29.01.2024, n. 120)

3.3 Né può farsi leva, al fine di sostenere che i costi della manodopera debbano essere sempre esclusi dall’importo soggetto a ribasso – rimanendo dunque fissi e non modificabili in sede di offerta – sull’obbligo di “scorporare” gli stessi previsto dall’art. 41, comma 14 del D.Lgs. n. 36/2023. Sotto un primo profilo, difatti, tale disposizione “ detta indicazioni, non direttamente all’operatore economico, ma alla stazione appaltante, chiarendo alla medesima come deve procedere nel determinare l’importo posto a base di gara e i costi della manodopera e come deve valutare il ribasso complessivo offerto dall’operatore economico ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 2.07.2025, n. 5712).

3.4 Inoltre, il senso della disposizione non è quello di sottrarre i costi della manodopera al ribasso, bensì di quantificarli e indicarli separatamente rispetto all’importo complessivo su cui applicare lo sconto, che tuttavia, come anzidetto, continua pur sempre a ricomprenderli. L’indicazione separata (o “scorporata”) dei costi della manodopera negli atti di gara risponde, pertanto, all’esigenza di imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa e di rafforzare la tutela della manodopera, in coerenza con le previsioni della Legge delega n. 78/2022 e con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, nonché allo scopo di responsabilizzare gli operatori economici nella valutazione di detti costi prima di formulare il proprio “ribasso complessivo” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 2.07.2025, n. 5712).

3.5 Il Collegio condivide tali conclusioni e alle stesse presta adesione, dovendosi dunque escludere che il costo della manodopera debba necessariamente essere sottratto dall’importo posto a base di gara, con l’obbligo dei concorrenti di praticare il ribasso solo sul valore del servizio al netto di detti costi. Al contrario, come sopra chiarito, l’ammontare su cui il concorrente è tenuto ad applicare la percentuale di sconto ai fini della formulazione dell’offerta economica – salva diversa previsione della lex specialis – include anche il costo della manodopera, fermo restando che, come meglio si chiarirà nel prosieguo, ciò non comporta che ciascun operatore economico sia obbligato a ribassare detta voce di spesa se la propria organizzazione imprenditoriale non lo consente.

4. Alla luce di quanto precede è infondata anche la contestazione mossa agli artt. 3 e 17 del Disciplinare di gara, la cui corretta interpretazione colloca gli stessi nel solco della disciplina coniata dall’art. 41, comma 14 del D.Lgs. n. 36/2023, cui risultano coerentemente allineati.

Il motivo scrutinato va dunque respinto.

5. Con il secondo mezzo, la ricorrente lamenta che nella propria offerta economica sarebbero presenti tutte le informazioni necessarie per consentire alla stazione appaltante di rettificare l’indicazione dello sconto percentuale includendo nel valore ribassabile anche il costo della manodopera. Pertanto, l’amministrazione avrebbe dovuto procedere a riparametrare la percentuale di sconto indicata dal concorrente, includendo il costo della manodopera nell’importo soggetto a ribasso, attraverso una mera operazione matematica non modificativa in alcun modo dell’offerta, considerato che l’ammontare dello sconto effettivamente offerto, pari alla somma di euro 86.776,29, rimarrebbe sempre uguale indipendentemente dal parametro utilizzato per esprimere tale valore.

Ritiene il Collegio che il motivo sia fondato nei termini di seguito illustrati.

6. Occorre preliminarmente ricostruire la disciplina della lex specialis che viene in considerazione nella soluzione del caso di specie, muovendo in primo luogo dall’art. 17 del Disciplinare relativo ai contenuti e alle modalità di presentazione dell’offerte economica. A tal riguardo, detta disposizione precisa che “ verrà preso in considerazione il solo All.to C “Modello di Offerta Economica” (…) nel quale devono essere indicati, a pena di esclusione, i seguenti elementi: a) la %le in ribasso rispetto agli elenchi prezzo posti a base di gara, al netto di IVA, nonché dei costi per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze; verranno prese in considerazione fino a 5 cifre decimali; b) la stima dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro; c) la stima dei costi della manodopera; d) tutte le restanti voci di costo richieste nell’All.to C “Modello di Offerta Economica” ”.

6.1 Il succitato Modello di Offerta Economica predisposto dalla stazione appaltante richiede agli operatore economici di indicare i seguenti dati: a) il ribasso offerto, nella misura percentuale da applicare all’elenco prezzi posto a base di gara, al netto di IVA, nonché dei costi per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze; b) la stima dei costi interni aziendali complessivi, concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro; c) i costi complessivi della manodopera, ai sensi dell’art. 108 comma 9 del D.Lgs. n. 36/2023, con indicazione del C.C.N.L. applicato e dei costi orari per ciascuna figura professionale; d) i costi della sicurezza da interferenze indicati dalla stazione appaltante; e) “ il costo complessivo dell’appalto per il periodo triennale (fino al 31/12/2027), dato dall’importo del servizio + costi per la sicurezza interni aziendali + costi della manodopera ”. Nel citato modello è poi prevista la compilazione di una tabella contenente il “ Dettaglio componenti economici del costo complessivo dell’appalto ”, nella quale dare separata evidenza di tutte le componenti di costo previste per l’esecuzione dell’appalto e dell’utile. Infine, è contemplata un’ulteriore dichiarazione in ordine al costo della manodopera, con indicazione della quota “ non ribassabile e non giustificabile quale sub-quota relativa a «trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge» (D.Lgs. 36/2023, art. 110, comma 4, lett. a) ” e di quella “ ribassabile e giustificabile quale sub-quota relativa «ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 41, comma 13» (D.Lgs. 36/2023, art. 110, comma 5, lett. d)) ”.

6.2 In sostanza, il Modello di Offerta economica fatto proprio dalla stazione appaltante ha previsto che i concorrenti indicassero non solo la percentuale unica di ribasso, ma anche le diverse componenti di costo previste per lo svolgimento della commessa in forma disaggregata, oltre all’utile finale, così fornendo un articolato ventaglio di informazioni in ordine alla composizione dell’elemento “prezzo”.

7. In concreto, la ricorrente ha utilizzato il citato Modello di Offerta e ha quindi indicato: a) la percentuale di ribasso da applicare all’elenco prezzi posto a base di gara pari al 25,21%; b) euro 16.000,00 a titolo di costi interni aziendali; c) i costi complessivi della manodopera, pari a euro 795.039,88 sul quinquennio ed euro 454.016,18 sul triennio, riportando tali dati anche all’interno della Tabella riepilogativa e precisando di non applicare ribasso sui costi della manodopera individuati dalla stazione appaltante; d) il costo complessivo dell’appalto per la durata di 3 anni dato dall’importo del servizio + costi per la sicurezza interni aziendali + costi della manodopera pari a euro 711.453,64.

7.1 A seguito dei chiarimenti resi nell’ambito del contraddittorio procedimentale, AR ha rappresentato alla stazione appaltante di aver applicato lo sconto sul costo del servizio per il triennio base al netto dell’ammontare previsto per gli oneri per la sicurezza interferenziali e del costo della manodopera – ovvero sull’importo di euro 344.213,75 – ritenendo quest’ultima voce non ribassabile rispetto al valore stimato dall’amministrazione nella lex specialis , che ha quindi mantenuto inalterato. Ha inoltre evidenziato che lo sconto offerto in valore assoluto ammonta a euro 86.776,29, somma che, se calcolata in termini percentuali e rapportata all’intera base d’asta al netto degli oneri di sicurezza interferenziali, è pari al 10,87%. Quest’ultima rappresenterebbe, pertanto, la percentuale di ribasso riferita all’intero ammontare del servizio, comprensivo anche dei costi della manodopera.

8. Ciò posto, premesso che è acclarato l’errore oggettivo commesso dalla ricorrente nell’applicare la percentuale di sconto scorporando materialmente la quota relativa ai costi della manodopera, occorre a questo punto verificare se, sulla scorta delle indicazioni risultanti dall’offerta tecnica di AR e dei chiarimenti da questa resi nell’ambito del contraddittorio procedimentale, la stazione appaltante potesse comunque individuare la percentuale di sconto riferita all’intero ammontare della base d’asta senza compiere operazioni surrogatorie o additive rispetto a quanto dichiarato in offerta dal concorrente.

9. A tal fine, assumono rilievo le seguenti circostanze:

- dalla tabella contenuta a pagina 12 del Disciplinare risulta che l’importo complessivo a base di gara relativamente al Lotto 2 per il triennio di durata dell’appalto, al netto delle proroghe e opzioni, è pari a euro 814.192,88, di cui viene fornito un puntuale dettaglio: in particolare, per la manutenzione ordinaria triennale e la manutenzione straordinaria (1 anno), il costo del solo servizio manutentivo è pari a 344.213,75, il costo della manodopera è pari a euro 454.016,18 e i costi della sicurezza ammontano a euro 15.962,95;

- la percentuale di sconto del 25,21% indicata dalla ricorrente nel Modulo C è stata riferita alla somma di euro “ 344.213,75 per il triennio base composto da manutenzione ordinaria 2025-2027 e manutenzione straordinaria del 1° anno ” (cfr. chiarimenti della ricorrente, doc. 3 bis di Città Metropolitana), cifra ricavata – come anzidetto – dalla somma degli importi triennali indicati nel disciplinare di gara per il Lotto 2 in relazione a “ manutenzione ordinaria (esclusa manodopera e costi della sicurezza) ” e “ importo manutenzione straordinaria esclusa manodopera e costi della sicurezza ” (rispettivamente euro 309.012,65 ed euro 35.201,10);

- applicando la percentuale di ribasso del 25,21% al valore di riferimento – ossia euro 344.213,75 – si ottiene, considerato l’arrotondamento sulle cifre decimali, l’importo di euro 86.776,29, che rappresenta dunque l’ammontare dello sconto offerto in gara da AR calcolato in valore assoluto e non in termini percentuali, come confermato espressamente dalla ricorrente nei chiarimenti resi sul punto alla stazione appaltante;

- una volta conosciuto tale valore è possibile stabilire, tramite una mera operazione matematica, a quale percentuale di sconto corrisponde se rapportato all’intero ammontare del costo del servizio, pari alla somma di euro 798.229,93, dato dalla somma del costo del servizio e dei costi della manodopera, al netto degli oneri della sicurezza (euro 814.192,88-15.962,95);

- sempre nel Modulo C dell’offerta economica, AR ha poi espressamente indicato che “ il costo complessivo dell’appalto per il periodo triennale (fino al 31/12/2027), dato dall’importo del servizio + costi per la sicurezza interni aziendali + costi della manodopera è pari ad € 711.453,64, oltre costi della sicurezza pari ad € 15.962,95 ed oltre IVA ”, dal che si ricava, a ulteriore conferma di quanto sopra, che il ribasso offerto, in valore assoluto, è pari a euro 86.776,29 (euro 798.229,93 - euro 711.453,64);

- riparametrando l’ammontare del ribasso offerto dalla ricorrente in termini percentuali sull’intero costo del servizio si ottiene il valore di 10,87%, come illustrato dalla ricorrente nelle proprie giustificazioni (86.776,29/798.229,93 x 100 = 10,87%).

10. Ritiene il Collegio che i dati contenuti nell’offerta economica di AR rendono evidente l’errore materiale dalla stessa commesso nell’indicazione della percentuale di ribasso e consentono di risalire al valore corretto, rapportato all’intera base d’asta comprensiva del costo della manodopera e al netto dei costi per la sicurezza interferenziali. Difatti, alla luce dei chiarimenti offerti dall’operatore economico e considerando i contenuti del Modulo di Offerta, è possibile ricavare il valore dello sconto offerto pari a euro 86.776,29 e “ il costo complessivo dell’appalto ” per il concorrente, incluso l’importo della manodopera, indicato nella misura di euro 711.453,64: tali dati consentono, con una semplice operazione matematica, di riparametrare la percentuale di ribasso all’ammontare complessivo della commessa comprensivo dei costi della manodopera e al netto dei costi della sicurezza, pari a euro 798.229,93, cifra che peraltro è certamente conosciuta dalla stazione appaltante che l’ha determinata.

11. Si tratta, pertanto, di un’operazione legittima che non comporta alcuna attività additiva o surrogatoria della stazione appaltante, né tantomeno determina la modifica dei contenuti dell’offerta economica o una sua riformulazione: il costo complessivo dell’appalto nel triennio, difatti, è sempre pari a euro 711.453,64, così come rimangono confermate le voci della Tabella riepilogativa contenuta nel Modulo di Offerta e l’ammontare dello sconto offerto, pari a euro 86.776,29. L’applicazione della percentuale di ribasso sul listino prezzi comprensivo anche dei costi della manodopera non comporta quindi una modifica sostanziale o reale dell’offerta economica, ma semplicemente la riparametrazione dello sconto sull’importo relativo all’intero ammontare del servizio (al netto dei costi della sicurezza), per riallineare “l’espressione” dello sconto al criterio indicato nella lex specialis .

11.1 Come già precisato dalla Sezione in un recente precedente di analogo tenore, pertanto, “ sussistono dunque i presupposti individuati dalla giurisprudenza perché possa essere ritenersi emendabile un errore, laddove "l'effettiva volontà negoziale dell'impresa partecipante alla gara sia individuabile in modo certo nell'offerta presentata, senza margini di opacità o ambiguità, sì che si possa giungere ad esiti univoci circa la portata dell'impegno ivi assunto; la ricerca della volontà dell'offerente ben può consistere anche nell'individuazione e nella rettifica di eventuali errori di scritturazione o di calcolo, a condizione, però, che alla rettifica si possa pervenire con ragionevole certezza e, comunque, senza attingere a fonti di conoscenza estranee all'offerta" (Cons. Stato, sez. V, 5aprile 2022, n. 2529) ” (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 5.12.2025, n. 3980).

12. Ciò posto, rileva il Collegio che una simile operazione matematica non impone alla ricorrente di applicare realmente il ribasso anche ai costi della manodopera, né conseguentemente modifica l’importo indicato nell’offerta economica in relazione a tale voce. A ben vedere, la circostanza che il calcolo del ribasso debba essere riferito all’importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera, fa comunque salva la possibilità per i concorrenti di non applicarlo anche al costo del personale allorquando la situazione non consenta di comprovare che tale risparmio di spesa deriva da una più efficiente organizzazione aziendale (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 9.10.2025 n. 8225).

12.1 Gli operatori economici hanno dunque la possibilità, a determinate condizioni, di ribassare anche i costi della manodopera dimostrandone la sostenibilità, ma non vi è alcun obbligo in tal senso, risultando anzi il tenore dell’art. 41, comma 14 del D.Lgs. n. 36/2023 indicativo di una facoltà “eccezionale” rispetto alla regola che vorrebbe tali costi tendenzialmente stabili. In tale prospettiva, peraltro, si comprende più chiaramente quale sia la funzione dell’indicazione separata, da parte del concorrente, del costo della manodopera offerto rispetto al ribasso sull’importo a base d’asta, che “ trova la propria ratio nel consentire allo stesso di comunicare alla stazione appaltante, sin dalla presentazione dell’offerta, se intende applicare il ribasso offerto, da calcolare sull’intero importo a base d’asta (comprensivo del costo della manodopera), anche al costo della manodopera o soltanto alle diverse voci dell’importo complessivo a base d’asta (se capienti) ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 23.10.2025, n. 8225).

13. Né tantomeno l’obbligo di applicare lo sconto anche ai costi della manodopera può essere ricavato dalla disciplina di gara, poiché non solo mancano indicazioni chiare sul piano letterale che consentano di pervenire a tale conclusione, ma anche perché una prescrizione di tale contenuto violerebbe la disposizione superiore di cui all’41, comma 14 del D.Lgs. n. 36/2023, introducendo un elemento potenzialmente restrittivo della partecipazione alla gara non previsto e non ammesso dalla normativa nazionale.

13.1 Nel caso sub iudice , pertanto, il concorrente è tenuto a esprimere la percentuale di ribasso sull’elenco prezzi, comprensivo anche del costo della manodopera, per scelta della stazione appaltante nella costruzione della disciplina di gara e nell’individuazione della percentuale unica di sconto come modalità convenzionalmente assunta per valorizzare il risparmio sulla base d’asta, ma rimane libero di stabilire su quale componente del servizio “concentrerà” in termini reali lo sconto per ottenere il risparmio di spesa offerto in gara e, dunque, anche di mantenere fissi i costi della manodopera così come indicati dalla stazione appaltante qualora gli stessi siano coerenti con il C.C.N.L. applicato e con la propria organizzazione aziendale.

14. Alla luce di tali considerazioni rimangono smentite, a ben vedere, anche le obiezioni delle parti resistenti, secondo cui la riparametrazione sopra descritta non sarebbe possibile per le seguenti ragioni: a) mancherebbe la certezza della volontà negoziale, perché l’offerta sarebbe costruita su una base di calcolo difforme e produrrebbe due parametri incompatibili; b) permarrebbero opacità e ambiguità, come dimostrerebbe la stessa oscillazione tra 25,21% e 10,87%; c) la rettifica non sarebbe ricavabile in modo univoco dai soli dati dell’offerta, ma richiede una scelta discrezionale dell’amministrazione su quale valore (percentuale o totale) salvare e su quale base di calcolo operare; d) nemmeno la percentuale “corretta” prospettata dalla ricorrente in sede di chiarimenti (10,87%) sarebbe matematicamente esatta, perché lo sconto dichiarato in valore assoluto da AR corrisponderebbe in realtà al 10,87108 % e sarebbe pari, in valore assoluto, alla somma di euro 88.502,77; e) la riparametrazione comporterebbe alterazioni strutturali dei costi della manodopera incorporati nel prezziario, rendendo incoerente la dichiarazione di offerta sulla manodopera “ non ribassabile” .

14.1 Ritiene al contrario il Collegio che la volontà negoziale di AR sia ben individuabile alla luce dei contenuti dell’offerta e tenendo conto dei chiarimenti forniti dalla stessa in sede di contraddittorio endoprocedimentale. Ne risulta, con certezza, che il ribasso offerto ammonta in valore assoluto a euro 86.776,29, ed è altresì chiaro l’errore che ha commesso la ricorrente nell’individuazione della base di calcolo, al netto dei costi della manodopera su cui non è stato operato il ribasso.

Come già illustrato ai paragrafi che precedono, la rettifica cui è chiamata l’amministrazione serve soltanto a parametrare lo sconto offerto sull’intero ammontare dell’appalto comprensivo dei costi della manodopera, in applicazione del criterio convenzionale utilizzato dalla stazione appaltante per apprezzare l’offerta economica dei concorrenti, trattandosi di mera operazione matematica che non altera la sostanza dell’offerta e non introduce alcun elemento ulteriore, nuovo o additivo nella proposta del concorrente.

14.2 Conseguentemente, non vi sono oscillazioni, né incertezze in tale attività di riparametrazione, per cui la percentuale effettiva di sconto è quella che corrisponde a un ribasso di euro 86.776,29. Non risulta, poi, che tale tipo di operazione possa comportare “ alterazioni strutturali dei costi della manodopera incorporati nel prezziario ”, né tantomeno è chiaro in cosa tali alterazioni si sostanzierebbero, considerando che lo sconto – così come rettificato – viene applicato ai costi complessivi “finali”, non rilevando, per le ragioni già chiarite, se lo stesso si applichi anche alla quota relativa alla manodopera o soltanto alle altre componenti che concorrono alla definizione dei singoli valori d riferimento.

14.3 Non coglie nel segno, poi, l’affermazione secondo cui l’attività di rettifica a opera della stazione appaltante restituirebbe un risultato incerto, perché la percentuale effettiva di ribasso parametrata sull’intero ammontare del servizio sarebbe pari a 10.87108% e non a 10.87%, come indicato da AR nei chiarimenti, cui corrisponderebbe una cifra in valore assoluto pari a euro 88.502,77 (cfr. memoria ex art. 73 c.p.a. del Comune di Cesano Maderno). Come risulta dal provvedimento di aggiudicazione, difatti, per tutti i concorrenti la percentuale di sconto considerata ai fini dell’offerta economica comprende esclusivamente i primi due decimali successivi alla virgola, sicché non v’è ragione di operare diversamente nel caso di specie, valendo necessariamente lo stesso criterio anche per la rettifica in questione e non potendosi assoggettare la ricorrente a una differente valutazione.

14.4 Parimenti, non sussiste la paventata incoerenza tra l’indicazione della percentuale di sconto sul listino prezzi e la dichiarazione del concorrente che il costo della manodopera è “ non ribassabile ”. Difatti, la stazione appaltante ha stabilito convenzionalmente di chiedere ai concorrenti l’indicazione di una percentuale “unica” di ribasso, da applicare indistintamente sull’elenco prezzi posto a base di gara comprensivo dei diversi fattori di costo ivi indicati. Tale decisione, come chiarito ai paragrafi che precedono, non esclude tuttavia la possibilità per l’operatore economico di ribassare soltanto talune delle componenti di costo e non altre, tra cui i costi della manodopera, potendo difatti scegliere di allinearsi alla valutazione fatta dalla stazione appaltante. Della costruzione del prezzo – e, dunque, dello sconto – il concorrente dovrà dare evidenza se richiesto già nella modulistica predisposta per la presentazione dell’offerta, come nel caso di specie, ovvero in sede di verifica di anomalia dell’offerta.

15. Infine, rileva il Collegio come la ricerca dell’effettiva volontà espressa dall’offerente, sulla base di quanto indicato sia dettaglio del Modulo d’Offerta, sia nei chiarimenti resi in sede di contraddittorio con la stazione appaltante, risulta altresì coerente con il principio del risultato e della fiducia, quali codificati dal nuovo codice dei contratti pubblici. Al riguardo, è stato infatti sottolineato che “ la declinazione del principio del risultato quale “criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale e per l’individuazione della regola del caso concreto” si traduce infatti nel dovere degli enti committenti di ispirare le loro scelte discrezionali più al raggiungimento del risultato sostanziale che a una lettura meramente formale della norma da applicare ed è destinata ad avere un maggiore impatto sui comportamenti concreti delle amministrazioni, soprattutto con riguardo all’interpretazione ed all’applicazione delle regole di gara, dovendo entrambe le fasi essere ispirate al risultato finale perseguito dalla programmata operazione negoziale, di cui assume un profilo dirimente la sua destinazione teleologica.

Il nuovo principio guida della fiducia, introdotto dall'art. 2 del d.lgs. n. 36 del 2023, porta a valorizzare l'autonomia decisionale dei funzionari pubblici e afferma una regola chiara: ogni stazione appaltante ha la responsabilità delle gare e deve svolgerle non solo rispettando la legalità formale, ma tenendo sempre presente che ogni gara è funzionale a realizzare un’opera pubblica (o ad acquisire servizi e forniture) nel modo più rispondente agli interessi della collettività. Trattasi quindi di un principio che amplia i poteri valutativi e la discrezionalità della p.a., in chiave di funzionalizzazione verso il miglior risultato possibile (Tar Campania, Napoli, sez. V, 6 maggio 2024 n. 2959) ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 19.11.2024, n. 9254).

16. In conclusione, il ricorso introduttivo e i ricorsi per motivi aggiunti – in cui sono articolate censure di illegittimità in via derivata – vanno dunque accolti nei sensi sopra precisati, con assorbimento del terzo motivo di ricorso in quanto inidoneo a consentire alla ricorrente un’utilità maggiore di quella già dalla stessa conseguita. Per l’effetto, va disposto l’annullamento del provvedimento di esclusione di AR e del provvedimento di aggiudicazione, con obbligo della stazione appaltante di riammettere in gara la ricorrente e rinnovare parzialmente la procedura procedendo alla rettifica della percentuale di ribasso dell’offerta economica dalla stessa presentata, assumendo come valore di riferimento l’intero ammontare dell’appalto compresi i costi della manodopera e al netto dei costi della sicurezza non soggetti a ribasso. All’esito di tali operazioni e completate tutte le verifiche necessarie, la stazione appaltante procederà all’individuazione del concorrente che sarà risultato aggiudicatario e all’adozione del nuovo provvedimento di aggiudicazione.

17. Quanto alle richieste di procedere alla declaratoria di inefficacia del contratto ove eventualmente stipulato dopo l’aggiudicazione di disporre il risarcimento del danno in forma specifica tramite subentro a favore della ricorrente, rileva il Collegio che non vi è prova in atti dell’avvenuta sottoscrizione del contratto con l’operatore economico aggiudicatario. Pertanto, in mancanza di tale evidenza, le suddette domande risultano allo stato improcedibili.

17.1 Per completezza, si evidenzia inoltre che nel caso di specie neppure sarebbe possibile riconoscere direttamente a favore della ricorrente la spettanza del bene della vita “finale” cui la stessa aspira, dovendo l’amministrazione provvedere alla parziale rinnovazione delle operazioni di gara nei termini chiariti nella presente sentenza ed essendo ancora del tutto incerti gli esiti del futuro volgimento degli ulteriori segmenti della procedura preliminari alla nuova aggiudicazione, quali ad esempio l’eventuale verifica di anomalia e la comprova dei requisiti.

18. Le spese di lite debbono essere parzialmente compensate nella misura del 50% in relazione al primo motivo di ricorso, considerando l’erronea interpretazione della disciplina di gara effettuata dalla ricorrente, e per il restante 50% vanno poste a carico delle parti soccombenti, venendo liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui ricorsi per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Dichiara improcedibili, allo stato, le domande di declaratoria di inefficacia del contratto e di risarcimento del danno in forma specifica tramite subentro.

Condanna la Città Metropolitana di Milano e il Comune di Cesano Maderno, previa parziale compensazione nella misura del 50% sul totale dovuto, al pagamento delle spese di lite in favore di AR Lavoro e Ambiente Cooperativa Sociale – NL, che liquida in euro 1.500,00 oltre iva e accessori di legge per ciascuna di dette parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR DA US, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere

NA CA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA CA	AR DA US

IL SEGRETARIO