Pubblicato il 13/01/2026

N. 00649/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02709/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2709 del 2024, proposto da
Sky Italia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ottavio Grandinetti e Daniele Majori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero dell'economia e delle finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Wind Tre s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sara Fiorucci e Roberto Santi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Poste italiane s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Agnello e Flavia Speranza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
T.B.S. Television Broadcasting System s.r.l. in liquidazione, non costituita in giudizio;

per la dichiarazione di nullità, l'annullamento o la disapplicazione:

a) della delibera n. 276/23/CONS, adottata dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni l'8 novembre 2023, recante «Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni per l'anno 2024 dai soggetti che operano nel settore delle comunicazioni elettroniche», con il relativo allegato A («Relazione Tecnico Finanziaria»), resi disponibili sul sito web dell'Autorità il 9 gennaio 2024;

b) della delibera n. 284/23/CONS, adottata dall'Autorità l'8 novembre 2023, recante «Modello telematico e istruzioni per il versamento del contributo dovuto all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni per l'anno 2024», con i relativi allegati A («Fac Simile» del Modello telematico) e B («Istruzioni per il versamento del contributo dovuto all'Autorità per l'anno 2024»), resi disponibili sul sito web dell'Autorità il 9 gennaio 2024;

c) di tutti gli altri atti e provvedimenti comunque connessi, presupposti, coevi o consequenziali, ivi compresi, ove occorra, in partibus quibus e nei limiti dell'interesse: c.1) la delibera AGCom n. 223/12/CONS e s.m.i., recante «Regolamento concernente l'organizzazione e il funzionamento dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni», con i relativi allegati; c.2) la delibera AGCom n. 17/98 del 16 giugno 1998 e s.m.i., recante «Approvazione dei regolamenti concernenti l'organizzazione ed il funzionamento, la gestione amministrativa e la contabilità, il trattamento giuridico ed economico del personale dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni», con i relativi allegati; c.3) la delibera AGCom n. 261/21/CONS, recante «Attuazione della nuova organizzazione dell'Autorità: individuazione degli Uffici di secondo livello»; c.4) la delibera AGCom n. 167/23/CONS, recante «Conto consuntivo dell'esercizio finanziario 2022 dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni», con i relativi allegati (doc. 4), ivi compresa la «Relazione illustrativa del Conto Consuntivo 2022», provvedimenti peraltro già impugnati dall'odierna ricorrente, dinanzi a codesto Tar, con il ricorso r.g. n. 380/2024; c.5) la delibera AGCom n. 268/23/CONS, recante «Rendiconto ex articolo 16, comma 4, del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 - anno 2022», ed il suo Allegato 1 (doc. 6), anch'essi già impugnati dall'odierna ricorrente, dinanzi a codesto Tar, con il citato ricorso r.g. n. 380/2024; c.6) la delibera n. 335/23/CONS, recante «Bilancio di previsione per l'esercizio 2024», con i relativi allegati, nonché il documento denominato «Bilancio di previsione 2024 – Relazione illustrativa»; c.8) il provvedimento (anche tacito) di approvazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, della citata delibera AGCom n. 276/23/CONS, ai sensi dell'art. 1, co. 65, l. n. 266/2005; c.9) l'art. 2 dell'Allegato A alla delibera AGCom n. 666/08/CONS (“Regolamento per l'organizzazione e la tenuta del Registro degli operatori di comunicazione”) e s.m.i., con i relativi allegati e moduli, così come modificato, tra l'altro, dalla delibera AGCom n. 608/10/CONS, recante “Regolamento per l'organizzazione e la tenuta del registro degli operatori di comunicazione: modifiche ed integrazioni alla Delibera n. 666/08/CONS”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, del Ministero dell'economia e delle finanze e della Presidenza del Consiglio dei ministri, di Wind Tre s.p.a. e di Poste Italiane s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2025 la dott.ssa GI La LF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1 - Con l’odierno ricorso Sky Italia s.r.l. ha impugnato la delibera 276/23/CONS con cui l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha determinato il contributo dovuto per l’anno 2024 dai soggetti che operano nel settore delle comunicazioni elettroniche a copertura degli oneri di funzionamento dell’Autorità. Oggetto di gravame è altresì la connessa delibera 284/23/CONS con cui è stato approvato il modello telematico e le istruzioni per il versamento del contributo.

Il gravame è affidato a sette motivi di censura, con cui la società ricorrente denuncia, in sintesi:

i) la violazione dell’art. 16 del Codice europeo e dei principi di trasparenza e proporzionalità, in quanto:

- la delibera contributiva 2024 non è stata preceduta dalla preventiva pubblicazione del rendiconto annuale dei costi amministrativi e dei diritti riscossi per l’anno precedente, impedendo alle imprese di verificare l’equilibrio tra costi e contributi;

- la delibera si fonda esclusivamente sul Rendiconto 2022, ritenuto illegittimo, in quanto include spese non pertinenti alle sole attività previste dall’art. 16 del Codice (attività core), ma anche costi generali e di altri settori dell’Autorità con criticità specificamente rilevate per ciascuna voce di entrata e di spesa;

- anche la relazione finanziaria 2024, posta a sostegno della delibera contributiva 2024, recherebbe un’indicazione dei costi generica e indeterminata;

ii) la violazione dell’art. 1, commi 65 e 66 della legge n. 266/2005, in quanto la delibera individua i soggetti tenuti al versamento del contributo in modo vago e indeterminato, discostandosi dall’elenco dei soggetti stabilito dal d.m. 17 maggio 2002;

iii) in via subordinata, l’illegittimità costituzionale della normativa primaria per violazione della riserva di legge, in quanto ove si ritenesse che tali norme non avessero legificato l’elenco dei soggetti, delle attività e dei ricavi da assoggettare al contributo, l’Autorità si troverebbe a determinare autonomamente elementi essenziali dell’imposizione senza limiti né criteri direttivi, in palese contrasto con la riserva di legge;

iv) in ulteriore subordine, la ricorrente contesta la delibera e le Istruzioni per eccesso di potere, illogicità, contraddittorietà, difetto di motivazione e disparità di trattamento in quanto l’Autorità non ha individuato puntualmente i soggetti, le attività e i ricavi assoggettati al contributo, limitandosi a formule vaghe e generiche nella delibera, delegando in modo improprio la definizione a istruzioni e Modello, che peraltro non possono incidere sull’individuazione dei soggetti;

v) in via ulteriormente subordinata, l’illegittima estensione dell’obbligo di iscrizione al ROC e dei soggetti assoggettati al contributo, poiché l’A.g.com include – tramite Regolamento e Istruzioni – categorie non previste dalla legge, tra cui i fornitori di servizi interattivi associati o di accesso condizionato, in violazione della riserva di legge;

vi) che l’A.g.com avrebbe accumulato un ingente avanzo di amministrazione (oltre 50 milioni di euro) e, invece di utilizzarlo per ridurre il contributo 2024 come imposto dal diritto UE e dal Codice europeo, ne ha impiegata solo una minima parte, definendo così un fabbisogno artificiosamente elevato;

vii) in subordine, che la Delibera imponga il contributo su tutti i ricavi A1, impedendo illegittimamente di escludere quelli estranei ai servizi di comunicazione elettronica, mediante il meccanismo dei codici ATECO bloccati nelle Istruzioni. Tale impostazione conduce ad assoggettare al contributo anche attività non riconducibili né ai servizi media né alle comunicazioni elettroniche (es. vendita di apparati, commercializzazione di pacchetti TV senza responsabilità editoriale), in violazione del Codice europeo, del TUSMA e della normativa nazionale.

2 - L’A.g.com., Poste italiane s.p.a. e Wind Tre s.p.a. si sono costituite con atto di mera forma.

3 - Alla pubblica udienza del 22 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1 - Il ricorso è fondato, nei sensi che saranno di seguito precisati.

2 - L’espressa e puntuale graduazione dei motivi spiegata nel ricorso introduttivo impone il preliminare scrutinio dei vizi dedotti in via principale con i primi due motivi di gravame.

3 - In particolare, con una prima e articolata censura la società ricorrente lamenta la violazione dell’art. 16 del Codice europeo e dei principi di trasparenza e proporzionalità sotto tre diversi profili.

3.1 - In primo luogo, deduce che la delibera contributiva 2024 non è stata preceduta dalla preventiva pubblicazione del rendiconto annuale dei costi amministrativi e dei diritti riscossi per l’anno precedente, impedendo alle imprese di verificare l’equilibrio tra costi e contributi.

Sotto questo profilo, il rilievo è infondato in quanto espressamente smentito dalla giurisprudenza unionale e nazionale intervenuta sulla portata e sulla tempistica degli obblighi di rendicontazione.

In particolare, la Corte di giustizia dell’Unione europea, con ordinanza 29 aprile 2020, causa C-399/19, ha chiarito che l’obbligo di rendiconto previsto dall’art. 12, par. 3, della direttiva 2002/20/CE (c.d. direttiva “autorizzazioni”) non costituisce una condizione preliminare per la legittima riscossione dei diritti amministrativi relativi all’anno successivo. Come precisato dalla Corte, tale obbligo è funzionale a garantire la trasparenza dell’azione dell’Autorità e a consentire agli operatori di verificare che gli importi riscossi non eccedano i costi delle attività finanziate, ma né il dato letterale della disposizione né la sua ratio impongono che la pubblicazione del rendiconto riferito all’anno “n” debba necessariamente precedere la riscossione dei contributi relativi all’anno “n+1”.

Ne discende che la rendicontazione postuma è pienamente compatibile con il diritto dell’Unione, purché sia comunque garantita la possibilità di verificare l’equilibrio complessivo tra costi e contributi.

Non è, peraltro, condivisibile l’interpretazione prospettata dalla ricorrente, secondo cui i principi affermati dalla giurisprudenza europea, limitandosi ad ammettere la facoltà del legislatore nazionale di prevedere una pubblicazione successiva, sarebbero inapplicabili al caso di specie in ragione dell’espressa previsione, nell’art. 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche, di una rendicontazione “annuale”.

Tale disposizione, infatti, in linea con quanto stabilito dal legislatore europeo, si limita a sancire l’obbligo di rendicontazione con cadenza annuale, senza tuttavia prescrivere che la relativa pubblicazione debba necessariamente precedere l’adozione della delibera contributiva dell’anno successivo, né configurare tale adempimento come presupposto di legittimità della riscossione dei contributi. Il riferimento all’annualità attiene alla periodicità e al contenuto del rendiconto, non già alla scansione temporale del procedimento contributivo.

In questa prospettiva, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 10635 del 2023, ha confermato l’ammissibilità della rendicontazione anche postuma facendo espresso riferimento proprio all’art. 16 del d.lgs. n. 259/2003, interpretato in conformità al diritto dell’Unione, escludendo che la previsione di una rendicontazione annuale imponga una pubblicazione anticipata rispetto alla delibera contributiva.

3.2 - In secondo luogo, la società ricorrente deduce l’illegittimità derivata della delibera impositiva 2024, assumendo che essa si fondi sul Rendiconto 2022, a sua volta ritenuto illegittimo in quanto includerebbe, oltre ai costi strettamente riconducibili alle attività previste dall’art. 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche, anche spese che, sebbene riferibili al settore delle comunicazioni elettroniche, non risultano direttamente ricollegabili alle attività indicate dal suddetto art. 16. Sotto questo profilo, la censura è infondata in quanto, diversamente da quanto prospettato dalla ricorrente, la delibera contributiva 2024 non si fonda sulla stima dei costi risultante dal Rendiconto 2022 (adottato con delibera n. 268/23/CONS), bensì reca una nuova e autonoma quantificazione del fabbisogno, effettuata sulla base dell’ iter istruttorio e dei criteri analiticamente descritti nella Relazione finanziaria allegata alla delibera medesima.

Ciò riflette l’autonomia sostanziale e giuridica tra il rendiconto e la delibera contributiva riferita ad un’annualità successiva che, oltre a essere formalmente distinti, si collocano in diverse sequenze procedimentali e assolvono a funzioni radicalmente differenti. Il rendiconto annuale ha natura consuntiva ed è preordinato a verificare ex post la corrispondenza tra costi effettivamente sostenuti e contributi riscossi sulla base della stima effettuata per l’anno precedente, consentendo l’eventuale applicazione di rettifiche in un’ottica di riequilibrio. La delibera contributiva, invece, ha natura previsionale ed è volta a determinare il fabbisogno finanziario dell’Autorità per l’annualità di riferimento sulla base di una valutazione attuale.

Nel caso in esame, dunque, la delibera contributiva 2024 si fonda su un’istruttoria propria e su criteri specificamente illustrati nella Relazione finanziaria allegata. In particolare il fabbisogno 2024 ante rettifiche, pari a 42,286 milioni di euro, è stato stimato ex novo sulla base del calcolo illustrato al paragrafo 4 della Relazione. Il Rendiconto 2022 rileva esclusivamente ai fini della rettifica applicata al fabbisogno, pari complessivamente a 4,3 milioni di euro, determinata in funzione del risultato della gestione 2022, delle entrate per arretrati contributivi e delle economie di spesa derivanti dalla cancellazione di residui passivi, con conseguente determinazione di un fabbisogno netto per il 2024 pari a 37,986 milioni di euro.

Ne consegue che la legittimità della delibera contributiva impugnata deve essere valutata alla luce della nuova e autonoma stima del fabbisogno per il 2024, e non in via derivata sulla base delle dedotte illegittimità del Rendiconto 2022; quest’ultimo, infatti, incide unicamente sull’importo della rettifica che, tuttavia, non è stato specificamente censurato sotto tale profilo.

3.3 - In terzo luogo, la società ricorrente deduce l’autonoma illegittimità della delibera contributiva 2024, censurando la nuova stima del fabbisogno, in quanto a sua volta basata su una riconduzione dei costi alle attività previste dall’art. 16 della direttiva 2018/1972 vaga, generica e priva di supporto oggettivo.

Sotto questo profilo, la censura è fondata.

3.3.1 - L’esame della censura impone, in via preliminare, un sintetico richiamo al quadro normativo e agli orientamenti giurisprudenziali formatisi, negli anni più recenti, in ordine alla legittimità delle delibere contributive adottate dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni con riferimento alle annualità precedenti.

In particolare, l’art. 12 della Direttiva autorizzazioni (dir. 2002/20/CE, ora art. 16 della dir. (UE) 2018/1972) consente agli Stati membri di imporre alle imprese del settore esclusivamente diritti amministrativi destinati a coprire i soli costi amministrativi sostenuti dall’autorità nazionale di regolamentazione per tre categorie tipizzate di attività: a) la gestione, il controllo e l’applicazione del regime di autorizzazione generale e dei diritti d’uso; b) l’esercizio delle funzioni di vigilanza e di controllo del mercato, ivi incluse le attività di analisi di mercato; c) la preparazione e l’attuazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, comprese quelle in materia di accesso e interconnessione. Come chiarito dalla Corte di giustizia con l’ordinanza 29 aprile 2020, causa C-399/19, il contributo è legittimo solo se esclusivamente destinato alla copertura dei costi riconducibili a tali categorie, in presenza di un nesso diretto, specifico e dimostrabile tra costi e attività finanziate, a condizione che il gettito complessivo non ecceda i costi sostenuti e che il prelievo sia imposto secondo criteri di proporzionalità, obiettività e trasparenza.

In tale solco si colloca la sentenza n. 6828 del 2023 della sesta sezione del Consiglio di Stato che, nel recepire le indicazioni fornite in sede di rinvio pregiudiziale dalla Corte di giustizia, ha fornito un quadro interpretativo chiaro e puntuale del percorso motivazionale cui l’Autorità è tenuta nell’esercizio del potere di determinazione dei contributi nel settore delle telecomunicazioni, prescrivendo che l’Autorità dovesse attenersi alle seguenti indicazioni:

“ i) individuare preventivamente le attività riferibili agli ambiti indicati dall’ordinanza della Corte di Giustizia del 29 aprile 2020, procedendo ad una chiara e definita elencazione di atti, procedimenti, e, in generale, funzioni riferibili a tale settore;

ii) esplicitare in modo chiaro e compiuto le ragioni che conducono ad inserire le attività di cui alla precedente lettera i) nell’alveo della previsione di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazioni (ora art. 16 della Direttiva del 2018);

iii) computare - mediante un’analitica rendicontazione delle attività di cui alla precedente lettera i) - i costi relativi a tale attività da indicare in forma disaggregata, ivi compresi i costi per il personale impiegato in modo esclusivo e non in tali specifiche attività, utilizzando per questi ultimi costi un meccanismo di computo che dia evidenza dell’impiego delle risorse umane nell’esercizio delle funzioni di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazioni;

iv) in relazione ai costi sostenuti per le attività di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonché di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, indicare in modo trasparente ed analitico quali di queste attività siano effettivamente riferibili all’ambito precisato dalla Corte di Giustizia nonché il meccanismo di imputazione pro quota dei predetti costi alle tre funzioni identificate dal Giudice europeo;

v) in generale, riferire ai diritti amministrativi i soli costi per i quali risulti in modo chiaro, evidente e trasparente il nesso con le attività di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazione secondo, quindi, un criterio di stretta pertinenza e, comunque, con modalità improntate a prudenza e trasparenza (così da minimizzare i costi amministrativi aggiuntivi e gli oneri associati), da esplicitare con congrua ed adeguata motivazione ” (Cons. di Stato, 12 luglio 2023, n. 6828).

Tali principi sono stati ulteriormente sviluppati e puntualizzati dalla successiva sentenza n. 10635 del 2023, con la quale la sesta sezione del Consiglio di Stato ha ribadito che l’effetto conformativo delle pronunce rese in materia non si esaurisce nell’enunciazione di criteri astratti, ma impone all’Autorità di rispettare un preciso ordine logico-sequenziale nell'adozione della delibera contributiva.

In particolare, il Consiglio di Stato ha chiarito:

- che l’Autorità è tenuta, in via prioritaria, a muovere dall’individuazione delle specifiche funzioni e attività concretamente finanziabili ai sensi dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, dando conto in modo analitico e motivato delle ragioni per le quali ciascuna di esse rientra nel perimetro tracciato dal diritto unionale e dall’interpretazione fornitane dalla Corte di Giustizia;

- solo all’esito di tale operazione è consentito procedere alla stima dei costi afferenti a ciascuna funzione individuata, secondo criteri di disaggregazione, trasparenza e verificabilità;

- in presenza di funzioni trasversali, l’Autorità non può limitarsi a includerne il costo in modo indistinto nel fabbisogno complessivo, ma deve individuare un meccanismo di imputazione pro quota che consenta di apprezzare in quale misura tali costi siano effettivamente riferibili alle tre aree funzionali finanziabili individuate dalla giurisprudenza europea.

Il Consiglio di Stato ha, per contro, stigmatizzato l’impostazione seguita dall’A.g.com. nella delibera contributiva 2022, evidenziando come l’Autorità avesse ribaltato l’ordine logico del procedimento, partendo da una stima complessiva del fabbisogno finanziario, ricavata dalla rendicontazione di esercizi precedenti, per poi ripartirla percentualmente tra settori e strutture organizzative; tale approccio è stato ritenuto viziato in quanto orientato al perseguimento dell’“ equilibrio finanziario per ogni settore ”, obiettivo estraneo alla finalità propria delle delibere contributive, che devono limitarsi alla perimetrazione e quantificazione dei soli costi finanziabili mediante il contributo imposto agli operatori.

3.3.2 - La questione così delineata torna oggi all’attenzione del Collegio, chiamato a verificare se la delibera contributiva per l’anno 2024 si sia effettivamente conformata ai principi e alle puntuali indicazioni conformative dettate dalla Corte di giustizia U.E. e dal Consiglio di Stato nelle richiamate pronunce.

3.3.3. – In via preliminare, va rilevato che nel paragrafo 3 della Relazione finanziaria l’Autorità ha formalmente individuato le attività previste per il 2024 nel settore delle comunicazioni elettroniche, articolandole nelle tre macro-aree funzionali indicate dall’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, vale a dire: a) la gestione, il controllo e l’applicazione del regime di autorizzazione generale (CE-1); b) la gestione, il controllo e l’applicazione dei diritti d’uso di radiofrequenze e numeri (CE-2); c) la gestione, il controllo e l’applicazione degli obblighi specifici imposti alle imprese del settore e agli operatori designati per la fornitura del servizio universale (CE-3).

Tuttavia, tale elenco resta meramente descrittivo e non si traduce in una rigorosa quantificazione dei costi delle singole attività previamente individuate.

In particolare, al successivo paragrafo 4 la Relazione distingue tra:

- strutture “core”, direttamente impegnate nelle attività di regolazione del settore delle comunicazioni elettroniche (quali, in via principale, la Direzione reti e servizi di comunicazioni elettroniche e la Direzione tutela dei consumatori);

- strutture “non core”, ossia strutture di supporto e di indirizzo politico-amministrativo, la cui attività è ritenuta funzionale all’esercizio complessivo delle competenze dell’Autorità, anche in ambiti diversi da quello delle comunicazioni elettroniche.

Sulla base di tale distinzione, la Relazione stima per le strutture “core” un impiego di 97,8 unità di personale, espresso in termini di Full Time Equivalent (FTE), mentre per le strutture “non core” individua ulteriori 60,1 FTE.

Successivamente, l’Autorità redistribuisce le FTE “core” e “non core” tra le tre macro-aree CE-1, CE-2 e CE-3, e costruisce un meccanismo di quantificazione dei costi basato su un costo medio onnicomprensivo per FTE. Tale costo medio viene determinato dividendo il complesso delle previsioni di spesa per l’intero funzionamento dell’Autorità nel 2024 (pari a 93,26 milioni di euro) al netto delle voci di costo non finanziabili mediante contributi settoriali e delle spese direttamente imputate ai singoli ambiti di regolazione, per il numero complessivo delle risorse umane. Il valore così ottenuto, pari a circa 250.000 euro annui per FTE, viene quindi moltiplicato per il numero di FTE imputate al settore delle comunicazioni elettroniche, giungendo alla quantificazione complessiva dei costi stimati (42,286 milioni di euro).

3.3.4 - Ebbene, dall’analisi emerge come l’A.g.com. abbia reiterato, anche nella delibera contributiva 2024, i medesimi vizi logici già stigmatizzati in relazione alle annualità precedenti. La giurisprudenza richiede, in linea con l’art. 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche, che il contributo richiesto agli operatori sia determinato a partire dai costi da sostenere per lo svolgimento delle specifiche funzioni regolatorie, secondo un percorso logico che muove dalle attività concretamente finanziabili, ne quantifica i costi e solo all’esito individua il fabbisogno complessivo da coprire mediante contribuzione.

Diversamente, dalla Relazione finanziaria 2024 emerge con chiarezza come l’Autorità abbia seguito un procedimento logico inverso, nel quale il fabbisogno del settore TLC non emerge dalla sommatoria dei costi delle singole attività regolatorie, ma da un’allocazione pro quota del budget complessivo dell’Autorità sulle risorse umane. Tale allocazione si fonda su valori medi e forfettari per FTE, senza alcuna verifica puntuale del nesso di pertinenza tra costi e attività concretamente finanziabili. In altri termini, l’Autorità ha nuovamente invertito l’ordine logico-sequenziale imposto dalla giurisprudenza, partendo dal fabbisogno globale e non dai costi specifici stimati per le attività previste dall’art. 16 della direttiva 2018/1972.

Nonostante l’Autorità abbia formalmente elencato le attività riconducibili alle tre macro-aree CE-1, CE-2 e CE-3, non procede alla determinazione disaggregata dei costi delle singole attività, adottando invece una metodologia di tipo aggregato basata sulle strutture organizzative coinvolte. Pur essendo indicate le unità di FTE, non è fornito alcun criterio che giustifichi la necessità di quel preciso volume di forza lavoro per ciascuna attività. L’Autorità non dà conto delle ragioni analitiche che hanno condotto a determinare quello specifico fabbisogno di risorse umane per ciascuna funzione regolatoria, rendendo di fatto opaco il legame tra attività previste e personale assegnato.

In particolare:

- le FTE “core” e “non core” vengono distribuite tra le macro-aree, ma non viene fornita alcuna analitica rendicontazione dei costi per ciascuna funzione o attività specifica;

- le funzioni trasversali (“non core”) non sono accompagnate da un meccanismo di imputazione chiaro e verificabile, tale da evidenziare in quale misura i costi siano effettivamente riferibili alle tre funzioni finanziabili ai sensi dell’art. 16;

- il costo medio per FTE, moltiplicato per le unità imputate al settore TLC, produce un valore forfettario che non consente di verificare la stretta correlazione tra costi e attività effettivamente svolte;

- per quanto riguarda le spese per beni e servizi, la Relazione si limita a indicare un importo complessivo (2,766 milioni di euro) senza fornire una dettagliata disaggregazione delle singole voci, né motivarne la destinazione alle specifiche attività CE-1, CE-2 e CE-3.

In sintesi, la Relazione finanziaria 2024 non garantisce la disaggregazione puntuale dei costi né l’imputazione analitica delle spese secondo le singole attività regolatorie, come previsto dalla normativa e dalla giurisprudenza. Tale opacità impedisce di comprendere chiaramente il nesso causale tra l’ammontare numerico del fabbisogno richiesto e le specifiche funzioni che si intendono finanziare.

È pertanto evidente un difetto di istruttoria e di motivazione che inficia la legittimità della determinazione contributiva impugnata e che, sul piano conformativo, impone all’Autorità di rideterminarsi, riesercitando il potere nel rispetto dei principi e delle puntuali indicazioni vincolanti enunciate dal Consiglio di Stato.

4 - Con il secondo motivo la ricorrente assume che la delibera contributiva 2024 avrebbe illegittimamente ampliato l’ambito soggettivo dell’obbligo di contribuzione, in violazione dell’art. 1, commi 65 e 66, della legge n. 266 del 2005, sul presupposto che tale disposizione avrebbe “legificato” l’elenco dei soggetti contenuto nel d.m. 17 maggio 2002.

La censura non può essere condivisa.

Il comma 65 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005 si limita a stabilire, in termini generali, che a decorrere dall’anno 2007 le spese di funzionamento delle Autorità indipendenti siano finanziate dal mercato di competenza, per la parte non coperta dal bilancio dello Stato, secondo modalità previste dalla normativa vigente ed entità di contribuzione determinate con deliberazione della singola Autorità.

La disposizione non reca alcun riferimento all’individuazione dei soggetti passivi dell’obbligo contributivo. Il rinvio da essa operato concerne, infatti, esclusivamente le modalità di finanziamento e il procedimento di determinazione della contribuzione, senza in alcun modo predeterminare un elenco chiuso e immodificabile dei soggetti tenuti al pagamento.

Del resto, la stessa struttura del contributo delineata dall’art. 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche, conferma che il legislatore ha inteso individuare i soggetti obbligati attraverso un tecnico-funzionale, ancorato allo svolgimento di attività di fornitura di reti o servizi ai sensi dell’autorizzazione generale.

La normativa primaria, pertanto, non fornisce un elenco analitico dei soggetti passivi, ma rinvia implicitamente alla nozione di impresa operante nel mercato delle comunicazioni elettroniche. Una simile scelta è non solo conforme al principio di legalità dell’imposizione, ma anche necessaria in un settore, come quello delle comunicazioni elettroniche, caratterizzato da una rapida e continua evoluzione tecnologica.

Sarebbe, per contro, del tutto irragionevole ritenere che il legislatore abbia inteso cristallizzare l’ambito soggettivo del contributo in un elenco risalente al 2002, elaborato in un contesto tecnologico e di mercato profondamente diverso da quello attuale, così impedendo qualsiasi adeguamento dell’obbligo contributivo all’evoluzione delle reti e dei modelli di offerta.

5 - Al riguardo, sono peraltro manifestamente infondati i dubbi di legittimità costituzionale prospettati, in via subordinata, con il terzo motivo.

La riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. ha, infatti, carattere relativo e risulta soddisfatta allorché la legge individui gli elementi essenziali del prelievo, potendo demandare a fonti subprimarie la disciplina dei profili attuativi e tecnici, purché nel rispetto di criteri e limiti previamente fissati dal legislatore.

Nel caso di specie, tali elementi risultano puntualmente definiti dalla normativa primaria. In particolare, l’art. 16 del codice delle comunicazioni elettroniche individua con sufficiente precisione sia il presupposto dell’obbligazione contributiva, sia l’ambito soggettivo della stessa, riferendolo alle imprese che forniscono reti o servizi di comunicazione elettronica ai sensi dell’autorizzazione generale ovvero alle quali sono stati concessi diritti d’uso. Tale criterio trova ulteriore specificazione nelle definizioni contenute nell’art. 2 del Codice, che definisce le reti di comunicazione elettronica come “ i sistemi di trasmissione, basati o meno su un'infrastruttura permanente o una capacità di amministrazione centralizzata e, se del caso, le apparecchiature di commutazione o di instradamento e altre risorse, inclusi gli elementi di rete non attivi, che consentono di trasmettere segnali via cavo, via radio, a mezzo di fibre ottiche o con altri mezzi elettromagnetici, comprese le reti satellitari, le reti mobili e fisse (a commutazione di circuito e a commutazione di pacchetto, compresa internet), i sistemi per il trasporto via cavo della corrente elettrica, nella misura in cui siano utilizzati per trasmettere i segnali, le reti utilizzate per la diffusione radiotelevisiva e le reti televisive via cavo, indipendentemente dal tipo di informazione trasportato ”.

L’obbligo contributivo risulta, pertanto, ancorato a parametri oggettivi e verificabili, quali il possesso di titoli abilitativi di natura pubblicistica e l’effettivo esercizio di attività rientranti nel perimetro normativo delineato dal legislatore, sicché l’individuazione delle imprese tenute alla contribuzione avviene sulla base di un criterio funzionale sufficientemente determinato. La concreta applicazione di tali criteri da parte dell’Autorità si colloca, dunque, nell’ambito di una mera attuazione tecnica della disciplina legislativa e non comporta alcuno sconfinamento nelle scelte fondamentali riservate alla legge, in piena conformità alla riserva di cui all’art. 23 Cost.

6 - Per le medesime ragioni è infondato anche il quarto motivo di ricorso, proposto anch’esso in via subordinata, con cui la ricorrente lamenta che l’Autorità nella delibera contributiva non avrebbe individuato in modo puntuale i soggetti obbligati, le attività rilevanti e i ricavi assoggettati a contribuzione, limitandosi a formulazioni generiche e demandando impropriamente la definizione di tali elementi ad atti endoprocedimentali, quali le Istruzioni operative e il Modello di dichiarazione.

Come già evidenziato, l’ambito soggettivo e oggettivo dell’obbligo contributivo è direttamente desumibile dalla normativa primaria, la quale consente agli operatori di prevedere con sufficiente certezza l’insorgenza dell’obbligo in funzione dell’attività concretamente svolta. Ciò è coerente con quanto disposto dall’art. 1, comma 65, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, che demanda alle Autorità la determinazione dell’entità della contribuzione e delle modalità di versamento, senza richiedere né l’approvazione preventiva di un elenco nominativo dei soggetti obbligati, né una puntuale elencazione delle singole attività o voci di ricavo rilevanti.

Del resto, nei casi in cui il legislatore ha ritenuto necessaria la previa approvazione di un elenco nominativo dei soggetti obbligati, ciò è stato espressamente previsto, come avviene ad esempio per i fornitori di servizi digitali ai sensi dell’art. 15, comma 5, del d.l. n. 123/2023.

7 - Merita invece accoglimento il quinto motivo con cui la ricorrente censura le Istruzioni operative dell’Autorità, nella parte in cui individuano tra i soggetti obbligati al contributo anche “i soggetti iscritti al Registro degli Operatori di Comunicazione”, tra cui i “fornitori di servizi interattivi associati o di accesso condizionato”.

7.1 - Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame della legittimità o meno dell’obbligo di iscrizione al Registro degli operatori di comunicazione, atteso che, come si è avuto modo di osservare, l’obbligo contributivo annuale in favore dell’Autorità non discende dall’iscrizione al Roc, bensì direttamente dalla qualità di operatore che fornisce reti o servizi di comunicazione elettronica, ai sensi del Codice delle comunicazioni elettroniche.

Ne consegue che la questione dirimente, ai fini della debenza del contributo TLC, è stabilire se i “fornitori di servizi interattivi associati o di servizi di accesso condizionato” possano essere qualificati come operatori di comunicazioni elettroniche, e non se essi siano – legittimamente o meno – tenuti all’iscrizione nel Roc.

7.2 - La questione, sebbene esaminata in un diverso contesto applicativo, è stata affrontata dalla VII sezione del Consiglio di Stato che, con sentenza n. 9725 del 13 novembre 2023, ha accertato l’insussistenza, in capo a Sky, dell’obbligo contributivo previsto dal Codice delle comunicazioni elettroniche per le annualità precedenti, escludendo che le attività riconducibili ai servizi di accesso condizionato possano essere assimilate ai servizi di comunicazione elettronica e, conseguentemente, assoggettate alla relativa disciplina, ivi compreso l’obbligo di contribuzione.

In tale arresto, il Consiglio di Stato, mutando il proprio precedente orientamento, ha chiarito che:

- la nozione di servizio di comunicazione elettronica, come delineata dal diritto unionale e recepita dal d.lgs. n. 259 del 2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche), presuppone che l’attività svolta consista esclusivamente o prevalentemente nella trasmissione di segnali su reti di comunicazione elettronica, che costituisce il servizio principale e prevalente offerto e che caratterizza la relativa attività; attività che va intesa in senso specificamente tecnico, ossia come supporto (e servizio) di trasmissione del dato informatico (art. 1, lett. dd), oggi art. 2, lett. vv) d.lgs. n. 259 del 2003);

- i servizi di accesso condizionato, rientrano invece nel più ampio genus dei servizi correlati, ossia attività che “ permettono o supportano la fornitura di servizi ” di comunicazione elettronica (art. 1, lett. qq-quater), oggi art. 2, lett. zz) d.lgs. n. 259 del 2003);

- i servizi correlati, pur potendo supportare la fornitura di servizi di comunicazione elettronica, sono assoggettati a una disciplina autonoma e differenziata, distinta da quella prevista per i servizi di comunicazione elettronica propriamente detti, cui l’ordinamento ricollega specifici obblighi regolatori e contributivi, descritti nell’allegato I, parte I;

- deve pertanto escludersi l’assimilabilità dei servizi di accesso condizionato ai servizi di comunicazione elettronica, con la conseguenza che i soggetti che svolgono esclusivamente tali attività non possono essere qualificati come operatori del settore delle comunicazioni elettroniche e non sono assoggettabili al contributo TLC.

7.3 - Gli stessi principi, cui il Collegio intende dare continuità, risultano pienamente invocabili anche nel caso di specie, sebbene l’impugnazione non abbia ad oggetto l’atto impositivo con cui è stato richiesto a Sky il pagamento del contributo in relazione alle specifiche attività svolte dalla società, bensì le Istruzioni operative con le quali l’Autorità ha individuato, in via generale e astratta, le categorie di soggetti tenuti alla contribuzione. Viene infatti, ancora una volta, in rilievo la corretta qualificazione giuridica delle attività svolte dai soggetti inclusi nell’ambito soggettivo dell’obbligo contributivo, e segnatamente la loro riconducibilità, o meno, alla nozione di servizi di comunicazione elettronica.

Al riguardo, l’art. 2, lett. q), d.lgs. 31 luglio 2005, n.177 definisce “ fornitore di servizi interattivi associati o di servizi di accesso condizionato ”, come il soggetto “ che fornisce, al pubblico o a terzi operatori, servizi di accesso condizionato, compresa la pay per view, mediante distribuzione di chiavi numeriche per l'abilitazione alla visione dei programmi, alla fatturazione dei servizi ed eventualmente alla fornitura di apparati, ovvero che fornisce servizi della società dell'informazione ai sensi dall'articolo 2 del decreto legislativo 9 aprile 2003, n. 70, ovvero fornisce una guida elettronica ai programmi ”.

Alla luce di tale definizione, nessuna delle attività elencate presenta i tratti qualificanti del servizio di comunicazione elettronica, così come delineato dal diritto unionale e dal Codice delle comunicazioni elettroniche, trattandosi piuttosto di prestazioni accessorie che intervengono a valle della messa a disposizione della rete e del servizio di trasmissione, senza implicare esse stesse la trasmissione di segnali.

In particolare, la distribuzione di chiavi numeriche per l’abilitazione alla visione dei programmi è un’attività meramente funzionale che consente o impedisce l’accesso a contenuti già veicolati tramite reti e servizi di comunicazione elettronica, senza incidere sul trasporto del segnale.

Analogamente, le attività di fatturazione e la fornitura di apparati riguardano esclusivamente la gestione contrattuale e gli strumenti di ricezione del servizio, senza alcun ruolo nel processo tecnico di trasmissione dei segnali. Il fornitore di servizi della società dell’informazione, si limita poi a utilizzare reti preesistenti quale mero veicolo per l’erogazione di contenuti, senza automaticamente assumere la veste di operatore TLC, mentre le guide elettroniche ai programmi costituiscono strumenti informativi e di orientamento dell’utenza nella fruizione dei contenuti, senza incidere sul trasporto del segnale.

Si tratta, dunque, di attività che presuppongono l’esistenza di reti e servizi di comunicazione elettronica, ma non ne costituiscono il nucleo essenziale, ossia la trasmissione del segnale. Esse rientrano nel novero dei servizi correlati, distinti dai servizi di comunicazione elettronica e soggetti a disciplina autonoma.

7.4 - Ne consegue che i fornitori di servizi interattivi associati o di accesso condizionato, che svolgono esclusivamente le attività sopra descritte, non possono essere considerati operatori di comunicazioni elettroniche e, pertanto, non possono essere soggetti passivi del contributo TLC.

8 - L’accoglimento della censura non esime il collegio dall’esame del sesto motivo, che la ricorrente non ha prospettato in via subordinata, né condizionato all’esito delle censure precedenti.

Il motivo, con cui la ricorrente lamenta che nella delibera contributiva non sia stato utilizzato l’intero avanzo delle gestioni precedenti ma solo una minima parte per ridurre al minimo il contributo 2024, è tuttavia infondato.

Come già affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza 10635 del 2023, la scelta dell’Autorità di utilizzare solo una parte dell’avanzo non è di per sé illegittima. Il risultato di amministrazione, infatti, costituisce una mera guida per la determinazione del contributo e non un parametro vincolante. Non può, pertanto, pretendersi che esso sia assunto secondo una logica di perfetto pareggio, essendo invece coerente con i principi di sana gestione finanziaria e di prudenza contabile che le eventuali rettifiche siano apportate in modo graduale e diluito in più esercizi.

Nel caso di specie va anzitutto rilevato come la ricorrente fondi la propria censura sul richiamo al surplus complessivo di euro 50.869.722,15 risultante dal bilancio dell’Autorità, senza tuttavia considerare che tale avanzo attiene all’intera gestione dell’Autorità e non esclusivamente al settore TLC; sarebbe pertanto illogico ritenere che l’intero avanzo dovesse essere destinato unicamente per ridurre i contributi gravanti sugli operatori del settore TLC, trascurando le altre funzioni istituzionali e i fabbisogni complessivi dell’Autorità.

A ben vedere, sulla base del Rendiconto annuale 2022, la rettifica applicata al contributo per l’anno 2024 è pari a complessivi 4,3 milioni di euro, ed è così composta:

a. risultato della gestione di competenza 2022, pari a 1,983 milioni di euro, corrispondente al saldo tra entrate e spese relative al settore delle comunicazioni elettroniche;

b. ulteriori entrate per arretrati contributivi 2013-2021, pari a 285 mila euro, accertate nell’esercizio 2022 e riferibili a recuperi di contributi versati in eccedenza negli esercizi precedenti;

c. economie gestionali sopravvenute, per complessivi 2,026 milioni di euro, derivanti dalla cancellazione, disposta con l’approvazione del conto consuntivo 2022, dei residui passivi relativi ad impegni di spesa assunti nel periodo 2013-2021 per lo svolgimento delle attività di regolazione del settore delle comunicazioni elettroniche.

Ne consegue che, nel caso in esame, l’intero surplus effettivamente riferibile al settore TLC per l’esercizio 2022 è stato pienamente considerato ai fini della rettifica per il contributo 2024, mentre la scelta dell’Autorità di non attingere anche ad eccedenze riferibili agli esercizi precedenti non pare né irragionevole, né illogica, risultando anzi coerente con i criteri di prudenza contabile e di gradualità richiamati dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato.

9 - Merita invece accoglimento il settimo motivo di ricorso, con cui la ricorrente contesta il meccanismo predisposto dalle Istruzioni operative per l’esclusione dei ricavi non imponibili, nella parte in cui subordina tale esclusione a un sistema rigido fondato sui codici ATECO, molti dei quali risultano “bloccati” e quindi non selezionabili.

Come osservato in precedenza, l’obbligo contributivo in favore dell’Autorità non ha carattere generale, ma è circoscritto ai ricavi conseguiti nello svolgimento di attività rientranti tra i servizi di comunicazione elettronica. Ne consegue che non tutti i ricavi contabilizzati nella voce A1 del conto economico possono automaticamente concorrere alla base imponibile, ma solo quelli effettivamente riconducibili, sotto il profilo funzionale e giuridico, ai servizi regolati.

Le Istruzioni operative, tuttavia, stabiliscono che l’esclusione dall’imponibile non è consentita per i codici ATECO integralmente rientranti nelle competenze dell’Autorità, tra cui, in modo generalizzato, il codice 61 (Telecomunicazioni) e i relativi sottocodici, che risultano pertanto non selezionabili. In tal modo, l’Autorità sostituisce al criterio funzionale imposto dalla normativa primaria un criterio meramente formale e classificatorio, fondato sulla sola appartenenza del ricavo a un determinato codice ATECO, prescindendo dalla natura effettiva dell’attività concretamente svolta.

Un simile automatismo non è coerente con il quadro normativo e giurisprudenziale, che ancora l’obbligo contributivo a un presupposto oggettivo di natura funzionale e richiede una verifica sostanziale dell’effettiva riconducibilità dei ricavi all’attività regolata. Deve pertanto essere garantita agli operatori economici la possibilità di scomputare dall’imponibile i ricavi che non derivino dalla fornitura di reti o servizi di comunicazione elettronica, anche quando essi siano formalmente associati a codici ATECO non selezionabili. In tale prospettiva si colloca, a titolo esemplificativo, l’attività di commercializzazione di canali richiamata dalla ricorrente, che, secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 9725 del 2023, non rientra nella nozione di comunicazione elettronica. A fronte di tali specifiche deduzioni, l’Autorità, non presentando difese, non ha addotto elementi idonei a dimostrare che tutte le attività ricomprese nei codici ATECO non selezionabili siano automaticamente riconducibili ai servizi di comunicazione elettronica.

Tale possibilità di esclusione, naturalmente, non può tradursi in un’esclusione indiscriminata. L’operatore resta gravato da un onere probatorio puntuale, dovendo dimostrare l’autonomia giuridica, economica e funzionale dei ricavi di cui chiede l’esclusione, nonché l’assenza di un nesso con l’attività regolata. In particolare, l’attività deve risultare effettivamente autonoma, priva di un collegamento funzionale con i servizi di comunicazione elettronica, non stabilmente inserita nell’offerta complessiva dell’operatore sottoposto alla vigilanza dell’Autorità e non qualificabile come attività ancillare, strumentale o integrata rispetto ai servizi regolati.

Solo in presenza di tali condizioni l’esclusione dei relativi ricavi dall’imponibile deve ritenersi conforme alla normativa primaria.

La preclusione generalizzata derivante dal sistema dei codici ATECO non selezionabili, invece, comprime illegittimamente tale possibilità, introducendo una presunzione assoluta di inerenza priva di fondamento normativo.

Per tali ragioni, il settimo motivo di ricorso deve essere accolto, nei limiti indicati, con conseguente illegittimità delle Istruzioni operative nella parte in cui non consentono, neppure previa adeguata dimostrazione, l’esclusione dall’imponibile dei ricavi non riconducibili ai servizi di comunicazione elettronica.

10 - In definitiva, in accoglimento del primo motivo (limitatamente alla censura contenuta al punto I.8 del ricorso), del quinto e del settimo motivo, devono essere annullate in parte qua le impugnate delibere n. 276/23/CONS (e il relativo allegato A) e 284/23/CONS (e i relativi allegati A e B).

11 - Sussistono giusti motivi di compensazione delle spese di lite, atteso che l’A.g.com. e le altre società costituite non hanno svolto attività difensiva.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- accoglie i motivi 1 (limitatamente alla censura contenuta al punto I.8 del ricorso), 5 e 7 e, per l’effetto, annulla i provvedimenti gravati nei sensi e nei limiti indicati in motivazione;

- Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

FR EL, Presidente

Giuseppe Bianchi, Referendario

GI La LF, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI La LF	FR EL

IL SEGRETARIO