Pubblicato il 12/01/2026

N. 00403/2026 REG.PROV.COLL.

N. 11717/2024 REG.RIC.

N. 12157/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11717 del 2024, proposto da
EN IL, RI AL, TO CA TO, AO IX UR, rappresentati e difesi dagli avvocati Franco Glandarelli, Fulvio Rocco TO Mancini, con domicilio digitale come in atti;

contro

Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

FA CI, EO AP EA, RC AZ, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Ordine degli Avvocati di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato TO Cordasco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
F.L.E.Par. - Federazione Legali e Professionisti delle Amministrazioni Pubbliche, rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Colagrande, con domicilio eletto in Roma, viale Liegi 35b;

sul ricorso numero di registro generale 12157 del 2024, proposto da
RC AZ, FA CI, EO AP EA, rappresentati e difesi dagli avvocati Leonardo Maruotti, Francesco Romano, con domicilio digitale come in atti;

contro

Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

EN IL, Cgil Funzione Pubblica, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Ordine degli Avvocati di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato TO Cordasco, con domicilio digitale come in atti;
ad adiuvandum:
F.L.E.Par. - Federazione Legali e Professionisti delle Amministrazioni Pubbliche, rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Colagrande, con domicilio in Roma, viale Liegi 35b;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 11717 del 2024:

in parte qua del "Regolamento dell'Ufficio Legale dell'ENAC", ed. 1 del 07/08/2024, pubblicato sul sito Intranet dell'ENAC in data 05.09.2024;

quanto al ricorso n. 12157 del 2024:

per l’annullamento

in parte qua del “Regolamento dell’Ufficio legale dell’ENAC”, ed. 1 del 07.08.2024, pubblicato sul sito intranet dell’ENAC in data 05.09.2024;

-della deliberazione del CDA di Enac n. 9/2024, della seduta di Cda del 27.2.2024;

- della proposta di Deliberazione del D.G. del 15.2.2024.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Enac Ente Nazionale Aviazione Civile;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 la dott.ssa VA VI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In via preliminare, il Collegio rileva che i due ricorsi indicati in epigrafe, pur presentati in momenti diversi e da distinti gruppi di ricorrenti, risultano diretti avverso il medesimo atto – il Regolamento dell’Ufficio legale dell’ENAC, edizione 1 del 7 agosto 2024 – e sollevano questioni giuridiche sovrapponibili o comunque strettamente connesse.

2. Le due controversie presentano un’evidente identità sotto il profilo soggettivo (in quanto i ricorrenti sono tutti avvocati dipendenti dello stesso ente pubblico), oggettivo (attesa la coincidenza dell’atto impugnato) e normativo (poiché entrambe fondano le rispettive domande sulle medesime disposizioni di legge).

3. Risulta, pertanto, opportuno disporre la riunione dei due ricorsi, ai sensi dell’art. 70, comma 1, del codice del processo amministrativo, per evidenti ragioni di economia processuale e al fine di evitare il rischio di pronunce potenzialmente contrastanti.

4. I ricorrenti sono tutti dipendenti a tempo indeterminato dell’ENAC – Ente Nazionale per l’Aviazione Civile – e svolgono, in via esclusiva, attività legale all’interno dell’Ufficio legale dell’Ente, formalmente denominato Direzione Analisi Giuridiche e Contenzioso. In tale veste, oltre a fornire consulenza giuridica all’Amministrazione, esercitano stabilmente la rappresentanza e difesa in giudizio dell’ente pubblico presso le sedi giudiziarie competenti. In quanto titolari di tale funzione, essi risultano regolarmente iscritti, ai sensi dell’articolo 23 della legge 31 dicembre 2012, n. 247, nella sezione speciale dell’Albo dell’Ordine degli Avvocati di Roma, istituita per gli avvocati dipendenti delle pubbliche amministrazioni.

5. La presente controversia si inserisce in un contesto pregresso. Con un primo ricorso (R.G. n. 13342/2023), i medesimi ricorrenti avevano chiesto a questo Tribunale di accertare e dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato dall’ENAC in relazione all’obbligo, sancito dall’articolo 9 del d.l. n. 90/2014, di adottare un regolamento volto a disciplinare i criteri per la corresponsione dei compensi professionali agli avvocati dipendenti in caso di sentenze favorevoli.

6. A conclusione di quel giudizio, con sentenza n. 3614 del 23 febbraio 2024, questo Tribunale ha accolto il ricorso, dichiarando l’illegittimità dell’inerzia dell’Amministrazione e ordinando all’ENAC di provvedere entro novanta giorni all’adozione del regolamento previsto dalla normativa sopra citata, nominando altresì un commissario ad acta in caso di mancato adempimento.

7. Nonostante il chiaro obbligo sancito dalla decisione giurisdizionale, l’Amministrazione ha adottato il regolamento solo in data 7 agosto 2024, provvedendo alla sua pubblicazione interna il 5 settembre successivo, mediante inserimento sulla rete intranet dell’ente, accessibile unicamente al personale dipendente.

8. Tale regolamento è stato impugnato in parte qua da entrambi i gruppi di ricorrenti per una serie di profili ritenuti lesivi dei loro diritti e prerogative professionali.

9. In particolare, tutti i ricorrenti contestano, in primo luogo, l’omessa previsione, all’interno del regolamento, della corresponsione di compensi professionali agli avvocati dell’Ente per i casi di sentenza favorevole conclusa con compensazione integrale delle spese di lite, nonostante l’espresso dettato normativo di cui all’articolo 9, comma 6, del d.l. n. 90/2014. Secondo la prospettazione attorea, tale omissione non rappresenta una scelta discrezionale dell’Amministrazione, bensì si pone in violazione di una disposizione legislativa chiara, che conferisce agli avvocati pubblici – con l’unico limite dello stanziamento disponibile – un vero e proprio diritto soggettivo al compenso anche in assenza di condanna della controparte.

10. Viene poi contestata la previsione contenuta nell’articolo 7 del regolamento, che limita l’applicazione delle disposizioni regolamentari ai soli procedimenti avviati a decorrere dal 1° marzo 2024, escludendo in radice l’applicazione del regolamento agli incarichi svolti nel decennio precedente, benché la disciplina di riferimento fosse già entrata in vigore nel 2014. Tale delimitazione temporale viene ritenuta arbitraria e in contrasto con lo spirito e la lettera della normativa primaria.

11. I ricorrenti lamentano, altresì l’attribuzione del diritto alla ripartizione dei compensi anche al dirigente dell’Ufficio legale (art. 1, comma 3 del regolamento), indipendentemente dall’effettivo svolgimento dell’attività contenziosa, e la fissazione di un termine minimo – sei mesi – per la liquidazione dei compensi, considerato eccessivo e non proporzionato alla natura del credito.

12. Infine, viene censurata la regola secondo cui i compensi vengono riconosciuti solo al momento del passaggio in giudicato della decisione favorevole e non anche con riguardo alle decisioni provvisoriamente esecutive.

13. Si è costituito in entrambi i giudizi l’ENAC, per il tramite dell’Avvocatura Generale dello Stato, resistendo alle pretese.

14. L’Amministrazione ha sostenuto che la previsione dei compensi nelle ipotesi di compensazione integrale delle spese costituisca oggetto di facoltà regolamentare e non di obbligo imposto dal legislatore. Secondo la tesi difensiva, l’articolo 9, comma 6, del d.l. n. 90/2014 prevede che i compensi siano “corrisposti” in base alle norme regolamentari o contrattuali vigenti, e proprio tale inciso dimostrerebbe – ad avviso dell’ENAC – che il legislatore ha inteso rimettere la materia alla regolamentazione interna degli enti, che, nel caso di specie, avrebbe legittimamente previsto i compensi unicamente in caso di recupero delle spese dalla parte soccombente.

15. L’Amministrazione ha, altresì, giustificato la decorrenza differita del regolamento e il termine minimo per la liquidazione delle somme, richiamando esigenze di programmazione contabile e rispetto degli equilibri di bilancio.

16. E’ intervenuta in giudizio ad adiuvandum la Federazione Legali e Professionisti delle Amministrazioni Pubbliche (F.L.E.PAR.), evidenziando l’interesse statutario dell’associazione alla tutela della figura dell’avvocato interno e sostenendo la piena fondatezza delle censure dedotte, in particolare quelle relative alla spettanza dei compensi anche in assenza di condanna alle spese.

17. Ha preso parte al giudizio anche l’Ordine degli Avvocati di Roma, il quale ha rivendicato il ruolo istituzionale dell’ente nella vigilanza sull’esercizio della professione forense, ricordando che il Regolamento approvato dal COA di Roma per gli uffici legali degli enti pubblici prevede espressamente, come requisito essenziale, il rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 9 del d.l. n. 90/2014, con inclusione dei compensi per le cause vinte con spese compensate.

18. Con memorie e repliche depositate successivamente, le parti hanno ulteriormente sviluppato le rispettive posizioni. I ricorrenti hanno insistito sul carattere cogente della normativa statale e sull’illegittimità dell’interpretazione riduttiva offerta dall’Amministrazione.

19. L’ENAC, da parte sua, ha ribadito la correttezza delle proprie determinazioni e ha concluso per il rigetto di entrambi i ricorsi.

20. All’udienza del 19 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

21. Con la prima censura, i ricorrenti deducono l’illegittimità del regolamento adottato dall’ENAC in data 7 agosto 2024, nella parte in cui esso esclude la corresponsione di compensi professionali agli avvocati interni dell’Ente nei casi di esito favorevole del giudizio con compensazione integrale delle spese di lite.

22. Secondo la prospettazione attorea, tale omissione si pone in palese contrasto con l’articolo 9, comma 6, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, disposizione che avrebbe sancito un vero e proprio diritto soggettivo al compenso in capo agli avvocati dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ogniqualvolta la prestazione professionale si sia conclusa con un esito favorevole per l’Amministrazione di appartenenza, anche nel caso in cui non sia seguita da condanna della controparte al pagamento delle spese processuali.

23. La norma in questione, lo si ricorda, prevede testualmente che “in tutti i casi di pronunciata compensazione integrale delle spese, ivi compresi quelli di transazione dopo sentenza favorevole alle amministrazioni pubbliche di cui al comma 1, ai dipendenti – ad esclusione del personale dell’Avvocatura dello Stato – sono corrisposti compensi professionali in base alle norme regolamentari o contrattuali vigenti e nei limiti dello stanziamento previsto”.

24. Dal tenore letterale della disposizione emerge con chiarezza l’intento del legislatore di riconoscere agli avvocati pubblici interni un compenso per l’attività forense svolta con esito positivo, anche in assenza di un recupero economico diretto da parte dell’Amministrazione. La formulazione normativa – “sono corrisposti” – ha valore imperativo e non condizionato, e ciò in quanto l’attività legale difensiva, pur in assenza di una liquidazione giudiziale delle spese a carico della controparte, costituisce pur sempre una prestazione professionale intellettuale a pieno titolo, suscettibile di valutazione economica.

25. La tesi dell’Amministrazione resistente, secondo cui l’erogazione dei compensi in tali casi rappresenterebbe una mera facoltà regolamentare, si fonda su una lettura parziale e distorta della norma, la quale si limita a demandare agli enti l’individuazione delle modalità e criteri di attribuzione, ma non il principio stesso della spettanza del compenso, che resta sancito direttamente dalla fonte legislativa. L’invocazione del limite rappresentato dalle “norme regolamentari o contrattuali vigenti” non attiene al potere di escludere la corresponsione, bensì alla regolazione tecnica dei meccanismi di distribuzione e alla compatibilità con lo stanziamento massimo di spesa.

26. Tale interpretazione è confermata non solo dal costante orientamento della giurisprudenza contabile e amministrativa, ma anche da numerosi pareri resi dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti, secondo cui la disposizione in parola deve intendersi come attributiva di una posizione giuridica soggettiva a contenuto patrimoniale, da esercitarsi nei limiti dello stanziamento previsto, ma non eludibile mediante esclusione regolamentare.

27. In particolare, la giurisprudenza contabile ha osservato che la compensazione delle spese, nel diritto vigente, può essere disposta solo in ipotesi eccezionali – quali l’assoluta novità della questione o il mutamento giurisprudenziale – e che, proprio per la particolare complessità delle controversie che tipicamente si concludono in tal modo, appare ancor più giustificato l’obbligo di riconoscere un adeguato ristoro professionale agli avvocati che le hanno trattate.

28. Merita, altresì, di essere richiamato, a conferma della lettura qui condivisa, il Regolamento degli Uffici Legali degli Enti pubblici adottato dall’Ordine degli Avvocati di Roma, che, all’articolo 10, dispone espressamente che gli Enti pubblici sono tenuti a garantire – con il proprio regolamento interno – il trattamento economico previsto dall’articolo 9 del decreto-legge n. 90/2014, sia nei casi di recupero delle spese legali, sia in quelli di compensazione, attraverso meccanismi di riparto interni. Tale regolamento, pur non avendo valore normativo, costituisce fonte secondaria autorevole e vincolante per gli avvocati iscritti nella sezione speciale dell’albo, come nel caso di specie, in quanto integrativo della disciplina deontologica e funzionale degli uffici legali pubblici.

29. Nel caso in esame, il regolamento adottato da ENAC si limita a disciplinare, agli articoli 1 e 4, le sole ipotesi in cui la sentenza favorevole abbia comportato la condanna della controparte alla rifusione delle spese, escludendo ogni previsione per i casi in cui il giudice abbia pronunciato la compensazione. Tale omissione si configura come un’ipotesi di violazione diretta della legge, non giustificabile né alla luce dell’autonomia regolamentare dell’ente, né in ragione di esigenze di contenimento della spesa pubblica, le quali possono eventualmente incidere sulla quantità del compenso, ma non sulla sua esistenza.

30. Anche le associazioni intervenute ad adiuvandum, la Federazione Legali e Professionisti delle Amministrazioni Pubbliche (F.L.E.PAR.) e l’Ordine degli Avvocati di Roma, hanno posto in luce, con argomentazioni puntuali e condivisibili, il carattere sostanzialmente vincolato della previsione normativa. Esse hanno, altresì, sottolineato come la mancata previsione dei compensi in esito a sentenze favorevoli con spese compensate non solo leda il principio di legalità, ma si ponga anche in contrasto con l’articolo 36 della Costituzione, che impone la corresponsione di un compenso proporzionato alla qualità e quantità del lavoro svolto.

31. In definitiva, la censura è fondata e merita accoglimento. L’omissione denunciata non può ritenersi espressione di discrezionalità regolamentare, ma costituisce violazione diretta e immediata di una norma di legge avente carattere imperativo. Il regolamento adottato da ENAC è pertanto illegittimo nella parte in cui non prevede la corresponsione dei compensi professionali in favore degli avvocati interni dell’Ente nei casi di sentenze favorevoli con compensazione integrale delle spese di lite.

32. Con la seconda censura, i ricorrenti contestano la disciplina dettata dall’articolo 7 del Regolamento dell’Ufficio legale dell’ENAC, nella parte in cui l’Amministrazione ha stabilito che le disposizioni regolamentari trovino applicazione esclusivamente con riferimento ai procedimenti giudiziari avviati a decorrere dal 1° marzo 2024.

33. Secondo la prospettazione attorea, tale scelta regolamentare avrebbe l’effetto di escludere in modo generalizzato dall’ambito applicativo del regolamento sia i giudizi pendenti a tale data, sia quelli già definiti, ancorché con esito favorevole per l’Amministrazione, e relativi ad attività difensive svolte in epoca ampiamente antecedente. I ricorrenti evidenziano come questa delimitazione temporale si risolva, in concreto, in una compressione significativa del diritto al compenso professionale riconosciuto dalla legge agli avvocati pubblici, vanificando l’effettività della disciplina introdotta dall’articolo 9 del decreto-legge n. 90 del 2014.

34. La censura viene ulteriormente argomentata richiamando il contesto nel quale il regolamento ENAC è stato adottato. In particolare, si sottolinea come l’Amministrazione fosse onerata, sin dal 2014, dell’obbligo di adottare una disciplina regolamentare interna per la determinazione dei criteri di attribuzione dei compensi professionali, obbligo rimasto inadempiuto per un arco temporale di oltre nove anni e accertato come illegittimo da questo Tribunale con la sentenza n. 3614/2024. In tale prospettiva, la scelta di limitare l’efficacia del regolamento ai soli procedimenti avviati dopo una certa data viene rappresentata come una forma di elusione sostanziale dell’obbligo legale e del giudicato, idonea a sterilizzare le conseguenze patrimoniali dell’inerzia amministrativa.

35. Secondo i ricorrenti, infatti, l’individuazione del dies a quo nel momento di instaurazione del giudizio non troverebbe alcun fondamento nella normativa primaria, la quale collega il diritto al compenso al conseguimento di una “sentenza favorevole”, e non alla fase introduttiva del processo. Ne deriverebbe una distinzione irragionevole tra attività difensive identiche per contenuto, complessità e utilità per l’Ente, ma diversamente trattate in base a un criterio puramente cronologico e formale.

36. Così delineata la doglianza, il Collegio ritiene che essa non possa essere accolta integralmente, ma presenti profili di fondatezza limitatamente ad alcuni aspetti.

37. Va innanzitutto rilevato che l’Amministrazione, nel disciplinare l’efficacia temporale del regolamento, non era del tutto priva di margini di valutazione, dovendo comunque confrontarsi con esigenze di programmazione finanziaria, di equilibrio di bilancio e di sostenibilità della spesa, che costituiscono limiti oggettivi all’attuazione di qualsiasi disciplina premiale. In tale ottica, non può ritenersi di per sé illegittima la scelta di non estendere automaticamente l’applicazione del regolamento a tutti i giudizi definitivamente conclusi in epoca anteriore alla sua entrata in vigore, poiché una simile opzione comporterebbe una retroattività materiale della disciplina, con incidenza su esercizi finanziari già chiusi e in assenza di accantonamenti specifici.

38. Tuttavia, diversa valutazione deve essere formulata con riferimento ai giudizi che, pur instaurati anteriormente al 1° marzo 2024, si siano conclusi con sentenza favorevole successivamente all’entrata in vigore del regolamento. In tali ipotesi, infatti, il collegamento operato dall’articolo 7 del regolamento tra applicabilità della disciplina e data di introduzione del giudizio si rivela privo di giustificazione normativa e sistematica.

39. L’articolo 9, comma 6, del d.l. n. 90 del 2014 individua quale presupposto del diritto al compenso il conseguimento di una decisione favorevole, e tale presupposto si realizza nel momento in cui la sentenza viene pronunciata, non già in quello in cui il giudizio viene instaurato. Una volta che il regolamento sia entrato in vigore, esso deve pertanto trovare applicazione rispetto a tutte le decisioni favorevoli pubblicate successivamente, anche se relative a giudizi pendenti o introdotti in epoca anteriore. Diversamente, si finirebbe per attribuire rilevanza decisiva a un elemento – la data di proposizione del ricorso – del tutto estraneo alla prestazione professionale resa e alla ratio della disciplina legislativa.

40. La scelta dell’Amministrazione di escludere tali ipotesi determina, inoltre, una disparità di trattamento difficilmente giustificabile tra avvocati che hanno svolto attività difensive identiche, e si pone in contrasto con l’esigenza di assicurare un’attuazione effettiva e non meramente formale dell’obbligo regolamentare, così come accertato dal giudicato formatosi sulla sentenza n. 3614/2024.

41. Alla luce di tali considerazioni, la seconda censura deve essere ritenuta fondata solo in parte. L’articolo 7 del Regolamento ENAC risulta illegittimo nella parte in cui esclude l’applicazione della disciplina alle sentenze favorevoli pubblicate successivamente alla sua entrata in vigore, ancorché relative a giudizi instaurati prima del 1° marzo 2024. La censura non può invece essere accolta nella parte in cui pretende l’estensione del regolamento ai giudizi già definitivamente conclusi prima di tale data, dovendosi in tali casi ritenere prevalenti le esigenze di legalità contabile e di equilibrio finanziario.

42. Con il terzo motivo di ricorso, i ricorrenti denunciano l’illegittimità dell’art. 1, comma 3, del Regolamento adottato da ENAC, nella parte in cui prevede che, ove il Direttore della Direzione Analisi Giuridiche e Contenzioso sia un avvocato iscritto nell’elenco speciale degli avvocati interni dell’Ente, si applichino ai fini del compenso professionale gli articoli 57 del CCNL 2002–2005 e 16 del CCNL 2006–2009, relativi al personale dirigente dell’ENAC.

43. Tale previsione è ritenuta lesiva di due profili distinti ma logicamente connessi, entrambi ricondotti a violazione dell’articolo 23, comma 2, della legge 31 dicembre 2012, n. 247 (cd. legge professionale forense).

44. In primo luogo, i ricorrenti lamentano che la disposizione in parola non garantisca in modo vincolante ed esclusivo che la responsabilità dell’Ufficio legale dell’Ente sia affidata a un avvocato iscritto nell’elenco speciale presso l’ordine degli avvocati, così come invece imposto dall’art. 23, comma 2, il quale stabilisce che “la responsabilità dell’Ufficio legale degli enti pubblici è affidata ad un avvocato iscritto nell’elenco speciale”.

45. Secondo la prospettazione attorea, la norma primaria introduce una riserva funzionale in favore degli avvocati abilitati e regolarmente iscritti all’elenco speciale, riserva che non può essere elusa, neppure implicitamente, da disposizioni regolamentari o da prassi organizzative interne all’Ente. L’assenza, nell’art. 1, comma 3, di un’espressa previsione in tal senso comporterebbe la possibilità – almeno in astratto – che l’Ufficio legale sia diretto da un dirigente sprovvisto della qualifica forense, con conseguente violazione del vincolo legislativo sopra richiamato.

46. La finalità dell’art. 23, comma 2, è chiaramente individuabile nella necessità di assicurare piena autonomia e indipendenza tecnica dell’avvocatura pubblica interna, evitando che la funzione difensiva venga subordinata a logiche burocratiche o gerarchiche estranee alla professione forense. A tal fine, la norma non a caso utilizza il termine “responsabile” e non “dirigente”, proprio per sottrarre l’Ufficio legale alla sfera della direzione amministrativa in senso stretto.

47. Ulteriore conferma della corretta interpretazione del dato normativo è contenuta nell’art. 13, comma 3, del Regolamento degli Uffici Legali degli Enti pubblici adottato dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Roma – espressamente richiamato nel ricorso – secondo cui “i responsabili degli Uffici Legali esercitano la propria funzione di coordinamento nel rispetto personale e professionale dei colleghi appartenenti all’Ufficio, assicurando loro la piena autonomia nella trattazione degli affari assegnati”.

48. Ne consegue che l’art. 1, comma 3, del regolamento ENAC, nel non imporre esplicitamente il vincolo di affidamento della responsabilità dell’Ufficio legale a un avvocato iscritto all’elenco speciale, si pone in contrasto con la norma primaria di riferimento, legittimando in via interpretativa soluzioni organizzative incompatibili con l’ordinamento professionale.

49. In secondo luogo, viene censurata la previsione contenuta nella medesima disposizione nella parte in cui riconosce in via automatica il diritto del dirigente dell’Ufficio legale alla percezione dei compensi professionali, anche in assenza di una prova concreta dello svolgimento effettivo e stabile di attività di assistenza e difesa in giudizio.

50. È pacifico, infatti, che la corresponsione dei compensi di cui all’art. 9 del d.l. n. 90/2014 postuli non già una qualifica formale o una posizione apicale nell’organigramma, ma lo svolgimento effettivo di attività tecnico-professionale legale in favore dell’amministrazione. Come puntualmente rilevato nei ricorsi e negli atti intervenuti, la semplice direzione dell’ufficio non è di per sé condizione sufficiente a fondare il diritto alla ripartizione dei compensi, ove non sia accompagnata dallo svolgimento di attività giurisdizionale vera e propria.

51. Il regolamento, nella parte in cui non subordina in modo esplicito e stringente la corresponsione del compenso al concreto esercizio dell’attività forense, ma la riconduce automaticamente alla titolarità della direzione dell’ufficio, viola i principi di effettività della prestazione e proporzionalità della retribuzione, oltre a contraddire il contenuto dell’art. 1, comma 2, dello stesso regolamento ENAC, secondo cui il beneficio è riservato ai soli “dipendenti […] con qualifica di Avvocato […] che svolgano in via esclusiva […] attività di assistenza, consulenza, rappresentanza e difesa”.

52. Alla luce delle considerazioni svolte, la censura è fondata in entrambi i profili. L’art. 1, comma 3, del regolamento ENAC deve, pertanto, essere annullato nella parte in cui:

- non prevede espressamente che la responsabilità dell’Ufficio legale debba essere affidata esclusivamente ad un avvocato iscritto nell’elenco speciale;

- include automaticamente tra i beneficiari dei compensi il dirigente dell’Ufficio legale, senza subordinare tale inclusione alla dimostrazione oggettiva dello svolgimento stabile di attività forense.

53. Con il quarto ordine di censure, i ricorrenti denunciano l’illegittimità dell’articolo 4, comma 3, del Regolamento adottato dall’ENAC, nella parte in cui fissa un termine minimo di sei mesi per la liquidazione dei compensi professionali spettanti agli avvocati interni, decorrente dalla effettiva riscossione delle somme da parte dell’Ente.

54. Secondo la prospettazione attorea, tale previsione introdurrebbe una dilazione ingiustificata della corresponsione del compenso, pur a fronte di somme già definitivamente acquisite al patrimonio dell’Amministrazione, in contrasto con l’art. 9, comma 6, del decreto‑legge n. 90 del 2014, nonché con i principi di tempestività, certezza del trattamento economico e ragionevolezza dell’azione amministrativa. In particolare, i ricorrenti evidenziano come il termine minimo di sei mesi non trovi alcun fondamento nella disciplina primaria e non risulti sorretto da esigenze organizzative o contabili specificamente esplicitate, risolvendosi in una scelta regolamentare discrezionale idonea a comprimere ingiustificatamente un diritto economico già maturato.

55. Per una compiuta valutazione della censura, va premesso che l’art. 9, comma 6, del d.l. n. 90/2014 non disciplina in modo puntuale i tempi di corresponsione del compenso professionale, limitandosi a prevedere che una quota delle somme liquidate con pronunce favorevoli alle amministrazioni pubbliche sia attribuita agli avvocati interni “nei limiti e secondo i criteri e le modalità fissati con regolamento”. Tale rinvio attribuisce certamente all’Amministrazione un margine di regolazione attuativa, che tuttavia deve esercitarsi nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, tra cui quelli di legalità, proporzionalità, ragionevolezza, buon andamento e tempestività dell’azione amministrativa.

56. Il Regolamento ENAC, all’art. 4, comma 3, stabilisce che la liquidazione dei compensi professionali avvenga entro un termine non inferiore a sei mesi dalla effettiva riscossione delle somme da parte dell’Ente. Tale previsione deve essere scrutinata alla luce di tre profili: (i) la coerenza del riferimento temporale prescelto con la ratio della disciplina primaria; (ii) l’esistenza di una motivazione idonea a giustificare la dilazione; (iii) l’impatto della previsione sui diritti patrimoniali dei destinatari.

57. Quanto al primo profilo, va osservato che, una volta intervenuta la riscossione delle somme poste a carico della controparte, viene meno ogni profilo di incertezza sia sotto il profilo giuridico sia sotto quello finanziario. In tale momento, le risorse sono già nella piena disponibilità dell’Amministrazione e il diritto degli avvocati interni al compenso risulta definitivamente perfezionato. Il collegamento della liquidazione a un ulteriore termine minimo di sei mesi non trova, pertanto, alcun riscontro nella disciplina primaria, che non contempla ritardi fisiologici successivi all’incameramento delle somme.

58. Sotto il secondo profilo, la previsione regolamentare appare priva di un’adeguata giustificazione. Il Regolamento si limita infatti a fissare un termine minimo di sei mesi senza fornire alcuna motivazione in ordine a specifiche esigenze contabili, organizzative o istruttorie che rendano necessaria una simile dilazione. L’assenza di qualsivoglia apparato motivazionale costituisce indice sintomatico di irragionevolezza e di difetto di ponderazione degli interessi coinvolti, in violazione dei principi di buona amministrazione.

59. Quanto al terzo profilo, la previsione di un termine minimo di sei mesi decorrente dalla riscossione delle somme è idonea a incidere negativamente sull’effettività del diritto al compenso, trasformando una spettanza economica già maturata in una corresponsione differita senza adeguata giustificazione. Una simile dilazione finisce per svuotare di contenuto la funzione premiale della disciplina dei compensi professionali e si pone in contrasto con il principio di adeguata remunerazione del lavoro, sancito dall’art. 36 della Costituzione.

60. Gli intervenienti in giudizio hanno inoltre richiamato il Regolamento degli Uffici Legali adottato dall’Ordine degli Avvocati di Roma, il quale non prevede termini di liquidazione così dilatori, ma valorizza criteri di tempestività e certezza del trattamento economico. Pur non avendo natura di fonte normativa primaria, tale disciplina costituisce un significativo parametro di raffronto ai fini della valutazione della ragionevolezza delle scelte regolamentari adottate dall’Amministrazione resistente.

61. La scelta di fissare un termine minimo di sei mesi successivo alla riscossione delle somme, in assenza di una specifica e comprovata giustificazione, determina pertanto una compressione ingiustificata del diritto al compenso, non sorretta da esigenze di equilibrio di bilancio né da vincoli contabili oggettivamente dimostrati. Ne deriva il contrasto della previsione regolamentare con i principi di ragionevolezza e di buon andamento dell’amministrazione, di cui all’art. 97 della Costituzione.

62. In conclusione, la censura è fondata. L’art. 4, comma 3, del Regolamento ENAC risulta illegittimo nella parte in cui subordina la liquidazione dei compensi professionali a un termine minimo di sei mesi decorrente dalla riscossione delle somme, senza adeguata motivazione. La disposizione va pertanto annullata in parte qua, restando ferma la competenza dell’Amministrazione a rideterminare tempi e modalità di liquidazione in conformità alla disciplina primaria, ai principi generali dell’ordinamento e alla finalità premiale della normativa in materia.

63. Con l’ultimo ordine di censure, i ricorrenti contestano la legittimità dell’articolo 5, comma 1, del Regolamento ENAC, nella parte in cui collega l’insorgenza del diritto al compenso professionale al “passaggio in giudicato o all’irrevocabilità delle statuizioni in forza delle quali i compensi sono liquidati”.

64. Secondo la prospettazione attorea, tale previsione sarebbe in contrasto con l’articolo 9 del d.l. n. 90/2014, che fa riferimento alle “sentenze favorevoli” senza specificare se esse debbano essere passate in giudicato, e con l’articolo 10 del Regolamento dell’Ordine degli Avvocati di Roma per gli uffici legali pubblici, che non prevede alcun requisito di definitività della decisione quale condizione per la spettanza dei compensi.

65. Nella lettura dei ricorrenti, la nozione di “sentenza favorevole” utilizzata dal legislatore nel 2014 dovrebbe riferirsi anche alle decisioni di primo grado, immediatamente esecutive, in quanto idonee a generare obblighi di pagamento in capo alla parte soccombente e, di riflesso, a produrre un beneficio economico per l’Amministrazione difesa. Sulla base di tale premessa, si ritiene che subordinare il diritto al compenso al passaggio in giudicato comporti un’ingiustificata dilazione – o addirittura una negazione – del riconoscimento economico spettante al legale interno, in contrasto con il principio di proporzionalità e tempestività della retribuzione professionale.

66. La censura, pur ponendo un quesito interpretativo non privo di rilievo, non appare tuttavia fondata, se letta alla luce del sistema normativo e giurisprudenziale applicabile.

67. Va anzitutto chiarito che la previsione contenuta nell’art. 5, comma 1, del Regolamento ENAC non attiene alla maturazione del diritto al compenso in sé, che, come già evidenziato in relazione alle precedenti censure, sorge con l’effettivo svolgimento dell’attività processuale favorevole all’Amministrazione. Ciò che la disposizione regolamentare disciplina è piuttosto il momento in cui il diritto diviene attuale, liquido ed esigibile, ai fini del riparto interno delle somme effettivamente introitate dall’ente.

68. Sotto questo profilo, il collegamento con il passaggio in giudicato della decisione favorevole non appare irragionevole, né privo di base normativa. Esso risponde, piuttosto, a un’esigenza di certezza contabile e di prudente gestione finanziaria, coerente con le indicazioni fornite dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti in materia di accantonamento e riparto delle risorse destinate ai compensi professionali.

69. Come segnalato dalla stessa ENAC nella propria memoria difensiva, è solo con il passaggio in giudicato che la decisione favorevole può dirsi stabilmente acquisita al patrimonio giuridico dell’Amministrazione, rendendo possibile l’accertamento definitivo del credito vantato verso la controparte e, conseguentemente, il trasferimento di una parte del relativo introito ai legali che hanno curato la difesa.

70. In tale ottica, la previsione del passaggio in giudicato come momento di riferimento non può essere qualificata come una condizione sospensiva del diritto al compenso, bensì come una regola tecnica di gestione e attribuzione delle somme effettivamente disponibili, in coerenza con la natura premiale e accessoria dell’istituto.

71. Va inoltre rilevato che i ricorrenti, nel censurare tale previsione, sembrano confondere due piani distinti: da un lato, quello della maturazione del diritto in capo al singolo professionista; dall’altro, quello della sua concretizzazione attraverso il riparto delle somme incamerate a titolo di rifusione delle spese legali o comunque disponibili nei fondi appositi. Se è vero che la prestazione difensiva può ritenersi meritevole di compenso sin dalla sua conclusione, è altrettanto vero che il pagamento effettivo non può prescindere dalla definitività del titolo in base al quale l’Amministrazione consegue un vantaggio economico, soprattutto ove si tratti di somme oggetto di contenzioso o di recupero.

72. Diversamente opinando, si arriverebbe alla conseguenza paradossale per cui l’ente pubblico sarebbe tenuto a distribuire compensi per sentenze di primo grado potenzialmente soggette a riforma o revoca in appello, con evidenti problemi sia sotto il profilo della sostenibilità finanziaria, sia sotto quello della responsabilità amministrativa per danno erariale in caso di esiti sfavorevoli nei successivi gradi di giudizio.

73. Appare infine significativo che nessuno degli atti difensivi prodotti dagli intervenienti ad adiuvandum – né l’intervento della Federazione Legali e Professionisti delle Amministrazioni Pubbliche (FLEPAR), né quello del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Roma – contesti specificamente la previsione relativa al passaggio in giudicato, pur soffermandosi diffusamente su altri profili della disciplina regolamentare. Ciò conferma che, anche sotto il profilo della prassi applicativa degli uffici legali pubblici, la previsione regolamentare oggetto di censura è generalmente considerata coerente con il quadro normativo e contabile vigente.

74. In definitiva, la censura non può essere accolta. La previsione contenuta nell’art. 5, comma 1, del Regolamento ENAC, nella parte in cui individua nel passaggio in giudicato o nell’irrevocabilità della decisione favorevole il momento utile per la ripartizione dei compensi, non si pone in contrasto con il dettato normativo primario, né introduce una condizione sospensiva illegittima. Essa costituisce piuttosto una regola organizzativa e finanziaria coerente con i principi di buona amministrazione e con le esigenze di certezza del titolo e disponibilità delle risorse.

75. Alla luce delle argomentazioni esposte nei paragrafi che precedono, risulta accertata, in parte qua, l’illegittimità del Regolamento per la ripartizione dei compensi professionali adottato da ENAC con determinazione del Direttore Generale n. 20/2024 del 7 agosto 2024, in quanto non conforme ai principi e alle disposizioni normative di rango primario dettate, in particolare, dall’art. 9 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, e dall’art. 23, comma 2, della legge 31 dicembre 2012, n. 247.

76. In esito all’esame delle censure articolate nei due ricorsi riuniti, devono ritenersi fondate, nei termini di seguito specificati, le seguenti doglianze:

– in relazione alla prima censura, è illegittima l’omessa previsione della corresponsione dei compensi nei casi in cui la sentenza favorevole all’Amministrazione sia accompagnata dalla compensazione integrale delle spese di lite. Tale esclusione viola l’art. 9, comma 6, del d.l. n. 90/2014, che riconosce il diritto al compenso anche in assenza di condanna della controparte, purché sussista un esito sostanzialmente favorevole per l’Ente;

– in relazione alla seconda censura, è illegittima la previsione dell’art. 7 del regolamento nella parte in cui subordina l’efficacia del medesimo ai soli giudizi instaurati dopo il 1° marzo 2024. Deve, invece, riconoscersi l’applicabilità del regolamento a tutte le decisioni favorevoli pubblicate successivamente alla sua entrata in vigore, anche se relative a giudizi già pendenti. Non può, però, estendersi retroattivamente il diritto al compenso ad attività già concluse con sentenze passate in giudicato anteriormente a tale data, in assenza di base normativa e copertura contabile adeguata;

– in relazione alla terza censura, risulta viziato l’art. 1, comma 3, del regolamento, nella parte in cui non garantisce che la responsabilità dell’Ufficio legale sia affidata esclusivamente a un avvocato iscritto all’elenco speciale, come richiesto dall’art. 23, comma 2, della legge n. 247/2012, nonché nella parte in cui riconosce automaticamente il diritto ai compensi al dirigente dell’Ufficio legale, anche in assenza dello svolgimento effettivo e stabile di attività difensiva;

– in relazione alla quarta censura, è illegittima la previsione dell’art. 5, comma 1, nella parte in cui non stabilisce un termine certo per la liquidazione dei compensi professionali dovuti, subordinando l’erogazione al decorso di un termine minimo di sei mesi dall’effettiva riscossione delle somme da parte dell’Ente. Tale previsione introduce un’incertezza incompatibile con il principio di esigibilità certa e tempestiva della prestazione patrimoniale, dopo il maturare del diritto in presenza di una sentenza favorevole definitiva.

77. Non risulta, invece, fondata la quinta censura, con cui si contesta la scelta regolamentare di subordinare il momento della ripartizione dei compensi al passaggio in giudicato o alla definitività delle statuizioni favorevoli. Trattandosi di un criterio tecnico per la gestione del riparto e non di una condizione per l’an del diritto, tale scelta è coerente con esigenze di certezza giuridica, buon andamento e sostenibilità contabile, e non si pone in contrasto con la normativa primaria.

78. L’annullamento del Regolamento ENAC deve pertanto essere disposto nei limiti sopra precisati, esclusivamente con riferimento alle disposizioni ritenute viziate, restando salve le restanti previsioni regolamentari non oggetto di doglianza o comunque non interessate dai vizi accertati.

79. Spetta ora all’Amministrazione procedere alla riadozione delle parti annullate del regolamento, conformandosi ai principi espressi nella presente decisione, nel rispetto della normativa vigente e tenuto conto dei seguenti parametri:

– riconoscimento del diritto al compenso anche in caso di compensazione delle spese di lite;

– applicazione del regolamento a tutte le decisioni favorevoli pubblicate dopo la sua entrata in vigore, anche se relative a giudizi già pendenti;

– riserva della responsabilità dell’Ufficio legale agli avvocati iscritti all’elenco speciale di cui all’art. 23, comma 2, della l. n. 247/2012;

– attribuzione del diritto al compenso al dirigente dell’Ufficio legale solo in presenza di effettivo e continuativo svolgimento di attività difensiva;

– previsione di un termine certo per la liquidazione dei compensi maturati.

80. Resta infine ferma la discrezionalità dell’Amministrazione nella determinazione della misura dei compensi, nel rispetto del vincolo di stanziamento previsto, che costituisce limite quantitativo, ma non giuridico, alla spettanza del diritto.

81. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00) per ciascun gruppo di ricorrenti, nonché in euro 1.000,00 (mille/00) in favore di ciascuna delle parti intervenienti ad adiuvandum, oltre accessori come per legge, a carico dell’Amministrazione resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, li accogli nei limiti di cui in motivazione.

Condanna l’ENAC a corrispondere le spese del giudizio quantificate in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00) per ciascun gruppo di ricorrenti, nonché in euro 1.000,00 (mille/00) in favore di ciascuna delle parti intervenienti ad adiuvandum , oltre accessori come per legge

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL IZ, Presidente

VA VI, Primo Referendario, Estensore

RC VI, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA VI	EL IZ

IL SEGRETARIO