Pubblicato il 16/04/2025

N. 00308/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00217/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di IN (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 217 del 2024, proposto da:
Società Dream Camping S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Toni De Simone, Barbara Bianchi, Elsa Guglietta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Terracina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lina Vinci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a. della determina N. 2722 del 30/12/2023 con cui il Comune di Terracina ha preso atto dei contenuti espressi dalla Giunta Comunale nell'atto deliberativo n. 104 del 29/12/2023, e ha disposto la “proroga tecnica” della scadenza di tutte le concessioni demaniali ad uso turistico-ricreativo in

essere sino al 31/12/2024, anziché sino al 2033 (allegato n. 1).

b. della deliberazione di Giunta Municipale del Comune Di Terracina n. 104 del 29/12/2023 avente ad oggetto: “Disposizioni sull'efficacia delle concessioni demani marittime e dei rapporti di gestione per finalità turistico- ricreative e sportive del Comune di Terracina. Adempimenti degli obblighi posti in capo alle Autorità concedenti. Atto di indirizzo (allegato n. 2)”

c. per quanto occorre possa della deliberazione di Giunta Comunale n. 15 del 17/02/2022 (allegato n. 3) del Comune di Terracina e dell'eventuale e non conosciuta determina con cui si è preso atto di tale delibera (n. 15 del 2022) e si è fatta eventuale applicazione concreta di essa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Terracina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 la dott.ssa Ines Simona Immacolata Pisano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Ritenuto che la presente decisione può essere assunta con sentenza succintamente motivata, ai sensi degli artt.3, 74 e 88, comma 2 lett. d) del cod.proc.amm., essendo il ricorso manifestamente infondato;

che, infatti, la questione oggetto del presente ricorso e i motivi dedotti da parte ricorrente sono stati tutti già compiutamente analizzati con argomentati precedenti giurisprudenziali, anche di questa Sezione, da cui il Collegio non ha motivo di discostarsi (cfr., quanto alle più recenti, tra le innumerevoli: Cons. Stato, Sez. VII, 20/05/2024, nn. 4479, 4480 e 4481; Cons. Stato, Sez. VII, n.16/12/2024, nn. 10132 e 10131; Cons. Stato, Sez. VII, 26/02/2025, n. 1688, T.A.R. Liguria, Sez. I, 19/02/2025, n.183, T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I 24/02/2025, n. 268 e, quanto ai più recenti precedenti del T.A.R. Lazio, IN, Sez. II, 08/11/2024, n.713; id., 28/11/2024, n. 768; id., 02/12/2024, n. 775);

che, in particolare, la fattispecie oggetto del presente ricorso riguarda l’impugnativa dei provvedimenti con cui il Comune di Terracina ha revocato le proprie precedenti determinazioni in ordine alla estensione ex lege sino al 2033 della durata della concessione demaniale marittima rilasciata a parte ricorrente TE-136 e relative licenze suppletive, inerente la realizzazione ed il mantenimento di uno stabilimento balneare, denominato “Dream Camping), termine che con gli atti impugnati è stato ricondotto alla data del 31/12/2023 e successivamente spostato in avanti sino al 31.12.2024;

che, al riguardo, parte ricorrente argomenta che nel caso di specie il Comune di Terracina con deliberazione di Giunta comunale n. 62 del 29/04/2020 (costituente atto di indirizzo) si è “rifiutato di prendere atto della estensione per legge sino al 31.12.2033 disposta per effetto della Legge 145/2018” ma, in ragione della giurisprudenza amministrativa, che già all’epoca si era formata sul punto, avrebbe ritenuto di non poter estendere automaticamente il termine delle concessioni e di dover quindi effettuare un rinnovo (e non una proroga automatica) previa indizione di una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presentasse garanzie di imparzialità e di trasparenza e presentasse in particolare, una adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento;

che, dunque, con la prima censura lamenta violazione e falsa applicazione dell’art. 49 TFUE e dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (c. d. “Direttiva servizi” o “Direttiva EI”). Eccesso di potere per sviamento della funzione e travisamento dei fatti e palese contraddittorietà; e ciò nella misura in cui l’orientamento giurisprudenziale volto a ritenere contrarie alle predette norme le ipotesi di proroga automatica delle concessioni verrebbe in rilievo nelle sole ipotesi in cui l’Amministrazione si sia limitata a prendere atto dell’estensione di validità stabilita in via generalizzata dalla legge ma non troverebbe applicazione anche nella fattispecie oggi all’esame, in cui l’estensione della validità dei titoli concessori sarebbe avvenuta a seguito di una procedura di evidenza informata ai princìpi di imparzialità, di trasparenza e di par condicio;

che l’architrave logico di tale tesi non convince, ove si consideri che: i) con l’istanza che ha innescato predetta procedura i concessionari (tra cui il ricorrente) hanno inteso invocare l’applicazione in loro favore proprio della fattispecie di proroga legale automatica fino al 2033 prevista dall’art. 1, commi 682, 683 e 684 della l. n. 145/2018; ii) proprio detta proroga è stata accordata dal Comune di Terracina; iii) come si illustrerà in seguito, la procedura seguita dal Comune a tal fine non è stata conforme ai surrichiamati princìpi;

rilevato, a tale stregua, che, quanto alla illegittimità della proroga delle concessioni demaniali fino al 2033, le argomentazioni dedotte con tale censura sono già state ritenute infondate dagli innumerevoli precedenti che hanno rilevato come il diritto dell'Unione imponga che il rilascio o il rinnovo delle concessioni demaniali marittime (o lacuali o fluviali) debba avvenire all'esito di una procedura di evidenza pubblica, con conseguente incompatibilità (per contrasto sia con gli artt. 49 e 56 T.F.U.E. sia con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE) della disciplina nazionale (art. 1, commi 682 e 683, l. n. 145/2018 e art. 182, comma 2, d.l. n. 34/2020) che prevede la proroga automatica ex lege fino al 31 dicembre 2033 delle concessioni in essere, chiarendo che tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione e che, anche nell'inerzia del legislatore, non vi è dubbio che l'art. 12 della direttiva 2006/123 e i principi che essa richiama, tenendo anche conto di come essi sono stati più volti declinati dalla giurisprudenza europea e nazionale, già forniscono tutti gli elementi necessari per consentire alle Amministrazioni di bandire gare per il rilascio delle concessioni demaniali in questione, non applicando il regime di proroga ex lege;

che, anche quanto alla normativa sopravvenuta, la recente decisione del T.A.R. Liguria, Sez. I, 19/02/2025, n. 183 citato ha, testualmente, argomentato che:

“2.1. Sulla base del quadro regolatorio attualmente vigente, in forza delle sentenze dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 2021, recepite dall'art. 3 della L. n. 118 del 2022, le concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative, beneficiarie di plurime proroghe ex lege, hanno cessato i loro effetti in data 31 dicembre 2023, sicché le nuove assegnazioni devono avvenire mediante selezioni imparziali e trasparenti tra i potenziali candidati, ai sensi dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. EI) e dell'art. 49 TFUE.

Segnatamente, secondo l'orientamento della giurisprudenza amministrativa, l'art. 12, comma 6-sexies, del D.L. n. 198 del 2022, conv. in L. n. 14 del 2023, che ha posticipato al 31 dicembre 2024 la scadenza delle concessioni, dev'essere disapplicato per contrasto con la direttiva EI (in tal senso cfr. Cons. St., sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940; Cons. St., sez. VI, 28 agosto 2023, n. 7992; Cons. St., sez. VI, 1 marzo 2023, n. 2192; C.G.A. Reg. Sic., sez. riun., parere n. 342 in data 20 giugno 2023; T.A.R. Campania, Salerno, sez. III, 6 giugno 2023, n. 1306; T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 11 maggio 2023, n. 755).

La disapplicazione investe oggi anche l'art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), del D.L. n. 131 del 2024, conv. in L. n. 166 del 2024, che ha differito al 30 settembre 2027 il termine finale di durata dei titoli concessori (sul punto v. T.A.R. Liguria, sez. I, 14 dicembre 2024, n. 869). Per contro, non vale ai deducenti invocare un accordo tra lo Stato italiano e la Commissione europea, secondo cui le Amministrazioni avrebbero l'obbligo di prorogare le concessioni balneari sino al settembre 2027: e ciò sia perché non risulta esistente un documento scritto racchiudente tale patto; sia in quanto, in ogni caso, un simile accordo non potrebbe prevalere sul dictum della Corte di Giustizia in ordine all'incompatibilità unionale del rinnovo automatico delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative (CGUE, sez. V, 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15, P. e M.; id., sez. III, 20 aprile 2023, causa C-348/22, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato), essendo la Curia europea l'organo deputato all'interpretazione autentica del diritto eurounitario, con effetti vincolanti sia nei confronti delle autorità nazionali che delle altre istituzioni dell'Unione”;

che, quindi, malgrado l’art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), del d. l. n. 131/2024 faccia salve le gare disposte prima dell'entrata in vigore del decreto, avvenuta il 17 settembre 2024, prevedendo che "Gli effetti della disposizione di cui al presente numero (N.d.R.: della proroga al 30 settembre 2027) non pregiudicano la validità delle procedure selettive nonché la decorrenza del rapporto concessorio, deliberate anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto e, successivamente, fino al 30 settembre 2027 con adeguata motivazione ai sensi dell'articolo 3 della L. 7 agosto 1990, n. 241, nel rispetto, limitatamente alle procedure avviate successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto, delle modalità e dei criteri di cui all'articolo 4 della L. 5 agosto 2022, n. 118" (v., per una recente applicazione del principio, T.A.R. Toscana, Sez. IV, 19/02/2025, n. 431), tale disposizione non è applicabile al caso di specie in cui - contrariamente a quanto argomentato da parte ricorrente - non trattandosi di una procedura selettiva imparziale e trasparente, non si ravvisano i presupposti individuati dalla norma per legittimare la validità dei rapporti concessori deliberati antecedentemente all’entrata in vigore del d. l. n. 131/2024;

che infatti, come è noto, “per escludere la scadenza e il correlato obbligo di procedere con gara si doveva trattare di concessioni affidate con una procedura selettiva che prevedeva la durata della concessione stessa, non rientrando in tale ipotesi il caso delle concessioni…..prorogate in modo automatico o comunque - proprio come nella fattispecie all’esame n.d.r. - senza adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, senza adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento” (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 20/05/2024, n. 4479; T.A.R. Lazio, IN, Sez. II, 28/11/2024, n. 768 cit.);

che, con riferimento alla procedura selettiva di cui all’art.37 del Cod.Nav., il Consiglio di Stato (Sez. IV, 16/12/2024 nn.10132 e 10131), alla luce di quanto statuito dall’Adunanza plenaria con le sentenze n. 17 e n. 18 del 9 novembre 2021 e dalla successiva giurisprudenza conforme, in coerenza con l’orientamento seguito dalla Corte di Giustizia UE (da ultimo, nella sentenza del 20 aprile 2023, in C-348/2022) ha argomentato che “l’art. 37 cod. nav. non è più in grado di garantire quella procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, con adeguata pubblicità dell’avvio della procedura stessa, del suo svolgimento e del suo completamento, la quale, secondo l’attuale formulazione dell’art. 3, comma 2, del d.l. n. 118 del 2022 (conv. in l. n. 14 del 2023 e recentemente riformato dal d.l. n. 131 del 2024, conv. con mod. in l. n. 166 del 2024), consentirebbe al concessionario di proseguire nel rapporto ben oltre il termine massimo fissato dal legislatore nazionale per l’indizione delle gare finalizzate all’affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali riguardanti l’esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive”, sicché “alla luce del diritto nazionale, ma anche di quello europeo, che l’applicazione di una procedura di selezione imparziale e trasparente, ora prevista dall’art. 4 del d.l. n. 118 del 2022 (come da ultimo novellato dalla l. n. 166 del 2024), si impone in maniera sufficientemente condizionata e precisa a tutte le autorità nazionali, a cominciare da quelle comunali, tenute a dare applicazione al diritto europeo e alla (conforme) legislazione nazionale”;

che, infine, come ancora più di recente evidenziato dal Consiglio di Stato, neppure è sostenibile, in base al principio di irretroattività, che la circostanza dell'avvenuto rilascio di una concessione demaniale anche in epoca remota esoneri la stessa in perpetuo dall'applicazione della disciplina di cui alla direttiva n. 2006/123/CE, rendendola insensibile a detta disciplina anche in tutte le occasioni in cui si fosse andati a discutere del rinnovo o della proroga della predetta concessione (Cons. Stato, Sez. VII, 26/02/2025, n. 1688);

che, avuto riguardo allo specifico caso in esame, la proroga (originariamente disposta dal Comune di Terracina sino al 2033) in favore dell’odierna ricorrente non può ritenersi frutto di una procedura selettiva dotata dei requisiti sopra individuati di imparzialità e di trasparenza, non potendosi ritenere tali garanzie assicurate dal mero rispetto dell’obbligo di pubblicazione dell’avviso per venti giorni consecutivi, ai sensi dell’art. 18 del Regolamento del Codice della Navigazione, all’albo comunale (oggi on line) della domanda di affidamento della concessione volta a valersi della proroga automatica ex art. 1 commi 682, 683 e 684 della l. n. 145/2018, (né, a tal fine, può ritenersi sufficiente la pubblicazione del medesimo avviso sulla stampa locale);

che, infatti, nel caso in esame l’avviso di pubblicazione delle istanze di proroga, come si evince dal medesimo, era finalizzato semplicemente a porre in condizione i terzi di osservare/reclamare/opporre, non contenendo invece alcun avvertimento agli altri potenziali operatori economici circa la possibilità di presentare istanze concorrenti, al fine di esperire la procedura comparativa di cui alla normativa speciale (Codice Navigazione e Regolamento esecuzione), la quale soltanto - in alternativa ad una gara pubblica - avrebbe garantito e soddisfatto il confronto competitivo e dunque la concorrenza, come richiesto dalla U.E.

che, nel caso di specie, scaduto il termine per proporre osservazioni, il Comune ha invece provveduto, in modo generalizzato, alla ricognizione dell’estensione ex lege della proroga fino al 2033, apponendo il relativo timbro sulla copia del titolo concessorio della ricorrente.

Che, come già chiarito, tale procedura non è adeguata a garantire la competitività della procedura né sul piano pubblicitario, del tutto inadeguato ad assicurare la conoscenza della procedura per eventuali operatori anche residenti all’estero, né soprattutto sul piano contenutistico, avuto riguardo - per usare le parole della Corte di Giustizia - a “un contenuto di tutela minima a favore dei candidati potenziali”;

che, quindi, avuto riguardo ai criteri individuati dalla giurisprudenza per inquadrare la sussistenza di una procedura selettiva vera e propria, del tutto legittimamente il Comune di Terracina ha provveduto a disporre la “revoca” dei provvedimenti di proroga che non sono risultati emanati all’esito di regolari procedure selettive e ad allinearne l’efficacia al 31.12.2023, senza che in ciò possa ravvisarsi neppure l’asserita violazione dell’affidamento dei concessionari, che in alcun modo potrebbe trovare tutela a fronte di provvedimenti in contrasto con la disciplina europea di riferimento;

che, non trattandosi nel caso in esame di “procedura selettiva”, risulta inammissibile la seconda censura, con cui parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 3, comma 2 del d. l. n. 198/2022, conv. in l. n. n. 14/2023, nonché l’eccesso di potere per sviamento, la falsa rappresentazione dei fatti e il palese difetto di motivazione; e ciò in considerazione dell’impossibilità per il ricorrente di invocare in suo favore l’art. 3 citato differenzia la posizione del concessionario destinatario di proroga generalizzata ed automatica (commi 1, 3, 4), dal concessionario destinatario del provvedimento di proroga o rinnovi mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, con adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento, per il quale le concessioni continuano ad avere efficacia sino al termine previsto dal relativo titolo;

che, analogamente, non essendosi svolta una procedura selettiva vera e propria, è inammissibile anche la terza censura, nella parte in cui si lamenta la mancata applicazione dell’articolo 3, comma 2 del d. l. n. 198/2022, conv. in l. n. 14/2023, norma questa, in ogni caso, a prescindere da qualsiasi determinazione contraria assunta, dispone per legge la permanenza del termine di durata indicato nel titolo se il concessionario ha ottenuto il rinnovo mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza; la medesima censura è, poi, infondata, laddove lamenta l’eccesso di potere e la violazione dell’articolo 21 quinques della legge 241 del 1990, in relazione alla “revoca” contenuta nella delibera di Giunta Municipale n. 11/2022 nonché l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e la mancata motivazione dell’interesse pubblico.

Come infatti chiarito anche da Consiglio di Sato, Sez. VII, con una recentissima decisione le cui argomentazioni sono condivise dal Collegio (16/12/2024 nn. 10132 e 10131), nel caso in esame “non si verte di una revoca ai sensi dell’art. 21- quinquies della L. n. 241 del 1990, essendosi il Comune limitato, in doverosa applicazione del diritto europeo e della normativa nazionale sopravvenuta, a ricondurre l’efficacia temporale degli atti concessori in origine assentiti ad una durata che sia conforme al rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza e concorrenza; ……….gli atti impugnati, a valenza generale, non costituiscono esercizio del potere di autotutela…..ma doverosa applicazione del diritto nazionale in conformità al diritto dell’Unione, dovendo qui solo ricordarsi che, come ha chiarito la Corte di Giustizia UE…… sono le autorità comunali le prime a dover applicare compiutamente la Dir. n. 123/2006/CE e a disapplicare, se del caso, le disposizioni nazionali con esso contrastanti, anche limitandone gli illegittimi effetti nel tempo, sul piano dell’efficacia, e riconducendoli ad una efficacia compatibile con le disposizioni unionali interne…”: non era dunque necessaria né la comunicazione di avvio del provvedimento, né tantomeno può pretendersi, non trattandosi di revoca ai sensi della norma richiamata, né ai sensi del Codice della Navigazione che non lo prevede, alcun indennizzo (giova precisare, al riguardo, che non è invece oggetto del presente ricorso la pretesa dell’indennizzo ai sensi della normativa speciale sopravvenuta di cui all’art. 4 della l. n. 118/2022, che peraltro come è noto non ha effetto retroattivo).

Che infine, inammissibile, e comunque improcedibile, e in ogni caso infondato - per quanto già rilevato - risulta il quarto motivo, con cui parte ricorrente, invoca la violazione del c. d. decreto milleproroghe (d. l. n. 198/2022, conv. in l. n. 14/2023), che aveva comunque esteso il termine previsto dall’art. 3 del d. l. n. 198/2022, fino al 31 dicembre 2025. Infatti, non solo nel caso di specie il motivo sottende un’inammissibile domanda di accertamento dell’estensione dell’efficacia del titolo per effetto della normativa richiamata, ma tale estensione - comunque successivamente superata per effetto dell’estensione al 2027 disposta dall’ l'art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), del d. l. n. 131/2024, conv. in l. n. 166/2024 (di cui al citato precedente del T.A.R. Liguria, Sez. I, 19/02/2025, n. 183) - è stata analogamente già ritenuta disapplicabile da numerosi precedenti giurisprudenziali, in quanto in contrasto con gli articoli 49 e 56 del TFUE e con l’art.12 della Direttiva.

In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

La reiezione del ricorso tuttavia non esclude, ma anzi auspica, che l’amministrazione possa sollecitamente procedere alla pubblicazione della procedura selettiva relativa alla concessione di cui trattasi attraverso selezione imparziale e trasparente tra i potenziali candidati, ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e dell’art. 49 TFUE.

Come infatti evidenziato da questa Sezione nella citata pronuncia del 02/12/2024, n. 775, l’art. 1, comma 1, lett. b), del d. l. n. 131/2024 ha sostituito l’art. 4 della l. n. 118/2022, disciplinando direttamente la procedura di affidamento delle concessioni turistico-ricreative, senza più rinviare a futuri decreti legislativi attuativi.

È stato, quindi, abrogato il divieto per gli enti concedenti di bandire le gare fino all’adozione di criteri uniformi a livello nazionale, contenuto nel previgente art. 4, comma 4-bis, della legge n. 118/2022; tale norma era, del resto, tamquam non esset, poiché il termine di sei mesi per l’esercizio della delega legislativa era spirato e comunque, veicolando un’ulteriore proroga dei precedenti rapporti concessori, si poneva in contrasto con il diritto europeo (cfr. Cons. St., Sez. VII, 20/05/2024, nn. 4479, 4480 e 4481).

Ciò, anche previa breve proroga “tecnica” – limitata ai tempi strettamente necessari per la predisposizione della procedura di gara- di quella attuale in applicazione del principio di continuità dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost., al fine di garantire la prosecuzione del servizio per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura competitiva, avendo al riguardo il Consiglio di Stato precisato che la proroga tecnica “è compatibile con i principi europei solo quando le autorità amministrative comunali hanno già indetto la procedura selettiva o comunque hanno deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l’iter per la predisposizione dei bandi” (Cons. Stato, Sez. VII, 20/05/2024, n. 4479; T.A.R. Puglia; Bari, Sez. I, 24/02/2025, n.268).

La parziale novità e complessità della questione, alla luce della normativa anche sopravvenuta, giustifica la integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di IN (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in IN nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ines Simona Immacolata Pisano, Presidente, Estensore

Massimiliano Scalise, Referendario

Viola Montanari, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Ines Simona Immacolata Pisano

IL SEGRETARIO