Pubblicato il 28/11/2025

N. 07726/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04444/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, numero di registro generale 4444 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
UI De IS, rappresentato e difeso dall'avvocato Alfonso Erra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, IO Andreottola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

MA De IS, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Como, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del provvedimento prot. 620069 del 9.07.2025 e dei connessi riscontri del Comune di Napoli, nonché dell’illegittimo silenzio – rifiuto, perfezionatosi in riferimento all’istanza di accesso agli atti del 18.06.2025, acquisita al prot. 555412 del 19.06.2025, ed alla successiva integrazione del 18.07.2025;

ove lesivo, di ogni altro atto non conosciuto che ci si riserva di impugnare con motivi integrativi, in uno a tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi;

nonché per l’accertamento del diritto all’accesso della ricorrente;

nonché per l’emanazione dell’ordine di ostensione e/o di rilascio dei documenti richiesti ai sensi dell’art. 116 c.p.a. e perché venga affermato ogni conseguente dovere dell’Ente intimato:

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 16\10\2025:

del provvedimento prot. 926776 del 15.10.2025, nonché per l’accoglimento delle domande già articolate con il ricorso introduttivo, volto all’annullamento del provvedimento prot. 620069 del 9.07.2025 e dei connessi riscontri del Comune di Napoli, nonché dell’illegittimo silenzio – rifiuto perfezionatosi in riferimento all’istanza di accesso agli atti del 18.06.2025, acquisita al prot. 555412 del 19.06.2025, ed alla successiva integrazione del 18.07.2025;

ove lesivo, di ogni altro atto non conosciuto che ci si riserva di impugnare con motivi integrativi, in uno a tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi;

nonché per l’accertamento del diritto all’accesso della ricorrente;

nonché per l’emanazione dell’ordine di ostensione e/o di rilascio dei documenti richiesti ai sensi dell’art. 116 c.p.a. e perché venga affermato ogni conseguente dovere dell’Ente intimato;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli e di MA De IS;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025, il dott. PA RI;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;

FATTO

Il ricorrente, residente in [...]al Corso San Giovanni n. 764 e proprietario dell’immobile riportato in catasto urbano al foglio SGO/4 part.68 SUB. 4-8 e part. n. 280 sub.1, nonché comproprietario della corte comune part. n. 96, ove affaccia un immobile costruito sulla particella n. 97 del foglio SGO/4 (Foglio 176 Catasto Terreni); premesso che “nei subb. 101 e 102 della particella n. 97 catasto urbano, prospicienti il suo appartamento, pare siano stati realizzati dei manufatti in assenza di idonei titoli edilizi, sismici e paesaggistici”; che, in particolare, sul fondo sito al Corso San Giovanni n. 764 nel Comune di Napoli, quartiere San Giovanni a Teduccio, risulta essere stata realizzata un’opera edilizia – adibita a fabbrica – realizzata presumibilmente sine titulo, ovvero in difformità del titolo edilizio originario; che, con istanza di accesso del 18.06.2025, acquisita al prot. 555412 del 19.06.2025, aveva chiesto il rilascio in copia di tutti i titoli edilizi, paesaggistici, sismici, geologici e architettonici relativi agli immobili insistenti sulla particella in parola, nonché rilasciati in favore del sig. MA De IS; indicando dettagliatamente la documentazione propedeutica all’esercizio del proprio diritto di difesa ed alla tutela del diritto di proprietà, correlati alla propria volontà di sollecitare l’Amministrazione comunale alla rimozione degli abusi, esistenti su detta particella; nonché “rappresentando la propria legittimazione, essendo confinante dell’immobile che si ritiene interessato da abusi edilizi e comproprietario della corte comune immediatamente contigua al fondo su cui insistono gli abusi, e sottolineando il proprio interesse consistente nell’impedire che le opere realizzate incidano in modo negativo sull’armoniosa organizzazione urbanistica e paesaggistica del territorio”, ed ancora specificando “la strumentalità della documentazione richiesta per tutelare la propria posizione giuridica anche mediante l’instaurazione di un giudizio dinanzi al giudice amministrativo, ovvero al fine di sollecitare l’utilizzo dei poteri repressivi, ex art. 27 DPR 380/2001”; tanto premesso, segnalava che, con nota prot. PG/2025/0600264 del 3/07/2025 il Comune di Napoli – AREA AMBIENTE – Servizio Tutela dell’Ambiente, della Salute e del Paesaggio – aveva rappresentato “di non aver rinvenuto alcun rilascio di titoli paesaggistici per la particella in questione”, ma che, con il provvedimento prot. 620069 del 9.07.2025 il Comune di Napoli – AREA URBANISTICA – Servizio Sportello Unico Edilizia – aveva invece rappresentato di non avere rinvenuto pratiche edilizie cartacee e telematiche post 1995 presentate dal sig. MA De IS (l’esame era stato condotto solo sul nominativo e non sulla particella) e di non essere in grado di recuperare le pratiche edilizie ante 1995, in assenza degli estremi del numero di pratica; inoltre il Comune s’era detto incompetente circa il rilascio di parte dei documenti richiesti in ostensione; ma, poiché il Comune aveva preso come riferimento solo la posizione del sig. MA De IS (attuale proprietario del cespite abusivo), aveva allora integrato in data 18.07.2025 l’istanza, indicando altri possibili titolari dei titoli edilizi, ma detta integrazione non era mai stata riscontrata; sicché, “considerato il sostanziale rigetto parziale su parte dell’istanza del ricorrente ed il perfezionamento del silenzio –rigetto su altra parte e sulla richiesta integrativa, formulava le seguenti censure:

1. Sulla legittimazione e sull’interesse del sig. UI De IS ad accedere alla documentazione richiesta – Sulla violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e ss. L 241/1990 – Sulla sussistenza della vicinitas - Sul nesso strumentale: era illustrata la situazione di “vicinitas” rispetto al cespite immobiliare de quo, atta a fondare la propria legittimazione a proporre la presente azione, ex art. 116 c.p.a.;

2. Sull’illegittimità del diniego prot. 620069 del 9.07.2025 – Sulla violazione degli artt. 22 e ss. l. 241/1990 – Sulla carenza di istruttoria – Sul difetto di motivazione – Sull’eccesso di potere: nel merito, il Comune aveva rappresentato di non aver rinvenuto alcun titolo edilizio rilasciato nei confronti del sig. MA De IS post 1995 e di non essere riuscito a recuperare i titoli rilasciati ante 1995 “in quanto lo scrivente Servizio Sportello Unico Edilizia (SSUE) dispone solo di registri cartacei dagli anni cinquanta ordinati per anno di riferimento e numero progressivo di provvedimento o di pratica. A tal fine risulta indispensabile che la parte indichi i relativi estremi per consentire l’individuazione del relativo fascicolo”; tale riscontro era illegittimo, sotto plurimi profili: a) la cattiva organizzazione degli archivi comunali non può essere utilizzata a detrimento degli interessi del privato; nel caso in esame il Comune non poteva limitarsi a richiamare astratte difficoltà di ricerca, “ma avrebbe dovuto interloquire con il privato per acquisire maggiori dati per poi eseguire un reale sforzo di ricerca”, b) l’atto impugnato era “altresì illegittimo, se inteso alla stregua di un diniego parziale, in quanto l’Ufficio si è detto non competente al rilascio della documentazione richiesta con l’istanza di accesso ai nn. 5 – 6 – 8 – 9 – 14 – 15 - 16. Rispetto a tali atti si è quindi perfezionato un sostanziale diniego, poiché il Servizio Sportello Unico Edilizia si è qualificato incompetente ed alcun altro Servizio ha operato un riscontro”;

3. In via subordinata – Sul perfezionamento e l’illegittimità del silenzio – rigetto serbato dal Comune: “laddove i provvedimenti comunali venissero interpretati come incapaci di interrompere l’inerzia della P.A., relativamente ai punti dell’istanza di accesso non espressamente riscontrati, si rappresenta che il silenzio – rigetto si è perfezionato in data 18.7.2025 rispetto all’istanza trasmessa a mezzo pec in data 18.6.2025 e pertanto si censura – se si aderisce a tale tesi – il provvedimento perfezionatosi per silentium sulla scorta delle motivazioni già articolate con i precedenti motivi”;

4. Sull’illegittimità del silenzio – rigetto perfezionatosi in ordine all’integrazione formulata in data 18.07.2025: Considerato che con il provvedimento prot. 620069 del 9.07.2025 la P.A. aveva preso posizione unicamente sui titoli rilasciati in favore del sig. MA De IS, aveva meglio specificato la richiesta – al fine di rendere più agevole la ricerca – anche rispetto ai titoli rilasciati in favore di MA NA e GU AN; De IS UI fu Vincenzo, DI IN fu UI e De IS IO nato a [...] il [...] (“danti causa” del controinteressato, da cui aveva acquistato i fondi su cui sorgono i beni abusivi), ma “rispetto a tale richiesta integrativa il Comune è rimasto inerte e s’è perfezionato il silenzio-rigetto in data 17.08.2025, la cui illegittimità si censura rimandando a quanto affermato sinora”;

5. – Violazione dell’art. 24 Costituzione, dell’art. 1 l. 241/1990, degli artt. 12 e 15 D.lgs 285/2005 – Violazione del diritto di difesa – Violazione del principio di semplificazione ed efficienza attività dell’amministrativa laddove ogni singolo Ufficio del Comune si rapporta con il privato: l’operato della PA era altresì illegittimo, “nella parte in cui ha costretto il privato a rapportarsi con i singoli uffici interessati, rendendo il procedimento meno governabile e più articolato; la singola istanza di accesso è stata riscontrata da 2 diversi Uffici (Servizio Tutela dell’Ambiente, della Salute e del Paesaggio e Servizio Sportello Unico Edilizia) con tempistiche differenti, i quali si sono detti incompetenti per parte della documentazione richiesta”, laddove “il principio di semplificazione ed il buon senso impongono che l’Amministrazione coordini l’attività dei propri uffici e poi fornisca un unico riscontro”, posto che “il frazionamento dell’attività ostensiva non è conforme al principio di semplificazione dell’attività amministrativa”.

Si costituivano in giudizio il Comune di Napoli ed il controinteressato De IS MA, con memorie di stile.

Seguiva il deposito di motivi aggiunti, in cui il ricorrente, premesso che dopo l’instaurazione del presente giudizio, con il provvedimento prot. 926776 del 15.10.2025, il Comune aveva nuovamente rappresentato di non aver rinvenuto pratiche edilizie cartacee e telematiche post 1995 – senza menzionare il sig. MA De IS – e di non essere in grado di recuperare le pratiche edilizie ante 1995, in assenza degli estremi del numero di pratica, specificando inoltre che non risultano pratiche edilizie telematiche per i subb. 101 e 102, ovvero aveva “aggiustato il tiro”, non limitandosi ad esaminare la posizione del controinteressato ed operando dei controlli sui subb. 101 e

102”, lamentava che, in ogni caso, non erano state superate le criticità evidenziate con il ricorso introduttivo, e, “per mero tuziorismo, benché il detto riscontro non aggiunga pressoché nulla al precedente”, lo impugnava, sulla base di censure analoghe a quelle, già ivi formulate.

Seguiva il deposito di documentazione, nell’interesse di tutte le parti, e quindi di memoria, in cui il controinteressato, in sintesi, osservava come fosse “possibile che non vi fossero titoli edilizi che abbiano autorizzato la costruzione, perché già interamente realizzata alla data del 1935, anno in cui fu approvato il primo strumento urbanistico del Comune di Napoli”; e, pertanto, non poteva “addebitarsi al Comune un comportamento silente ed inadempiente, visto che lo stesso ha prodotto atti nei quali ha riferito quanto era a sua conoscenza e quanto in suo potere sulla scorta delle scarne indicazioni contenute negli atti di accesso”.

Il Comune di Napoli produceva in giudizio scritto difensivo, in cui eccepiva l’improcedibilità del ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse, atteso che il ricorrente aveva integrato la propria istanza di accesso presentata il 19.06.2025 con un’ulteriore richiesta in data 18.07.2025, e

considerato che anche l’istanza del 18.07.2025 era stata poi riscontrata (con nota n. 926776 del 15.10.2025 impugnata con i motivi aggiunti); con riferimento, poi, ai motivi aggiunti, rappresentava che “la nota n. 926776 del 15.10.2025 è pienamente legittima ed infatti, di fronte alla richiesta del ricorrente circa l’esistenza di pratiche edilizie afferenti i manufatti realizzati nei subb.101 e 102 della particella 97, il Servizio competente ha affermato che, dal 1995 ad oggi, tali pratiche non risultano”; mentre “per gli anni antecedenti, disponendo la p.a. soltanto di registri cartacei, era necessario indicare gli estremi della pratica”; riguardo a quanto poi dedotto circa il diniego parziale all’istanza di accesso, rappresentava che “con nota 600264 del 3.07.2025, il Servizio Tutela dell’Ambiente, della Salute e del Paesaggio ha comunicato alla parte che non è stata rinvenuta documentazione relativa a procedimenti paesaggistici”, nota non impugnata, per cui rispetto ad essa era stata prestata acquiescenza; né poteva sostenersi che vi fosse violazione dell’art. 24 Cost. e del principio di semplificazione e efficienza dell’attività amministrativa, “in quanto il Comune di Napoli ha prontamente riscontrato la prima istanza, così come ha compiuto ulteriori ricerche a seguito dell’istanza integrativa del 18.07.2025, rispondendo puntualmente”, e pertanto “non può affermarsi che si sia formato un silenzio – rigetto, alla luce delle puntuali risposte fornite dall’Amministrazione”, la quale aveva “chiaramente affermato che non risultano pratiche edilizie per l’immobile in questione”.

Con successiva memoria, il ricorrente s’opponeva alla declaratoria d’improcedibilità del ricorso introduttivo, eccepita dal Comune, e replicava alle difese dell’ente e del controinteressato.

All’udienza in camera di consiglio del 19.11.2025, il ricorso era trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso introduttivo è improcedibile, per sopravvenuto difetto d’interesse, e tanto in accoglimento dell’eccezione spiegata dalla difesa del Comune di Napoli e considerato che il nuovo riscontro del Comune all’istanza integrativa di parte ricorrente è stato poi gravato, dalla medesima, con i motivi aggiunti in epigrafe, sui quali evidentemente si concentra, ora, l’interesse a ricorrere.

I motivi aggiunti sono fondati.

Con riferimento all’istanza d’accesso presentata dal ricorrente, come successivamente integrata dal medesimo, ed ai plurimi documenti, di cui è stata chiesta l’ostensione, dalla lettura del provvedimento, impugnato in sede di motivi aggiunti, si ricava che, con riferimento alle particelle, specificate dal medesimo ricorrente, non risultavano, post 1995, pratiche edilizie, laddove per gli anni precedenti occorreva che l’istante fornisse gli estremi della pratica, disponendo l’Ufficio solo di registri cartacei dal 1950 in poi, ordinati per anno di riferimento e numero progressivo di provvedimento o di pratica.

All’evidenza, dunque, il Comune di Napoli non ha affermato l’inesistenza della documentazione richiesta, bensì ha prefigurato la necessità di ulteriori ricerche, nell’archivio cartaceo in suo possesso, sollecitando, a tal fine, la collaborazione dell’istante.

Il caso rientra, quindi, nell’alveo applicativo dell’orientamento giurisprudenziale consolidato, espresso in massime, come le seguenti: “ La circostanza della indisponibilità materiale, ovverosia della difficile reperibilità materiale della documentazione oggetto di istanza di accesso non esclude la legittimazione passiva della competente Amministrazione destinataria dell'istanza e il correlato obbligo di provvedere in conformità . Ove diversamente si opinasse, tanto rappresenterebbe un agevole strumento generale di elusione dell'obbligo di ostensione facente capo all'Amministrazione previsto a garanzia della trasparenza dell'azione amministrativa. Da ciò consegue che non è opponibile al cittadino la circostanza (meramente contingente o fattuale) della assenza di documenti presso l'amministrazione interpellata, tutte le volte che - in ragione della riconducibilità del procedimento amministrativo, cui i documenti richiesti ineriscono, alle competenze proprie dell'amministrazione interpellata - i predetti documenti devono essere detenuti dall'amministrazione medesima; di qui, la conseguenza che laddove, per qualsivoglia ragione, un documento amministrativo che avrebbe dovuto essere detenuto da una P.A., non è presente negli archivi di questa - e tale documento formi oggetto di istanza di accesso - è preciso compito dell'Amministrazione costituire la detenzione del documento presso di sé e quindi, sussistendone le condizioni di legge, consentirne l'accesso al cittadino. Non è sufficiente, pertanto, la mera dichiarazione che i documenti non siano stati trovati onde escludere la possibilità dell'accesso documentale, essendo necessario che l'amministrazione rilasci una vera e propria attestazione, di cui si assume la responsabilità, che chiarisca se i documenti richiesti non esistano ovvero siano andati smarriti o comunque non siano stati trovati; in questo secondo caso, quali ricerche siano state eseguite avendo riguardo alla modalità di conservazione degli atti richiesti e alle articolazioni organizzative incaricate della conservazione e quali siano le concrete ragioni del mancato reperimento dei documenti ” (T.A.R. Catania, (Sicilia) sez. I, 3/02/2025, n. 436); “ Eventuali difficoltà di reperire la documentazione richiesta in sede di accesso ai documenti non possono costituire ragioni ostative ma l'accesso può essere negato solo per insussistenza materiale del documento ” (T.A.R. Ancona, (Marche) sez. I, 22/11/2021, n. 818); “Premesso che non può evidentemente pretendersi che chi esercita il diritto di accesso a titoli edilizi indichi data e numero dell'atto ovvero della pratica edilizia , solo l'inesistenza o l'oggettiva impossibilità di recuperare determinati atti, e non la mera difficoltà o gravosità della ricerca, può giustificare il diniego di accesso nei confronti di un soggetto legittimato ad ottenere la documentazione richiesta . Resta fermo, per l'Amministrazione, l'obbligo di dar conto all'istante di quali ricerche siano state eseguite, della modalità di conservazione degli atti richiesti, delle articolazioni organizzative incaricate della conservazione e delle concrete ragioni del mancato reperimento dei documenti” (T.A.R. Napoli, (Campania) sez. VI, 28/02/2020, n. 926).

Ne discende che il ricorso per motivi aggiunti va accolto, giacché per la situazione ante 1995, relativa alle particelle, specificate dal ricorrente, occorre che il Comune di Napoli svolga ulteriori ricerche nell’archivio cartaceo di cui sopra, avvalendosi anche – ove possibile ed opportuno – dell’apporto collaborativo del ricorrente, ed esperite tali ricerche, alternativamente: a) rilasci al ricorrente – della documentazione richiesta in sede di accesso, ed al netto di quella, relativa al rilascio di titoli paesaggistici per le particelle in questione (relativamente al quale non v’è contenzioso in atto) – i documenti che siano stati reperiti in detto archivio, ovvero b) attesti - in modo definitivo ed ufficiale - l’inesistenza della stessa documentazione, indicando le ricerche esperite e le concrete ragioni del mancato reperimento dei documenti richiesti.

Tanto, nel termine perentorio – ritenuto congruo, in relazione alla prevedibile gravosità di dette ricerche – di giorni novanta, decorrenti dalla comunicazione ovvero, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza.

Le spese di lite si compensano per metà, stante il parziale esito in rito della controversia, e per la restante metà sono poste a carico del Comune di Napoli e liquidate come in dispositivo, con attribuzione al difensore del ricorrente, che ne ha fatto anticipo e richiesta, ex art. 93 c.p.c.; laddove nei rapporti tra ricorrente e controinteressato sussistono giustificati motivi, per compensarle integralmente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, e sui successivi motivi aggiunti, così provvede:

Dichiara improcedibile il ricorso introduttivo, per sopravvenuto difetto d’interesse;

Accoglie i motivi aggiunti, nei sensi e termini, di cui in parte motiva;

Condanna il Comune di Napoli al pagamento, in favore del ricorrente, di spese e compensi di lite, che – compensati per la metà – liquida in € 1.250,00 (milleduecentocinquanta/00), oltre accessori come per legge e restituzione del contributo unificato, con attribuzione al difensore del ricorrente, antistatario, ex art. 93 c.p.c.

Compensa le spese di lite nei rapporti tra il ricorrente ed il controinteressato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso, in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

PA RI, Presidente, Estensore

Alfonso Graziano, Consigliere

Germana Lo Sapio, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

PA RI

IL SEGRETARIO