Pubblicato il 11/05/2026

N. 00848/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00098/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 98 del 2021, proposto da
Aeroporto Guglielmo Marconi di Bologna S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni 6;

nei confronti

Ente Nazionale Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Di Giugno, Eleonora Papi Rea, Arianna Ciani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Enav Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano D'Ercole, OL Palombi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

-del Decreto 3 aprile 2020, adottato dal Direttore Generale del Dipartimento delle Finanze del Ministero dell'Economia e delle Finanze di concerto con il Capo del Dipartimento per i trasporti, la navigazione, gli affari generali ed il personale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, pubblicato in G.U.R.I. – Serie Generale n. 297 del 30 novembre 2020 e avente ad oggetto: “Retrocessione al demanio dello Stato dei beni non più strumentali alle finalità istituzionali di AV e successiva riassegnazione ad ENAC, ai sensi del combinato disposto degli articoli 692 e 693 del Codice della Navigazione, per il successivo affidamento in concessione al gestore aeroportuale”, nei limiti di interesse della ricorrente, nonché dei relativi allegati;

- della nota dell'Enac prot. n. 114427 del 7 ottobre 2019, richiamata nel predetto Decreto 3 aprile 2020, ancorché non conosciuta;

- di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o consequenziale a quello di cui sopra, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Ente Nazionale Aviazione Civile e di Enav Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 marzo 2026 il dott. OL NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e RI

1. La società ricorrente, gestore dello scalo di Bologna in forza della convenzione di gestione n. 98 del 12 luglio 2004, ha impugnato, nei limiti del proprio interesse, il decreto interdirettoriale 3 aprile 2020 del Direttore generale del Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze, adottato di concerto con il Capo del Dipartimento per i trasporti, la navigazione, gli affari generali e il personale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 297 del 30 novembre 2020.

Il decreto reca la “Retrocessione al demanio dello Stato dei beni non più strumentali alle finalità istituzionali di AV e successiva riassegnazione ad ENAC, ai sensi del combinato disposto degli articoli 692 e 693 del Codice della Navigazione, per il successivo affidamento in concessione al gestore aeroportuale”. Esso dispone, per quanto qui rileva, la retrocessione al demanio aeronautico civile statale dei sistemi di aiuto visivo luminosi, o sistemi AVL, di proprietà AV, ricadenti nel sedime di plurimi aeroporti, tra cui Bologna Borgo Panigale, nonché di ulteriori beni e aree di proprietà AV ricadenti nel sedime degli scali indicati nell'allegato A.

Con specifico riferimento all'aeroporto di Bologna, i sistemi AVL sono indicati nella scheda n. 6, sezione 1, dell'allegato A, mentre gli ulteriori beni e aree infra-sedime sono indicati nella scheda n. 6, sezione 2. Il decreto prevede che i sistemi AVL siano assegnati in uso gratuito ad ENAC e poi inseriti nella concessione aeroportuale, imponendo ai gestori interessati di prenderli in consegna entro diciotto mesi dalla pubblicazione e di provvedere, a proprie cure e spese, alla relativa gestione, manutenzione e alimentazione elettrica, con recupero dei costi nelle tariffe aeroportuali. Per gli altri beni e aree, il termine di presa in consegna è fissato in sessanta giorni.

2. La ricorrente ha dedotto, con il primo motivo, la violazione degli artt. 7, 8, 9 e 10 della legge n. 241 del 1990, nonché dell'art. 9, comma 2, della convenzione di gestione aeroportuale, lamentando che il decreto sia stato adottato senza previa comunicazione di avvio del procedimento e senza alcun coinvolgimento del Gestore nei lavori istruttori del gruppo ENAC/AV. Secondo la ricorrente, il contraddittorio procedimentale avrebbe consentito di verificare l'esatta consistenza dei beni, il loro stato, la loro funzionalità e le condizioni tecniche della consegna, evitando che il gestore fosse chiamato ad assumere responsabilità operative su impianti complessi senza adeguata interlocuzione preventiva.

Con il secondo motivo ha sostenuto che l'allegato A non individua con sufficiente precisione i sistemi AVL e i beni ad essi strumentali, non chiarisce se siano ricompresi cavidotti, reti di alimentazione, cabine elettriche e infrastrutture serventi, non disciplina le situazioni di promiscuità con beni rimasti nella disponibilità di AV, come cabine elettriche, sistemi di telecomando e faro sulla torre di controllo, e non considera talune difformità tecniche già oggetto di rilievi in sede di certificazione aeroportuale. Ha inoltre rappresentato le ricadute organizzative ed economiche dell'operazione, anche in relazione alla necessità di programmare affidamenti esterni e interventi manutentivi.

3. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell'economia e delle finanze, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ENAC ed AV S.p.A., chiedendo il rigetto del ricorso.

AV ha eccepito, in via preliminare, l'incompetenza territoriale di questo Tribunale, sul presupposto che il decreto impugnato sarebbe atto generale di amministrazioni centrali, destinato a produrre effetti sull'intero territorio nazionale. Ha inoltre eccepito l'inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, sostenendo che il decreto sarebbe privo di autonoma lesività, in quanto meramente ricognitivo ed esecutivo di un assetto normativo e concessorio già compiutamente definito. In subordine, ha dedotto la sopravvenuta carenza di interesse almeno per i beni e le aree già presi in consegna dalla ricorrente.

Nel merito, AV ha sostenuto che la riforma della parte aeronautica del codice della navigazione, introdotta dalla legge n. 96 del 2005 e dal d.lgs. n. 151 del 2006, nonché la normativa europea sul LO IC , avrebbero spostato in capo ai gestori aeroportuali la responsabilità delle relative infrastrutture, ivi compresi i sistemi AVL, sicché la retrocessione sarebbe vincolata nell' an , nel quid e nel quomodo . Ha quindi negato l'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, affermando che gli effetti del decreto sui gestori sarebbero solo indiretti, mediati dal passaggio al demanio statale e ad ENAC, e comunque discendenti da obblighi già assunti con la concessione.

Ha altresì invocato l'art. 21- octies , comma 2, della legge n. 241 del 1990, deducendo che il contenuto del decreto non avrebbe potuto essere diverso anche in caso di partecipazione della ricorrente. Le criticità prospettate dal Gestore sarebbero meramente esecutive o comunque risolvibili nella fase di consegna, anche in ragione del termine di diciotto mesi fissato dal decreto, sotto il coordinamento di ENAC. Quanto alle situazioni di promiscuità e alle infrastrutture serventi, ha richiamato la possibilità di accordi tecnici e di accesso, la presenza di certificazioni dello scalo, i contratti di manutenzione già intercorsi e il recupero tariffario dei costi.

4. Nel corso del giudizio la ricorrente ha rappresentato che, nel giugno 2021, è intervenuta la consegna dei soli beni e aree infra-sedime di cui all'art. 1, comma 2, del decreto, rispetto ai quali ha dichiarato acquiescenza, precisando invece di non avere prestato acquiescenza alla retrocessione dei sistemi AVL di cui all'art. 1, comma 1. Ha quindi dichiarato il sopravvenuto venir meno dell'interesse alla decisione con riguardo alla prima categoria di beni, insistendo per l'annullamento del decreto nella parte relativa ai sistemi AVL.

5. AV ha chiesto il rinvio dell'udienza in attesa della definizione del giudizio d'appello relativo allo scalo di Torino. Successivamente, è però intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato, sez. VII, 10 marzo 2026, n. 1943, che ha riformato la sentenza del TAR Piemonte n. 911 del 2024 e ha annullato in parte qua il medesimo decreto del 3 aprile 2020, con riferimento allo scalo di Torino Caselle, dettando misure conformative per la riedizione del potere.

6. All’esito dell’udienza straordinaria del 17 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il Collegio deve anzitutto delimitare l'oggetto residuo del giudizio.

Si deve osservare, in merito, che la presa in consegna intervenuta nel giugno 2021 ha riguardato esclusivamente i beni e le aree infra-sedime indicati all'art. 1, comma 2, del decreto e nella scheda n. 6, sezione 2, dell'allegato A. La dichiarazione di acquiescenza resa dalla ricorrente è espressamente limitata a tali beni e non si estende ai sistemi AVL disciplinati dall'art. 1, comma 1, e dall'art. 2 del decreto.

Ne consegue che il ricorso deve essere dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, nella sola parte relativa ai beni e alle aree infra-sedime già consegnati e accettati.

Permane, invece, l'interesse alla decisione con riferimento ai sistemi AVL dell'aeroporto di Bologna, individuati nella scheda n. 6, sezione 1, dell'allegato A, e alle censure che investono la loro retrocessione, l'assegnazione ad ENAC e il successivo inserimento nella concessione aeroportuale.

8. L'eccezione di incompetenza territoriale sollevata da AV è infondata.

Il decreto impugnato, pur formalmente unitario e adottato da amministrazioni centrali, non presenta, per la parte qui controversa, il carattere di atto generale inscindibile. Esso individua, mediante schede separate, beni e sistemi riferiti a singoli scali e impone obblighi di presa in consegna ai rispettivi gestori. Si tratta, dunque, di un atto plurimo, funzionalmente scindibile in una pluralità di determinazioni riferite ai singoli aeroporti.

La ricorrente ha impugnato il decreto nei soli limiti dell'interesse relativo allo scalo di Bologna. Gli effetti della porzione dell'atto ancora controversa si producono, quindi, nel territorio regionale e incidono sulla posizione del gestore dell'aeroporto di Bologna. La competenza spetta a questo Tribunale ai sensi dell'art. 13 c.p.a. La medesima impostazione è stata, peraltro, seguita, in relazione al decreto del 3 aprile 2020, da TAR Calabria, ord. n. 882 del 2021, da TAR Sicilia, Catania, sez. III, n. 2553 del 2022, confermata da CGARS n. 507 del 2025, e, quanto allo scalo di Torino, dal Consiglio di Stato, sez. VII, n. 1943 del 2026, che ha tenuto ferma la competenza territoriale del TAR Piemonte.

9. È infondata anche l'eccezione di carenza originaria di interesse. Il decreto in esame non costituisce un atto meramente interno, né esso appare privo di autonoma lesività. Esso individua specificamente i sistemi AVL da retrocedere, ne dispone il passaggio al demanio statale, l'assegnazione in uso gratuito ad ENAC e il successivo inserimento nella concessione aeroportuale, imponendo al gestore di prenderli in consegna entro un termine determinato e di assumerne la gestione, la manutenzione e l'alimentazione elettrica.

Come chiarito dal Consiglio di Stato, sez. VII, 10 marzo 2026, n. 1943, con argomentazione qui condivisa, il decreto del 3 aprile 2020 assomma in sé gli effetti del trasferimento della proprietà dei beni da AV allo Stato, dell'assegnazione in uso gratuito ad ENAC e della predisposizione del successivo affidamento in concessione al gestore aeroportuale. Proprio tale concentrazione di effetti rende attuale e concreta la lesione dedotta dal gestore. Non è decisiva, in senso contrario, la circostanza che il ricorso sia stato proposto anche in via cautelativa: tale formula esprime prudenza processuale, non assenza di lesività.

10. Nel merito, il ricorso deve essere accolto nei limiti dell’interesse residuo.

10.1 Appare fondato, innanzitutto, il primo motivo.

L'art. 7 della legge n. 241 del 1990 impone la comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e, ove individuati o facilmente individuabili, ai soggetti che possano subirne un pregiudizio.

La ricorrente rientra in entrambe le categorie. L'art. 2 del decreto la include tra i gestori tenuti alla presa in consegna dei sistemi AVL e all'assunzione dei relativi oneri gestionali; in ogni caso, essa era soggetto certamente individuabile, in quanto gestore dello scalo cui si riferisce la scheda n. 6 dell'allegato A.

Non è contestato che alla ricorrente non sia stata comunicata l'apertura del procedimento e che essa non sia stata chiamata a partecipare ai lavori istruttori del gruppo ENAC/AV. Né sono state dedotte specifiche ragioni di urgenza. Al contrario, la durata dell' iter amministrativo e il tempo decorso tra l'adozione del decreto e la sua pubblicazione escludono che l'omissione del contraddittorio possa essere giustificata da esigenze incompatibili con la partecipazione del gestore.

La conoscenza, da parte della ricorrente, del generale processo di riallocazione delle competenze in materia di sistemi AVL non è equivalente alla comunicazione di avvio del singolo procedimento. La partecipazione procedimentale costituisce, infatti, il mezzo attraverso il quale il destinatario dell'azione amministrativa può offrire elementi tecnici e documentali prima che il potere sia esercitato. Nel caso di specie, tale apporto avrebbe avuto ad oggetto la corretta individuazione dei sistemi AVL, dei beni serventi, delle interferenze con infrastrutture rimaste nella sfera di AV e delle condizioni tecniche della consegna.

Il gestore aeroportuale avrebbe dovuto essere coinvolto nel procedimento, poiché la retrocessione dei sistemi AVL è funzionale al loro successivo affidamento in concessione e determina effetti giuridici immediati nella sua sfera giuridica (CGARS, n. 507 del 2025 e Consiglio di Stato, sez. VII, n. 1943 del 2026).

10.2 Non merita condivisione l’assunto di AV secondo cui la natura vincolata del decreto renderebbe irrilevante la mancata partecipazione della ricorrente e determinerebbe l'applicazione dell'art. 21- octies , comma 2, della legge n. 241 del 1990.

Appare decisivo rilevare, in proposito, che gli artt. 692 e 693 cod. nav. disciplinano il demanio aeronautico civile statale come demanio accidentale. Non ogni bene strumentalmente destinato al servizio della navigazione aerea è, per ciò solo, bene demaniale: lo diviene se, oltre ad avere tale destinazione, appartiene allo Stato (Cons. Stato, sez. VII, n. 1943 del 2026). Quando il bene appartiene originariamente a un soggetto distinto dall'Amministrazione statale, come AV S.p.A., il suo ingresso nel demanio presuppone una scelta amministrativa di retrocessione.

Non assume, poi, rilievo la circostanza che, una volta acquisito al demanio aeronautico civile statale, il bene sia assegnato in uso gratuito ad ENAC e poi affidato in concessione al gestore aeroportuale. Tale consequenzialità riguarda la fase successiva all'acquisto della natura demaniale. Non elimina, invece, la necessità di una valutazione a monte sull'esatta individuazione dei beni, sulla loro effettiva strumentalità al servizio della navigazione aerea, sulla loro appartenenza e sulla disciplina delle eventuali interferenze con beni che restano nella titolarità o nella gestione di AV.

Inoltre la ricorrente ha indicato in modo specifico gli elementi che avrebbe potuto sottoporre all'Amministrazione: la consistenza effettiva dei sistemi AVL; la presenza di beni serventi non espressamente menzionati; le situazioni di promiscuità con cabine, apparati, sistemi di telecomando e faro sulla torre di controllo; le interferenze con reti di alimentazione e cavidotti; le criticità tecniche già emerse in sede di certificazione. Si tratta di profili idonei a incidere sul quid e sul quomodo della retrocessione, sui quali l’Amministrazione avrebbe dovuto esprimere le proprie valutazioni una volta correttamente attivato il contraddittorio procedimentale.

10.3 Il secondo motivo è fondato nella parte in cui denuncia il difetto di istruttoria sull'individuazione dei sistemi AVL, dei beni strumentali e delle situazioni di promiscuità, come emerge: dall'indicazione, nella scheda n. 6, di alcune voci con quantità pari a zero; dall'incertezza sull’inclusione nella retrocessione di cavidotti, reti e infrastrutture di alimentazione; dalla promiscuità della cabina elettrica AVL, o FNR, con utenze e apparati riferibili anche ad AV; dalla collocazione del faro di aeroporto sulla torre di controllo AV; dalla necessità di disciplinare accessi, responsabilità e manutenzione di componenti fisicamente o funzionalmente interconnesse; dalla presenza di difformità tecniche già censite in sede di certificazione o gestione aeroportuale.

Tali elementi critici confermano, a giudizio del Collegio, che al momento dell'adozione del decreto residuavano profili tecnici non compiutamente definiti, destinati a incidere sull’esatta perimetrazione dei beni e sulle condizioni di subentro del gestore.

Né può essere sostenuto, come inclina a ritenere ENAC, che l’individuazione dei beni possa avvenire ex post , nella fase esecutiva, senza una loro puntale determinazione all’interno del decreto. Né, ancora, il termine di diciotto mesi assegnato al gestore al solo fine di organizzare il subentro in condizioni di adeguata preparazione, potrebbe dare luogo a un ulteriore segmento procedimentale, surrettiziamente utilizzato per colmare lacune dell'istruttoria o per definire, ben dopo l'adozione dello stesso decreto presupposto, il perimetro sostanziale della retrocessione (Cons. Stato, sez. VII, n. 1943 del 2026).

La carenza istruttoria sussiste, dunque, in quanto non risulta puntualmente stabilito quali beni debbano essere retrocessi e a quali condizioni tecniche debba essere effettuata la loro retrocessione.

11. Dalle considerazioni che precedono discende che il ricorso deve essere accolto in parte, nei limiti dell'interesse residuo, con annullamento del decreto interdirettoriale 3 aprile 2020 e degli atti presupposti nella sola parte in cui riguardano i sistemi AVL dello scalo di Bologna di cui all'art. 1, comma 1, all'art. 2 e alla scheda n. 6, sezione 1, dell'allegato A. Resta ferma l'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse quanto ai beni e alle aree infra-sedime già consegnati e accettati.

L'effetto conformativo del giudicato comporta che le amministrazioni competenti dovranno rieditare il potere instaurando un nuovo segmento procedimentale limitato, quanto all’oggetto, ai sistemi AVL dello scalo di Bologna, sulla base dei principi sopra esposti. In tale sede dovrà essere, pertanto, comunicato l'avvio del procedimento alla ricorrente, impregiudicato ogni ulteriore seguito.

Infine, le spese di lite possono essere integralmente compensate tra le parti, in ragione della complessità tecnica e giuridica della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile e in parte lo accoglie, nei sensi e per gli effetti precisati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR AG, Presidente

OL NO, Primo Referendario, Estensore

Elena Garbari, Primo Referendario

L'EN	IL PRESIDENTE
OL NO	AR AG

IL SEGRETARIO