N. 08510/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 10/03/2026
N. 01943 /2026 REG.PROV.COLL. N. 08510/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8510 del 2024, proposto dalla società AG
S.p.A., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Prof. Fabio Cintioli e Giuseppe Lo Pinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
contro
Ministero dell'Economia e delle Finanze e Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dLLAvvocatura Generale dello Stato e domiciliati presso gli uffici di quest'ultima siti in Roma, Via dei Portoghesi n. 12
nei confronti N. 08510/2024 REG.RIC.
AC Nazionale Aviazione Civile (ENAC), in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dLLAvvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli uffici di quest'ultima siti in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
EN S.p.A., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dLLAvvocato Stefano D'Ercole, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Piemonte, Sez. I, n. 911/2024, pubblicata il 24 luglio
2024 e non notificata
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell'AC e di EN S.p.A.;
Visto l'appello incidentale di EN S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il Consigliere Michele
CC e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Lo Pinto e Francesco Pignatiello, quest'ultimo in sostituzione dell'avvocato Stefano D'Ercole;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per il Piemonte, sezione prima, notificato il
27 gennaio 2021 e depositato il 4 febbraio 2021, l'odierna appellante esponeva: N. 08510/2024 REG.RIC.
- di essere la società che gestisce l'aeroporto di Torino-Caselle “Sandro Pertini”, in forza della convenzione n. 105588 dell'8 ottobre 2015, con durata sino al 3 agosto
2035;
- che il Ministero dell'economia e delle finanze, con decreto del 3 aprile 2020, aveva disposto la «retrocessione al demanio dello Stato dei beni non più strumentali alle finalità istituzionali di EN e successiva riassegnazione ad AC, ai sensi del combinato disposto degli articoli 692 d 693 del Codice della Navigazione, per il successivo affidamento in concessione al gestore aeroportuale»;
- che quindi con tale decreto, adottato senza contraddittorio con i gestori aeroportuali: i) era stata disposta la retrocessione al demanio aeronautico civile statale dei sistemi di aiuto visivo luminosi, detti anche “sistemi VL”, costituiti da «qualsiasi luce specificatamente adibita quale aiuto alla navigazione aerea», nonché di altri
“beni” ed “aree” finora appartenenti alla titolarità di – e gestiti da – EN s.p.a., per la successiva assegnazione a AC e conseguente affidamento in concessione ai gestori degli scali aeroportuali su cui tali sistemi, beni ed aree insistono; ii) era stato previsto un obbligo in capo ai gestori aeroportuali di prendere in consegna, rispettivamente, nel termine di 18 mesi e di 60 giorni, i sistemi VL, i beni e le aree oggetto di retrocessione, nonché di «provvedere a proprie cure e spese alla loro gestione, manutenzione e alimentazione elettrica, con recupero dei relativi costi nelle tariffe aeroportuali»;
- che il predetto decreto del 3 aprile 2020, con specifico riguardo LLaeroporto di
Torino, aveva previsto la retrocessione e il successivo affidamento in concessione alla società ricorrente dei sistemi VL, dei beni e delle aree individuati nell'allegato A, scheda n. 9, sezioni 1 e 2.
2. La società ricorrente pertanto impugnava, nei limiti del proprio interesse, il suddetto decreto.
3. Il T.a.r. per il Piemonte, sezione prima, con la gravata sentenza n. 911 del 2024, ha: N. 08510/2024 REG.RIC.
i) respinto l'eccezione di incompetenza territoriale del T.a.r. per il Piemonte;
ii) respinto l'eccezione di inammissibilità del ricorso (per carenza di interesse ad agire) sollevata da EN S.p.A., eccezione secondo la quale il decreto impugnato sarebbe meramente esecutivo delle disposizioni di legge (nazionali e euro-unitarie) che hanno imposto la retrocessione dei beni de quibus, e dunque non arrecherebbe alcuna concreta lesione agli interessi della ricorrente; replica in proposito il primo giudice che “nonostante il provvedimento impugnato sia stato emanato in applicazione delle disposizioni nazionali e euro-unitarie, che hanno imposto la retrocessione al demanio di una serie di beni in uso LLAV e non più funzionali allo svolgimento delle sue attività istituzionali, tra cui i sistemi VL, è altrettanto vero che esso rappresenta il provvedimento applicativo delle disposizioni de quibus ed è, pertanto, l'unico idoneo
a attualizzare l'interesse al ricorso”;
iii) dichiarato il ricorso parzialmente inammissibile (rectius improcedibile) per sopravvenuta carenza di interesse ad agire, in quanto la ricorrente ha già preso in carico una parte dei beni, dichiarando espressamente di prestare acquiescenza alla loro retrocessione; iv) respinto nel merito il ricorso.
4. I passaggi argomentativi essenziali della sentenza che affrontano il merito del ricorso sono i seguenti:
a) in base al combinato disposto degli articoli 691-bis e 705 del codice della navigazione, EN S.p.A. ha competenza su tutti i servizi connessi alla navigazione aerea, mentre l'AC (e conseguentemente il gestore aeroportuale) ha competenza sull'intera amministrazione e gestione delle infrastrutture aeroportuali, ivi compresi, quindi, gli impianti VL;
b) ne discende la piena coerenza con l'impianto normativo testé descritto della scelta dell'amministrazione procedente di retrocedere al demanio aeronautico civile statale e poi affidare LLAC (autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e N. 08510/2024 REG.RIC.
controllo nel settore dell'aviazione civile) tutti i beni facenti parte delle infrastrutture aeroportuali, in modo che essa possa, a sua volta, concederle in uso al gestore aeroportuale.
c) del resto, anche se si volesse ritenere che il provvedimento impugnato non sia espressione di un'attività vincolata e che, comunque, la ricorrente avrebbe dovuto essere coinvolta nel procedimento che ha portato alla sua emanazione, esso non sarebbe del pari annullabile in virtù del disposto dell'art. 21-octies della legge 241/90, posto che anche in caso di attività discrezionale della pubblica amministrazione spetta a colui che eccepisce la mancata insaturazione di un contraddittorio procedimentale, indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe potuto introdurre in sede procedimentale e che sarebbero stati idonei ad incidere sulla determinazione dell'Amministrazione, ciò che non sarebbe avvenuto nel caso di specie;
d) osserva il primo giudice, a quest'ultimo riguardo, che la ricorrente si è limitata a sostenere che il suo mancato coinvolgimento non avrebbe consentito di determinare con accuratezza i beni oggetto dell'affidamento, anche perché alcuni di essi presenterebbero delle difformità tecniche ovvero sarebbero oggetto di un “uso promiscuo” e che, comunque, essa si vedrebbe costretta a occuparsi della manutenzione e della gestione di complessi impianti «fino ad oggi gestiti da EN senza essere stati messi nella condizione di poter pianificare, con adeguato anticipo ed insieme alle Autorità competenti, gli interventi da effettuare» (pag. 6 del ricorso introduttivo); ad avviso del giudice di prime cure tali elementi – quand'anche introdotti nel procedimento - non avrebbero modificato la decisione dell'amministrazione procedente, in quanto non mirano a contestare la decisione di retrocedere i beni, ma solo le modalità esecutive della consegna, la quale, però, ai sensi dell'art. 2, comma 1, del provvedimento impugnato, non è immediata ma avrebbe dovuto avvenire entro 18 mesi dalla sua pubblicazione, termine la cui ragionevolezza non può di certo essere inficiata dalla generiche asserzioni della ricorrente. N. 08510/2024 REG.RIC.
5. Con l'odierno atto di appello principale, pertanto, la società impugna la sentenza sopra richiamata. L'appello è affidato a due distinti motivi di gravame.
6. EN S.p.A. – oltre a costituirsi nel giudizio di appello per resistere al gravame principale – ha promosso anche una tempestiva impugnazione incidentale dei capi di sentenza con i quali il primo giudice: (i) ha respinto l'eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado; (ii) ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse soltanto parziale, con specifico riferimento ad alcune tipologie di beni oggetto di retrocessione
(e non anche ad altre); (iii) ha affermato (sia pure soltanto con un obiter dictum) che le criticità afferenti LLindividuazione dei beni oggetto di retrocessione debbano essere risolte prima del “passaggio” di titolarità dei beni da EN S.p.A. al demanio.
7. All'esito dell'udienza pubblica del 30 settembre 2025, il Collegio ha ritenuto opportuno disporre alcuni incombenti istruttori. In particolare, con ordinanza istruttoria pubblicata in data 3 ottobre 2025, il Collegio ha ritenuto “necessario acquisire dalla società appellante alcuni chiarimenti supplementari circa quello che avrebbe dovuto essere (ma non è stato) l'oggetto specifico dell'interlocuzione procedimentale con il gestore aeroportuale; in particolare, si ritiene opportuno chiarire:
- se detta interlocuzione procedimentale avrebbe dovuto essere finalizzata soltanto ad aggiungere ulteriori beni (diversi da quelli già elencati nell'Allegato A) al novero dei beni da trasferire al demanio statale, ciò sul presupposto che i beni già inseriti nell'Allegato A - in quanto strumentalmente destinati al servizio della navigazione aerea - non potevano non essere retrocessi al demanio statale in ossequio LLart. 692 cod. nav.; in tale scenario si chiede di chiarire, inoltre, la natura specifica di questi ulteriori beni da retrocedere, e cioè se essi rientrino (o meno) nell'insieme dei beni strumentalmente destinati al servizio della navigazione aerea ex art. 692 cod. nav.; N. 08510/2024 REG.RIC.
- in alternativa, se detta interlocuzione procedimentale avrebbe dovuto essere invece finalizzata anche a ridurre l'elenco dei beni attualmente inseriti nell'Allegato A del decreto impugnato (ciò sul presupposto che non tutti i beni strumentalmente destinati al servizio della navigazione aerea devono essere necessariamente retrocessi al demanio statale, con la conseguenza che la retrocessione demaniale sarebbe un'attività contrassegnata da un elevato tasso di discrezionalità tecnica)”.
A tal riguardo, il Collegio ha assegnato LLappellante principale un termine di 60
(sessanta) giorni dalla comunicazione dell'ordinanza istruttoria per fornire i chiarimenti richiesti, con rinvio dell'udienza di discussione al 3 febbraio 2026.
8. L'appellante principale ha fornito i chiarimenti richiesti nel termine LLuopo assegnato e, per l'effetto, ha esposto che l'interlocuzione procedimentale avrebbe dovuto essere finalizzata sia ad aggiungere ulteriori beni al novero dei beni da trasferire al demanio statale, sia a rimuoverne altri (quindi sia in aggiunta sia in riduzione); tutto ciò sul presupposto che l'attività di individuazione dei beni del demanio aeronautico civile statale sarebbe un attività contrassegnata da un elevato tasso di discrezionalità tecnica, in quanto tali beni – così come previsto dLLart. 692 del Codice della Navigazione – consistono in “ogni costruzione o impianto appartenente allo Stato strumentalmente destinato al servizio della navigazione aerea”, di talché il predicato tipico di tali beni – id est il loro rapporto di strumentalità rispetto al servizio di navigazione aerea – è un elemento fattuale che va concretamente accertato sulla base di specifiche valutazioni tecniche.
La relazione di chiarimenti depositata dalla società appellante si profonde, altresì, sull'analitica individuazione di:
(i) una serie di alcuni beni che, ancorché contraddistinti dal summenzionato nesso di strumentalità, tuttavia non compaiono nella lista dei beni retrocessi (cfr. par. 3 della relazione di chiarimenti); N. 08510/2024 REG.RIC.
(ii) una serie di altri beni che, in quanto privi di tale nesso di strumentalità, non avrebbero dovuto essere inseriti nella lista dei beni retrocessi (cfr. par. 4 della relazione di chiarimenti).
9. È poi seguito il deposito delle memorie conclusionali e di replica delle parti. Per quel che qui rileva:
(i) con riferimento ai beni da aggiungere alla lista dei beni da retrocedere, EN S.p.A. ha replicato che “a ben vedere, si tratta (in tesi) di manufatti serventi i beni strumentali oggetto di retrocessione. In quanto tali non incidono sulla legittimità del decreto e dei beni già inseriti. Il GE lamenta presunte criticità che potranno essere, se del caso, agevolmente risolte in fase esecutiva” (cfr. pag. 3 della memoria depositata da EN
S.p.A. in data 3 gennaio 2026);
(ii) con riferimento ai beni da rimuovere dalla lista dei beni da retrocedere, EN S.p.A. ha replicato che si tratterebbe di beni in larga misura dismessi, oppure destinati ad essere utilizzati da aeromobili militari e assegnati “a beneficio di Leonardo S.p.A.”, oppure destinati ad essere scorporati/separati da quelli affidati in gestione alla società appellante (cfr. pagg. 3 e 4 della memoria depositata da EN S.p.A. in data 3 gennaio
2026).
10. All'udienza pubblica del 3 febbraio 2026, il Collegio ha assunto la causa in decisione.
DIRITTO
11. In via preliminare, va rilevato che la sentenza impugnata è parzialmente passata in giudicato, per omessa impugnazione del pertinente capo, laddove il T.A.R. Piemonte ha respinto l'eccezione di incompetenza territoriale.
12. Passando, invece, LLesame dei motivi di gravame articolati con l'appello principale e l'appello incidentale, il Collegio ritiene necessario scrutinare in primo luogo l'impugnazione incidentale, atteso che quest'ultima investe le condizioni di N. 08510/2024 REG.RIC.
ammissibilità e procedibilità dell'iniziativa giudiziaria proposta in primo grado dLLodierna appellante principale, sicché le questioni di rito sottese LLappello incidentale – in quanto logicamente pregiudiziali rispetto alle questioni di merito veicolate con l'appello principale – devono essere esaminate prioritariamente (cfr. art. 276 c.p.c. e art. 39 c.p.a.).
SULL'APPELLO INCIDENTALE
13. Con il primo motivo di appello incidentale, EN S.p.A. ripropone l'eccezione di inammissibilità del ricorso di AG S.p.A. già sollevata in primo grado, secondo la quale il decreto ministeriale impugnato sarebbe meramente esecutivo delle disposizioni di legge (nazionali e euro-unitarie) che hanno imposto la retrocessione dei beni de quibus, sicché detto decreto non arrecherebbe alcuna concreta lesione agli interessi della ricorrente.
13.1. L'esame di quest'eccezione impone di ricostruire, in estrema sintesi, gli elementi fondamentali della normativa che disciplina il potere di cui ora si discorre (id est il potere del Ministero dell'Economia e delle Finanze di disporre la retrocessione al demanio aeronautico civile statale di alcune tipologie di beni che non sono più strumentali alle finalità istituzionali di EN S.p.A., di cui il summenzionato Ministero
è socio di maggioranza).
Orbene, con la legge n. 96 del 2005 e con il successivo d.lgs. n. 151 del 2006, il legislatore nazionale ha modificato il Codice della Navigazione e ha proceduto, per l'effetto, ad una complessiva ridefinizione e precisazione degli ambiti di competenza e responsabilità affidati rispettivamente ad EN S.p.A. e ai gestori aeroportuali.
A seguito di tale riforma, l'art. 692 del Codice della Navigazione stabilisce chiaramente che “fanno parte del demanio aeronautico civile statale: a) gli aeroporti civili appartenenti allo Stato; b) ogni costruzione o impianto appartenente allo Stato strumentalmente destinato al servizio della navigazione aerea”. N. 08510/2024 REG.RIC.
Tale ampia nozione di impianti strumentalmente destinati al servizio della navigazione aerea include, tra l'altro, anche i sistemi di aiuto visivo luminosi per il supporto alla navigazione aerea negli aeroporti italiani (c.d. VL) e ogni altra attrezzatura potenzialmente strumentale al servizio in questione.
Va soggiunto, a tal riguardo, che gli impianti strumentalmente destinati al servizio della navigazione aerea (ivi inclusi gli VL) fanno parte del demanio aeronautico civile statale soltanto se (e nella misura in cui) essi appartengono allo Stato; si tratta, infatti, di beni riconducibili al cosiddetto demanio accidentale, sicché essi rientrano tra quei beni che possono appartenere anche ad altri soggetti ma, se appartengono allo
Stato, sono beni demaniali.
Si può quindi affermare che, affinché un bene (ivi incluso un VL) appartenga al demanio aeronautico statale civile, sono necessarie due condizioni:
i) che lo Stato sia proprietario del bene;
ii) che emerga l'oggettiva destinazione di tale bene al servizio del trasporto aereo civile.
Va tenuto in considerazione, inoltre, anche l'art. 693 del Codice della Navigazione
(anch'esso come modificato dalla riforma del 2006 sopra richiamata) il quale prevede che “i beni del demanio aeronautico di cui alle lettere a) e b) del primo comma dell'art. 692 sono assegnati LLENAC in uso gratuito per il successivo affidamento in concessione al gestore aeroportuale. All'individuazione dei beni di cui al primo comma provvedono le amministrazioni statali competenti con apposito atto di intesa”.
Quest'ultima disposizione, inserita nell'art. 693 del Codice della Navigazione, riprende quella già presente nell'art. 8 del d.lgs. n. 250 del 1997, il cui secondo comma prevede che “con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, di concerto con i Ministri del tesoro e delle finanze, vengono assegnati LLE.N.A.C., in uso gratuito, i beni del demanio aeroportuale per il successivo affidamento dei beni medesimi, secondo i criteri previsti e disciplinati dal regolamento di cui LLarticolo N. 08510/2024 REG.RIC.
10, comma 13, della legge 24 dicembre 1993, n. 537. Per l'utilizzo degli aeroporti militari aperti al traffico civile, il decreto è adottato di concerto con i Ministri del tesoro, delle finanze e della difesa.”.
Orbene, la trama normativa sopra ricostruita attesta che:
(i) gli VL e tutti gli altri impianti strumentalmente destinati al servizio della navigazione aerea, se appartenenti allo Stato, fanno parte del demanio aeronautico civile statale;
(ii) i beni demaniali in questione, una volta “entrati” nel demanio aeronautico civile statale (per effetto di una loro acquisizione da parte dello Stato), devono poi essere oggetto di due successivi atti, e cioè devono essere dapprima affidati in uso gratuito LLAC e, poi, affidati in concessione dLLAC al gestore aeroportuale, con la precisazione che l'individuazione dei beni oggetto di questo “duplice” passaggio deve avvenire “con apposito atto di intesa delle amministrazioni competenti”
(sostanzialmente il Ministero dell'Economia e delle Finanze e il Ministero delle
Infrastrutture e dei trasporti);
(iii) più in particolare, l'affidamento in uso gratuito LLAC deve avvenire – così come previsto dLLart. 8 del d.lgs. n. 250 del 1997 – in forza di un decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione (ora Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti) di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, mentre il successivo affidamento in concessione al gestore aeroportuale, invece, deve necessariamente avvenire in forza di un atto concessorio dell'AC.
Pertanto, se determinati beni strumentalmente destinati al servizio della navigazione aerea appartengono, in origine, ad una società pubblica giuridicamente diversa rispetto LLAmministrazione statale (quale per l'appunto è EN S.p.A.), essi non devono essere oggetto di alcun obbligatorio affidamento in uso gratuito LLAC, né di alcun affidamento in concessione al gestore aeroportuale. N. 08510/2024 REG.RIC.
Questi ultimi obblighi sorgono, infatti, soltanto dopo che lo Stato decide di acquistare la proprietà dei summenzionati beni (ciò che determina, come visto, la loro automatica devoluzione al demanio aeronautico civile statale).
In ordine logico e cronologico, pertanto, i tre passaggi essenziali sono i seguenti:
(i) un atto traslativo della proprietà dei beni in questione da EN S.p.A. al Ministero dell'Economia e delle Finanze (cosiddetta “retrocessione”); la scelta dell'an di questo atto traslativo è rimessa alla discrezionalità amministrativa del Ministero (il quale può anche scegliere di non effettuare alcuna retrocessione);
(ii) un successivo atto con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con il Ministero dell'Economia e delle Finanze, affida in uso gratuito i beni in questione LLAC;
(iii) un ultimo atto con cui l'AC affida in concessione i beni in questione al gestore aeroportuale.
Una volta che è stato posto in essere il primo atto, i due successivi atti sono conseguenziali e necessitati.
13.2. Orbene, nel caso di specie, il decreto impugnato è stato adottato dal Ministero dell'Economia e delle Finanze (di concerto con il Ministro delle Infrastrutture e dei
Trasporti) e assomma in sé gli effetti propri e tipici di tutti e tre gli adempimenti sopra richiamati (id est il trasferimento di proprietà al Ministero dell'Economia e delle
Finanze, il successivo affidamento in uso gratuito LLAC e il conseguente affidamento in concessione al gestore aeroportuale, visto che l'art. 2 del decreto gravato stabilisce chiaramente che “i gestori aeroportuali degli scali indicati nell'art.
1, comma 1, sono tenuti - entro e non oltre diciotto mesi dalla pubblicazione del presente decreto - a prendere in consegna i beni e le aree costituenti i sistemi VL indicati nel suddetto comma, a provvedere a proprie cure e spese alla loro gestione, manutenzione e alimentazione elettrica, con recupero dei relativi costi nelle tariffe aeroportuali”). N. 08510/2024 REG.RIC.
Fermo quanto precede, il ricorso di primo grado dell'appellante principale risulta sorretto da un adeguato interesse ad agire, in quanto l'art. 692 del Codice della
Navigazione non prevede alcuna automatica devoluzione degli VL al novero dei beni del demanio aeronautico civile statale (con conseguente obbligo di affidamento di detti VL LLAC e ai gestori aeroportuali).
Tale devoluzione si è prodotta, infatti, soltanto a seguito del passaggio di proprietà degli VL da EN S.p.A. al Ministero dell'Economia e delle Finanze, e cioè proprio a seguito del decreto ora impugnato.
Il che conferma, quindi, l'esistenza di un interesse dell'appellante principale LLannullamento di tale decreto.
SUL SECONDO MOTIVO DI APPELLO INCIDENTALE
14. Con il secondo motivo di appello incidentale, poi, EN S.p.A. contesta la sentenza appellata nella parte in cui la stessa si è limitata a dichiarare l'improcedibilità soltanto parziale (anziché totale) del ricorso di primo grado dell'odierna appellante.
In particolare, la tesi sostenuta da EN S.p.A. è che AG S.p.A. – nel momento in cui ha deciso di prendere in carico soltanto una parte dei beni indicati nel decreto impugnato (rinunciando, quindi, LLimpugnazione della retrocessione di detti beni) – avrebbe prestato implicita acquiescenza alla retrocessione di tutti i beni indicati nel decreto.
14.1. Anche questa doglianza incidentale è infondata.
È un dato irrefutabile, invero, il fatto che AG S.p.A. abbia acconsentito alla retrocessione di soltanto alcuni specifici beni.
Con la memoria di primo grado del 30 maggio 2024, infatti, l'appellante ha dato atto che le operazioni di cui alla Fase 1 del decreto impugnato si erano concluse positivamente, garantendo una tempestiva e puntuale presa in carico, limitatamente ad alcuni specifici beni oggetto di retrocessione, con la sottoscrizione congiunta di uno specifico atto di consegna. N. 08510/2024 REG.RIC.
Nel verbale di presa in consegna del mese di maggio 2021, in particolare, si legge che
“il gestore dichiara che la sottoscrizione del presente atto comporta acquiescenza al
DM 3 aprile 2020, solo con riferimento ai beni di cui LLart. 1, comma 2”, id est limitatamente ai beni e alle aree di proprietà di EN S.p.A. ricadenti nel sedime aeroportuale e non già ai sistemi VL (di cui parla l'art. 1, co. 1 del decreto).
Il fatto che l'appellante abbia deciso di prendere in consegna soltanto alcuni specifici beni (e non altri) – in una al fatto che i beni non presi in consegna (id est i sistemi
VL) formano oggetto di censure a cui l'appellante non ha mai rinunziato – non può che confermare la correttezza del capo di sentenza con cui il primo giudice ha dichiarato inammissibile (rectius improcedibile) soltanto una parte dell'originario ricorso, vale a dire quella parte che mirava ad annullare il decreto impugnato soltanto in relazione ai beni regolarmente presi in consegna (id est i beni di cui LLart. 1, comma 2, del decreto impugnato).
Tale forma di acquiescenza non può essere certamente estesa anche ai beni di cui LLart. 1, comma 1, del decreto impugnato (id est i sistemi VL), atteso che l'acquiescenza – per essere tale – deve essere esplicita ed inequivocabile, ciò che non
è affatto nel caso di specie.
SUL TERZO MOTIVO DI APPELLO INCIDENTALE
15. Con il terzo motivo di appello incidentale, infine, EN S.p.A. contesta il capo di sentenza con cui il primo giudice statuisce (sia pure soltanto con un obiter dictum) che le criticità afferenti LLindividuazione dei beni oggetto di retrocessione debbano essere risolte prima del “passaggio” di titolarità dei beni da EN S.p.A. al demanio.
Quindi EN S.p.A. sostiene – come peraltro fatto anche dal giudice di prime cure in altri capi della sentenza appellata (sui quali si concentreranno poi le censure dell'appello principale) – che le questioni relative alla correttezza o meno dell'individuazione dei beni retrocedibili, al pari delle questioni afferenti ad eventuali N. 08510/2024 REG.RIC.
difformità tecniche di tali beni, inerirebbero alla successiva fase di consegna dei beni, sicché esse non rileverebbero come vizi di legittimità del decreto impugnato.
15.1. Questa censura incidentale – in quanto indissolubilmente connessa con le
(simmetricamente opposte) censure sviluppate con l'appello principale – deve essere scrutinata nell'ambito dell'esame di detto appello principale, al quale dunque si rinvia.
SULL'APPELLO PRINCIPALE
16. L'appello principale è articolato in due motivi tra loro strettamente connessi.
17. Con il primo motivo di appello principale (intitolato “violazione e falsa applicazione degli artt. 691-bis, 692, 693 e 705 del Codice della navigazione, del considerando n. 8 del Reg. UE139/2014 e dell'art. 4 della Convenzione di gestione aeroportuale, difetto ed erroneità della motivazione”) l'appellante principale contesta la statuizione del giudice di prime cure secondo cui EN S.p.A., in base al combinato disposto degli articoli 691-bis e 705 del codice della navigazione, avrebbe competenza esclusiva soltanto sui servizi connessi alla navigazione aerea, mentre l'AC (e conseguentemente il gestore aeroportuale in virtù di affidamento concessorio) avrebbe competenza sull'amministrazione e sulla gestione delle infrastrutture aeroportuali, ivi compresi, quindi, gli impianti VL.
Ad avviso dell'appellante principale, tale asserzione risulterebbe smentita da plurime fonti, e cioè:
a) dLLart. 691-bis del codice della navigazione, il cui terzo comma dispone, inter alia, che EN S.p.A. “cura, altresì, la gestione e la manutenzione degli impianti di assistenza visiva luminosa (VL) di sua proprietà”;
b) dal Regolamento UE n. 139/2014, il cui Considerando n. 8 dispone, con riferimento ai servizi di cui al capo B dell'allegato IV (comprensivi anche degli “aiuti visivi e impianti elettrici aeroportuali” oggetto della retrocessione sub iudice), che “In alcuni casi tali servizi non sono direttamente forniti dal gestore aeroportuale, ma da un'altra organizzazione o soggetto pubblico, o da una combinazione di entrambi. In tali casi N. 08510/2024 REG.RIC.
il gestore aeroportuale, in quanto responsabile del funzionamento dell'aeroporto, deve avere concluso accordi per interfacciarsi con tali organizzazioni o soggetti per garantire la fornitura dei servizi, secondo i requisiti di cui LLallegato IV. In presenza di tali accordi e interfacce si considera che il gestore aeroportuale abbia adempiuto alle proprie responsabilità e non debba essere considerato direttamente responsabile di eventuali non conformità da parte di un altro soggetto parte dell'accordo, a condizione che abbia rispettato tutti i requisiti e gli obblighi applicabili stabiliti nel presente regolamento attinenti alla sua responsabilità e contenuti nell'accordo”;
c) dLLart. 4 della Convenzione di gestione aeroportuale in essere tra l'appellante e l'AC, in base alla quale il gestore aeroportuale è sì responsabile delle infrastrutture e degli impianti aeroportuali; ma detto obbligo non poteva e non può che riguardare solo quelle infrastrutture ed impianti ad essa assegnati in sede di rilascio della concessione.
In sintesi, quindi, il nucleo centrale del primo motivo di appello principale è che non esisterebbe alcuna meccanica e aprioristica assegnazione ex lege al demanio (e quindi LLAC e, a cascata, anche al gestore aeroportuale) di tutte le infrastrutture aeroportuali, sicché tale assegnazione non può prescindere dalla preliminare redazione di un puntuale stato di consistenza che identifichi a monte ciò che rientra tra i beni affidabili LLAC e ciò che, invece, non vi rientra.
18. Il secondo motivo di appello principale è intitolato “violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8, 9, 10 e 21 octies della l. n. 241/1990, nonché dell'art. 9, co. 2 della convenzione di gestione aeroportuale. Violazione e falsa applicazione dell'art. 1, co.
2-bis, l. n. 241/1990, degli artt. 1, 2 e 3, r.d. n. 827/1924 e degli artt. 691-bis e 705 cod. nav. e dell'art. 9, co. 2, della Convenzione di gestione aeroportuale. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità manifesta, contraddittorietà intrinseca ed estrinseca, difetto di proporzionalità, ingiustizia manifesta”. N. 08510/2024 REG.RIC.
Il motivo de quo può essere scomposto in plurime censure.
18.1. L'appellante contesta innanzitutto il capo di sentenza con il quale il primo giudice ha sostenuto che: (i) le censure sollevate in primo grado da AG S.p.A. non sarebbero state dirette “a contestare la decisione di retrocedere i beni ma solo le modalità esecutive della consegna, la quale, però, […] non è immediata”; (ii) tali censure, quand'anche riversate nella sede procedimentale, non avrebbero comunque potuto ribaltare l'esito decisorio finale.
L'appellante osserva, in senso contrario, che ciò che era stato contestato con il ricorso di primo grado (e che viene contestato anche con l'odierno appello) è l'estensione della retrocessione dei beni di cui si controverte; più in particolare, AG S.p.A. ha sostenuto che non tutti i sistemi VL fossero tout court retrocedibili al demanio di
AC (per poi essere affidati al gestore aeroportuale) in assenza di un previo necessario contraddittorio.
Dunque, in ultima analisi, oggetto delle censure dell'appellante era proprio “la decisione di retrocedere i beni”, ove comprensiva di taluni sistemi VL che, per diverse e concorrenti ragioni, non sarebbero retrocedibili se non previa assunzione di alcune cautele e garanzie.
A tal proposito, l'appellante ripercorre analiticamente le specifiche problematiche tecniche (riferite a ben determinati sistemi VL) che osterebbero LLimmediata retrocessione di tali sistemi al demanio, problematiche sulle quali il primo giudice non si sarebbe minimamente soffermato in forza dell'assunto (già contestato con il primo motivo di appello principale) secondo cui qualsiasi infrastruttura aeroportuale rientrerebbe ex lege nei beni da retrocedere al demanio.
18.2. L'appellante denuncia, inoltre, la contraddittorietà della sentenza appellata nella parte in cui da un lato rileva l'asserita superfluità del contraddittorio procedimentale in relazione ad un decreto avente un contenuto rigidamente vincolato, e dLLaltro lato N. 08510/2024 REG.RIC.
afferma invece che le criticità tecniche contestate dLLappellante “dovranno essere risolte prima del passaggio del qua” [sic] (e cioè prima della retrocessione dei beni).
18.3. Con un'ulteriore censura la parte appellante critica, inoltre, il pilastro motivazionale secondo cui le disposizioni di legge avrebbero sancito una massiva e obbligatoria retrocessione al demanio pubblico di tutti i sistemi VL (da ciò discendendone la natura rigidamente vincolata del decreto impugnato, nonché la sostanziale superfluità di qualsiasi opera di individuazione amministrativa dei beni da retrocedere).
Replica l'appellante che tale tesi sarebbe contraddetta da plurimi elementi, e cioè:
a) innanzitutto dallo stesso decreto impugnato, il quale identifica i beni retrocessi nell'Allegato A; se l'identificazione dei sistemi VL oggetto di retrocessione non fosse stata immediatamente necessaria, detto allegato sarebbe stato superfluo. Inoltre, sempre il decreto impugnato fa riferimento, nelle sue premesse, LL“attività del gruppo di lavoro congiunto costituito da ENAC ed AV” che aveva portato alle
“schede individuate dal numero 1 al numero 9 [recanti] i beni e le aree da retrocedere”; anche in questo caso, se i sistemi VL fossero stati tutti, massivamente, da retrocedere, ovvero se non fosse stata cruciale da subito una loro esatta individuazione, l'attività di detto gruppo sarebbe stata del tutto inutile;
b) in secondo luogo, dalla nota dell'AC prot. n. 0137214 del 26 novembre 2021, con la quale l'Ente ha condiviso le preoccupazioni dei gestori circa l'assenza della benché minima documentazione che attestasse lo stato degli impianti oggetto di retrocessione, nonché il loro corretto funzionamento.
In definitiva, dunque, l'appellante principale sostiene che la retrocessione non poteva affatto qualificarsi come un'attività vincolata e, in ogni caso, che la mancata partecipazione del concessionario ha determinato un vulnus oggettivo e consistente, tale da assurgere a vizio di carattere sostanziale, con conseguente inapplicabilità del disposto di cui LLart. 21-octies, co. 2, sec. per. della l. n. 241 del 1990. N. 08510/2024 REG.RIC.
18.4. Sempre con il secondo motivo di appello principale, inoltre, l'appellante contesta il capo di sentenza secondo il quale i dubbi tecnici sulla consistenza degli impianti da retrocedere si sarebbero potuti risolvere nell'intervallo di tempo intercorrente fra l'adozione del decreto e la successiva consegna.
L'appellante obietta che tale intervallo di tempo di 18 mesi avrebbe dovuto assolvere alla diversa funzione di consentire ai gestori aeroportuali di addivenire alla consegna dei sistemi VL in condizioni di piena ed adeguata “preparazione”; quell'arco di tempo, cioè, sarebbe stato necessario per programmare le necessarie attività funzionali a garantire la manutenzione ordinaria e straordinaria dei beni in questione, per dotarsi di tutti i servizi e le forniture indispensabili a gestire il nuovo compendio patrimoniale, per sottoscrivere l'obbligatoria polizza assicurativa per la copertura dei rischi derivanti dai beni retrocessi.
18.5. L'appellante principale contesta, poi, anche il capo di sentenza con cui il T.A.R. afferma che il termine di diciotto mesi sarebbe stato congruo e sufficiente “ad assicurare al gestore una consapevole presa in carico dei sistemi, un'adeguata pianificazione delle attività ad essa propedeutiche nonché la segnalazione di eventuali criticità degli impianti, che dovranno essere risolte prima del passaggio de quo”, e che le contestazioni di AG S.p.A. sull'inadeguatezza di quel tempo sarebbero state
“generiche asserzioni”.
A tal proposito, l'appellante ritiene illogico che il T.A.R. imputi LLappellante la genericità delle sue asserzioni, quando, a ben vedere, è la stessa sentenza ad essersi rivelata frettolosa, posto che AG S.p.A. aveva analiticamente indicato e documentato quali fossero le molteplici e diversificate criticità da risolvere e quali fossero, al contempo, gli aspetti organizzativi da gestire in vista della consegna dei beni.
18.6. L'appellante principale contesta la sentenza appellata anche per non aver adeguatamente motivato il rigetto di una specifica censura che era stata ritualmente N. 08510/2024 REG.RIC.
proposta con il ricorso di primo grado; il ricorso di primo grado evidenziava, infatti, che, per effetto del decreto impugnato, la ricorrente avrebbe dovuto sostenere ingenti oneri economici (visto l'incerto stato manutentivo dei predetti cespiti patrimoniali) ed organizzativi (con riflessi ugualmente economici), stante la necessità di esternalizzare, attraverso apposite gare, i lavori e servizi necessari per la corretta gestione dei beni retrocessi, alla luce del pacifico obbligo in tal senso sancito dalla giurisprudenza (da ultimo, Cassazione civile SS.UU., 13 maggio 2020, n. 8849).
Il decreto non chiariva, infatti, se AG S.p.A. - per compiere dette attività - avrebbe potuto avvalersi del supporto di EN S.p.A. e/o delle sue controllate (sfruttando, quindi, le economie di scala derivanti dal fatto che in passato EN aveva gestito tali incombenze attraverso una “centralizzazione” di tutte le gare di appalto ed avvalendosi delle proprie maestranze specializzate; una siffatta possibilità, del resto, era coerente il considerando 8 del Regolamento 139/2014).
Tutto ciò avrebbe pregiudicato oltremodo il gestore aeroportuale, vieppiù alla luce del periodo storico nel quale il decreto si collocava, id est l'emergenza pandemica che aveva compromesso la solidità in termini economico-patrimoniali dei gestori aeroportuali.
Il T.A.R. si sarebbe limitato ad affermare che il denunciato aggravio economico in danno del gestore aeroportuale non sarebbe stato dimostrato e, in ogni caso, che l'emergenza pandemica sarebbe ormai superata, con conseguente infondatezza delle relative censure.
Anche questo capo di sentenza rivelerebbe – ad avviso dell'appellante – la superficialità con la quale il T.A.R. avrebbe esaminato la questione, sol che si consideri che il gestore aeroportuale, in forza della retrocessione, si vedrà costretto a disporre consistenti investimenti per l'adempimento dei nuovi compiti. N. 08510/2024 REG.RIC.
19. Nonostante il multiforme contenuto delle censure veicolate con l'appello principale, cionondimeno i loro capisaldi fondamentali – sui quali tutte le censure sostanzialmente si basano – sono sinteticamente i seguenti:
(i) il potere di cui ora si discorre (id est il potere del Ministero dell'Economia e delle
Finanze di retrocedere al demanio aeronautico civile statale alcune tipologie di beni che non sono più strumentali alle finalità istituzionali di EN S.p.A., di cui il summenzionato Ministero è socio di maggioranza) è un potere contrassegnato da discrezionalità tecnica, dunque un potere non vincolato;
(ii) il gestore aeroportuale – in quanto direttamente inciso da un provvedimento che presuppone l'espletamento di complesse valutazioni tecniche (espressive di discrezionalità tecnica) – era non soltanto legittimato a partecipare al procedimento sfociato nel decreto impugnato, ma anche titolare di un concreto interesse a prendere parte a tale procedimento (visto che l'esito dello stesso non è vincolato, bensì subordinato LLeffettuazione di valutazioni tecniche a cui l'appellante principale avrebbe potuto apportare il proprio contributo istruttorio);
(iii) in ogni caso, anche a voler ammettere che il gestore aeroportuale sia privo di legittimazione procedimentale (così negando il suo diritto di essere quantomeno ascoltato nel procedimento da cui scaturisce sia la retrocessione dei sistemi VL al demanio aeronautico civile statale, sia l'affidamento in uso degli stessi ad AC), resta che il decreto impugnato è comunque viziato anche sotto un profilo sostanziale, in quanto esso dispone la retrocessione di alcuni beni che non andrebbero retrocessi e, al contempo, omette di retrocedere altri beni che, invece, avrebbero dovuto essere retrocessi.
20. Le censure sviluppate con i due motivi - la cui stretta connessione ne impone una trattazione congiunta - sono complessivamente fondate nei sensi e termini qui sotto indicati. N. 08510/2024 REG.RIC.
Come già illustrato in relazione LLappello incidentale, infatti, il quadro normativo applicabile al caso de quo dimostra che gli obblighi sanciti dLLart. 693 del Codice della Navigazione (id est l'obbligo di affidare in uso gratuito LLAC i beni del demanio aeronautico civile statale e il contestuale obbligo di dare tali beni in concessione al gestore aeroportuale) sono subordinati ad un'imprescindibile conditio sine qua non, e cioè, per l'appunto, l'esistenza di beni qualificabili come beni del demanio aeronautico civile statale.
Laddove esistano tali beni, infatti, l'art. 693 cod. nav. impone di procedere al duplice affidamento disposto con il decreto ministeriale ora impugnato.
Ebbene, la qualificazione giuridica di beni demaniali aeroportuali civili è la risultante di due distinte valutazioni parimenti discrezionali della P.A.:
(i) una prima valutazione (di carattere fattuale) circa l'esistenza di un oggettivo nesso di strumentalità tra i beni in questione e il servizio della navigazione aerea (l'art. 692 cod. nav. dispone, infatti, che non ogni bene può essere qualificato come bene demaniale aeroportuale, bensì soltanto quel bene che è strumentalmente destinato al servizio della navigazione aerea); si tratta, pertanto, di un atto espressivo di discrezionalità tecnica, rientrando nell'opinabilità la perdurante idoneità tecnica (ai fini della navigazione aerea) di una serie di apparecchiature presenti nel sedime aeroportuale (vieppiù se alcune di esse sono state dismesse da tempo);
(ii) una seconda valutazione (in termini di opportunità) espressiva di discrezionalità amministrativa, circa la possibilità (o meno) di retrocedere allo Stato la totalità
(oppure soltanto una parte) dei beni strumentalmente destinati al servizio della navigazione aerea ubicati in un determinato aeroporto; ed infatti, come già visto, il combinato disposto degli artt. 691 e 692 cod. nav. lascia chiaramente intendere che non tutti i beni strumentalmente destinati al servizio della navigazione aerea fanno parte del demanio aeronautico civile statale, bensì soltanto quei beni che – oltre ad avere tale destinazione materiale – appartengono anche allo Stato. Detto in altri N. 08510/2024 REG.RIC.
termini, i beni in questione possono appartenere anche ad altri soggetti ma, se appartengono allo Stato, sono beni demaniali (proprio per tale ragione, il demanio aeronautico civile viene qualificato come demanio accidentale), con la conseguenza che, se da un lato è vero che ogni bene demaniale aeronautico civile è un bene strumentalmente destinato alla navigazione aerea, non ogni bene avente questa destinazione rientra necessariamente nel demanio aeronautico civile statale.
L'atto impugnato nel caso de quo sottende, pertanto, due distinte manifestazioni di discrezionalità tra loro strettamente intrecciate: da un lato una manifestazione di discrezionalità tecnica e, dLLaltro lato, una manifestazione di discrezionalità amministrativa.
21. Fermo quanto precede, è innegabile che l'appellante principale vanti una legittimazione procedimentale nel procedimento de quo, e cioè una sua legittimazione a partecipare al procedimento sfociato nell'atto impugnato.
In base LLart. 7 della legge n. 241 del 1990, infatti, l'obbligo dell'amministrazione di comunicare l'avvio del procedimento non è rivolto soltanto verso i soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti, ma anche verso tutti quegli altri soggetti individuati o facilmente individuabili - anche
“diversi dai suoi diretti destinatari” - che possono subire un pregiudizio dal provvedimento finale.
Nel caso di specie, l'art. 2 del decreto gravato stabilisce chiaramente che “i gestori aeroportuali degli scali indicati nell'art. 1, comma 1, sono tenuti - entro e non oltre diciotto mesi dalla pubblicazione del presente decreto - a prendere in consegna i beni
e le aree costituenti i sistemi VL indicati nel suddetto comma, a provvedere a proprie cure e spese alla loro gestione, manutenzione e alimentazione elettrica, con recupero dei relativi costi nelle tariffe aeroportuali”. N. 08510/2024 REG.RIC.
Si tratta di una previsione piuttosto esplicita nel senso di individuare anche il gestore aeroportuale (oltre che EN S.p.A. ed AC) tra i destinatari diretti del provvedimento de quo.
Ma anche a voler ritenere (per ipotesi) che il gestore aeroportuale non sia un destinatario diretto del provvedimento (così obliando l'inequivoco significato prescrittivo dell'art. 2 del decreto impugnato), resta comunque che detto gestore rientra quantomeno nel novero di quei soggetti “individuati o facilmente individuabili”
(diversi dai diretti destinatari dell'atto) che sempre in base LLart. 7 della legge n. 241 del 1990 sono ugualmente titolati ad essere coinvolti nel procedimento amministrativo.
Nel caso di specie, tuttavia, il gestore aeroportuale non ha ricevuto alcuna comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241 del 1990, né è stato comunque coinvolto nel procedimento sfociato nell'atto ora impugnato.
Come si vedrà a breve, inoltre, tale violazione procedimentale è rilevante anche sotto un profilo sostanziale, in quanto è emerso dagli atti di causa che il gestore aeroportuale
– ove ritualmente coinvolto nel procedimento amministrativo – avrebbe potuto fornire il proprio supporto istruttorio ai fini della corretta individuazione dei beni effettivamente strumentali ai servizi della navigazione aerea nel sedime aeroportuale de quo.
Le considerazioni che precedono conducono, pertanto, a rilevare un primo profilo di illegittimità dell'atto amministrativo impugnato nella violazione dell'art. 7 della legge n. 241 del 1990.
In relazione alla previsione di cui LLarticolo 21-octies, comma 2, secondo periodo della legge n. 241 del 1990 (secondo cui “il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione di avvio del procedimento qualora
l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”) il Collegio osserva che N. 08510/2024 REG.RIC.
– per le ragioni che saranno più compiutamente esposte infra, sub 22-24 – le amministrazioni appellate non hanno offerto in giudizio la 'prova in contrario' legislativamente prescritta.
22. A ciò si aggiunga che il decreto impugnato risulta comunque affetto - così come risulta dalle stesse allegazioni rese dalle parti LLesito degli incombenti istruttori disposti dal Collegio - da un generale vizio sostanziale di difetto di istruttoria e/o travisamento di alcuni presupposti fattuali.
Ed infatti, l'odierna appellante ha dedotto in giudizio plurime criticità tecniche che – contrariamente a quanto statuito dal primo giudice – incidono sul contenuto del provvedimento finale.
Basti pensare, in via meramente esemplificativa, alla censura con cui l'appellante principale aveva contestato la presenza (nell'elenco dei sistemi da retrocedere) di impianti interessati da promiscuità, rispetto ai quali cioè vi era un legame di strumentalità fisica e/o operativa con beni ed impianti che sarebbero dovuti rimanere in proprietà ed in gestione di EN S.p.A. (§ III.2. (i), pag. 11 dell'appello principale).
L'appellante principale indicava specificamente alcune di tali situazioni, fra le quali
(ma non solo) il “Sistema di telecomando VL di TWR” (identificato con il codice
B26, LLinterno della scheda n. 9 dell'allegato A) ed il “Sistema di telecomando VL di TWR (categ. Aut.)” (codice B29).
La difesa di EN S.p.A. ha replicato che “in tutti gli aeroporti italiani il sistema di telecomando degli VL è ubicato nelle TWR […] di proprietà di AV”.
L'argomento non è risolutivo.
Ed infatti, se è vero (come è vero) che dette situazioni di promiscuità esistono (ciò che
è peraltro riconosciuto dalla stessa EN S.p.A.), appare evidente che tale promiscuità avrebbe dovuto essere compiutamente disciplinata in sede di decreto.
Peraltro, la contestata promiscuità riguardava anche altri sistemi, fra i quali la cabina elettrica (identificata con il codice B31 nella predetta scheda), la quale, oltre a N. 08510/2024 REG.RIC.
garantire l'alimentazione dei sistemi VL, serve ad alimentare anche la Torre di controllo, il sistema ILS ed il localizzatore, che restano nella piena disponibilità di
EN S.p.A.
In relazione a tali situazioni di promiscuità, EN S.p.A. non prende una specifica posizione, ciò che conferma l'esistenza di alcune criticità tecniche che avrebbero potuto impattare sul contenuto decisorio finale del decreto impugnato, con conseguente inapplicabilità del meccanismo sanante dell'art. 21-octies, secondo comma, l. n. 241 del 1990.
23. Va considerato, inoltre (anche alla luce delle risultanze dell'istruttoria disposta con l'ordinanza n. 7756/2026), che EN S.p.A. non ha contestato specificamente né
l'esistenza di alcuni beni che avrebbero dovuto aggiungersi alla lista dei beni retrocessi, né l'esistenza di alcuni beni da rimuovere da tale lista, limitandosi soltanto a ridimensionare la gravità di tali incongruenze.
In particolare, per quel che riguarda i beni da aggiungere, è emerso dalla relazione di chiarimenti istruttori che “a causa della mancata interlocuzione procedimentale che ha preceduto l'adozione del decreto di cui LLoggetto, effettuata ai fini della determinazione dei beni oggetto di retrocessione, non siano anzitutto stati individuati nella scheda 9(1) dell'Allegato A i seguenti beni strumentali: Cavidotti, pozzetti, camerette, cunicoli e gallerie attraverso i quali transitano gli impianti a servizio degli
VL; si tratta di manufatti edili che contengono gli apparati, i cavi di alimentazione
e di rete dati indispensabili per il corretto funzionamento degli impianti VL. Tali manufatti costituiscono una parte essenziale dell'infrastruttura “VL”. Si evidenzia che per ognuno dei manufatti sopra citati è necessario considerare separatamente la parte edile e la parte impiantistica in essi contenuta. Sullo stato di conservazione/manutenzione di tali manufatti, sulla commistione degli impianti in essi presenti (dismessi, attivi e impianti diversi dagli VL) e sul congestionamento degli stessi SAGAT non ha avuto modo di verificare lo stato dell'arte a causa del mancato N. 08510/2024 REG.RIC.
coinvolgimento nella fase di interlocuzione procedimentale” (cfr. par. 3 della relazione di chiarimenti).
A fronte di tale specifica elencazione, EN S.p.A. ha affermato che “A ben vedere, si tratta (in tesi) di manufatti serventi i beni strumentali oggetto di retrocessione. In quanto tali non incidono sulla legittimità del decreto e dei beni già inseriti. Il GE lamenta presunte criticità che potranno essere, se del caso, agevolmente risolte in fase esecutiva” (cfr. pag. 3 della memoria di EN S.p.A. del 3 gennaio 2026).
L'affermazione secondo cui i beni che l'appellante principale ritiene necessario aggiungere al perimetro dei beni da retrocedere, sarebbero “soltanto” serventi rispetto ai beni già retrocessi, non fa che confermare il nesso di strumentalità tra tali beni e il servizio della navigazione aerea, da ciò inferendosi, quindi, un'obiettiva parziale incompletezza dell'elenco di beni allegato al decreto impugnato (la retrocessione degli
VL senza i beni strumentali che servono per il loro buon funzionamento si rivelerebbe, infatti, inefficiente e potenzialmente anche pericolosa).
Inoltre, per quel che concerne i beni da ridurre, è emerso dalla relazione di chiarimenti istruttori che “sempre a causa della mancata interlocuzione di cui al paragrafo precedente, sono stati erroneamente inseriti fra i beni da retrocedere i seguenti impianti che avrebbero dovuto (e dovrebbero) essere stralciati dalla scheda 9(1) dell'Allegato A del decreto di cui LLoggetto: - N° 18 Segnali luminosi incassati di cui LLitem B9a della scheda 9(1) dell'allegato A; detti segnali fanno rifermento a un'infrastruttura dismessa e non più in uso presso l'aeroporto e non presente nella
Base di Certificazione di cui al Certificato di Aeroporto IT.ADR.0008 di Torino
Caselle rilasciato da ENAC; dunque, ancorché si tratti di beni astrattamente strumentali alla navigazione, la loro retrocessione è del tutto ultronea, se non al fine di onerare il GE allo smaltimento e/o distruzione degli stessi; - N° 10 Tabelle di segnaletica verticale di cui LLitem B17 della scheda 9(1) dell'allegato A; dette tabelle, cosiddette distanziometriche (STANAG distance signs), ad uso militare, N. 08510/2024 REG.RIC.
posizionate per segnalare la distanza utile rimanente della pista 36, non sono parte di aiuti visivi luminosi previsti dai requisiti tecnici del Regolamento (UE) 139/2014 richiesti ai fini della certificazione dell'aeroporto e pertanto anch'essi non presenti nella Base di Certificazione sopraccitata; - N° 2 Tabelle di segnaletica verticale di cui LLitem B17 della scheda 9(1) dell'allegato A; dette tabelle, cosiddette di arresto
(STANAG arresting system signage), ad uso militare, posizionate per segnalare la presenza della barriera di arresto posta a fine pista 36 (cavo Bliss BAK12) non sono parte di aiuti visivi luminosi previsti dai requisiti tecnici del Regolamento (UE)
139/2014 richiesti ai fini della certificazione dell'aeroporto e pertanto anch'essi non presenti nella Base di Certificazione sopraccitata. - Cabina elettrica di cui LLitem
B31 della scheda 9(1) dell'Allegato A e relativi impianti di distribuzione in media tensione; la cabina citata, oltre ad alimentare gli impianti VL, serve altresì ad alimentare gli impianti della Torre di Controllo e delle radioassistenze che non sono oggetto di retrocessione; queste utenze pertanto devono essere scorporate e non costituire oggetto di retrocessione, al fine di garantire la suddivisione delle utenze elettriche di alimentazione e relativi sistemi di continuità. - Il sistema di telecomando oggetto di restituzione riporta, congiuntamente alla verifica di funzionalità degli VL, anche una verifica di funzionalità delle radioassistenze per definire complessivamente se l'aeroporto può operare in una data categoria di visibilità. Tale prerogativa
(radioassistenze e verifica della categoria) è di esclusiva competenza dell'AV; pertanto, i due sistemi vanno separati e va conferita al gestore aeroportuale solo la parte dell'impianto che riporta lo stato di efficienza degli VL” (cfr. par. 4 della relazione di chiarimenti).
A fronte di tale specifica elencazione, EN S.p.A. ha affermato che:
a) “- i 18 segnali luminosi incassati (item B9a) sono stati dismessi; - le 10 tabelle distanziometriche nascono per essere utilizzate dagli aeromobili militari e sono a beneficio della Leonardo S.p.A. (contrariamente a quanto sostenuto dal GE, tali N. 08510/2024 REG.RIC.
tabelle, a prescindere dal fatto se vengano riportate o meno nella certificazione di aeroporto, fanno parte della segnaletica VL); - le 2 tabelle di arresto sono a supporto del cavo bliss bak in uso agli aeromobili militari che transitano per la
Leonardo S.p.A.; - rispetto alla cabina elettrica, il GE non chiede la non retrocessione della stessa, ma solo lo scorporo delle utenze che alimentano la Torre di controllo e le radioassistenze. Ebbene, come noto al GE e come sopra segnalato, AV ha già affidato i lavori per la separazione delle utenze: EL ha completato i lavori per la realizzazione di un nuovo POD presso la cabina del blocco tecnico che alimenterà le utenze AV ed è in fase di realizzazione un nuovo anello di media tensione che renderà le utenze AV (blocco tecnico e radioassistenze) indipendenti dalla cabina VL”;
b) “i beni che sarebbero da ridurre secondo il GE sono una minima parte e riguardano beni dismessi o ad uso militare o promiscui (per i quali, peraltro, AG non chiede la non retrocessione, bensì una preventiva separazione)”;
c) “le ragioni delle asserite riduzioni sono ascrivibili a circostanze fattuali specifiche, eccezionali o sopravvenute, che non mettono in discussione la regola per cui tutti i beni strumentalmente destinati al servizio della navigazione aerea devono essere retrocessi al demanio statale (la circostanza che le torri di controllo e le radioassistenze rimangano nella titolarità di AV non smentisce tale assunto, bensì lo conferma, costituendo un'eccezione alla regola, giustificata dalle specifiche competenze di AV, quale service provider addetto alla gestione del traffico aereo ex art. 691 bis del Codice della Navigazione)”.
EN S.p.A. ha ammesso, quindi, ad esempio, che:
(i) alcuni dei beni elencati nell'atto impugnato sono ormai dismessi (con la conseguenza che essi, pertanto, non sono più necessari alla navigazione aerea);
(ii) un'altra parte dei beni elencati nell'atto impugnato sono promiscui (ad es. la cabina elettrica) sicché va compiuta un'attività tecnica di separazione e/o scorporazione e/o N. 08510/2024 REG.RIC.
duplicazione, attività che consenta di identificare chiaramente le parti retrocedibili e le parti non retrocedibili.
Tali allegazioni (riportate in via esclusivamente esemplificativa e non esaustiva) confermano, dunque, un'obiettiva parziale erroneità dell'elenco di beni allegato al decreto impugnato.
Pertanto, EN S.p.A. non ha disconosciuto l'esistenza di alcuni beni da aggiungere alla lista e di altri beni da rimuovere, ma ne ha soltanto circoscritto il numero e la rilevanza.
Il che, però, non fa venir meno il vizio sostanziale per cui si è chiesto l'annullamento del decreto impugnato, e cioè la non piena correttezza dell'elenco dei sistemi VL inserito nel decreto impugnato.
Detto in altri termini, le difese di EN S.p.A. non bastano a superare la censura di difetto di istruttoria che l'appellante principale ha sollevato (con riferimento LLindividuazione dei sistemi VL da retrocedere) avverso l'atto impugnato.
24. Ugualmente erroneo, inoltre, è il capo di sentenza secondo cui i dubbi tecnici sull'effettiva consistenza degli impianti da retrocedere si sarebbero potuti risolvere nell'intervallo di tempo intercorrente fra l'adozione del decreto e la successiva consegna.
Tale capo di sentenza trascura il fatto che tale intervallo di tempo di 18 mesi non è affatto destinato a procedere ad una corretta individuazione dei beni retrocedibili (tale individuazione sarebbe dovuta avvenire, infatti, già con il decreto impugnato), bensì
a consentire ai gestori aeroportuali di addivenire alla consegna dei sistemi VL in condizioni di piena ed adeguata “preparazione”.
25. Non può essere accolta, invece, l'ulteriore censura con cui l'appellante principale si duole dell'omessa valutazione istruttoria da parte dell'amministrazione procedente
(nell'ambito di un compiuto contraddittorio procedimentale) degli ingenti oneri economici ed organizzativi che il gestore aeroportuale avrebbe dovuto sostenere a N. 08510/2024 REG.RIC.
seguito della necessità di esternalizzare, attraverso apposite gare, i lavori e i servizi necessari per la corretta gestione dei beni retrocessi.
L'oggetto del decreto impugnato consiste, infatti, soltanto nella corretta individuazione di quei beni che – in quanto oggettivamente strumentali rispetto al servizio della navigazione aerea – si reputa necessario far rientrare nel demanio aeronautico civile statale; si tratta, pertanto, di una valutazione espressiva di prerogative statali relative al demanio pubblico, valutazione che non può essere influenzata (o condizionata) da mere esigenze di risparmio dei costi aziendali degli operatori economici privati.
26. Parimenti immune da censure, inoltre, è il capo di sentenza con cui il primo giudice ha respinto la doglianza incentrata sull'asserita incongruità della tempistica di 18 mesi stabilita dal decreto impugnato per la presa in consegna dei beni.
Ed infatti, se da un lato tale tempistica poteva apparire irragionevole in uno scenario
(come quello sinora configuratosi) in cui l'individuazione dei beni oggetto di retrocessione era stata fatta senza la dovuta partecipazione procedimentale del gestore aeroportuale, dLLaltro lato la stessa tempistica non è manifestamente irragionevole se la si considera in un contesto (quale quello che si profilerà a valle della riedizione del potere di adozione del decreto de quo) nel quale l'identificazione dei beni retrocedibili avverrà LLesito di una scrupolosa interlocuzione procedimentale con il gestore aeroportuale.
27. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, va rilevato che:
a) l'appello incidentale è infondato;
b) l'appello principale è invece fondato e va quindi accolto nei limiti di quanto sopra esposto, con conseguente accoglimento (in riforma della sentenza appellata) del ricorso di primo grado proposto dalla società AG S.p.A.,
Ne consegue l'annullamento - per la parte di interesse della società appellante relativa LLaeroporto di Torino (e con esclusione dei beni rispetto ai quali l'appellante ha già N. 08510/2024 REG.RIC.
manifestato piena acquiescenza) - del decreto 3 aprile 2020, adottato dal Direttore generale del Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con il Capo del Dipartimento per i trasporti, la navigazione, gli affari generali e il personale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, pubblicato sulla
G.U., Serie generale, n. 297 del 30 novembre 2020, avente a oggetto «Retrocessione al demanio dello Stato dei beni non più strumentali alle finalità istituzionali di EN
e successiva riassegnazione ad AC, ai sensi del combinato disposto degli articoli
692 e 693 del Codice della navigazione, per il successivo affidamento in concessione al gestore aeroportuale».
Tenuto conto che l'annullamento viene disposto – prima ancora che per vizi sostanziali afferenti alla non corretta individuazione di alcuni specifici beni – per un vizio procedimentale più radicale e trasversale che investe l'intero decreto per la parte concernente l'aeroporto di Torino (vizio consistente nel mancato coinvolgimento procedimentale del gestore aeroportuale) l'effetto caducatorio colpisce tutte le previsioni di tale decreto relative LLaeroporto de quo, fatta eccezione per quelle sole previsioni inerenti i beni che la società appellante ha già accettato di prendere in carico.
In via di conformazione del riesercizio del potere, il Collegio ritiene necessario chiarire – anche ai sensi dell'art. 34, co. 1, lett. e), c.p.a. – che:
(i) il ruolo che dovrà essere svolto dal gestore aeroportuale nell'ambito del procedimento amministrativo avviato ex art. 7 della legge n. 241 del 1990, sarà un ruolo di cooperazione istruttoria ai soli fini della corretta individuazione tecnica delle costruzioni e impianti che sono effettivamente strumentali (nell'ambito del sedime aeroportuale de quo) al servizio della navigazione aerea; ne discende, pertanto, che il gestore aeroportuale non avrà alcun ruolo co-decisorio, né tanto meno alcun potere di veto, in quanto non viene in rilievo (in questa fase) alcuna forma di esercizio consensuale o negoziato del potere amministrativo; N. 08510/2024 REG.RIC.
(ii) le amministrazioni competenti saranno tenute a trasmettere alla società appellante una comunicazione di avvio del procedimento – a cui dovrà essere allegata una bozza iniziale di decreto di retrocessione integrato dalla lista di beni da trasferire – entro e non oltre il termine di 90 (novanta) giorni dalla data di pubblicazione della presente sentenza;
(iii) il gestore aeroportuale sarà tenuto a trasmettere le proprie osservazioni istruttorie alle amministrazioni competenti entro e non oltre il successivo termine di 90 (novanta) giorni dalla data di ricezione della bozza di cui al punto (ii) che precede;
(iv) le amministrazioni competenti saranno poi tenute a riscontrare le osservazioni istruttorie del gestore aeroportuale (decidendo se accoglierle o meno nell'esercizio della loro discrezionalità) entro il successivo termine di 60 (sessanta) giorni dalla ricezione delle stesse.
28. Per quel che concerne le spese legali del giudizio di appello, il Collegio ritiene necessario procedere ad una loro compensazione integrale, tenuto conto della complessità della vicenda.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello come in epigrafe proposto, così dispone:
a) accoglie l'appello principale nei sensi e termini indicati in parte motiva e per l'effetto – in riforma della sentenza appellata – annulla in parte qua il decreto ministeriale impugnato in primo grado e dispone le misure conformative indicate in motivazione, anche ai sensi e per gli effetti dell'art. 34, co. 1, lett. e), c.p.a.;
b) respinge l'appello incidentale.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dLLautorità amministrativa. N. 08510/2024 REG.RIC.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
UD ES, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
Michele CC, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Michele CC UD ES
IL SEGRETARIO