Pubblicato il 30/04/2026

N. 02786/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05048/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5048 del 2025, proposto da
NI AV De IL UR, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmen Barbieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Napoli, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento del provvedimento di revoca del Nulla Osta - istanza PNA/L/Q/2024/119835 al lavoro subordinato, emesso e notificato dalla Prefettura di Napoli l'11/06/2025, nonché di ogni altro atto comunque connesso a quello impugnato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno - U.T.G. - Prefettura di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 aprile 2026 il dott. IO FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

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1.- La presente controversia ha ad oggetto la legittimità del provvedimento con cui lo Sportello Unico per l’Immigrazione (S.U.I.) di Napoli ha revocato il nulla osta al lavoro subordinato rilasciato in favore dell'odierna ricorrente, cittadina dello Sri Lanka.

La ricostruzione analitica della vicenda procedimentale, per come emerge dagli atti di causa, è la seguente:

- In data 21/03/2024, la sig.ra AR ZI presentava, in qualità di datrice di lavoro, istanza telematica per l'assunzione della sig.ra UR NI AV De IL, per mansioni di assistenza alla persona. L'esigenza lavorativa era motivata dalle gravi condizioni di salute della datrice di lavoro, persona anziana affetta da patologie invalidanti, come attestato dal verbale INPS in atti che le riconosce la "necessità di assistenza continua non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita" e una "capacità di deambulazione sensibilmente ridotta" (Verbale d'invalidità riconosciuta alla datrice di lavoro).

- In data 24/05/2024, a seguito dell'istruttoria, lo S.U.I. di Napoli rilasciava il nulla osta al lavoro subordinato che consentiva alla lavoratrice di ottenere il visto e fare regolare ingresso nel territorio nazionale.

- Le parti venivano convocate presso gli uffici dello S.U.I. per il giorno 17/02/2025 al fine di sottoscrivere il contratto di soggiorno. In tale data, la datrice di lavoro, oggettivamente impossibilitata a presenziare per le sue gravi condizioni di salute, delegava alla sottoscrizione il proprio figlio convivente, il quale si presentava munito di delega scritta, del proprio documento di identità, di copia del documento della delegante e della documentazione sanitaria attestante l'impedimento della madre.

- L'operatore dello Sportello Unico, tuttavia, si rifiutava di procedere, non ritenendo idonea la delega semplice e pretendendo la presenza personale della datrice di lavoro, nonostante le giustificazioni addotte.

- Conseguentemente, in data 17/04/2025, l'Amministrazione notificava il preavviso di revoca del nulla osta ai sensi degli artt. 7 e 8 della L. 241/1990, fondato su tre distinti motivi ostativi.

- In data 11/06/2025, non ritenendo superate le criticità, lo S.U.I. adottava il provvedimento definitivo di revoca, motivato sulla base dei seguenti elementi:

Mancata presentazione dei documenti di riconoscimento del datore di lavoro.

Mancata presentazione della documentazione attestante la verifica di indisponibilità di lavoratori presenti sul territorio nazionale, ai sensi dell'art. 22, co. 2, D.Lgs. 286/1998.

Mancata adesione all'invito per la sottoscrizione del contratto di soggiorno, in violazione dell'art. 22, co. 5-ter, D.Lgs. 286/1998.

Avverso tale provvedimento, la ricorrente ha proposto un articolato gravame, deducendo plurimi vizi di violazione di legge ed eccesso di potere, tra cui: la falsità delle motivazioni addotte; la violazione degli artt. 21-octies e 21-nonies della L. 241/1990 per irragionevolezza e mancata ponderazione dell'affidamento ingenerato; il difetto di istruttoria e la violazione del principio del soccorso istruttorio (art. 6 L. 241/1990); la violazione delle circolari ministeriali in materia e dell'art. 5, co. 5, T.U. Immigrazione per mancata valutazione complessiva della sua posizione; la violazione del diritto di difesa per mancata traduzione dell'atto (art. 13, co. 7, D.Lgs. 286/98); l'eccesso di potere per ingiustizia manifesta e sviamento, riconducendo l'atto a una prassi discriminatoria dello S.U.I. di Napoli.

Si è costituita in giudizio l'Amministrazione resistente, depositando memoria difensiva con cui ha chiesto il rigetto del ricorso. La difesa erariale ha sostenuto la legittimità del proprio operato, ribadendo: a) l'inderogabilità del requisito della verifica di indisponibilità di lavoratori nazionali, la cui documentazione risultava erroneamente caricata in fase di istanza; b) la necessità della presenza personale del datore di lavoro, specie per cittadini provenienti da "Paesi attenzionati" come lo Sri Lanka, al fine di prevenire abusi e ingressi fittizi, ritenendo inidonea una semplice delega; c) l'inapplicabilità dell'istituto dell'attesa occupazione e delle circolari invocate dalla ricorrente, in quanto superate dal quadro normativo vigente.

Con ordinanza n. 2515/2025, questo Tribunale ha accolto l'istanza cautelare, sospendendo l'efficacia del provvedimento impugnato, rilevando che "i documenti che l’amministrazione ha rilevato come mancanti nell’atto impugnato, sono stati depositati in giudizio a dimostrazione del possesso dei requisiti per la sottoscrizione tra le parti del contratto di soggiorno e della serietà della volontà manifestata dalla datrice di lavoro che, nelle more, ha anche proceduto alla assunzione della cittadina straniera".

All'udienza pubblica del 22 aprile 2026, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

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2.- Il ricorso è fondato e deve essere accolto.

Il provvedimento di revoca del nulla osta impugnato si palesa illegittimo in quanto viziato da eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza manifesta e violazione dei principi di proporzionalità e leale collaborazione, che devono sempre orientare l'azione amministrativa. L'analisi delle censure proposte, raggruppate per aree tematiche, conduce a tale conclusione.

2.1. Sull'eccesso di potere per difetto di istruttoria e violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.

I motivi di revoca nn. 1 e 3, relativi alla mancata presentazione dei documenti del datore di lavoro e alla mancata adesione alla convocazione, sono il risultato di una valutazione parziale e formalistica della fattispecie concreta, che non ha tenuto in debito conto elementi essenziali e documentalmente provati.

Dagli atti di causa emerge in modo inequivocabile che la mancata presenza fisica della datrice di lavoro alla convocazione del 17/02/2025 non era frutto di un ingiustificato disinteresse, bensì di un oggettivo e grave impedimento di salute. La documentazione prodotta, ed in particolare il verbale di invalidità civile, attesta una condizione di "necessità di assistenza continua" e una "capacità di deambulazione sensibilmente ridotta", rendendo di fatto inesigibile la sua presenza personale presso gli uffici pubblici.

A fronte di tale situazione, la datrice di lavoro ha agito secondo i canoni della diligenza e della buona fede, delegando il proprio figlio convivente e fornendogli tutta la documentazione necessaria a comprovare sia la delega che il legittimo impedimento. Il rifiuto opposto dall'operatore dello S.U.I., motivato dalla necessità di prevenire abusi per i cittadini provenienti da "Paesi attenzionati", si traduce in un'applicazione sproporzionata e irragionevole di una prassi operativa. Sebbene l'interesse pubblico al contrasto dei fenomeni elusivi sia certamente meritevole di tutela, esso deve essere bilanciato con altri principi di rango costituzionale, quali la tutela dei soggetti deboli e il principio di buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), che impone di non gravare i cittadini di adempimenti inutilmente onerosi.

La giurisprudenza ha più volte affermato che la mera mancata presentazione del datore di lavoro alla convocazione non giustifica, di per sé, la revoca del nulla osta, imponendo all'amministrazione un approfondimento istruttorio sulle ragioni di tale assenza. Nel caso di specie, l'amministrazione non solo non ha approfondito, ma ha ignorato le prove documentali del legittimo impedimento. L'azione amministrativa, pertanto, si rivela sproporzionata, in quanto sacrifica l'interesse del privato a fronte di un'esigenza di controllo che avrebbe potuto essere soddisfatta con mezzi meno afflittivi, come l'accettazione della delega o la fissazione di un nuovo appuntamento.

2.2. Sulla violazione dell'obbligo di soccorso istruttorio.

Il secondo motivo di revoca, attinente alla "mancata presentazione della documentazione attestante la verifica di indisponibilità di lavoratori presenti sul territorio nazionale", è parimenti illegittimo per violazione dell'art. 6, comma 1, lett. b), della L. 241/1990.

La difesa erariale ha chiarito che il problema risiedeva nell'erroneo caricamento, in fase di istanza, di un documento diverso da quello richiesto. Si tratta, all'evidenza, di un'irregolarità formale e sanabile. In tali circostanze, il responsabile del procedimento ha il dovere di "chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete" (l. 7 agosto 1990, n. 241 / CAPO II, Art. 6.).

Tale istituto, noto come "soccorso istruttorio", è espressione del principio di leale collaborazione e mira a evitare che meri errori materiali possano compromettere l'esito favorevole di un procedimento, qualora i requisiti sostanziali siano posseduti.

La giurisprudenza amministrativa ha costantemente applicato tale principio anche ai procedimenti in materia di immigrazione, chiarendo che, in presenza di irregolarità sanabili o incompletezze documentali, lo S.U.I. deve invitare il datore di lavoro a procedere all'integrazione, non potendo procedere direttamente alla revoca o al rigetto. L'adozione del provvedimento di revoca per un vizio emendabile, senza aver prima attivato il soccorso istruttorio, costituisce pertanto una chiara violazione di legge e un vizio del procedimento.

2.3. Sull'erronea applicazione del potere di revoca e la tutela del legittimo affidamento.

Il vizio più radicale del provvedimento impugnato risiede nell'erronea concezione del potere di revoca esercitato dall'Amministrazione. La revoca è stata disposta ai sensi dell'art. 42, co. 2, del D.L. 73/2022, che consente di revocare il nulla osta al "sopravvenuto accertamento" di elementi ostativi. Tale potere, tuttavia, deve essere esercitato nel rispetto dei principi generali e in coerenza con la struttura del procedimento di ingresso per lavoro.

A tal proposito, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha elaborato un fondamentale principio distintivo: "[...] debba distinguersi a seconda che si tratti di requisiti relativi alla fase del rilascio del nulla osta, e quindi all’autorizzazione all’ingresso dello straniero nel territorio nazionale, sebbene oggetto di accertamento (anche negativo) successivo [...], ovvero di requisiti inerenti alla fase successiva della stipulazione del contratto di soggiorno e conseguente rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro, dal momento che solo rispetto ai primi si giustifica la caducazione della fattispecie legittimante l’ingresso dello straniero nel territorio dello Stato [...]" (Consiglio di Stato, Sent. num. 9526/ 2025).

Nel caso di specie, le irregolarità contestate (mancata presenza alla stipula e omessa produzione di un documento in tale sede) attengono inequivocabilmente alla seconda fase, quella successiva all'ingresso e relativa al perfezionamento del contratto di soggiorno. Non è stata contestata la carenza ab origine di alcun requisito sostanziale per il rilascio del nulla osta (es. capacità economica del datore, reale esigenza lavorativa). Pertanto, la revoca del nulla osta, che travolge il titolo stesso che ha legittimato l'ingresso, si configura come una sanzione sproporzionata e non prevista per mere irregolarità procedurali successive.

Inoltre, l'art. 22, comma 5-ter, del D.Lgs. 286/1998, richiamato nel provvedimento, prevede la revoca se i documenti sono stati ottenuti "mediante frode o sono stati falsificati o contraffatti". Il Consiglio di Stato ha chiarito che tale grave sanzione deve riferirsi a frodi concernenti la sostanza del rapporto di lavoro (es. simulazione del rapporto), non potendosi estendere ad atti meramente accessori, affermando che "come condivisibilmente affermato dal Giudice di I grado, la frode ovvero la falsificazione documentale di cui all’art. 22 comma 5 ter devono riferirsi ai documenti relativi al rapporto di lavoro, e quindi denotare una situazione in cui il rapporto stesso non esiste ed è stato simulato per far entrare in Italia un soggetto che non aveva titolo in tal senso. [...] Non è invece possibile estendere la norma sino a comprendervi l’ipotesi della falsità della delega al ritiro rilasciata dal datore di lavoro, che è un atto accessorio, estraneo al rapporto di lavoro da instaurare." (Consiglio di Stato num. 1100/ 2021).

Se tale principio vale per una delega falsa, a maggior ragione deve valere per il mero rifiuto di accettare una delega legittima e motivata, come nel caso di specie.

L'operato dell'Amministrazione ha, infine, leso il legittimo affidamento riposto dalla ricorrente nella stabilità del nulla osta, sulla base del quale ha lasciato il proprio Paese e ha fatto ingresso in Italia. La successiva assunzione da parte della datrice di lavoro, come correttamente rilevato da questo Tribunale in sede cautelare, conferma la serietà e l'effettività del rapporto di lavoro, rendendo ancora più evidente l'illegittimità di un provvedimento che si fonda su meri formalismi procedurali.

In conclusione, l'azione amministrativa si è risolta in un automatismo procedurale, che obliato le evidenze documentali, contrario ai principi di proporzionalità, ragionevolezza e soccorso istruttorio. Il provvedimento impugnato va, pertanto, annullato.

L'accoglimento del ricorso per i motivi sopra esposti assorbe le ulteriori censure dedotte.

3.La peculiarità della vicenda e la complessità delle questioni giuridiche trattate giustificano l'integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

DA IC, Presidente

Rocco Vampa, Primo Referendario

IO FE, Primo Referendario, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
IO FE	DA IC

IL SEGRETARIO