Pubblicato il 29/12/2022

N. 02121/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00206/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 206 del 2022, proposto da
Casa di Cura Bernardini S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale di Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mariangela Carulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Carlo Fiorino Hospital S.p.A. e Gestore della Casa di Cura San Camillo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

per l'esecuzione

del giudicato formatosi sulla sentenza del T.A.R. Puglia - Lecce, Sezione II n. 1162/2016, con cui in accoglimento dei motivi aggiunti ai ricorsi n. 153/2015 e 372/2015 è stata annullata la deliberazione del Direttore Generale della A.S.L. TA n. 77 del 24.3.2015;

per la declaratoria di nullità, per violazione del predetto giudicato, della deliberazione del Direttore Generale della A.S.L. di Taranto 27.1.2022 n 135, avente ad oggetto “deliberazione DG 77/2015, esecuzione sentenza TAR n 1162/2016. Esplicitazione delle motivazioni e del percorso istruttorio e conferma dei Piani di acquisto 2011 e 2012”, ivi inclusi i relativi allegati, e, in subordine, per il suo annullamento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale di Taranto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 dicembre 2022 la dott.ssa Anna Abbate e udita per la parte ricorrente il difensore avv.to V. Pellegrino, in sostituzione dell'avv.to G. Pellegrino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società ricorrente (Casa di cura accreditata nell’ambito della Regione Puglia e convenzionata con la A.S.L. di Taranto), con ricorso notificato il 18/02/2022 e depositato in giudizio il 24/02/2022, chiede l’esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza del T.A.R. Puglia - Lecce, Sezione II, n. 1162/2016, con cui in accoglimento dei motivi aggiunti ai ricorsi n. 153/2015 e 372/2015 è stata annullata la deliberazione del Direttore Generale della A.S.L. TA n. 77 del 24.3.2015.

Chiede, altresì, la declaratoria di nullità, previa sospensione dell’efficacia, della deliberazione 27.1.2022 n 135 del Direttore Generale della A.S.L. di Taranto, avente ad oggetto “ deliberazione DG 77/2015, esecuzione sentenza TAR n 1162/2016. Esplicitazione delle motivazioni e del percorso istruttorio e conferma dei Piani di acquisto 2011 e 2012 ”, ivi inclusi i relativi allegati, e, in subordine, il suo annullamento.

A sostegno del ricorso ha dedotto i seguenti motivi:

I Nullità/inammissibilità della convalida dell’atto annullato.

II Nullità/inefficacia per violazione/elusione del giudicato e/o del dictum della sentenza esecutiva n. 1162/2016.

III Illegittimità per violazione del principio di affidamento, per difetto di istruttoria e insufficiente e illogica motivazione. Illogicità e contraddittorietà manifesta.

Il 06/05/2022, la Casa di Cura ricorrente ha depositato in giudizio una memoria difensiva, nella quale ha evidenziato “ la nullità della delibera sopravvenuta e la necessità che sia assicurata una corretta e celere esecuzione alla sentenza n 1162/2016, provvedendo sin da subito anche alla nomina di un Commissario ad acta che intervenga in caso di mancata esecuzione secondo le modalità che codesto on.le Tar vorrà impartire ”.

Il 19/05/2022, si è costituita in giudizio l’A.S.L. di Taranto, depositando una memoria di costituzione per resistere al ricorso e chiedendo di respingere il ricorso, nonché l’istanza cautelare, perché infondati in fatto e in diritto.

Il 20/05/2022, l’A.S.L. di Taranto ha depositato in giudizio una memoria di replica per impugnare e contestare quanto ex adverso dedotto nella “irrituale” memoria del 6.5.2022.

Il 20/05/2022, l’A.S.L. di Taranto ha depositato in giudizio un’istanza di passaggio in decisione della causa.

Nella Camera di Consiglio del 25/05/2022, fissata per la trattazione della domanda cautelare di parte ricorrente, il difensore di quest’ultima, su invito del Presidente, che intendeva disporre il cambiamento del rito in ordinario ex art. 32 c.p.a., non ha insistito sull'istanza cautelare. Il Presidente ha disposto il cambio del rito, la cancellazione della causa dal ruolo della Camera di Consiglio e fissato per la trattazione nel merito con rito ordinario l'udienza pubblica 13 dicembre 2022.

L’11/11/2022, la Casa di cura ricorrente ha depositato in giudizio una memoria difensiva, insistendo nell’accoglimento del ricorso e per l’annullamento/declaratoria di nullità degli atti impugnati.

Nella pubblica udienza del 13/12/2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

0. - Il ricorso è parzialmente fondato e, pertanto, deve essere accolto in parte, nei sensi e nei limiti di seguito precisati.

1. - Con il primo ed il secondo motivo di gravame, la Casa di cura ricorrente deduce la (asserita) nullità della deliberazione n. 135 del 27.1.2022 del Direttore Generale della A.S.L. di Taranto - che si limita: «- ad “esplicitare” le motivazioni (in realtà per lo più ribadendole come già censurate dal giudice) che avevano indotto la ASL nel 2011 ad anno ormai trascorso e nel 2012 a cambiare il metodo per la determinazione del budget delle strutture accreditate abbandonando il “posto letto pesato” che era stato validato anche dal giudice e regredendo al “posto letto grezzo”; - e a “confermare” ancora una volta le relative risultanze con gli stessi allegati e tabelle di cui alla annullata delibera 77/15 » - sia perché, « essendo ben noto che “nel caso in cui l'annullamento di un provvedimento amministrativo sia intervenuto in sede giurisdizionale, gli atti che procedono alla convalida dello stesso sono nulli perché adottati in violazione del giudicato. Tali atti sarebbero nulli anche per difetto totale di elementi essenziali, quali l'oggetto, non potendo sussistere alcun interesse pubblico alla convalida di un atto non più esistente” (cfr. T.A.R. Veneto Venezia, sez. II, 24/07/2017, n. 735) », evidenziando, altresì, che “ nel diritto amministrativo sia la ratifica, che la convalida dell’atto annullabile presuppongono la sussistenza di un provvedimento, sì viziato, ma pur sempre esistente ed efficace e, quindi, non ancora annullato ”; sia per (asserita) violazione/elusione del giudicato e/o del dictum della sentenza esecutiva n. 1162/2016, “ in quanto dallo stesso derivava un preciso obbligo di riesercizio del potere e quindi di effettuare una nuova, congrua e attualizzata istruttoria anche su base comparativa e di motivare sull’operato contemperamento dei contrapposti interessi tenendo conto dell’affidamento dell’operatore privato al fine di definire un corretto metodo per il calcolo dei tetti di spesa in linea con i criteri definiti a livello regionale ed idoneo a valorizzare la capacità produttiva delle strutture più performanti ”.

1.1. - Le predette doglianze formulate da parte ricorrente a sostegno della proposta domanda di nullità per la dedotta violazione/elusione del giudicato sono infondate, sia in quanto la impugnata deliberazione aslina n. 135/2022 non dispone la convalida “ stricu sensu ” della precedente deliberazione n. 77/2015, ma, in tesi di parte resistente, “ provvede a meglio motivare ed istruire quanto disposto nella deliberazione n. 77 del 24/03/2015 al fine di evidenziare il pieno rispetto dei criteri fissati dalla DGR N. 1494/2009 ”, confermando “ la determinazione numerica dei fondi 2011 e 2012 ”, come da precedente delibera n. 77/2015, sia in quanto l’annullamento della predetta deliberazione n. 77/2015, in virtù della sentenza di questo Tribunale n. 1162/2016 (passata in giudicato), è avvenuto per difetto di motivazione e di istruttoria, sicché (e comunque) dalla predetta sentenza n. 1162/2016 di questo T.A.R. non derivava un obbligo conformativo assolutamente puntuale e vincolato di adottare, quale criterio di ripartizione dei budget e dei correlati tetti di spesa per gli anni in questione, il modello del cd. posto letto pesato, residuando ancora spazi bianchi (da riempire) alla Amministrazione resistente in sede di (doverosa) riedizione del potere.

Infatti, come già chiarito nella sentenza di questo Tribunale n. 1162/2016 (passata in giudicato) della cui esecuzione si tratta, “ Al riguardo, occorre tener conto dei principi elaborati da un consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui il nuovo atto emanato dall’amministrazione, dopo l’annullamento in sede giurisdizionale del provvedimento illegittimo, può essere considerato adottato in violazione o elusione del giudicato solo quando da quest’ultimo derivi un obbligo assolutamente puntuale e vincolato, così che il suo contenuto sia integralmente desumibile nei suoi tratti essenziali dalla sentenza (C.d.S., sez. VI, 3 maggio 2011, n. 2602; sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 70; 4 ottobre 2007, n. 5188), con la conseguenza che la verifica della sussistenza del vizio di violazione o elusione del giudicato implica il riscontro della difformità specifica dall’atto stesso rispetto all’obbligo processuale di attenersi esattamente all’accertamento contenuto nella sentenza da eseguire (C.d.S., sez. IV, 21 maggio 2010, n. 3233; sez. VI, 7 giugno 2011, n. 3415; 5 dicembre 2005, n. 6963) ”.

Va, pertanto, esclusa la nullità dell’atto aslino impugnato per violazione e/o elusione del giudicato, avendo l’Amministrazione resistente riesercitato il potere, muovendosi nei residui spazi bianchi lasciati dal (secondo) giudicato di annullamento.

2. - L’impugnata deliberazione aslina n. 135/2022 è, tuttavia, (ancora una volta) illegittima per difetto di motivazione e di istruttoria, come dedotto nel (fondato) terzo motivo di gravame formulato a sostegno della domanda di annullamento pure azionata, nel quale parte ricorrente, in particolare, ribadisce come la A.S.L. di Taranto “ trascuri del tutto l’affidamento della struttura, che avrebbe dovuto contemperare con i contrapposti interessi come necessario ai fini di un corretto e legittimo esercizio del potere di programmazione specie se intervenuto ad anno ultimo e come d’altronde rilevato dalla stessa sentenza da eseguire, che dà rilievo alla pretermessa ragionevole aspettativa della struttura alla conferma di un criterio (posto letto pesato), che aveva dato buona prova di sè e validato dal GA, anche perché gli operatori “devono poter contare su criteri di massima sufficientemente certi e definiti o quanto meno prevedibili ”, rileva che “ le motivazioni in tesi “esplicitate” con la delibera epigrafata, nulla sostanzialmente aggiungono a quanto già esposto nella annullata delibera 77/2015 e nei suoi allegati e, quindi, sono inidonee ad assolvere al più pregnante onere motivazionale che era richiesto alla ASL per giustificare la riproposizione di un criterio che era stato ritenuto illegittimo dal GA, anziché optare per quello che aveva superato il vaglio della magistratura o per altri diversi e non sperimentati criteri di determinazione dei tetti ” ed evidenzia « il clamoroso difetto istruttorio, una volta che: - non risultano minimamente modificati i tetti assegnati rispetto a quelli indicati dall’annullata delibera n 77/2015, tant’è che si allegano esattamente i medesimi documenti e tabelle; - non si rinviene alcuna motivazione in ordine ad elementi e vicende sopravvenute, che invece avrebbero meritato di essere considerate, una volta che proprio nella definizione dei tetti della ricorrente (cfr allegati 1 e 2) ha assunto rilevanza il criterio sub j del “livello di inappropriatezza rilevati per specifiche prestazioni nell’ultimo biennio”, parametro che per il 2012, come censurato da codesto on.le Tar con la sentenza 1892/2013, “ha assunto invece un valore totalizzante, mentre sono stati ignorati o comunque non adeguatamente valorizzati gli altri parametri pur espressamente indicati nella deliberazione di GR n 1494/2009”. »

2.1. - Giova, anzitutto, ribadire che, come già rilevato da questo Tribunale nella ottemperanda sentenza n. 1162/2016 (passata in giudicato), « nell’esercitare il proprio potere discrezionale concernente l’organizzazione del servizio, la programmazione e razionalizzazione della spesa sanitaria e l’erogazione delle prestazioni, le autorità competenti (Regioni e Aziende Sanitarie Locali) sono tenute a realizzare un equo bilanciamento tra il diritto degli assistiti alla fruizione di prestazioni sanitarie adeguate e l'interesse pubblico al contenimento della spesa: esse sono, inoltre, chiamate a tutelare anche le legittime aspettative degli operatori privati che operano nel campo della sanità, ispirando la propria condotta ad una logica imprenditoriale, nonchè a garantire l’efficienza delle strutture pubbliche che costituiscono un pilastro del sistema sanitario nel suo complesso.

Il complesso coacervo delle istanze appena menzionate afferenti alla tutela della salute degli assistititi, al contenimento della spesa pubblica e alla tutela del legittimo affidamento degli operatori privati impone alle autorità sanitarie l’adozione di decisioni precedute da una congrua istruttoria e corredate da una chiara e lineare motivazione, che dia conto di un’attenta valutazione comparativa degli interessi contrapposti.

Ciò posto, l’atteggiamento ondivago tenuto nella presente vicenda dalla Asl Taranto, che, seguendo un incerto moto ondulatorio, ha adottato nell’arco di un solo triennio tre distinti criteri di ripartizione del budget (un criterio diverso ogni anno: posto letto pesato per il 2010, posto letto grezzo per il 2011, indice di performance per l’anno 2012) non soddisfa tali criteri, palesando, all’opposto, profili d’illogicità, incoerenza e contraddittorietà.

Pur non essendo la ASL vincolata dalla disciplina di settore a seguire un determinato criterio di ripartizione del budget o a perpetuarlo negli anni, esigenze di razionalità e coerenza del sistema di remunerazione delle prestazioni - che, come detto, deve tener conto anche della tutela dell’affidamento degli operatori del settore, i quali devono poter contare su criteri di massima sufficientemente certi e definiti o quanto meno prevedibili – esigono che la scelta dei criteri di determinazione dei tetti di spesa aziendali, da porre a base della sottoscrizione dei contratti con le strutture private accreditate, sia esternata in decisioni amministrative lineari, chiare e comprensibili, verificabili dagli operatori del settore e, se del caso, dall’Autorità Giudiziaria ».

Ciò premesso, l’impugnata delibera aslina n. 135/2022 è affetta dai dedotti vizi di motivazione e istruttoria, in quanto le motivazioni in tesi “esplicitate” con la gravata delibera non aggiungono nulla di significativo a quanto già esposto nella annullata delibera n. 77/2015 per giustificare la riproposizione del criterio del posto letto “grezzo”, che era stato ritenuto illegittimo dal G.A., non soddisfacendo il più intenso e stringente onere motivazionale - con il conforto di una congrua istruttoria, eventualmente svolta anche su base comparativa - espressamente richiesti alla A.S.L. di Taranto dalla sentenza n. 1162/2016 di questo Tribunale, sicché deve essere annullata, fatto salvo il riesercizio del potere da parte dell’A.S.L. di Taranto, da svolgere nel rispetto del cd. effetto conformativo della predetta e della presente decisione e, in particolare, tenendo conto dell’affidamento dell’operatore privato ricorrente (alla conferma del criterio del posto letto “pesato”), al fine di definire un corretto metodo per il calcolo dei tetti di spesa per gli anni in questione (2011 e 2012), ma non (nei confronti dello stesso) dell’asserito pericolo di sovrastima del fabbisogno reale di alcune discipline causato da “scelte opportunistiche” di alcune Case di cura nell’erogazione di prestazioni più complesse, a seguito della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Terza, 10/11/2020, n. 6921, che ha condiviso “ la doglianza della Casa di Cura, secondo cui l’addebito ad essa mosso dall’A.S.L. e basato sulla valorizzazione economica delle prestazioni rese tramite applicazione del DRG n. 243, anziché del n. 532, non è supportato da adeguati elementi ed anzi trova negli atti di causa ripetuta confutazione ”.

3. - Per tutto quanto sinteticamente esposto, il ricorso deve essere accolto in parte, in relazione alla domanda di annullamento proposta, per difetto di motivazione e di istruttoria, fatti salvi i successivi provvedimenti della P.A..

4. - Le spese processuali, ex art. 91 c.p.c., seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la deliberazione aslina impugnata, fatti salvi i successivi provvedimenti della P.A..

Condanna l’Azienda Sanitaria Locale di Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore , al pagamento in favore della Società ricorrente delle spese del presente giudizio, liquidate in euro 1.500,00 (Millecinquecento/00), oltre gli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Enrico d'Arpe, Presidente

Patrizia Moro, Consigliere

Anna Abbate, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Anna Abbate	Enrico d'Arpe

IL SEGRETARIO