Pubblicato il 07/03/2025

N. 01898/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01039/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1039 del 2024, proposto da
Comune di Manocalzati, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Donato Pennetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Marzocchella, Tiziana Monti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Angelo Marzocchella in Napoli, via Santa Lucia 81;
Provincia di Avellino, non costituito in giudizio;
Ministero dell'Istruzione e del Merito, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

nei confronti

Istituto di CI, Istituto di Atripalda, Istituto di Manocalzati, Comune di CI, Comune di Candida, Comune di Parolise, Comune di San Potito Ultra, Comune di NE, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensione:

a) della Delibera della Giunta Regionale della Campania n. 816 del 29/12/2023, pubblicata sul BURC Speciale del 4/01/2024, avente ad oggetto: “Dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell’offerta formativa. Anno Scolastico 2024/25” e del relativo Allegato A;

b) della Delibera della Giunta Regionale della Campania n. 50 del 2/02/2024, pubblicata sul BURC n. 12 del 5/02/2024, avente ad oggetto: “Integrazioni e modifiche alla DGR n. 816 del 29/12/2023 e alla DGR n. 11 del 10/01/2024” e del relativo Allegato A;

c) di tutti gli atti presupposti e collegati e comunque connessi se lesivi all’interesse del Comune di Manocalzati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Regione Campania e di Ministero dell'Istruzione e del Merito e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2025 la dott.ssa Rita Luce e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il Comune ricorrente espone che, nel suo territorio, è incardinato l’Istituto Comprensivo “Don RE IL”, comprendente le scuole dei Comuni di Manocalzati, Candida, Parolise, San Potito Ultra e NE; nell’anno scolastico 2023/2024 l’Istituto ha registrato l’iscrizione di 518 alunni.

Una volta intervenuto il decreto n. 127 del 30 giugno 2023, con il quale l Ministro dell’istruzione e del merito, di concerto con il Ministro delle finanze, aveva individuato i Criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi aa.ss. 2024/2025, 2025/2026, 2026/2027, nonché le Dotazioni organiche dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la successiva DGR n. 250 del 4 maggio 2023 con la quale la Regione Campania emanava le linee guida di dimensionamento della rete scolastica e di programmazione dell’offerta formativa – A.S. 2024/2025, prevedendo un numero minimo di 900 alunni per il mantenimento dell’Istituzione scolastica, il Comune ricorrente avviava una interlocuzione con gli altri Comuni afferenti all’Istituto Comprensivo Don IL al fine di individuare una soluzione di carattere unitaria atteso che la configurazione del Don IL non garantiva il raggiungimento del numero richiesto di 900 alunni.

Per l’effetto, ciascuna Amministrazione adottava una delibera di giunta comunale indicando tale preferenza; il Comune di Atripalda, con delibera n. 172 del 4/10/2023, prendeva atto di tali determinazioni e così anche la Provincia di Avellino che, recependo le istanze dei suindicati Comuni e, formalizzando le proposte di riorganizzazione della rete scolastica e dell’offerta formativa relativamente a nuovi indirizzi di studio, prevedeva l’accorpamento dell’I.C. di Manocalzati all’I.C. di Atripalda, al netto del plesso del Comune di Candida, per un totale di 1239 alunni.

Successivamente, con Delibera della Giunta Regionale della Campania n. 816 del 29/12/2023, veniva approvata per l’anno scolastico 2024/25 l’organizzazione della rete scolastica per la Provincia di Avellino che, in riferimento all’Istituto Comprensivo del Comune di Manocalzati stabiliva la creazione dell’I.C. di CI (proveniente da IC Pratola Serra) previo accorpamento dei plessi di Candida, San Potito Ultra, Parolise, NE provenienti dall’I.C. di Manocalzati Don RE IL e plesso Lapio proveniente dall’ I.C. G. Tentindo. Tale configurazione prevedeva un numero di 648 alunni.

Con la successiva delibera n. 50 del 2/02/2024, la Regione riformulava la configurazione dell’I.C. di CI prevedendo l’accorpamento solo con i plessi di Candida, San Potito Ultra e Parolise. Per quanto riguarda gli altri plessi proveniente dall’I.C. Don RE IL, veniva mantenuta la previsione di accorpamento tra Atripalda e Manocalzati mentre il plesso NE veniva accorpato con l’I.C. Caruso di Altavilla Irpina. Per l’effetto di tale disposizione il costituendo I.C. di CI sarebbe stato costituito da un numero di alunni pari a 471.

Il Comune ha impugnato le determine regionali n. 816/23 e 50/24 rilevando come l’assetto delineato dalla Regione Campania andrebbe a costituire il nuovo I.C. di CI con un numero di alunni (471) inferiore al numero di alunni che garantirebbe l’attuale configurazione dell’I.C. Don RE IL di Manocalzati (495). In tal modo, la Regione avrebbe violato sia il decreto Ministeriale n. 127 del 30 giugno 2023, che. in previsione dell’anno scolastico 2024/25 richiama espressamente l’art. 19, commi 5 e 5 bis, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98 che prevedono l’assegnazione di un dirigente scolastico e un DSGA in via esclusiva solo alle istituzioni scolastiche con almeno 600 alunni, sia le linee guida regionali che, per l’anno scolastico2024/25, avevano stabilito che “Le istituzioni scolastiche per essere autonome devono avere di norma un numero di alunni, consolidato e prevedibilmente stabile almeno per un quinquennio, con media regionale compresa tra un minimo di 900 ed un massimo di 1000 alunni”.

Deduce, inoltre, il Comune ricorrente che, nei provvedimenti gravati, non sarebbero comprensibili né il criterio adottato dalla Regione né l’interesse pubblico da essa perseguito nella scelta di istituire un nuovo Istituto Comprensivo in luogo di quello già esistente in Manocalzati, Istituto che, peraltro, verrebbe costituito con un numero inferiore di alunni.

Si è costituito il Ministero dell’Istruzione e del Merito con memoria di stile.

Si è costituita anche la Regione Campania eccependo, oltre alla infondatezza del ricorso, la inammissibilità del gravame per mancata impugnazione delle “linee Guida (DGR n. 250/23) e della DGR n. 11/24.

Con memoria di replica, depositata in data 17 gennaio 2025, il Comune ricorrente ha evidenziato che non era necessario, ai fini della ammissibilità del ricorso, impugnare né la DGR n. 11/24 nè la determina n. 50/24 giacchè l’istituzione della nuova Dirigenza a CI (con aggregazione di Manocalzati ad Atripalda) era avvenuta con la delibera n.816 del 29/12/23, oggetto della presente controversia, rispetto alla quale le successive determine n 11/24 e n. 50/24 nulla innovavano.

La ricorrente rinunciava alla istanza cautelare cosicchè, pervenuta alla udienza pubblica del 19 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è infondato e va respinto.

Quanto agli atti impugnati, occorre in primo luogo rilevare come si tratti di atti aventi natura di programmazione ed organizzazione della rete scolastica regionale, nei confronti dei quali sussistono stringenti limiti al sindacato di questo Giudice Amministrativo. È, infatti, pacificamente riconosciuto in giurisprudenza che gli atti di programmazione, pur essendo ampiamente discrezionali, non si sottraggono al sindacato del giudice amministrativo, ma tale sindacato non può impingere nel merito delle scelte effettuate dalla p.a. e può riguardare solo vizi che ictu oculi appaiano di eccesso di potere in alcune figure sintomatiche, quali l'illogicità, la contraddittorietà, l'ingiustizia manifesta, l'arbitrarietà o l'irragionevolezza della determinazione.

Il piano di dimensionamento scolastico, quindi, per la sua natura di atto generale a contenuto programmatorio è connotato da ampia discrezionalità e rimane insindacabile in sede giurisdizionale, se non nei casi di manifesta illogicità o irragionevolezza (sul punto, cfr., ad esempio, T.A.R. Basilicata, Potenza, I n. 509/23019; T.A.R. Campania, Napoli, VIII, n. 5250 del 21 novembre 2013; T.A.R. Lombardia, Brescia, II, 20 novembre 2009, n. 2248; T.A.R. Campania, Napoli, IV, 7 settembre 2010, n. 17324; T.A.R. Calabria, Catanzaro, II, 9 settembre 2010, n. 2553; 8 marzo 2013, n. 543; T.A.R. Basilicata, Potenza, 24 luglio 2012, n. 357; T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. I, 6 agosto 2013, n. 597).

È stato anche affermato che "il Comune, in quanto ente esponenziale degli interessi della comunità che rappresenta, è legittimato a censurare la potestà organizzatoria, esercitata in sede di esercizio del dimensionamento del piano scolastico, che lo ha privato della scuola elementare" (fra le altre, T.A.R. Lazio, Roma, III 15 giugno 2011 n. 5299 e T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, I, 24 ottobre 2011 n. 465).

Gli atti di fusione, scissione o soppressione degli istituti scolastici sono, infatti, espressioni della potestà auto-organizzatoria dell’amministrazione, capaci di esplicare sul piano fattuale effetti sia sugli alunni, quali diretti fruitori del servizio scolastico, sia sui soggetti (personale docente e non docente) che opera nell’ambito della scuola; deve quindi ammettersi l’esistenza in capo a tali soggetti di una posizione legittimante la impugnazione dei predetti atti a condizione, tuttavia, che se ne prospetti una qualche effettiva lesività in termini, ad esempio, di incidenza sulla qualità del servizio scolastico.

Ed infatti, “in linea di principio gli atti di fusione, scissione o soppressione di istituiti scolastici sono espressione della potestà di autorganizzazione dell'amministrazione ed esplicano, sul piano fattuale, effetti sia sugli alunni quali diretti fruitori del servizio scolastico, sia sui soggetti (personale docente e di amministrazione) che stabilmente operano nell'ambito della scuola, sicché la giurisprudenza amministrativa è concorde nell'individuare in capo a detti soggetti una posizione legittimante all'impugnazione laddove si prospetti l'incidenza dell'atto organizzatorio sulla qualità del servizio in relazione ai requisiti di dimensione ottimale dell'istituto in base a prestabiliti parametri normativi fatti propri dagli atti di indirizzo a livello locale (v., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 3 aprile 2001 n. 1958 e 21 febbraio 2001 n. 896).

Una volta riconosciuta la legittimazione a ricorrere ai docenti, o ai Comuni, quali enti esponenziali della comunità locale, occorre, tuttavia, che sussista un effettivo e comprovato interesse alla proposizione del gravame. La proposizione del ricorso deve sempre accompagnarsi, infatti, a fini della sua ammissibilità, alla affermazione dell'esistenza di un interesse concreto e attuale alla favorevole definizione del giudizio.

Ciò vuol dire che, nel dolersi degli strumenti pianificatori di cui si tratta, “chi intende contestarne la legittimità deve fornire concreti indizi in ordine alla natura e alla portata dei pregiudizi che, in quanto appartenenti al personale docente degli istituti stessi, discendono innegabilmente e concretamente – o, quanto meno, verosimilmente – dall’attuazione dell’atto o degli atti organizzatori impugnati, non potendo limitarsi a prospettarne il mero pericolo” (Cons. Stato, Sez. VI, 10 gennaio 2022, n. 156; in termini analoghi, Cons. Stato, Sez. VI, 12 gennaio 2013, n. 5383).

Costituiscono, infatti, condizioni di ammissibilità del ricorso giurisdizionale dinanzi al Giudice Amministrativo, oltre alla titolarità di una situazione giuridica sostanziale di interesse legittimo, anche la sussistenza dell’interesse ad impugnare un provvedimento, che leda concretamente gli interessi della parte ricorrente (in termini, T.A.R Basilicata, Potenza, Sez. I, 8 maggio 2024, n. 257; T.A.R Toscana, Sez. II, 12 luglio 2024, n. 935).

Ciò premesso, e passando al caso che ci occupa, il Collegio rileva che i pregiudizi che deriverebbero dagli accorpamenti disposti dalla Regione sono paventati, dal Comune ricorrente, in termini meramente generici, se non apodittici. In ogni caso tali pregiudizi, in mancanza di deduzioni di segno contrario, non possono ritenersi sussistenti atteso che non è stato dimostrato alcun danno in termini di riduzione o soppressione del servizio erogato o di compromissione e/o riduzione della offerta formativa resa dai vari Istituti scolastici coinvolti, anche sotto il profilo della qualità della didattica.

Come affermato dalla Corte Costituzionale, nella sentenza n. 223 del 2023, invero, la riduzione degli organici ed i conseguenti necessari accorpamenti degli Istituti scolastici incidono solo sul numero delle istituzioni scolastiche autonome, ma non anche sull’articolazione dei plessi scolastici, ovvero sui punti ove il “servizio scolastico” viene erogato, che rimangono – nei casi dei previsti accorpamenti di cui si tratta – immutati; in altri termini, la dislocazione dei plessi rimane inalterata, né vi è alcuna incidenza sull’offerta formativa. In particolare, la Corte ha affermato che l’accorpamento non comporta alcuna “soppressione di scuole, intese come luoghi dove si svolge l’attività didattica ed educativa distribuiti sul territorio regionale … la nuova normativa … precludendo il ricorso all’istituto della reggenza, diminuisce invece il numero delle istituzioni scolastiche autonome, inducendo alcuni accorpamenti di plessi con le stesse, per cui i primi si configureranno quali sedi distaccate delle seconde. Ciò, tuttavia, non significa, automaticamente, la perdita di progettualità formativa e di originalità didattica della comunità scolastica di riferimento, che, all’interno dei vari organi collegiali e nella creatività dei singoli docenti, rimane pienamente in grado di esprimersi”.

Anche lo spostamento della dirigenza scolastica da un Comune ad un altro non comporta, di per sé, il trasferimento di alcuna attività didattica e neppure produce significativi effetti diretti o indiretti nei confronti degli abitanti del Comune interessato, con riferimento alle attività scolastiche di carattere amministrativo (cfr. T.A.R Potenza, Sez. I, 8 maggio 2024, n. 257).

Per tali ragioni, il ricorso va respinto.

Stante l’evidente peculiarità della vicenda contenziosa, sussistono i presupposti per disporre la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Rita Luce, Consigliere, Estensore

Valeria Nicoletta Flammini, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rita Luce	Paolo Severini

IL SEGRETARIO