Pubblicato il 20/03/2026

N. 00355/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00550/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 550 del 2021 proposto da CI TO rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Ortenzi con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, sui motivi aggiunti (a valere anche quale autonomo ricorso) da CI LA e CI CA, donatarie dell’immobile oggetto di causa, rappresentate e difese dall'avvocato Chiara Rivosecchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale Ancona, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini, 55;
Comune di Monteleone di Fermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Forte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Fermo, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Fermo, Ascoli Piceno e AC, non costituiti in giudizio

e con l'intervento di

Delegazione Pontificia per il Santuario della S. AS di TO, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Giuseppina Vita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

Dell'atto di diniego di permesso di costruire per realizzazione fabbricato ad uso rimessa e pergolato in Via Madonna di TO del Comune di Monteleone di Fermo prot. n. 2291/2021;

Della Delibera Consiglio Comunale di Monteleone di Fermo n. 25/2021 avente ad oggetto l'approvazione di variante urbanistica mediante approvazione del progetto di fattibilità tecnica per la realizzazione di una strada pubblica su sedime esistente in prossimità della Chiesa della Madonna di TO. Con tutti gli atti antecedenti e susseguenti comunque presupposti e connessi ivi compreso l'atto di preavviso di diniego ex art. 10 bis L 241/90;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati dalle ricorrenti il 25 giugno 2025:

- dell'atto di comunicazione ai sensi dell'art. n. 17, comma 2, Dpr n. 327/01 del Comune di Monteleone di Fermo Prot. 001536 notificato alle ricorrenti in data 5.5.2025;

- della delibera n. 11 del 10.04.2025 del Consiglio comunale di Monteleone di Fermo avente ad oggetto: “ Dpr n. 327/01 art. 19 approvazione del progetto di fattibilità tecnico economica relativo alla realizzazione di una strada pubblica su sedime esistente in prossimità della Chiesa della Madonna di TO ed approvazione variante urbanistica ”;

- nonché per l'annullamento di tutti gli atti della procedura espropriativa avente ad oggetto la realizzazione di una strada pubblica su sedime in prossimità della Chiesa Madonna di TO in territorio di Monteleone di Fermo e nello specifico dei seguenti atti:

1. Delibera C.C. Monteleone di Fermo n. 14/2021;

2. Delibera C.C. Monteleone di Fermo n. 25/2021;

3. Delibera C.C. Monteleone di Fermo n. 24/2024;

con tutti gli atti antecedenti e susseguenti comunque presupposti e connessi intervenuti nella presente procedura ivi compresi i pareri acquisiti al procedimento espropriativo e nello specifico il Decreto n. 21/2025 della Provincia di Fermo e del Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ascoli Piceno, Fermo e AC Prot. n. 12818/2023;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati da parte ricorrente il 21 ottobre 2025:

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura e di Comune di Monteleone di Fermo e di Delegazione Pontificia per il Santuario della S. AS di TO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 il dott. AB EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente TO CI riferisce nel ricorso che in data 16 marzo 2021 ha presentato al Comune di Monteleone di Fermo richiesta di rilascio di permesso di costruire per la realizzazione di una rimessa – tettoia a servizio della sua abitazione. Il Comune di Monteleone ha richiesto chiarimenti ed integrazioni, a cui ha corrisposto il tecnico del ricorrente. In data 10 agosto 2021 il Comune ha notificato atto di preavviso di diniego a cui il ricorrente ha risposto. Tuttavia, l’Amministrazione ha negato la richiesta di permesso di costruire con atto prot. 2291/2021. Nella motivazione dell’atto di diniego così si legge “ la costruzione in progetto non risulta contenuta all'interno della sagoma del pollaio esistente, valgono pertanto le norme inderogabili delle distanze tra edifici di cui alla 6.1 del R.E. T. Verso lato nord del fabbricato in progetto, si conferma la presenza di un fabbricato rappresentato ed indicato nelle planimetrie prodotte come 'fabbricato stessa proprietà”. In relazione a quanto osservato ai punti 2 e 3, per le opere realizzabili in regime di attività di edilizia libera ai sensi dell'art. 6 del D.P.R. 380/01 e s. m. i. vanno comunque rispettate le prescrizioni degli strumenti urbanistici e delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia, come disposto al comma 1 dello stesso. L'eliminazione del telo di copertura del pergolato in questa fase progettuale, rimandando il suo completamento con un futuro intervento, non esclude la valutazione della sua pertinenzialità richiesta. In relazione infine a quanto comunicato nell'ultimo punto, si chiarisce che il diniego, come già specificato nel preavviso, è relativo al contrasto dell'opera con le vigenti previsioni urbanistiche; In ordine all'adozione della variante urbanistica conseguente l'approvazione del progetto di opera di utilità pubblica ricadente in parte all'interno dell'area interessata dalla richiesta in esame, trattasi dl opere di interesse pubblico rientranti tra gli interventi di programmazione di competenza dell'amministrazione comunale, che esulano dalle competenze gestionali dello scrivente. Nel preavviso si è indicato, in caso di eventuale richiesta di rilascio del Permesso di Costruire per opere in contrasto con le previsioni adottate il regime di misure di salvaguardia”.

2.1 Avverso il diniego di permesso di costruire sono portate censure contenute nel seguente unico motivo di diritto, “ eccesso di potere per illogicità, carenza di motivazione, mancata valutazione di presupposti esistenti. Violazione ed errata applicazione art. 61 Ret. anche in tema di distanze tra edifici” .

Si dice che il diniego non tiene conto sia del reale stato dei luoghi, sia delle osservazioni formulate dal tecnico del ricorrente in risposta alla comunicazione del preavviso di diniego.

In relazione al primo aspetto, cioè quello relativo alle distanze tra gli edifici, si sottolinea che il tecnico di parte ricorrente aveva evidenziato quanto segue: “ a nord dell'ampliamento in progetto non è presente nessun fabbricato ad una distanza compresa tra metri 0,00 e 7,40, anzi nella progettazione si è rimasti all'interno della sagoma del pollaio preesistente ”. A sostegno delle sue argomentazioni, si afferma, il tecnico aveva altresì allegato documentazione e planimetrie. A fronte di ciò, si lamenta che nell'atto di diniego nulla si deduce in controdeduzione, ma in maniera del tutto generica il tecnico comunale riafferma che il progetto non risulterebbe contenuto all'interno della sagoma del pollaio esistente. Tale argomentazione, del tutto generica e priva di una concreta dimostrazione, renderebbe secondo parte ricorrente ex se illegittimo il diniego impugnato sia per carenza di motivazione sia per violazione dell'art. 10 L 241/90, il quale impone alla P.A. di motivare adeguatamente i propri atti conclusivi con particolare riferimento alle osservazioni presentate dal privato.

Parimenti illogica ed immotivata, secondo parte ricorrente, è la seconda argomentazione formulata nell'atto impugnato circa la richiesta di pertinenzialità del pergolato. Ciò in quanto, in sede di osservazioni, il tecnico di parte ricorrente ha chiarito come il pergolato in progetto, il quale per altro, si dice, può essere realizzato in edilizia libera, e quindi senza necessità di alcuna autorizzazione, è stato comunque eliminato dal progetto. Pertanto, ci si duole che appare davvero illogico e privo di fondamento il riferimento alla pertinenzialità contenuto nell'atto impugnato rispetto ad un'opera di cui non si è più richiesta la realizzazione.

La richiesta di permesso di costruire di cui si controverte, evidenzia, inoltre parte ricorrente, con riferimento all’ulteriore motivazione del diniego, è stata depositata in data 16 marzo 2021, quindi in data antecedente all'inizio del procedimento espropriativo di cui alla delibera del consiglio comunale n. 25 del 31 luglio 2021.

Tale circostanza fattuale, oltre a costituire motivo di illegittimità del diniego di cui si controverte, origina una palese illegittimità della delibera stessa, ad avviso del ricorrente, che con tre ulteriori motivi di ricorso impugna specificamente tale delibera consiliare.

2.2 I motivi di diritto focalizzati sulla delibera c.c. n. 25/2021 sono così rubricati, “ 1. Violazione e/o falsa applicazione artt. 3 e 42 Cost; 2. Eccesso di potere per sviamento. Illogicità ed irrazionalità manifeste. 3.Violazione del principio di buon andamento dell'azione amministrativa ”.

Essi sono nel ricorso congiuntamente trattati. Si osserva, in primo luogo, che la PA ha totalmente ignorato la sussistenza della richiesta di permesso di costruire antecedentemente formulata dal ricorrente. Nella fattispecie, quindi, è totalmente mancata una ponderazione comparativa degli interessi pubblico-privati.

Si evidenzia, poi, carenza di motivazione della stessa anche in ordine allo stato dei luoghi e alla mancanza di una accurata istruttoria e valutazione di siti alternativi.

Si evidenzia come la realizzazione della strada, di cui alla delibera 25/2021, appare scelta illogica stante la presenza in zona di altre strade comunali e ben urbanizzate. In punto di fatto, si evidenzia come esisterebbe un'ulteriore strada di proprietà comunale, non utilizzata, che potrebbe avere la stessa funzione di quella in progetto. Detta strada potrebbe avere una doppia funzione visto che tocca due delle tre aree con destinazione “attrezzature di interesse pubblico”, “verde pubblico attrezzato” e “parcheggio pubblico” previste dal vigente PRG, senza necessariamente andarne a realizzare un'altra.

L'illogicità della scelta amministrativa è resa altresì evidente, secondo il ricorrente, dal fatto che la strada progettata passerebbe a monte tra una chiesa e un olivo secolare e a valle tra una casa aderente la strada ed un muro di contenimento della casa prospicente. Inoltre, la realizzazione di una nuova strada in asfalto dotata di marciapiede in calcestruzzo verrebbe posizionata su un'area di rispetto e quindi con palese illogicità. Da ultimo, si evidenzia come la corte circostante alle particelle 65, 66, 67 ed altre per un errore catastale non è numerata, quindi non riconducibile a nessuno, di conseguenza non può ancora essere espropriata.

3. Il 3 gennaio 2022 si è costituto per resistere il Comune di Monteleone di Fermo

4. Il 10 giugno 2025 si sono costituite con proprio difensore le donatarie dell’immobile oggetto del permesso di costruire, con memoria dal seguente tenore “ Con la presente memoria le Sig.re CA ed LA (rectius, LA) CI, in qualità di proprietarie del terreno sito in Monteleone di Fermo contraddistinto catastalmente al Foglio 2 particella n. 113 in forza di atto di donazione dal padre CI TO (doc. 1), si costituiscono in sostituzione dell’originario ricorrente riportandosi integralmente a quanto dallo stesso dedotto, prodotto ed eccepito, ed insistendo per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate nel ricorso introduttivo ”.

5. L’11 giugno 2025 CA ed LA CI hanno notificato un primo atto di motivi aggiunti a valere anche quale ricorso autonomo, con istanza cautelare, per gravare gli atti meglio descritti in epigrafe. Nei motivi aggiunti si informa che la variante urbanistica oggetto della del. c.c. 25/2021 è stata assoggettata a VAS con Determinazione della Provincia di Fermo n. 966/GEN del 30.12.2021. Nell’ambito di tale procedura, è stato acquisito il parere n. 12818 del 14/11/2023, della Soprintendenza, la quale ha imposto le seguenti prescrizioni “ che la strada, dovrà avere un aspetto il più naturalizzato possibile evitando quindi l'utilizzo di asfalti bituminosi e di resine sintetiche, è opportuno che siano utilizzati materiali naturali, ecocompatibili, drenanti o ghiaietto stabilizzato e sempre di colore nella gamma delle terre naturali (….); le dimensioni della carreggiata dovranno essere ridotte non superando l’ingombro del tracciato esistente ”.

Si informa, altresì, che la Provincia di Fermo, a sua volta, con Determinazione dirigenziale n. 520/GEN del 22.8.2024, ha espresso parere favorevole con prescrizioni tra cui: “ che sia stralciata la previsione di realizzazione del parcheggio nell’area a Sud della Chiesa in quanto (…) risulterebbe dotato di un numero esiguo di posti auto, privo peraltro del relativo spazio di manovra e collocato in aderenza a una strada di ridotte dimensioni che ne comporterebbe di fatto l’inutilizzabilit à”; “ le dimensioni della carreggiata dovranno essere ridotte non superando l’ingombro del tracciato esistente. Dovranno essere rispettati gli andamenti morfologici esistenti così da comportare la minima modifica del sedime attuale; la nuova viabilità sia dotata di una carreggiata che non superi le dimensioni di quella attuale, ossia di 2,50 ml”; “il Comune verifichi la proprietà della Chiesa della Madonna di TO poiché le affermazioni non corrispondenti al vero comporterebbero l’annullamento degli atti ai sensi dell’art. 21-nonies comma 2-bis della L. 241/90 ”.

Si evidenzia altresì che con deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Monteleone di Fermo n. 24 del 28.11.2024 il Comune, riguardo alla verifica della proprietà della Chiesa, ha dichiarato che “ la questione circa il soggetto proprietario della Chiesa è assolutamente ininfluente in relazione al procedimento in esame ” e ha inoltre dato atto della “ rivendicazione della proprietà del citato bene immobile da parte della SA AS di TO (…) avvenuta a distanza di anni rispetto l’inizio delle procedura di espropriazione per pubblica utilità ”.

Si riferisce nel ricorso, inoltre, che con successivo Decreto n. 21 del 17.3.2025 la Provincia di Fermo ha espresso parere di conformità favorevole, in merito alla variante prescrivendo, tra l’altro, “ Il Comune valuti la legittimità del procedimento espropriativo ai sensi dell’art. 19 del DPR n. 327/2001 in riferimento alle particelle catastali su cui insiste la Chiesa della Madonna di TO ”.

Si evidenzia nei motivi aggiunti che con delibera c.c. n. 11 del 10/4/2025 il Comune di Monteleone di Fermo ha infine approvato la variante urbanistica affermando “ In particolare relativamente al primo rilievo non sussistono nessi e/o interferenze fra l’area da espropriare per la realizzazione della strada e l’area di sedime della Chiesa della Madonna di TO non interessata da esproprio né da interventi diretti ”.

Con successiva nota (prot. n. 001536/2025) il Comune ha comunicato ai sensi dell'art. n. 17, comma 2, DPR n. 327/01 l'avvenuta efficacia della deliberazione del C.C. n. 11 del 10.04.2025, comunicando altresì l’avvio del procedimento per la determinazione dell’indennità di esproprio relativamente ai beni di proprietà privata indicati in elenco allegato alla comunicazione.

Il ricorso riporta, poi, quanto segue, “ Le odierne ricorrenti, nel frattempo divenute proprietarie dell'area oggetto del procedimento espropriativo contraddistinta catastalmente al Foglio 2 particella n. 113 in forza di atto di donazione dal padre CI TO, si sono costituite nel procedimento nrg 550/2021 in sostituzione dell’originario ricorrente insistendo per l’accoglimento del ricorso. 10) Le stesse, con il presente atto di motivi aggiunti da valere anche quale ricorso autonomo, chiedono l'annullamento degli ulteriori atti impugnati per i seguenti motivi ”.

Di seguito i singoli motivi di diritto contenuti nell’atto di motivi aggiunti.

5.1 Primo motivo. Violazione ed errata applicazione dell’art. 26, L.R. marche n. 34/92.

Si dice che la procedura espropriativa di cui si controverte ha avuto inizio con la citata delibera C.C. n. 25/2021, nella quale si motivava la pubblica utilità dell'opera essenzialmente in funzione di una migliore fruibilità turistica della Chiesa della Madonna di TO, di cui il Comune si era dichiarato proprietario, con la realizzazione della strada e dell'area a parcheggio. Nel corso della procedura è emerso, tuttavia, che la Chiesa Madonna di TO è invece di proprietà della SA AS di TO, la quale ha dichiarato di non avere alcun interesse all’apertura e fruibilità turistica della Chiesa.

Si evidenzia che il Comune, da un lato ha dichiarato di adeguarsi alle prescrizioni provinciali, sopra riportate, ma di fatto ha aggirato la questione dichiarandola irrilevante ai fini della pubblica utilità dell’opera da realizzare, in palese contraddizione con i presupposti originariamente posti a base della variante urbanistica e della connessa procedura espropriativa.

Emerge, secondo le ricorrenti, la violazione, da parte del Comune, delle prescrizioni provinciali e conseguentemente dell’art. 26, L.R. 34/92 che regola l’approvazione delle varianti urbanistiche. Tale norma prevede infatti che il Comune possa approvare la variante in adeguamento ai rilievi, ovvero formulare controdeduzioni al parere provinciale. Secondo le ricorrenti, il Comune ha, invece, disatteso tali obblighi, in quanto, essendo stata accertata l'altrui proprietà della Chiesa, avrebbe dovuto astenersi dall'adottare in via definitiva la variante e dall'avviare la connessa procedura espropriativa, in ottemperanza alle suddette prescrizioni.

Si osserva poi che sotto il profilo tecnico, basandosi su relazione tecnica di parte, il progetto approvato con la delibera c.c. n. 11/2025 che ha apposto il vincolo preordinato all'esproprio e ha approvato la variante urbanistica ai sensi dell'art. n. 26 L.R. n. 34/92, non risulta aggiornato alle prescrizioni imposte dalla Provincia di Fermo e dalla Sopraintendenza dei Beni Archeologici Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ascoli Piceno, Fermo e AC.

Sotto questo profilo, si afferma nel ricorso, che “ la dicitura del progetto contiene il riferimento al parcheggio la cui presenza risulta anche graficamente riportata negli elaborati, nonostante che detto parcheggio sia stato stralciato. Nella tavola n. 3 e precisamente nella planimetria di progetto in scala 1: 500, sono ancora riportati i nuovi Lecci da mettere a dimora su proprietà privata. Si contravviene in questo modo a quanto richiesto dalle ultime prescrizioni. Nella descrizione dell'opera in progetto si afferma che: “La piattaforma stradale avrà una misura complessiva di 4,50 m e comprenderà la larghezza effettiva della strada pari a 3,00 m e lo spazio atto all’impianto di siepi di 50 cm per lato oltre ad una ulteriore piccola fascia di rispetto esterna alle siepi, di 25 cm per lato”. Tale affermazione si pone in contrasto con gli elaborati, figure n. 1, 2 e 3 che fanno invece riferimento ad una versione precedente del progetto ”.

In sintesi, si afferma che il Comune non ha adeguato il progetto alle prescrizioni imposte dagli enti che hanno espresso pareri nell'ambito della procedura, né ha formulato controdeduzioni (art. 26, L.R. 34/92); da ciò l’illegittimità degli atti impugnati.

5.2 Secondo motivo. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, insussistenza dei presupposti, illogicità manifesta, contraddittorietà dell'agire della p.a., violazione del principio di proporzionalità', sviamento.

Si evidenzia che l'intero progetto di cui si controverte era basato sul presupposto della migliore fruibilità e valorizzazione della Chiesa della Madonna di TO. Nella Delibera 25/2021 si affermava testualmente: “ L’intervento costruttivo ha come fine il miglioramento della viabilità rurale esistente in un tratto di particolare interesse culturale, data la presenza della Chiesa Madonna di TO, paesaggistico data la possibilità di realizzare collegamenti escursionistici pedonali e ciclabili di collegamento con altri manufatti storici quali la TE BA e altri siti di interesse turistico, paesaggistico ”.

Tali considerazioni, si dice, si ritrovano anche nel rapporto ambientale definitivo acquisito al procedimento amministrativo di cui si controverte nel quale alle pagine 20 e 21 si motiva la realizzazione del progetto di variante urbanistica con riferimento alla fruibilità della Chiesa Madonna di TO. Si evidenzia che si legge nel suddetto rapporto “ In assenza di realizzazione del progetto di Variante urbanistica si possono valutare i seguenti aspetti: L’assenza della trasformazione della strada esistente determina la perdita di un bene di servizio il quale, anche se privato, risulta inserito da tempo immemore nel contesto del luogo e utilizzato dalla comunità come passaggio verso la chiesa; • Se la strada non venisse realizzata si perderebbe la possibilità di potenziare e valorizzare la fruibilità della chiesa come bene culturale a disposizione della collettività; Senza la realizzazione della strada l’accesso al sito risulterebbe occluso e poco funzionale e verrebbe meno la facilità di deflusso dall’area ”.

Si lamenta che nelle delibere n. 24/2024 e n. 11/2025 si elude il problema della questione della proprietà e della fruibilità della Chiesa.

Nel motivo si evidenzia che “ E’ infatti evidente che la valorizzazione turistica della Chiesa abbia costituito il presupposto fondamentale della variante e della connessa procedura espropriativa; a fronte di ciò, è del tutto irrilevante che la Chiesa stessa non sia direttamente interessata dall’esproprio. Da quanto precede emerge la palese contraddittorietà dell’agire del Comune nella procedura di cui si controverte. Peraltro, i presupposti indicati dal Comune a giustificazione della pubblica utilità dell’opera, sono palesemente insussistenti. Non esistono in zona altri manufatti storici, se non una vecchia fontana con una vasca in cemento, che nulla ha di interesse storico-architettonico, né vi è alcun afflusso turistico e del resto la dichiarazione di pubblica utilità non ‘ stata preceduta da alcuna istruttoria sul punto. Quanto all’asserito miglioramento della viabilità, a vanteggio dei residenti, si rileva in primo luogo che non vi è mai stato alcun passaggio pubblico sull'area oggetto di esproprio, come confermano le dichiarazioni allegate; che il numero dei residenti è assolutamente esiguo (343 abitanti in tutto il Comune di Monteleone di Fermo!) e l’afflusso turistico sostanzialmente nullo. In ogni caso, la finalità originaria di miglioramento della viabilità pubblica, anche a vantaggio dei residenti, risulta palesemente insussistente a seguito del notevole ridimensionamento dell’opera imposto dalle prescrizioni della Soprintendenza e della Provincia, a seguito delle quali la strada non sarà più asfaltata, dell’ampiezza massima di 2,50 metri, e a senso unico; è evidente che tale opera non può certo considerarsi una valida alternativa alla viabilità principale”.

Si evidenzia l’inutilità della strada oggetto della variante e dell’esproprio, data l’esistenza nell’area di altre strade comunali ben urbanizzate.

Il sacrifico imposto alle proprietarie non sarebbe giustificato da un effettivo interesse pubblico alla realizzazione dell'opera, né è stato preceduto da una seria valutazione delle opzioni alternative.

Le ricorrenti censurano, inoltre l'ulteriore motivazione che viene data a pag. 21 del predetto rapporto a giustificazione dell'esproprio (“ La fascia di terreno occupata dalla strada attuale in assenza di progetto rimarrebbe ad uso privato con possibilità di edificazione secondo quanto previsto dalla destinazione d’uso del terreno e dai parametri di edificazione del PRG. La Variante infatti insiste in parte su “Zona a completamento a villette B” (art. 28 NTA) e in parte come “Zona di rispetto” (Art.21 NTA) ”). Da tale motivazione, secondo, le ricorrenti si evince dunque come la giustificazione dell'esproprio sia quella di impedire che il privato possa realizzare l'edificazione secondo quanto previsto dal vigente PRG.

Nel caso all’esame, secondo le ricorrenti, il Comune ha avviato un esproprio della proprietà privata per realizzare una strada su un'area su cui non vi è nessun passaggio pubblico, giustificando l’esproprio e la pubblica utilità, con la necessità di rendere fruibile e valorizzare la Chiesa Madonna di TO e di migliorare la viabilità di zona. Successivamente, è, tuttavia, emerso che detta Chiesa non appartiene al Comune e la SA AS di TO ritiene di non aprirla al pubblico. Inoltre, evidenziano le ricorrenti, risulta altresì che, a seguito delle prescrizioni della Provincia e della Soprintendenza, il miglioramento alla viabilità risulta palesemente inesistente. Ciò nonostante il Comune non ha desistito dal portare a conclusione l’iter di approvazione della variante e la connessa procedura espropriativa.

Secondo le ricorrenti, anche sotto il profilo tecnico (come attestato da perizia di parte), il progetto comunale non sarebbe percorribile, per contrarietà all’art. 21 NTA PRG “ Sono destinate al mantenimento e formazione del verde di rispetto, stradale, dei fossi e tra zone di diversa destinazione urbanistica. In queste zone è vietata ogni edificazione ed è prescritto il rispetto integrale del verde esistente o l’arredo urbano a verde con prati, siepi, aiuole con specie arboree di cui all’allegato 1 dell’articolo 9”) . In tale zona, si deduce, non si può modificare il verde esistente e questo comprende anche le essenze arboree presenti, maggiormente se secolari, mentre invece, una pianta di olivo secolare posta in prossimità della chiesa di Madonna di TO, viene a ricadere sulla carreggiata della strada di progetto.

Altro elemento che le ricorrenti evidenziano è “ il discostamento della nuova strada in progetto con l’andamento attuale della stradina interpoderale, in alcuni punti anche in maniera sostanziale ”, in particolare, il nuovo tracciato, si dice, non coincide con il vecchio e in alcuni punti in maniera consistente, in chiara contrapposizione alle prescrizioni della Soprintendenza.

Si ribadisce, poi, che la prescrizione della Soprintendenza inerente le dimensioni della strada (“ Le dimensioni della carreggiata non dovranno superare l’ingombro del tracciato esistente rispettando l’andamento morfologico esistente ”) non è stata rispettata, perché è prevista la realizzazione di una nuova strada che complessivamente ha una larghezza di 4,5 metri, cioè quasi il doppio di quella esistente.

5.3 Terzo motivo. Violazione ed errata applicazione art. n. 19 Dpr n. 327/01; art. n. 26 L.R. n. 34/92, violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento amministrativo .

Si evidenzia che in considerazione delle significative modifiche apportate al progetto preliminare del 2021, il Comune di Monteleone di Fermo avrebbe dovuto far retroagire la procedura espropriativa e riportarla alla fase del deposito del progetto preliminare non definitivo, così da permettere nuove osservazioni, sia private che pubbliche. Invece è accaduto che è stato approvato un progetto che nella sua sostanza non è mai stato proceduto da una fase preliminare.

Le medesime considerazioni vengono dalle ricorrenti proposte con riferimento al rispetto delle prescrizioni provinciali in sede di VAS, evidentemente riferite ad un progetto diverso da quello adottato in via definitiva.

6. Il 4 luglio 2025 con memoria di stile si è costituito per resistere al ricorso il Ministero della Cultura, con riferimento all’atto di motivi aggiunti notificato l’11 giugno 2025.

7. Il 7 luglio 2025 il Comune resistente, costituendosi anche per il ricorso per motivi aggiunti, ha depositato memoria, con cui ha preso posizione sui vari rilievi mossi al suo operato.

7.1 Nella memoria si afferma preliminarmente che “ Per quanto concerne la ricostruzione degli accadimenti relativi alla vicenda per cui è causa, quella espressa nel ricorso per motivi aggiunti, epurata da valutazioni meramente soggettive e smaccatamente pro domo propria, risulta sostanzialmente corretta ”.

Si evidenziano, poi, profili di inammissibilità stante la carenza di legittimazione e interesse nel momento in cui le ricorrenti si fanno portatrici delle ragioni di altro soggetto, la SA AS di TO, asseritamente inciso dalla procedura.

In relazione ai primi due motivi dell’atto di motivi aggiunti si evidenzia che con delibera della Giunta comunale n. 14 del 27/4/2021 era stato approvato un atto di indirizzo per l'avvio delle procedure per l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio per la realizzazione dei lavori di che trattasi in variante agli strumenti urbanistici vigenti (con approvazione della planimetria e lo schema di piano particellare di esproprio). Si riportano, poi, i contenuti delle varie deliberazioni consiliari inerenti alla procedura già sopra citate.

In tali atti (delibera di g.c. 14/2021 e delibera c.c. 25/2021) si dava atto degli interessi pubblici perseguiti, ossia collegamento alternativo alla viabilità principale, funzionale ai residenti, valorizzare le peculiarità artistiche, culturali e paesaggistiche legate alla memoria storica del Comune, favorire la fruibilità e la visitabilità dei luoghi presenti sia in centro storico che nelle aree extraurbane o rurali. Secondo il Comune, quindi, la variante urbanistica posta in essere e l’esproprio non hanno affatto quale presupposto la proprietà in capo al Comune della Chiesa che, costituisce, si dice, comunque una attrazione turistica della zona, in quanto manufatto antico e di rilievo architettonico tanto da essere stata oggetto di apposizione di vincolo ex art.12 D.lgs.42/2004.

La questione relativa alla proprietà della Chiesa sarebbe, dunque, assolutamente ininfluente in relazione al procedimento in esame.

Ad ogni modo il Comune, anche a voler tenere in disparte il titolo di proprietà, si dice sta esercitando da tempo il possesso uti dominus , ben più che ultraventennale di detta Chiesa ed è l’unico soggetto a detenere le chiavi della stessa. Mentre la rivendicazione di proprietà immobiliare proveniente dalla SA AS sarebbe assolutamente insufficiente, priva di elementi probanti e/o anche solo indiziari. Inoltre, si afferma, il Comune di Monteleone, negli anni, ha posto in essere diversi interventi manutentivi della chiesa, ha realizzato il relativo impianto di illuminazione e ha sostenuto tutte le spese per le utenze, intestate al Comune medesimo e, da ultimo, ha richiesto e fatto apporre dal MIBACT un vincolo architettonico ai sensi dell’art.12 del D.Lgs. 42/2004.

Si sostiene, dunque, che il Comune ha tenuto conto delle osservazioni provinciali e le ha valutate e contro dedotte con ampia motivazione, dimostrando anche la infondatezza e la pretestuosità della rivendicazione della proprietà immobiliare da parte della SA AS di TO in aderenza a quanto prevede l’art.26 della L.R. 34/92.

Si evidenzia che il parcheggio è stato stralciato a seguito delle prescrizioni provinciali, come si evince da tutti gli elaborati.

Si contestano le avversarie deduzioni in merito alle dimensioni della carreggiata e si afferma (pag. 9 della memoria) che “ Dalla sezione “tipo” e dalla planimetria si evince che la larghezza della piattaforma stradale è pari a 4,50 ml e che le siepi e le due piante da dimorare (fusto) ricadono all’interno della fascia laterale di 1 ml ”.

Si dice che un olivo, anche secolare (ma quello di specie, secondo il Comune, non lo è), può essere rimosso salvo che sia sottoposto a specifiche tutele (come vincoli paesaggistici, storici o regolamenti comunali); perciò quello di cui trattasi potrà, se del caso, essere legittimamente espiantato e ricollocato in prossimità della sua attuale posizione.

Infondata sarebbe, poi, la considerazione avversaria per cui l’esproprio di cui trattasi sarebbe stato programmato per impedire la edificazione alle ricorrenti, puntando il Comune solo al miglioramento della viabilità rurale. Si dice che l’individuazione dell’area ove ubicare un’opera pubblica costituisce una scelta tecnico-discrezionale dell’Amministrazione sottratta al sindacato giurisdizionale di legittimità. Si deduce che alcuna violazione del canone di proporzionalità vi sarebbe stato, dato che vi è stata analitica confutazione endoprocedimentale delle osservazioni dei privati incisi. Si argomenta che prevedere una strada più ampia e funzionale, in luogo di una rurale già esistente da tempo immemorabile (oltre 70 anni), si conferma come una visione programmatica quanto più logica, ragionevole e proporzionata al contesto socio economico del paese.

Con riferimento al terzo motivo di diritto dell’atto di motivi aggiunti, si contesta che il progetto approvato sia diverso rispetto a quello originariamente sottoposto a dialogo procedimentale, poiché è stato eliminato solo lo spazio destinato a parcheggio e sono mutati solo pochi altri elementi di mero dettaglio.

Si dice che il dante causa delle ricorrenti ha sempre fattivamente partecipato al procedimento, a mezzo del proprio legale, anche in seno al subprocedimento di VAS.

Pur non rientrando nel fuoco dell’atto di motivi aggiunti, si evidenzia, inoltre, la legittimità del diniego di permesso a costruire impugnato con il ricorso originario, rimandando alla lettura del preavviso di diniego espresso con nota prot.n.2155 del 10.8.2021 e del successivo provvedimento prot.n. 2291 del 31.8.2021.

8. All’udienza in camera di consiglio del 16 luglio 2025 fissata per la trattazione della domanda cautelare, sono emerse interlocuzioni tra le parti che avrebbero potuto portare a una definizione in via amministrativa della vicenda processuale, pertanto la trattazione è stata rinviata alla camera di consiglio dell’8 ottobre 2025.

9. Il 6 ottobre 2025 CI LA e CI CA hanno notificato un secondo atto di motivi aggiunti (depositato il 21 ottobre 2025), con istanza di sospensiva, inerente gli atti meglio descritti in epigrafe, segnatamente quelli inerenti l’indennità di esproprio, significando che “ Le ricorrenti non intendono contestare la misura dell’indennità determinata nel provvedimento, bensì censurare la legittimità dell’intera procedura espropriativa, della quale la determinazione in oggetto costituisce un ulteriore segmento. L’impugnazione di tale ultimo atto per invalidità derivata si rende necessaria al fine di prevenire ogni potenziale eccezione di sopravvenuta carenza di interesse ”.

Sono, quindi, riproposti i medesimi motivi già enunciati nel precedente atto di motivi aggiunti, che sono nell’atto testualmente riportati.

10. All’udienza in camera di consiglio dell’8 ottobre 2025 con decisione a verbale, è stata disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti della Delegazione Pontificia delle Marche e della Delegazione della SA AS di TO, rinviando la trattazione della domanda cautelare alla camera di consiglio del 5 novembre 2025.

11. All’esito di quest’ultima udienza, con ordinanza cautelare n. 249/2025 è stato disposto di mantenere la res adhuc integra nelle more della trattazione nel merito del ricorso e dei motivi aggiunti, ed è stata all’uopo fissata l’udienza pubblica del 25 febbraio 2026.

12. A seguito dell’integrazione del contraddittorio disposta, effettuata da CI LA e CI CA, mediante notifica di tutti i mezzi di gravame incardinati, il 31 ottobre 2025 si è costituta la Delegazione pontificia per il Santuario della SA AS di TO. Essa ha precisato che il suo intervento è “ ad adiuvandum, ai sensi dell’art. 28 comma 2 C.p.a., e mira unicamente a sostenere la posizione delle parti ricorrenti limitatamente al profilo concernente la proprietà della Chiesa e, conseguentemente, l’illegittimità degli atti impugnati che hanno come presupposto logico-giuridico la presunta proprietà comunale ”.

Nella memoria di costituzione si fa una breve premessa al fine di chiarire la particolare natura giuridica (ritenuta un “ unicum ”) della Delegazione Pontificia per il Santuario della SA AS di TO. Si evidenzia a tal fine che “ L’art. 27 della L. 27 maggio 1929 n. 810 (Esecuzione del Trattato, dei quattro allegati annessi e del Concordato sottoscritti in Roma, fra la SA sede e l’Italia l’11 febbraio 1929) ha stabilito un particolare regime per la Basilica della SA AS di TO, gli edifici e le opere annesse. L’art 27, infatti, recita testualmente che: “Le basiliche della SA AS di TO, di San NC in Assisi e di ANAN in Padova con gli edifici ed opere annesse, eccettuate quelle di carattere meramente laico, saranno cedute alla SA Sede e la loro amministrazione spetterà liberamente alla medesima. Saranno parimenti liberi da ogni ingerenza dello Stato e da conversione gli altri enti di qualsiasi natura gestiti dalla SA Sede in Italia nonché i Collegi di missioni (….). ”.

Si evidenzia, altresì, che “ dopo il Concordato, al fine di dare attuazione pratica dell’articolo 27 del Concordato, è stata costituita una “Commissione mista” tra Stato italiano e SA Sede, che ha iniziato i suoi la vori il 9.1.1930 e li ha terminati il 10.6.1934 dopo aver ripartito i beni appartenenti al “Pio Istituto della SA AS”: tali beni – in esecuzione del disposto dell’art. 27 - sono stati ripartiti appunto tra i due Stati, la SA Sede e lo Stato Italiano. In seguito alle deliberazioni della Commissione, il 1°.7.1934 il Pio Istituto della SA AS è stato soppresso per far luogo alle nuove amministrazioni dei beni così ripartiti: l’Amministrazione Pontificia della Basilica della S. AS (per la SA Sede) e le Opere Laiche (per l’Italia). La Delegazione Pontificia per il Santuario della SA AS di TO è stata istituita con la Costituzione Apostolica di Papa Paolo VI del 24 giugno 1965 che ha sostituito l’Amministrazione Pontificia della S. AS appunto con la Delegazione Pontificia, un ufficio della SA Sede che dipende direttamente dalla Segreteria di Stato alla quale è soggetta gerarchicamente e funzionalmente ”.

Si evidenzia, ancora, che “ La Delegazione Pontificia svolge la propria attività nello Stato Italiano, con le tutele previste nell’articolo 27 del Concordato stipulato tra la SA Sede e l’Italia nel 1929, che è un accordo di carattere internazionale giuridicamente sovraordinato rispetto alle leggi dello Stato. La Delegazione Pontificia per il Santuario della SA AS di TO è, pertanto, l’Ufficio che esercita, in nome e per mandato del Sommo Pontefice, la giurisdizione spirituale e temporale sulle opere, edifici annessi, terreni e chiese di proprietà della SA Sede. Compito specifico della Delegazione Pontificia è quello di amministrare a livello patrimoniale il Santuario della SA AS di TO, gestendo il patrimonio della SA Sede presente nelle Marche, vale a dire immobili, terreni (gestiti mediate l’Azienda Agraria) Chiese, beni mobili tutti afferenti al Santuario della SA AS di TO ”.

Ciò premesso quanto alla proprietà dell’immobile qui in rilievo e insistente nel Comune di Monteleone di Fermo, si dice che la Chiesa di S. Maria di TO, o Chiesa della Madonna di TO, “ è stata eretta nel 1663 per volere di don DE EN (o Beni) su un terreno di sua proprietà e, come risulta da una epigrafe arenaria posta sulla facciata della Chiesa, questi per voto la donò ai “sacerdoti della AS di TO” (si veda la relazione effettuata dal Notaio Pietro Ciarletta alla quale integralmente per brevità si rinvia - doc. 1 sulla base dei documenti reperiti in archivio ivi menzionati ed allegati). Il 14 ottobre 1664 il Notaio Capiccio a Fermo roga l’atto con cui cede e consegna all’Alma AS di TO la Chiesa sita nel Comune di Monteleone di Fermo con alcuni terreni; l’atto verrà registrato a TO il 9.9.1820 (doc. 1 allegato 1) . La circostanza è confermata in altri documenti quali la relazione della visita pastorale del 1694 di Mons. Paolucci ove si dice che la chiesa è stata “donata una cum suis bonis alme Domui Lauretane” (doc. 1 allegato 2) nonché nell’inventario della Diocesi di Fermo del 20.10.1727 “jus patronato… del Santuario di TO” (doc. 1 allegato 3). Successivamente il 1.10.1740 il Cardinale Valenti, per conto della “Sacra Congregatio Lauretana” conferma a ON PO BI la cappellania sulla predetta Chiesa (la cappellania può definirsi un ente ecclesiastico sorto per volontà di un fedele con beni da lui forniti allo scopo di adempiere ad uni fine di culto) – doc. 1 allegato 4. Anche a seguito della soppressione delle cappellanie ad opere del Regio decreto 7.7.1866 n. 3036 e conseguente demaniazione dei relativi beni, ai sensi dell’art. 18 del Regio Decreto le Chiese (edifizi ad uso di culto) vennero escluse dalla cessione al demanio dello Stato (doc. 1 allegati 6 e7). E’ importante chiarire che, pur essendo la Chiesa di proprietà e pertanto soggetta alla giurisdizione amministrativa della SA AS di TO (amministrata nel tempo dal Pio Istituto della SA AS poi sostituito dalla Amministrazione Pontificia ed, infine, dalla Delegazione Pontificia (….) vi sono nell’archivio arcivescovile di Fermo numerosi docu menti relativi alle visite pastorali dei Vescovi di Fermo alla Chiesa della Madonna di TO, documenti nei quali si dà sempre atto della circostanza che la Chiesa – seppure inserita nel territorio della Diocesi di Fermo - è di proprietà della SA AS di TO. La chiesa nel secolo XX e fino ai nostri giorni è stata gestita nell’ambito della Parrocchia di San Giovanni Battista di Monteleone, senza che nel corso dei secoli vi sia stato alcun cambiamento formale della proprietà, rimasta immutata.

La gestione della Chiesa della Madonna di TO, effettuata dalla Parrocchia di San Marone Martire della Curia di Fermo, venne lasciata dalla Curia fermana anche nelle mani dei par rocchiani residenti nelle zone immediatamente adiacenti la Chiesa, e ciò in ragione dell’ubicazione decentrata della piccola Chiesa in zona rurale. I parrocchiani residenti in prossimità della Chiesa si occupavano di pulire la chiesa, si intestavano l’utenza della luce dividendo la relativa spese, e avevano anche la copia delle chiavi (si allegano dichiarazioni testimoniali di alcuni parrocchiani doc. 2). Alla fine dell’anno 2018 muore l’allora Parroco ON HI AU e, come attestato dalla dichiarazione testimoniale del sig. OT BR del 12.12.2024 (doc. 13 prodotto dal la difesa delle ricorrenti CI con memoria del 14.7.2025) qualche mese prima della fine dell’anno 2018, dopo la morte del Parroco, il parrocchiano IN Domenico, che aveva (come altri) in custodia la chiave della predetta Chiesa, non sapendo cosa farne, decise di lasciare la chiave in Comune, e “qualche mese prima di fine anno 2018 ha depositato la propria chiave della Chiesa Madonna di TO consegnandola agli uffici comunali in mia presenza (in qualità di dipendente comunale) ed in presenza di altro personale, in mancanza di un parroco a cui consegnarla in quel periodo, visto il decesso del precedente parroco e la mancata nomina di un sostituto ”. Pertanto solo da tale data (fine anno 2018) il Comune di Monteleone di Fermo ha avuto una chiave della Chiesa e, da quel momento, del tutto arbitrariamente e sine titulo, il Comune ha iniziato a gestire la predetta Chiesa affermando di esserne proprietario, ma ciò senza un atto formale (o un provvedimento giudiziale) che attestasse il passaggio di proprietà in suo favore”.

Nella memoria si informa che nel marzo del 2022 a seguito di una disposta ricognizione dei beni immobili pertinenti alla SA Sede, “ la Delegazione Pontificia, pertanto, venuta a sapere tramite la Curia vescovile di Fermo che la chiave della Chiesa della Madonna di TO di sua proprietà era detenuta non più dalla Parrocchia bensì dal Comune di Monteleone di Fermo e dovendo sul punto relazionare alla Segreteria per l’Economia del Vaticano, inviava alcune pec al Comune di Monteleone di Fermo ed alla Soprintendenza Archeologia, Belle arti e paesaggio per le Province di Ascoli Piceno Fermo e AC (in data 15.4.2024 e 23.7.2024- doc. 4) facendo presente di stare effettuando una ricognizione del proprio patrimonio e allegando la ricostruzione notarile attestante la proprietà della chiesa in capo alla Delegazione ”.

Successivamente con pec inviata dal proprio legale la Delegazione faceva presente al Comune di Monteleone di Fermo che i documenti reperiti attestavano la proprietà della Chiesa in capo alla Delegazione e, pertanto, chiedeva la consegna delle chiavi della Chiesa, quale legittima proprietaria, in difetto di diversa prova documentata fornita dal Comune.

Si evidenzia che nel Catalogo Generale dei beni culturali vi è la scheda della Chiesa della Madonna di TO (doc. 7) nella quale la si attesta (a pagina 3) come “condizione giuridica” quale “ente ecclesiastico” e che la dichiarazione in catasto per le chiese e gli edifici di culto non è obbligatoria bensì meramente facoltativa.

Quanto all’odierno processo, si dice che la SA Sede - Delegazione Pontificia è soggetto estraneo al procedimento di espropriazione per cui è causa, non avendo ricevuto la notifica di alcun provvedimento, ma dagli atti di causa emerge che la questione della proprietà della Chiesa della Madonna di TO è oggetto di contestazione tra i ricorrenti ed il Comune di Monteleone di Fermo, in quanto questione rilevante nell’ambito del procedimento espropriativo ed oggetto di specifiche prescrizioni da parte della Provincia di Fermo.

La Delegazione esprime, quindi, un interesse qualificato, concreto e attuale a sostenere le censure e le ragioni delle ricorrenti CI CA e CI LA nella parte in cui esse contestano la proprietà comunale della Chiesa della Madonna di TO. Ritiene che la questione della proprietà della Chiesa costituisca una questione pregiudiziale che questo Tar potrebbe conoscere seppure in via incidentale, qualora sia ritenuta dirimente al fine di pronunciarsi sulla questione principale.

Si evidenzia come non sia possibile usucapire un bene adibito a luogo di culto - nel caso anche di proprietà della SA Sede - sia in forza della disposizione dell’art. 27 del Concordato secondo cui i beni appartenenti al Santuario della S. AS di TO sono “ liberi da ogni ingerenza da parte dello stato ”, sia in quanto la destinazione della Chiesa a luogo di culto e l’interesse collettivo rendono impossibile che qualcuno possa acquistarne la proprietà per usucapione in quanto mancherebbe l’animus domini che è incompatibile con la funzione pubblica di luogo di culto. Si evidenzia che “ L'usucapione del Comune, infatti, implicherebbe una “sottrazione alla destinazione” a luogo di culto della Chiesa che l’art. 831 c.c. vieta espressamente, rendendo in ogni caso l’eventuale ultraventennale possesso del Comune (nel caso di specie contestato) non idoneo a produrre l'effetto traslativo della proprietà, in quanto il possesso esercitato dal Comune (che mira all'acquisto della proprietà piena) sarebbe incompatibile con il vincolo legale im posto sull’immobile (l’uso pubblico e la destinazione sacra). Inoltre secondo il Can. 1270 del Codice del diritto canonico “Can. 1270 - Le cose immobili, quelle mobili preziose, i diritti e le azioni sia personali sia reali, che appartengono alla Sede Apostolica si prescrivono nello spazio di cento anni ”.

Si sottolinea che “ i beni gestiti dalla Delegazione Pontificia, in quanto di proprietà della SA Sede, vale a dire di uno Stato estero, non sono soggetti al potere ablativo dello Stato italiano (anche in forza degli accordi del Concordato) e, comunque, in ipotesi di espropria zione si dovranno applicare le regole sull’espropriazione dettate dal diritto internazionale, mediante interpello presso le Sedi diplomatiche, come peraltro previsto anche dall’art. 4 co. 5 del D.P.R. 327/01 ”.

Si richiama l'art. 5 c. 1 della L. 1985, n. 121 che stabilisce che “ Gli edifici aperti al culto non possono essere requisiti, occupati, espropriati o demoliti se non per gravi ragioni e previo accordo con la competente autorità ecclesiastica ”.

Si sottolinea che la questione della proprietà della Chiesa assume rilevanza, posto che la procedura espropriativa di cui si controverte nel presente giudizio ha avuto inizio con la delibera C.C. del Comune di Monteleone di Fermo n. 25/2021, nella quale si motivava la pubblica utilità dell’opera essenzialmente in funzione di una migliore fruibilità turistica nonché per l’interesse culturale della Chiesa della Madonna di TO, con la realizzazione della strada e dell’area a parcheggio.

La problematica della proprietà della Chiesa, si evidenzia, emerge in diversi atti procedimentali: la Provincia di Fermo, con Determinazione Dirigenziale n. 520/GEN del 22.08.2024, ha espresso parere favorevole con prescrizioni tra cui anche che “ il Comune verifichi la proprietà della Chiesa della Madonna di TO poiché le affermazioni non corrispondenti al vero comporterebbero l’annullamento degli atti ai sensi dell’art. 21-nonies comma 2-bis della L. 241/90; ”.

Con successivo Decreto n. 21 del 17.3.2025 la Provincia di Fermo ha espresso parere di conformità favorevole, in merito alla variante prescrivendo, tra l’altro, “ Il Comune valuti la legittimità del procedimento espropriativo ai sensi dell’art. 19 del DPR n. 327/2001 in riferimento alle particelle catastali su cui insiste la Chiesa della Madonna di TO ”. Quindi la stessa Provincia di Fermo ha espresso parere di conformità favorevole alla Variante in oggetto adottata dal Comune, “ condizionatamente all’adeguamento ” ai vari rilievi formulati, tra cui espressamente la verifica della proprietà della chiesa. Tale verifica, si lamenta, non è stata mai effettuata dal Comune di Monteleone di Fermo.

13. Dopo il deposito di documenti, lo scambio di memorie e repliche da parte del Comune resistente, delle ricorrenti CI LA e CA e della Delegazione pontificia, nonché dopo la discussione orale, la causa è passata in decisione.

14. Occorre preliminarmente osservare che l’atto di costituzione del 10 giugno 2025 delle donatarie dell’immobile oggetto di istanza di p.d.c. (a sua volta oggetto del ricorso introduttivo), in dichiarata sostituzione dell’originario ricorrente, loro padre e dante causa per donazione, non è da questi controfirmato. Né la procura rilasciata dalle costituende al proprio legale contiene la firma dell’originario ricorrente.

Tenuto conto di quanto dispone l’art. 111 cpc (“ Se nel corso del processo si trasferisce il diritto controverso per atto tra vivi a titolo particolare, il processo prosegue tra le parti originarie.Se il trasferimento a titolo particolare avviene a causa di morte, il processo è proseguito dal successore universale o in suo confronto.In ogni caso il successore a titolo particolare può intervenire o essere chiamato nel processo e, se le altre parti vi consentono, l'alienante o il successore universale può esserne estromesso.La sentenza pronunciata contro questi ultimi spiega sempre i suoi effetti anche contro il successore a titolo particolare ed è impugnabile anche da lui, salve le norme sull'acquisto in buona fede dei mobili e sulla trascrizione ”), trattandosi di successione a titolo particolare e non risultando alcuna autorizzazione delle altre parti alla estromissione dell’alienante e originario ricorrente, né tantomeno una volontà di quest’ultimo in tal senso, deve concludersi che il ricorso introduttivo del giudizio ha quale parte ricorrente esclusivamente CI TO.

Né l’atto di costituzione del 10 giugno 2025 (che come visto non vale ad estromettere l’originario ricorrente) delle sue figlie donatarie può essere qualificato come atto di intervento ad adiuvandum , mancandone le forme (a cominciare dalla notificazione) ex art. 50 cpa.

L’atto del 10 giugno 2025 è, dunque, processualmente, tamquam non esset .

Diversamente è a dirsi relativamente all’atto di (primi) motivi aggiunti, notificato l’11 giugno 2025, opportunamente e correttamente proposto anche quale ricorso proprio, avendo le ricorrenti sicura legittimazione e interesse (quali proprietarie espropriande) a proporre un autonomo ricorso avverso la procedura espropriativa finalizzata alle opere pubbliche progettate dal Comune resistente.

15. Sempre preliminarmente va disattesa l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune con riferimento ai primi motivi aggiunti, relativamente alla carenza di interesse alle censure sulla proprietà della Chiesa, dato che tali censure sono esclusivamente strumentali alla pretesa illegittimità degli atti amministrativi che riguardano le ricorrenti e non mirano a tutelare la proprietà altrui.

16. Infine, ancora, preliminarmente, va rigettata l’eccezione di carenza di giurisdizione con riferimento ai secondi motivi aggiunti, sul rilievo che le contestazioni della indennità di esproprio sono conosciute dal Giudice ordinario, dato che le ricorrenti hanno espressamente gravato gli atti finali della procedura amministrativa, non al fine di contestare la misura della indennità, bensì per coprire con le impugnazioni tutto l’arco procedimentale e non incorrere in contestazioni di improcedibilità per non aver gravato gli atti conclusivi del procedimento. Mirando, in sostanza, a far valere la illegittimità derivata sugli atti gravati, provocata dalla dedotta illegittimità degli atti presupposti, gravati con i primi motivi aggiunti.

17. Nel merito è fondato il ricorso introduttivo, così come il primo e secondo atto di motivi aggiunti, per le seguenti ragioni.

17.1 Il ricorso introduttivo è fondato in quanto nella nota comunale di diniego del 31 agosto 2021 si dà per assodato che esista un fabbricato sul lato nord, rispetto al progettato ampliamento, ad una distanza inferiore ai 10 metri, in violazione dell’art. 61 del regolamento edilizio. Tale distanza è, tuttavia, dichiaratamente desunta dal Comune da una “ lettura grafica ” (cfr. nota comunale del 10 agosto 2021, doc. 4 allegato al ricorso) e non risulta che a seguito delle motivate contro deduzioni effettuate dal tecnico di parte ricorrente, vi sia stato alcun accesso in loco per accertare definitivamente se, materialmente, esistesse o meno tale edificio alla distanza dedotta dalla cartografia. Accesso in loco, a quanto pare, agevolmente effettuabile, visto lo stato dei luoghi liberamente accessibile, che ha consentito al Comune il successivamente effettuato “picchettamento” unilaterale dell’area, per il progettato procedimento di esproprio.

Sotto tale profilo la nota impugnata è affetta da eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Inoltre, la nota del 31 agosto 2021 gravata è affetta da eccesso di potere per difetto di istruttoria, anche relativamente alla parte in cui motiva il diniego con riguardo al pergolato, che parte ricorrente ha espressamente escluso dal progetto (cfr. punto n. 3 della nota del 18 agosto 2021, doc. 5 allegato al ricorso).

Anche la terza motivazione del diniego, ossia la avvenuta approvazione della delibera di indirizzo della Giunta comunale n. 14 del 27 aprile 2021 e della delibera del Consiglio comunale n. 25 del 31 luglio 2021 di approvazione della fattibilità del progetto e di adozione di variante per la realizzazione di una via pubblica, non supera il vaglio di legittimità. Così come non supera il vaglio di legittimità la stessa impugnata delibera n. 25/2021. Tale delibera di adozione della variante propedeutica alla procedura di esproprio, nella misura in cui viene posta a base del diniego gravato, può essere autonomamente impugnata, poiché immediatamente lesiva della posizione giuridica soggettiva del ricorrente (cfr. tra le molte, Consiglio di Stato sez. IV, 1° aprile 2025, n. 2729).

Sotto tale profilo deve tenersi conto che la domanda di permesso di costruire è stata presentata il 16 marzo 2021, mentre entrambe le delibere succitate sono successive e nessuna delle due reca menzione alcuna della ridetta domanda di permesso edificatorio.

È principio consolidato (cfr. tra le molte T.A.R. per le Marche, sez. I, 7 novembre 2025, n. 900, non appellata) che le scelte urbanistiche richiedono una motivazione più o meno rigorosa, a seconda che si tratti di previsioni interessanti la pianificazione in generale ovvero un'area determinata, ovvero qualora incidano su aree specifiche, ledendo legittime aspettative dei privati.

Nella specie si tratta di variante urbanistica puntuale circoscritta ad area molto limitata e ben individuata, ma nessuna ponderazione degli interessi dei privati (soli 8 nuclei familiari, secondo quanto risulta agli atti) emerge dalla delibera gravata. Nella specie, inoltre, essendo stata presentata istanza di permesso di costruire, il cui procedimento non si era ancora concluso al momento dell’emanazione delle due citate delibere, era oltremodo necessaria una motivazione rafforzata di queste vista la pendenza del procedimento autorizzatorio.

La delibera n. 25/2021 impugnata risulta, quindi, viziata per eccesso di potere, mancando del tutto la ponderazione degli interessi privati coinvolti, ciò che si risolve in difetto di motivazione dell’atto.

Tale illegittima delibera non può, quindi, fungere da legittima motivazione del diniego del permesso di costruire gravato.

In conclusione, il ricorso introduttivo va accolto e per l’effetto vanno annullati il diniego di permesso di costruire del 31 luglio 2021 e la delibera del consiglio comunale n. 25/2021.

18. Quanto ai motivi aggiunti, se ne deve rilevare la loro improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto l'annullamento della delibera comunale di adozione della variante esplica effetti automaticamente caducanti, e non meramente vizianti, sul successivo atto di approvazione della stessa (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 1° aprile 2025, n. 2729; Consiglio di Stato sez. IV, 24 aprile 2023, n. 4130). Dato che ai sensi dell’art. 19 c. 2 D.P.R. 327/2001 “ L'approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte del consiglio comunale, costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico ”, l’annullamento della delibera di adozione comporta contestualmente l’annullamento della delibera di riadozione a seguito dei pareri e di quella di approvazione del progetto, con conseguente riflesso sull’intera procedura di esproprio che in tale variante trova unica causa e i cui atti sono automaticamente caducati.

18.1 Anche ai fini della regolazione delle spese, il Collegio ritiene, tuttavia, opportuno trattare sinteticamente il merito dei motivi aggiunti.

18.1.1 Quanto al primo atto di motivi aggiunti. Sono fondati i motivi primo e secondo.

Quanto al primo motivo sussiste il mancato recepimento delle prescrizioni della Soprintendenza e della Provincia, entrambe chiare nel prevedere il mantenimento della carreggiata a 2,5 metri (“ non superando l’ingombro del tracciato esistente”, secondo la prescrizione soprintendentizia, cfr. pag. 8 doc. 7 dep. 25 giugno 2025), mentre il progetto prevede un allargamento a 4,5 metri della “ piattaforma stradale ”, con notevole modifica dello stato dei luoghi e un rilevante superamento dell’ingombro del tracciato esistente.

Inoltre, nella delibera n. 21/2025 di approvazione della variante non c’è alcuna valutazione circa la proprietà dell’area su cui insiste la Chiesa della Madonna di TO, come prescritto dalla Provincia. Sotto questo profilo, va rilevato incidentalmente che a fronte delle articolate, puntuali e dettagliate prove (consistenti anche in un titolo, seppur vetusto e di difficile intellegibilità) e deduzioni della parte interveniente iussu iudicis , circa la proprietà della Chiesa, il Comune resistente non ha prodotto alcuna prova a sostegno della proprietà comunale dell’edificio e dell’area circostante.

Sotto questo profilo, va rilevato che come incontestatamente affermato più volte dalle ricorrenti, la strada che il Comune vorrebbe elevare da privata a pubblica, è “interpoderale”, quindi costituita ex collatione privatorum agrorum , ed è, quindi, di proprietà comune tra i frontisti (cfr. T.A.R per il Piemonte, sez. II, n. 1278/2013; T.A.R. per la Toscana, sez. III, n. 1562/2012). Dunque il suo esproprio, alla luce dei rilievi sollevati dalla parte interveniente, ha molteplici riflessi meritevoli di approfondimento istruttorio (come aveva prescritto al Provincia di Fermo), sia quanto a rispetto delle norme ordinarie interne in tema di beni ecclesiastici o di culto e di rapporti con ordinamenti esterni rispetto allo Stato italiano, sia concordatarie per il regime della proprietà riconducibile allo Stato della Città del Vaticano. Per cui la derubricazione, effettuata dal Comune (cfr. delib. C.c. n. 24/2024), a completa irrilevanza della questione della proprietà della Chiesa, manifesta carenza di istruttoria e determina illegittimità per eccesso di potere degli atti gravati.

Quanto al secondo motivo, la motivazione della delibera n. 11/2025 gravata si rivela contraddittoria rispetto a quanto in precedenza stabilito sin dall’atto di indirizzo giuntale (n. 14/2021) e poi con la delibera di c.c. n. 25/2021, laddove l’azione amministrativa e l’interesse pubblico, erano focalizzati sulla valorizzazione turistica della Chiesa (con affermazione già di per sé illogica: dato che l’edificio è immediatamente prospiciente una via pubblica asfaltata e regolarmente transitata, non si comprende come la realizzazione di una seconda strada pubblica che rasenta un lato dell’antico edificio di culto possa valorizzarlo turisticamente, se la nuova via pubblica è a dichiarato vantaggio esclusivo della locale viabilità rurale che tocca solo pochi nuclei familiari) mentre nella delibera c.c. n. 11/2025 l’interesse pubblico prioritario diventa il miglioramento della viabilità rurale. Ma anche in questa prospettiva, nulla si dice del perché le tre strade esistenti in loco siano insufficienti a garantire le esigenze dei flussi di traffico, sulla cui consistenza, peraltro, nulla è dato sapere.

Anche il terzo motivo del primo atto di motivi aggiunti è fondato, perché essendo mutato sia il progetto tecnico (eliminazione del parcheggio, diversità di tracciato), sia l’interesse pubblico prevalente dichiarato (ossia il miglioramento della viabilità rurale), sarebbe stato ragionevole e congruo riadottare il progetto e la relativa variante al fine di consentire la presentazione di osservazioni e di ponderare se in tutto il territorio comunale solo quello qui in rilievo fosse meritevole di miglioramenti viari o se altrove fossero necessarie ulteriori elevazioni, da strade interpoderali private a pubbliche.

18.1.2. Quanto al secondo atto di motivi aggiunti, volto tuzioristicamente a far valere l’illegittimità derivata dalla illegittimità degli atti a monte gravati con il primo atto di motivi aggiunti/ricorso autonomo, ne va rilevata la fondatezza, posto che l’annullamento della delibera di approvazione della variante determina anche la caducazione del procedimento di esproprio e di quello finalizzato alla determinazione della relativa indennità.

19. In conclusione per le esposte ragioni, il ricorso introduttivo del giudizio va accolto e per l’effetto vanno annullati gli atti gravati, cui consegue la caducazione dell’intera procedura di variante e di esproprio oggetto di giudizio; il primo atto di motivi aggiunti a valere quale ricorso autonomo va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, comunque fondato; il secondo atto di motivi aggiunti va dichiarato improcedibile, comunque fondato.

20. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo, a carico del Comune resistente, tenuto adeguatamente conto della sua dimensione. Compensate le altre, alla luce della costituzione solo formale dell’Amministrazione statale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

- accoglie il ricorso introduttivo e per l’effetto annulla gli atti gravati, cui consegue la caducazione dell’intera procedura di variante e di esproprio oggetto di giudizio;

- dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, comunque fondato, il primo atto di motivi aggiunti a valere quale ricorso autonomo;

- dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, comunque fondato, il secondo atto di motivi aggiunti.

Condanna il Comune resistente al rimborso delle spese di lite a favore del ricorrente CI TO, quantificate in euro 1.000,00 (mille/00) oltre accessori e rimborso del c.u. se e in quanto versato; Condanna il Comune resistente al rimborso delle spese di lite a favore delle ricorrenti CI LA e CI CA quantificate in euro 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori e rimborso del c.u. se e in quanto versato; Condanna il Comune resistente al rimborso delle spese di lite a favore dell’interveniente quantificate in euro 1.000,00 (mille/00) oltre accessori. Compensate le altre.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CO Anastasi, Presidente

Tommaso Capitanio, Consigliere

AB EL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB EL	CO Anastasi

IL SEGRETARIO