Pubblicato il 23/12/2025

N. 01206/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00042/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 42 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Fincapriccioli S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Carlo Maria Mannironi, Jacopo Fiori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Silvio Murroni, Mattia Pani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di San Teodoro, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Raffaele Soddu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Sassari, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare degli effetti

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del Piano di Utilizzo dei litorali del Comune di San Teodoro e degli atti presupposti;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 10 marzo 2025:

per l’annullamento

della variante al PUL di San Teodoro e delle Linee guida regionali per la predisposizione dei PUL.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna e del Comune di San Teodoro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La “Fincapriccioli S.r.l.”, in qualità di proprietaria di numerose aree ricomprese e circostanti il complesso residenziale di Puntaldìa, situato nel Comune di San Teodoro, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, la delibera con la quale il Consiglio comunale di San Teodoro ha approvato il Piano di utilizzo dei litoranei, pubblicato sul BURAS in data 24 ottobre 2019.

2. La ricorrente ha chiesto l’annullamento degli atti impugnati, previa sospensione cautelare dei loro effetti, lamentando:

I. la violazione degli articoli 21 e 23 delle NTA del PUC del Comune di San Teodoro, delle Linee guida regionali per la predisposizione del PUL; della convenzione sottoscritta in data 12 giugno 2015, nonché l’eccesso di potere per arbitrarietà, genericità e contraddittorietà manifeste, difetto assoluto di istruttoria e di motivazione. In sintesi, la ricorrente ha lamentato il contrasto tra il PUL approvato (in difformità con il Piano adottato) e il PUC in vigore, nella parte in cui il primo ha previsto l’installazione di un chiosco per il noleggio di lettini sdraio e ombrelloni sul retro della spiaggia di Puntaldìa, a confine con le aree golf che la ricorrente ha in concessione, nella parte inclusa in Zona F/1 nella quale, secondo il PUC, detta opera non è consentita. Peraltro, la zona di realizzazione del chiosco sarebbe raggiungibile soltanto tramite una stradina interna all’area in concessione della ricorrente, di cui il Comune non poteva disporre. Inoltre, mentre il piano adottato aveva previsto una superficie totale (parcheggi 1 e 2) pari a mq. 3.368 per complessivi 96 posti auto e 8 240 utenti (cfr. doc. 3-bis, pag. 21), il piano approvato ha previsto una superficie complessiva di 3.722 mq. senza alcun chiarimento in ordine alle modalità di reperimento degli ulteriori 354 mq., corrispondenti a 10 posti auto in più da destinare a parcheggio e a 265 utenti;

II. la violazione dell’art. 25 delle Linee guida regionali per la predisposizione del PUL, l’eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, perplessità e violazione del principio di buona amministrazione. Nel dettaglio, la ricorrente ha osservato che il PUL approvato, in contrasto con le Linee guida, non ha previsto servizi igienici accanto al chiosco per il noleggio di ombrelloni, lettini e sdraio; con riferimento, invece, a Punta Sabbatino, i servizi igienici sarebbero stati previsti in modo inadeguato e insufficiente, considerato il dimezzamento della superficie destinata a tale scopo già in sede di approvazione del PUL. Ne deriverebbe, a suo giudizio, che il retro-spiaggia di Punta Sabbatino – di sua proprietà – verrebbe incivilmente sporcato dai bagnanti in ragione dell’assenza di adeguati servizi igienici;

III. la violazione degli articoli 20 e 21 della legge regionale n. 45/1989 e della legge n. 241/1990 in ragione delle difformità esistenti tra il Piano adottato e quello successivamente approvato, caratterizzato da modifiche sostanziali che avrebbero richiesto il riavvio del procedimento, per consentire a tutti i soggetti privati interessati di parteciparvi, oltre al nuovo svolgimento della procedura di VAS. Tra le difformità più significative, la ricorrente ha segnalato come nel PUL approvato la disciplina delle concessioni demaniali sia stata ampiamente modificata, con la previsione di un numero maggiore delle stesse – oggi 30, con differenti dislocazioni rispetto alla 17 previste dal Piano adottato – alle quali si aggiungono 14 concessioni relative a chioschi, per un totale di 44 concessioni (contro le 36 complessive del Piano adottato).

3. Il Comune di San Teodoro si è costituito in giudizio, in data 27 gennaio 2020, per resistere all’accoglimento del ricorso e della domanda cautelare.

4. All’esito dell’udienza camerale del 12 febbraio 2020 il Collegio, con l’accordo delle parti, ha disposto la riunione al merito dell’istanza cautelare.

5. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 10 marzo 2025, la ricorrente ha domandato l’annullamento degli atti indicati in epigrafe e, segnatamente, della determinazione della Regione Sardegna, Direzione Generale Pianificazione Urbanistica, Servizio tutela del paesaggio Sardegna settentrionale nord-est in data 24 gennaio 2025, n. 94, di approvazione ai sensi dell’art. 9 della L.R. n. 28/1998, della variante al Piano di Utilizzo dei Litorali del Comune di San Teodoro.

5.1. La ricorrente ha lamentato:

I. la violazione delle linee guida della RAS per la predisposizione del PUL approvate con DGR n. 10/5 del 21 febbraio 2017, 4 giugno 2020, n. 28/2 e 9 luglio 2020, n. 35/12, la violazione dell’art. 29 della LR Sardegna n. 23/1985, nonché l’eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e contraddittorietà manifesta. Nel dettaglio, la ricorrente ha evidenziato che la variante al PUL non ha eliminato i vizi originari denunciati con il ricorso, con specifico riferimento alle disposizioni riguardanti la spiaggia e i parcheggi di Puntaldia, disposizioni che ledono i diritti e gli interessi della ricorrente incidendo negativamente sul pacifico godimento dei beni di sua proprietà o dei quali ha il possesso in forza delle convenzioni stipulate con il Comune. Inoltre, il PUL ha previsto, per la spiaggia della Marina di Puntaldia, un numero di 225 bagnanti, numero in concreto mai raggiunto in precedenza, date la limitata superficie della stessa e la presenza della concessione demaniale marittima a favore dell’albergo situato alle spalle dell’arenile, senza prevedere altresì i posti auto necessari a soddisfare la domanda dei potenziali nuovi utenti, in quanto i parcheggi esistenti sono destinati «a uso delle residenze» e i parcheggi destinati a tutti gli utenti sono soltanto quelli esistenti a ridosso della spiaggia de La Cinta (e sono stati previsti in numero insufficiente) e regolamentati dal Piano nella parte denominata La Cinta Nord;

II. la violazione degli artt. 3, 20-bis, 21 e 22-bis della Legge Regionale della Sardegna n. 45/1989 e dell’art. 15 delle N.T.A. del PPR in quanto il Comune di San Teodoro non avrebbe potuto procedere all’approvazione del PUL e della variante in assenza del sovraordinato Piano Urbanistico Comunale “di adeguamento al PPR e al PAI” dato che secondo l’art. 21 della LR n. 45/1989 il Piano di Utilizzo dei Litorali costituisce uno strumento urbanistico attuativo del PUC.

6. La Regione Autonoma della Sardegna si è costituita in giudizio, in data 27 agosto 2025, per resistere all’accoglimento del ricorso.

7. In previsione della trattazione del merito, le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm. La Regione Autonoma della Sardegna ha eccepito, tra le altre cose: 1) l’improcedibilità del ricorso introduttivo, dato che gli atti regionali e comunali impugnati sono stati superati dai successivi atti pianificatori impugnati con i motivi aggiunti; 2) l’inammissibilità per difetto di interesse in quanto la ricorrente ha lamentato genericamente delle asserite illegittimità degli atti pianificatori comunali e regionali (atti del tutto discrezionali e ancora privi dei relativi atti attuativi) senza specificare, con particolare riferimento a quelli regionali, quale sia la concreta, effettiva lesione che derivi direttamente dalle previsioni dei medesimi atti pianificatori. Con la memoria di replica, depositata il 26 novembre 2025, la ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso principale e dei motivi aggiunti, contestando l’improcedibilità eccepita dall’Amministrazione, affermando la sussistenza, fin dalla loro proposizione, delle condizioni dell’azione, essendo stata indicata la lesione subita per effetto degli atti impugnati.

8. All’udienza pubblica del 17 dicembre 2025, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio ritiene opportuno richiamare, anche ai sensi dell’art 88 cod. proc. amm., quanto recentemente statuito in fattispecie analoghe, nelle quali si è osservato che: “[…] Invero, con il Piano di Utilizzo dei Litorali il Comune ha inteso disciplinare l’utilizzo delle aree demaniali marittime e gli ambiti di retro spiaggia ad esse attigue, dimensionando e localizzando per il futuro i servizi di supporto alla balneazione e le infrastrutture per l’accesso alla spiaggia, così da garantire la fruizione sostenibile del sistema costiero e delle sue risorse, in linea con gli indirizzi programmatici, locali e sovralocali, e con le scelte ambientali e urbanistiche operate dall’Ente.

Rispetto alle scelte ampiamente discrezionali contenute in tale atto, la ricorrente contesta all’Amministrazione di avere circoscritto molte delle aree attualmente date in concessione alla Società e di averne eliminate talune, senza salvaguardare espressamente le concessioni attualmente in essere, prorogate dal legislatore nazionale (al momento della proposizione del ricorso) fino al 31.12.2020 ex art. 1 comma 18 del D.L. n. 194/2009 e fino al 31.12.2033 ex art. 1 commi 682 e 683 della Legge n. 145/2018, ed anzi stabilendo nel Regolamento d’uso all’art. 16 rubricato “Norme transitorie”, che “... le attività turistico-ricreative e servizi di supporto alla balneazione esistenti sono tenute ad adeguarsi entro 6 mesi dalla entrata in vigore del piano di utilizzo dei litorali ...”, e prevedendo all’art. 14 che: “il piano di utilizzazione dei litorali costituisce ragione di pubblico interesse che giustifica la revoca, ai sensi dell’art. 42 del codice della navigazione, delle concessioni in contrasto con il piano stesso e che non si adeguano alle prescrizioni dello stesso”.

Tuttavia, come eccepito dal Comune in giudizio, gli artt. 14 e 16 del “Regolamento d’uso” allegato al PUL che la ricorrente pone alla base delle doglianze articolate - lamentando che da esse si trarrebbe prova del fatto che col PUL approvato l’Ente ha inteso incidere direttamente sulle concessioni in essere in violazione della proroga stabilita dal legislatore nazionale - non hanno trovato attuazione da parte del Comune, il quale non ha infatti emesso alcuno specifico atto volto ad annullare o ridurre le concessioni in essere da subito, come lamenta invece la ricorrente.

Al contrario, anche in giudizio, nella memoria depositata il 13.12.2024 (vedi pagine 4 e 5) sul punto il Comune ha evidenziato: “giova, inoltre, rappresentare come le lamentate previsioni contenute negli artt. 14 e 16 del “Regolamento d’uso”, oltre a non essere state ancora applicate in concreto dal Comune di Arzachena, non lo potranno essere, neppure, in futuro atteso il sopravvenuto mutamento delle competenze in materia di rilascio e di revoca delle concessioni demaniali marittime, trapassate, ora, in capo alla Regione Autonoma della Sardegna. Dette previsioni, pertanto, nelle more del presente giudizio, hanno perso la loro attualità e tutta la loro potenzialità lesiva. La durata delle concessioni demaniali marittime, inoltre, come visto, viene disciplinata dal Legislatore nazionale”, aggiungendo altresì (vedi pagina 10) che “le disposizioni censurate contenute agli artt. 4, 6 e 14 del “Regolamento d’uso” riguardano le concessioni demaniali marittime future e non quelle preesistenti, le quali continueranno nella loro vigenza fino alla scadenza naturale. Ciò è più che sufficiente per affermare che le disposizioni regolamentari denunciate non arrecano alcun danno alla Società Ricorrente che le ha, quindi, vanamente impugnate. La censura, pertanto, non è in alcun modo assistita da un concreto ed attuale interesse alla sua proposizione essendo, come è evidente, del tutto inammissibile. Invero, esse non valgono ad azzerare le facoltà dei concessionari già assentite né a vietare loro le attività che “rappresentano il consueto ed ordinario utilizzo delle aree demaniali”, così scongiurando i rischi lamentati dalla ricorrente, e dimostrando l’effettiva insussistenza di un interesse attuale e concreto all’odierna impugnazione del PUL nei termini prospettati in ricorso, in parte peraltro superati dalla normativa sopravvenuta in corso di causa (vedi Legge n. 118/2022; D.L. n. 198/2022 convertito in Legge n. 14/2023, L.R. n. 7/2021)” .

Analogamente, anche nel caso oggetto dell’odierno giudizio le prescrizioni del P.U.L., ritenute lesive dalla ricorrente, non sono state oggetto né di spontanea attuazione, né tantomeno sono state attuate dall’Amministrazione mediante i necessari atti applicativi che abbiano in concreto reso attuale la lesione alla sua sfera giuridica, circostanza che depone per l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti.

Ciò può essere certamente affermato, in accoglimento dell’eccezione preliminare formulata dall’Amministrazione regionale, con riferimento al ricorso e ai motivi aggiunti nelle parti in cui sono volti a censurare asserite illegittimità degli atti pianificatori regionali senza alcuna specificazione della lesione concretamente subita per effetto dei medesimi. A fronte di tale eccezione, la ricorrente ha replicato che l’interesse all’annullamento degli atti regionali impugnati deriverebbe dalla mancanza di previsioni, nelle Linee guida per la predisposizione dei PUL, con riferimento alla raccolta dei rifiuti prodotti dagli “utenti escursionisti”, benché uno degli scopi fondamentali da esse perseguito dovrebbe essere “garantire la conservazione e la valorizzazione della integrità fisica e patrimoniale dei beni demaniali e del più vasto contesto circostante” . Ne deriverebbe, a suo giudizio, che gli utenti escursionisti, al termine della giornata di mare, sarebbero soliti abbandonare i rifiuti nella proprietà della ricorrente. Quanto al PUL, l’attualità della lesione sarebbe rappresentata “dall’insufficienza dei parcheggi e dalla mancata previsione o inadeguatezza dei servizi igienici riservati ai bagnanti” (v. pagina 2 della memoria di replica depositata il 26 novembre 2025).

Orbene, è del tutto evidente come la ricorrente abbia censurato gli atti regionali e il PUL, per come la stessa ha ricostruito il proprio interesse caducatorio, in ragione di una lesione del tutto teorica della propria sfera giuridica. In buona sostanza, la ricorrente non può ritenersi lesa dalla mancanza di previsioni specifiche in ordine alla raccolta dei rifiuti prodotti dagli utenti escursionisti, atteso che l’abbandono degli stessi nella sua proprietà è una mera eventualità teorica che, qualora si dovesse realizzare, consentirà alla ricorrente di sollecitare l’esercizio dei poteri di vigilanza che sono propri dell’Ente locale (che, anche nel corso del giudizio, ha affermato di farsi carico di tutte le attività di raccolta dei rifiuti negli arenili).

Deve poi rimanere fermo il rilievo per cui la disciplina regionale impugnata consente di approvare i piani di utilizzo dei litorali senza il necessario presupposto di uno strumento urbanistico generale approvato in adeguamento al piano paesaggistico regionale, ma, al contempo, prevede comunque la valutazione paesaggistica regionale di conformità del piano di utilizzo dei litorali con i valori del Piano Paesaggistico Regionale sovraordinato. Nel caso di specie, tale valutazione è stata resa con l’elaborazione di prescrizioni, volte a garantire la coerenza del PUL con la salvaguardia del paesaggio, che dovranno poi essere attuate e valutate caso per caso. All’interno di siffatta valutazione, non poteva l’Amministrazione regionale contestare scelte di merito compiute dal Comune con riferimento alla quantificazione degli utenti del litorale, al dimensionamento dei parcheggi o all’individuazione dei punti per la raccolta dei rifiuti: si tratta di valutazioni discrezionali e di opportunità che sono state svolte dall’Amministrazione comunale che non attengono direttamente alla coerenza con i valori del PPR.

Analogamente, se ricostruito nei termini svolti dalla ricorrente (“Quanto al PUL, l’attualità della lesione sarebbe rappresentata “dall’insufficienza dei parcheggi e dalla mancata previsione o inadeguatezza dei servizi igienici riservati ai bagnanti” ) non vi sarebbe, allo stato, alcuna lesione concreta e attuale della sua sfera giuridica. Da un lato, la ricorrente lamenta la possibile insufficienza dei parcheggi, considerata anche l’esigenza degli ospiti della struttura alberghiera, ma si tratta, anche in questo caso, di un pregiudizio puramente teorico, che presuppone la contemporanea presenza del numero massimo di utenti della struttura e della spiaggia. Dall’altro, il Comune ha compiuto le proprie scelte discrezionali in ordine alle modalità di localizzazione e individuazione dei servizi igienici, con la conseguenza che la censura della ricorrente, oltre che impingere nel merito, appare del tutto teorica e, allo stato, priva della necessaria concretezza con riferimento alla sua sfera giuridica.

2. In ogni caso, per completezza, il Collegio osserva nel merito quanto segue.

In ordine alla stradina di accesso alla spiaggia, l’Amministrazione comunale ha spiegato, in punto di fatto e senza che vi siano state puntuali contestazioni, che tra il mapp. 2062 e la spiaggia intercorre il mapp. 2079 non oggetto di concessione alla ricorrente, con la conseguenza che per arrivare dal chiosco alla spiaggia non è necessario passare per la stradina data in concessione alla medesima.

Analogamente, con riferimento ai parcheggi in zona Punta Sabbatino, è emerso come nel PUL approvato sia stata meramente rettificata una misurazione indicata precedentemente in modo errato, senza modificarne sagoma o localizzazioni. Del tutto infondate sono le censure relative alla previsione di un punto di ristoro nella parte alta della spiaggia La Cinta di San Teodoro, o alle dimensioni del litorale previsto come possibile oggetto di concessioni: posto che in entrambi i casi non si vede quale sia la lesione attuale, è emerso come sin dal 2017 l’Amministrazione abbia autorizzato per il periodo estivo il posizionamento di un chiosco – bar nella stessa area, mentre l’area concedibile è stata quantificata in diminuzione rispetto a quanto attualmente previsto, circostanza che dovrebbe avvantaggiare (e non ledere) un operatore già attivo.

Infine, le modifiche apportate in accoglimento delle osservazioni e dei pareri non hanno comportato un mutamento delle caratteristiche essenziali del PUL e dei criteri che hanno presieduto alla sua impostazione, fermo restando che la ricorrente non ha neanche indicato in che termini concreti avrebbe potuto condurre l’Ente a diverse valutazioni discrezionali.

Concludendo, il Collegio osserva che anche a voler scrutinare nel merito le censure svolte dalla ricorrente, le stesse devono ritenersi infondate o perché volte a contestare il merito delle scelte amministrative, o comunque perché non idonee a far emergere l’illogico o distorto esercizio del potere pianificatorio da parte dell’Ente locale.

Conseguentemente, tutti i motivi del ricorso principale e dei motivi aggiunti devono ritenersi inammissibili e, in ogni caso, infondati nel merito; ne deriva, altresì, l’assoluta irrilevanza della questione di legittimità costituzionale formulata dalla ricorrente posto che la normativa regionale impugnata non sottrae affatto la pianificazione dei litorali al rispetto del PPR, consentendo l'approvazione del PUL prima dell'adeguamento del PUC, ma ferma restando la necessità di una valutazione paesaggistica, come già esposto in parte motiva.

3. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie esaminata e della natura in rito della decisione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TI RU, Presidente

Andrea Gana, Referendario, Estensore

Silvio Esposito, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	TI RU

IL SEGRETARIO