Pubblicato il 16/01/2025

N. 00816/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08292/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso avente numero di registro generale 8292 del 2016, proposto da
- NN MA AU, rappresentata e difesa in giudizio dall'avvocato Pietro Golisano, con domicilio eletto presso lo studio del difensore, in Roma, alla via G.L. Lagrange n. 1, e domicilio digitale in atti;

contro

- Comune di Formello, Regione Lazio, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. 4939, notificato il 3 maggio 2016, recante "verbale di accertamento di inottemperanza all''ordine di demolizione di lavori edili abusivi realizzati in via monte aguzzo 5”;

- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso o consequenziale a quello sopra menzionato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4 -bis , cod. proc. amm.;

Relatore, all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 13 dicembre 2024, il Consigliere avv. Benedetto Nappi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. NN MA AU, con ricorso notificato il 30 giugno 2016 e depositato il successivo 20 di luglio, è insorta avverso l’atto in epigrafe, col quale è stata accertata l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 103 del 21 settembre 2010 ed è stata irrogata la sanzione amministrativa di cui dell'art. 31 comma 4-bis del d.P.R. n. 380 del 2001 e dell'art. 15 della l.r. n. 15 del 2008.

1.1. In fatto, emerge quanto segue:

- con ordinanza del Comune di Formello n. 103 del 21 settembre 2010 si è disposta la demolizione delle opere abusivamente realizzate nel lotto di terreno di proprietà della deducente sito in via Monte Aguzzo n. 5, distinto al catasto urbano al foglio 16, part. 459, consistenti principalmente nell’edificazione di un manufatto a uso residenziale avente superficie lorda di circa mq. 60, realizzato in legno e poggiante su di un basamento di in blocchi di tufo e malta avente altezza media di circa ml 0,50;

- avverso tale ordinanza è stato proposto ricorso innanzi a questo Tribunale amministrativo, portante il numero di registro generale n. 11292/2010;

- la AU ha peraltro proposto un ulteriore ricorso dinanzi a questo Tribunale amministrativo, r.g.n. 8879/2010, al fine di ottenere l'annullamento del provvedimento adottato dall'Ente regionale Parco di Veio con ordinanza dirigenziale n. 8/10 del 14 giugno 2010, prot. n. 2157, concernente la sospensione delle attività relative ai medesimi manufatti sopra indicati, con conseguente ordine di riduzione in pristino;

- con verbale prot. n. 8242 del 16 giugno 2015, gli agenti del Comando di Polizia locale del Comune intimato hanno accertato l’inottemperanza alla cennata ordinanza di demolizione n. 103 del 21 settembre 2010;

- tale ultimo atto è stato impugnato col presente ricorso;

- con sentenza di questo Tribunale, sez. II-stralcio, n. 15470/2022 il ricorso avverso la presupposta ordinanza n. 103 del 2010 è stato rigettato;

- con successiva sentenza di questo Tribunale, sez. II-stralcio, n. 4927/2023 anche il ricorso avverso l’ordinanza dell’Ente regionale Parco di Veio è stata rigettato. 1.2. In diritto, la ricorrente ha dedotto motivi specifici così rubricati:

- 1. Eccesso di potere in ogni sua forma sintomatica: genericità ed indeterminatezza dell'oggetto del provvedimento - illogicità tra l'epigrafe ed il contenuto dell'atto - carenza ed illogicità della motivazione;

- 2. Eccesso di potere in ogni sua forma sintomatica: genericità ed indeterminatezza dell'oggetto del provvedimento - illogicità tra l'epigrafe ed il contenuto dell'atto - carenza ed illogicità della motivazione. Violazione di legge: violazione dell'art. 31 del DPR n. 380/2001; violazione dell'art. 15 della Legge Regionale del Lazio n. 15/2008;

- 3. Eccesso di potere: travisamento dei fatti, carenza di istruttoria e di motivazione

Violazione di legge: illegittima interpretazione ed applicazione dell'art. 31 del DPR n. 380/2001 e dell'art. 15, comma 5, della Legge Regionale del Lazio n. 15/08;

- 4. Violazione di legge: violazione dell'art. 31 del DPR n. 380/2001, dell'art. 15 della Legge Regionale del Lazio n. 15/2008. Violazione di legge ed eccesso di potere per illegittima applicazione del "Regolamento Comunale per l'applicazione delle sanzioni sulla repressione per gli abusi edilizi", approvato con delibera del Consiglio Comunale di Formello n. 3 del 14.04.2015 - illegittima applicazione retroattiva del predetto regolamento. Eccesso di potere per carenza ed illogicità della motivazione.

2. L’Amministrazione comunale, ritualmente evocata, non è comparsa in lite.

3. All’esito dell’udienza smaltimento svoltasi il 5 luglio 2024, con ordinanza n. 14416/2024, si è disposto un incombente istruttorio a carico del Comune di Formello, cui quest’ultimo ha adempiuto in data 24 settembre 2024.

4. All’udienza smaltimento del giorno 13 dicembre 2024, svoltasi da remoto, l’affare è transitato in decisione.

5. Il ricorso è fondato in parte, alla stregua della motivazione che segue.

5.1. Da disattendere è il primo motivo, col quale si è lamentata la mancanza di “chiarezza” del contenuto del provvedimento impugnato. L'atto oggetto del presente ricorso sarebbe «indeterminato nel suo contenuto e illogico in quanto reca quale intestazione il verbale di inottemperanza, mente il corpo dell'atto non riporta il contenuto del verbale e la parte dispositiva presenta un diverso contenuto, inerente l'ordine di liberare l'immobile e la determinazione di applicare una sanzione amministrativa». Osserva al riguardo il Collegio come il tenore letterale dell’atto avversato possa apparire non satisfattivo solo a una lettura parcellizzata, in contrasto con il canone ermeneutico di portata generale che prescrive l’interpretazione delle clausole “le une per mezzo delle altre”, affermato in materia contrattuale dall’art. 1363 c.c. ma pacificamente valevole anche per la interpretazione dei provvedimenti amministrativi (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 19 aprile 2019, n. 2544). In esso, infatti, sì da puntuale contezza del presupposto fattuale, ossia l’inadempimento dell’ordinanza di demolizione n. 103 del 2010, e se ne ritraggono i relativi precipitati giuridici, in punto di sgombero del solo manufatto abusivo.

5.2. Non ha pregio la censura recata nel terzo motivo, relativa alla pretesa mancata considerazione della «pendenza del ricorso n. 11292/10» e di disamina «dei motivi di impugnazione». Invero, la ricorrente non ha proposto istanza di sospensione cautelare degli effetti della ripetuta ordinanza n. 103 del 2010, sicché questa era pienamente efficacie al momento dell’adozione del presupponente provvedimento qui in contestazione. Peraltro, la legittimità dell’ordinanza demolitoria ha trovato conferma nella richiamata sentenza di questo Tribunale amministrativo n. 15470/2022 di rigetto del ricorso n. 11292/2010.

5.2.1. Nella medesima sentenza risulta, in particolare, disatteso il motivo relativo alla preesistenza del manufatto abusivo che asseritamente risalirebbe a epoca antecedente al 1960 (e, dunque, antecedente all'acquisto dello stesso da parte della ricorrente), sicché risulterebbe inapplicabile alla fattispecie in esame la sanzione dell'acquisizione gratuita del bene e dell'area di sedime a carico del proprietario incolpevole. Fermo quanto innanzi, di per sé dirimente, il Consiglio di Stato, Ad. Plen., con decisione n. 16 dell’11 novembre 2023, ha chiarito che la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine da esso fissato comporti la perduranza di una situazione contra ius e costituisca un illecito amministrativo omissivo propter rem , distinto dal precedente “primo” illecito commesso con la realizzazione delle opere abusive, sicché l’effetto dell’acquisizione gratuita del bene e dell'area di sedime si produce anche nei confronti del proprietario non responsabile dell’abuso, salvi i casi in cui sia stata formulata l’istanza prevista dall’art. 36 del medesimo d.P.R. o sia stata dedotta e comprovata la non imputabilità dell’inottemperanza, ovverosia situazioni non ricorrenti nel caso di specie.

5.3. E’ fondata la doglianza concernente la dedotta applicazione retroattiva della sanzione pecuniaria di cui all’art. art. 31, comma 4 -bis , d.p.r. n. 380 del 2001. Invero, la sanzione non può essere irrogata nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014 – abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore (Cons. Stato, sez. VII, 2 febbraio 2024, n. 1077, che richiama i principi di diritto enunciati dal Giudice d’appello in sede di Adunanza plenaria con la sentenza 11 ottobre, 2023, n. 16).

5.4. E’ del pari fondata la doglianza relativa alla violazione dell’art. 15, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2008, circa l’assenza di motivazione sull'acquisizione della superficie massima prevista dalla legge, e dell’individuazione specifica dell'area oggetto di acquisizione.

5.4.1. Sul punto, il Collegio richiama, anche ai sensi dell’art. 74 cod. proc. amm., il precedente specifico della Sezione, reso in similare questione concernente lo stesso Comune di Formello, secondo cui «Come noto, l’articolo 31, ai commi 3 e 4, del d.P.R. 380/2001, dispone testualmente che: “Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

L'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente”. Si tratta, invero, di conseguenze che derivano in modo automatico per espressa disposizione di legge, per cui alla scadenza del termine assegnato per adempiere all’ordine ripristinatorio dell’abuso accertato, l’Amministrazione diviene ipso iure proprietaria del bene abusivo e delle aree nei limiti di quanto indicato dalla norma in rassegna. (cfr. per tutte, Cons. di Stato, AP n. 16/2023). Ne consegue che l'accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione di demolizione è configurato dalla stessa normativa alla stregua di un atto ad efficacia meramente dichiarativa, che si limita a formalizzare l'effetto (acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale) già verificatosi alla scadenza del termine assegnato con l'ingiunzione stessa; l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere edilizie abusivamente realizzate è infatti una misura di carattere sanzionatorio che consegue automaticamente all'inottemperanza dell'ordine di demolizione. Tuttavia, ritiene il Collegio che la sanzione della perdita della proprietà per inottemperanza all'ordine di remissione in pristino, pur se conseguenza di diritto ai sensi dell'art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001, sopra richiamato, richiede, in ogni caso, un provvedimento amministrativo che definisca l'oggetto dell'acquisizione al patrimonio comunale attraverso la quantificazione e la perimetrazione dell'area sottratta al privato. Tale operazione preliminare è specificamente ribadita per i Comuni della Regione Lazio dall'art. 15, comma 3, l. reg. Lazio n. 15/2008, il quale impone che, in sede di notifica dell'atto di accertamento dell'inottemperanza, venga delimitata l'area da acquisire, anche mediante frazionamento catastale.

Tanto precisato, ed esaminando l’atto impugnato, si evince agevolmente che lo stesso è stato redatto a seguito del verbale di sopralluogo effettuato da funzionari comunali che, recandosi in situ , avevano rilevato che, una volta scaduto il termine assegnato con l’ordinanza di demolizione n. 14/2013, lo stato dei luoghi non era stato ripristinato, e, pertanto, è stato contestato formalmente l’inadempimento al fine dell’avvio della procedura di demolizione e ripristino stato dei luoghi d’ufficio, disponendosi a tali fini lo sgombero dei locali oggetto di demolizione e dando atto che il verbale è titolo per l’immissione in possesso al patrimonio comunale dell’opera abusiva.

Si tratta, all’evidenza di un atto avente una duplice funzione: una squisitamente dichiarativa, per essere stato formalizzato l'effetto già verificatosi alla scadenza del termine assegnato per demolire, ossia l'acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale, l’altro dispositivo, avendo deciso il Comune di procedere immediatamente alla demolizione non eseguita, attraverso l’immissione in possesso del bene. Se non convincono le deduzioni attoree sotto il profilo della mancata adozione di un provvedimento di acquisizione gratuita, tale essendo proprio l’atto impugnato, e bastando, quanto ad opere da demolire, il richiamo all’ordinanza di demolizione non eseguita, colgono nel segno invece le dedotte lacune in punto indicazione, oltre che delle opere illegittime, anche dell’area necessaria ed il suo frazionamento, ai fini della trascrizione nei registri immobiliari, come previsto dal comma 3 dell’art. 31, sopra richiamato testualmente» (T.A.R. Lazio, sez. II-stralcio, 16 aprile 2024, n. 7497).

6. Dalle considerazioni che precedono discende l’accoglimento in parte del ricorso, e per l’effetto, annullamento in parte dell’atto impugnato, nelle sole parti concernenti l’irrogazione della sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4 -bis , del d.P.R. n. 380 del 2001 e in quella in cui l’acquisizione dell’area di sedime è stata individuata nella misura di mq. 600, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Ente civico intimato.

7. Le peculiarità della questione e la parziale soccombenza reciproca giustificano l’irripetibilità delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez. II-stralcio, definitivamente pronunciando, così provvede:

- accoglie in parte il ricorso, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione;

- spese irripetibili.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, in collegamento da remoto, nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2024, coll'intervento dei magistrati:

Francesco Riccio, Presidente

Benedetto Nappi, Consigliere, Estensore

Eleonora Monica, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Benedetto Nappi	Francesco Riccio

IL SEGRETARIO