Pubblicato il 06/02/2026

N. 02364/2026 REG.PROV.COLL.

N. 07873/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7873 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Luigi Florio e Luigi Gili, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero delle imprese e del made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

AS ÌA, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del decreto del Direttore generale del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Dipartimento per i servizi interni, finanziari, territoriali e di vigilanza, Direzione generale servizi di vigilanza, prot. n. 58/SAA/2025 del 10.06.2025, avente ad oggetto "scioglimento d'ufficio ai sensi dell'art. 2545-septiesdecies c.c., con contestuale nomina del Commissario liquidatore, della Cooperativa -OMISSIS-con sede in -OMISSIS-, 50  - 20124 MILANO (MI)  - C.F. -OMISSIS-", nonché della nota di accompagnamento del Ministero, di pari data;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ancorché non conosciuti, ivi inclusi: il verbale di ispezione straordinaria del Ministero dello Sviluppo Economico - Direzione generale per la sorveglianza sugli enti, il sistema cooperativo e le gestioni commissariali, 15.07.2024; la comunicazione del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, di avvio del procedimento, prot. n. 97466 del 20.05.2025; per quanto occorra, tutte le note del commissario liquidatore avv. -OMISSIS-, tra cui le note datate 11.06.2025, 18.06.2025, 23.06.2025 e 26.06.2025.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da-OMISSIS-il 25 settembre 2025:

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia

- del decreto del Direttore generale del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Dipartimento per i servizi interni, finanziari, territoriali e di vigilanza, Direzione generale servizi di vigilanza, prot. n. 58/SAA/2025 del 10.06.2025; nonché della nota di accompagnamento del Ministero, di pari data;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ancorché non conosciuti, ivi inclusi gli atti sopra indicati già oggetto di impugnazione con il ricorso introduttivo, nonché del verbale del Comitato Centrale per le Cooperative, 4.06.2025, da ultimo conosciuto, nella parte in cui riporta, al punto 9, il parere rilasciato in merito alla posizione di -OMISSIS-.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle imprese e del made in Italy;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 la dott.ssa GI La AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1 - Con il ricorso introduttivo la società cooperativa -OMISSIS- ha impugnato il decreto del Ministero delle imprese e del made in Italy che ne ha disposto scioglimento ai sensi dell’art. 2545- septiesdecies c.c., per mancanza delle finalità mutualistiche.

In particolare, il provvedimento impugnato ha tratto fondamento dalle risultanze dell’attività ispettiva, dalla quale è emerso che l’attività caratteristica di assistenza agli anziani non autosufficienti non era svolta dai soci, impiegati esclusivamente in mansioni di gestione operativa, bensì integralmente demandata ad assistenti familiari esterni, con conseguente venir meno dello scambio mutualistico tra la cooperativa e la base sociale. Nel corso dell’attività ispettiva sono state inoltre rilevate ulteriori irregolarità, relative alla sproporzione del compenso riconosciuto al legale rappresentante, al cumulo, in capo al medesimo, di cariche in altre società operanti nel medesimo settore, nonché nell’esercizio, da parte dell’assemblea, delle competenze riservate al consiglio di amministrazione in materia di ammissione dei soci.

Il gravame è affidato a tre motivi di censura, con cui la ricorrente contesta, in sintesi:

i) la violazione del termine di 120 giorni entro il quale il procedimento amministrativo avrebbe dovuto concludersi ai sensi dell’Allegato A, del d.P.R. 272 del 2010;

ii) la violazione del contraddittorio procedimentale, per omessa valutazione delle memorie difensive presentate dalla società nel corso del procedimento;

iii) l’erroneità e l’insufficienza della motivazione del provvedimento impugnato, nella parte in cui l’Amministrazione ha ritenuto che la struttura cooperativa mascherasse un’organizzazione priva di finalità mutualistiche, in quanto, da un lato, la società operava quale cooperativa sociale ai sensi della legge n. 381/1991 - per la quale la mutualità esterna è normativamente riconosciuta - e, dall’altro, i soci non si limitavano allo svolgimento di mere funzioni amministrative o ausiliarie, ma partecipavano direttamente all’attività assistenziale in favore di anziani e soggetti non autosufficienti.

2 - All’esito del deposito in giudizio da parte dell’amministrazione del verbale del Comitato centrale per le cooperative del 4 giugno 2025 la ricorrente ha presentato ricorso per motivi aggiunti, con cui ha ulteriormente sviluppato le doglianze già sollevate con il secondo motivo di ricorso, relative alla violazione del contraddittorio procedimentale.

3 - Resiste in giudizio il Ministero delle imprese e del made in Italy, eccependo preliminarmente l’incompetenza territoriale del T.a.r. adito, l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e il difetto di legittimazione attiva della socia -OMISSIS-, insistendo nel merito per il rigetto del gravame.

4 - All’udienza pubblica del 14 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1 - Preliminarmente, deve essere confermata la competenza di questo T.a.r. a conoscere della presente controversia.

1.1 - Per i provvedimenti con cui è disposto lo scioglimento delle società cooperative, infatti, il criterio principale di riparto della competenza per territorio, fondato sulla sede dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato, è suscettibile di essere sostituito da quello inerente agli effetti diretti dell’atto soltanto allorché la società svolga la propria attività esclusivamente nell’ambito di un territorio ricompreso entro il circondario del tribunale periferico. Tale condizione, tuttavia, non ricorre nel caso di specie, poiché la cooperativa aveva sede legale a Milano, ma operava in ambito extra regionale, tramite unità locali dislocate ad Alessandria, Novara e Vigevano, dove i soci e i lavoratori svolgevano le attività e intrattenevano rapporti con i clienti. Ciò comporta la riespansione del criterio generale della sede dell’autorità emanante quale parametro di individuazione della competenza territoriale.

1.2 - Neppure assume valore dirimente la sopravvenuta chiusura delle sedi operative, disposta dal liquidatore il 19 giugno 2025 dopo che il Ministero, con decreto del 10 giugno 2025, ne aveva già disposto lo scioglimento. Ai fini del radicamento della competenza, infatti, occorre guardare agli effetti prodotti dal provvedimento impugnato al momento della sua emanazione; tale competenza non può poi essere modificata a posteriori mediante la chiusura delle sedi operative, disposta peraltro da un soggetto - il liquidatore - ormai privo di poteri gestionali, cui era succeduto il commissario di nomina ministeriale. Riconoscere valore a tale sopravvenienza presterebbe inoltre il fianco a fenomeni elusivi di forum shopping, consentendo alla parte di scegliere a posteriori il tribunale presso cui proporre ricorso, mediante una chiusura selettiva delle unità locali.

2 - Va inoltre rigettata l’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso, fondata sull’assunto secondo cui, avendo la cooperativa deliberato autonomamente la liquidazione volontaria in data 5 febbraio 2025, l’eventuale annullamento del decreto di scioglimento ministeriale non produrrebbe alcun effetto utile.

Si osserva infatti che, essendo lo stato di liquidazione revocabile, la società, in caso di accoglimento del ricorso, potrebbe comunque deliberare la revoca della liquidazione volontaria al fine di riprendere la propria attività. In questo contesto, diversamente da quanto prospettato dalla difesa erariale, non può ravvisarsi alcun abuso del diritto da parte della cooperativa, atteso che, nell’incertezza operativa derivante dall’avvio dell’attività ispettiva ministeriale, la decisione di sospendere temporaneamente l’attività gestionale mediante la deliberazione di liquidazione volontaria si configura come una scelta legittima e prudenziale, volta a contenere i rischi legati ai dubbi sollevati sulla regolarità della gestione e rappresenta un esercizio legittimo dell’autonomia privata riconosciuta dalla legge.

3 - È invece fondata l’eccezione sollevata dall’amministrazione di difetto di legittimazione attiva in capo alla socia della cooperativa all’impugnazione del decreto di scioglimento della società.

In ambito pubblicistico, infatti, la qualità di socio della persona giuridica destinataria di un provvedimento amministrativo autoritativo non è idonea a radicare un autonomo interesse legittimo all’impugnazione, poiché l’esercizio del potere pubblico si esplica direttamente ed esclusivamente nei confronti della persona giuridica, quale unico centro di imputazione degli effetti giuridici dell’atto. Ne consegue che gli eventuali effetti pregiudizievoli che il provvedimento di scioglimento determina sulla sfera del socio – quali la perdita della partecipazione sociale, la compromissione delle aspettative economiche o il danno alla reputazione – si producono solo per il tramite dell’intermediazione del rapporto sociale e non costituiscono conseguenza diretta dell’esercizio del potere amministrativo (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 28 gennaio 2022, n. 3; Cons. Stato, Sez. IV, 16 settembre 2024, n. 7593; Cons. giust. amm. Sicilia, 13 dicembre 2022, n. 1256).

Pertanto deve essere dichiarata la carenza di legittimazione attiva in capo alla ricorrente in proprio -OMISSIS-, atteso che il prospettato interesse a scongiurare l’avvio di accertamenti da parte di INPS e INAIL in materia contributiva e assistenziale non integra una posizione giuridica qualificata e differenziata, trattandosi di evenienze solo eventuali e mediate, dipendenti dall’esercizio di autonomi poteri di vigilanza e accertamento di amministrazioni diverse.

4 - Tanto premesso in rito, nel merito il ricorso è fondato per le ragioni che seguono.

5 - In particolare, è fondato il secondo motivo, con cui la ricorrente contesta la violazione del contraddittorio procedimentale, lamentando l’omessa valutazione, da parte dell’amministrazione, delle due memorie difensive presentate nel corso del procedimento:

i) la prima, presentata il 29 luglio 2024 all’esito dell’ispezione, evidenziava elementi contrari allo scioglimento, sottolineando che la società era una cooperativa sociale ai sensi della legge n. 381/1991, in cui lo scopo mutualistico si realizza mediante l’erogazione di servizi di interesse generale in favore della collettività; tale finalità, secondo la ricorrente, era concretamente perseguita mediante l’apporto diretto dei soci, attivamente coinvolti nell’organizzazione dell’attività di assistenza a invalidi e anziani, con contestazione puntuale dei singoli rilievi mossi dall’amministrazione;

ii) la seconda, presentata il 28 maggio 2025 a seguito della comunicazione di avvio del procedimento, richiamava le osservazioni già depositate, ad esse allegate, e rappresentava che, nelle more, l’assemblea dei soci aveva deliberato lo scioglimento della cooperativa e la sua messa in liquidazione volontaria.

5.1 - Sennonché, dal contenuto del provvedimento impugnato emerge in modo pacifico che l’amministrazione non ha in alcun modo tenuto conto di tali apporti istruttori.

Sotto il profilo formale, infatti, il decreto afferma, in modo erroneo, che “ non sono pervenute osservazioni e/o controdeduzioni da parte della società ”. Tale omissione non può essere derubricata a mero errore materiale, diversamente da quanto sostenuto dalla difesa erariale, poiché l’erronea attestazione dell’assenza di osservazioni, si accompagna, sul piano sostanziale, alla totale mancanza, nel corpo motivazionale del provvedimento, di qualsiasi riferimento alle deduzioni difensive, delle quali non risulta svolta alcuna valutazione, neppure implicita.

Né a tale carenza possono supplire gli atti endoprocedimentali. In particolare, il verbale del Comitato centrale delle cooperative prende posizione esclusivamente sulla seconda memoria, ritenendo irrilevante il sopravvenuto scioglimento volontario della società; la prima memoria, pur regolarmente depositata e richiamata in allegato alla seconda, viene invece erroneamente considerata tardiva e non forma oggetto di alcuna valutazione.

5.2 - Neppure ricorrono, nel caso di specie, i presupposti per applicare la speciale “sanatoria” di cui all’art. 21- octies , comma 2, legge n. 241 del 1990, invocata dalla difesa erariale.

Al riguardo, va osservato che, diversamente da quanto prospettato dall’amministrazione, nel caso di specie non viene in rilievo un provvedimento tout court vincolato, come invece accade nelle altre fattispecie di scioglimento previste dall’art. 2545- septiesdecies c.c., le quali richiedono un mero accertamento di fatti oggettivi e facilmente verificabili, quali, ad esempio, l’omesso deposito dei bilanci per due esercizi consecutivi o la sottrazione all’attività di vigilanza.

Nella fattispecie in esame, l’accertamento del mancato perseguimento della finalità mutualistica è connotato invece da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, che impone all’amministrazione di definire preliminarmente il concetto giuridico-economico della causa mutualistica, di per sé elastico e indeterminato, e di applicarlo a una realtà fattuale altrettanto articolata. Ciò richiede un apprezzamento tecnico dei fatti, incerto negli esiti e non predeterminabile a priori, che tenga conto della concreta organizzazione e gestione della cooperativa, del grado di partecipazione dei soci all’attività caratteristica, del rapporto con i destinatari dei servizi e di altri indicatori rilevanti.

Né può ritenersi che l’amministrazione abbia fornito la prova richiesta dall’art. 21- octies , comma 2, l. n. 241/1990, cioè che il provvedimento non avrebbe comunque potuto essere diverso, permanendo, al contrario, quanto meno il dubbio che una più approfondita valutazione delle circostanze di fatto avrebbe potuto condurre ad un diverso esito, avuto riguardo alla complessità della normativa di riferimento e della situazione fattuale sottesa al provvedimento impugnato.

In particolare, la questione dell’atteggiarsi dello scopo mutualistico nelle cooperative sociali operanti nel settore dei servizi socio-sanitari risulta tutt’altro che pacifica, atteso che, in tale modello cooperativo, la mutualità non si esaurisce nello scambio interno tra società e base sociale, ma si proietta verso l’esterno, trovando realizzazione nell’erogazione di servizi di interesse generale in favore della collettività.

Dalle risultanze del verbale ispettivo emerge che l’amministrazione ha fondato il giudizio di insussistenza dello scopo mutualistico sulla circostanza che la prestazione assistenziale materiale sarebbe stata svolta, in concreto, da soggetti terzi non soci, mentre i soci sarebbero stati impiegati prevalentemente in attività di gestione amministrativa e di coordinamento dei servizi, ritenute inidonee a integrare il requisito della mutualità. Tuttavia, una simile conclusione avrebbe richiesto un approfondito esame, alla luce delle deduzioni svolte dalla cooperativa e delle emergenze di fatto, dell’apporto concreto dei soci allo svolgimento del servizio, al fine di verificare se e in che misura tali attività potessero costituire parte integrante della prestazione mutualistica propria delle cooperative sociali di tipo “a”.

Il mancato approfondimento di tali profili, impedisce pertanto di ritenere dimostrato che il provvedimento impugnato fosse l’unico esito possibile del procedimento.

6 - Per le medesime ragioni, risulta fondato anche il terzo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente deduce il difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento impugnato, riproponendo, in sede giurisdizionale, le contestazioni già formulate nel corso del procedimento.

Come già evidenziato, il provvedimento impugnato non esplicita le ragioni per cui ha escluso che le attività di organizzazione, coordinamento e gestione dei servizi socio-assistenziali svolte dai soci potessero integrare, nel contesto delle cooperative sociali di cui all’art. 1, comma 1, lett. a), della legge n. 381 del 1991, una modalità di concreta attuazione della mutualità esterna.

Il sindacato di questo giudice, pur estendendosi, nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità, alla verifica della correttezza logica e della congruità dell’ iter motivazionale seguito dall’amministrazione, non può tuttavia spingersi sino a sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio delle valutazioni tecnico-discrezionali, che rimangono di sua esclusiva competenza e che dovranno essere compiutamente svolte in sede di riesercizio del potere, all’esito di una rinnovata istruttoria.

7 - Diversamente, il primo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente lamenta la violazione del termine di conclusione del procedimento, è infondato.

Il termine invocato, infatti, in assenza di un’espressa previsione normativa che ne commini la decadenza, ha natura meramente sollecitatoria e non perentoria. Ne consegue che il suo eventuale superamento – quand’anche fosse ravvisabile – non determinerebbe la consumazione del potere amministrativo né inciderebbe sulla validità del provvedimento finale, comunque legittimamente adottato.

8 - In definitiva, in accoglimento del secondo e del terzo motivo di ricorso, il provvedimento impugnato deve essere annullato.

Sul piano conformativo, l’amministrazione dovrà riesercitare il potere nel rispetto del contraddittorio procedimentale, procedendo a una rinnovata e completa istruttoria e prendendo puntuale posizione sulle memorie difensive presentate dalla cooperativa.

In tale sede, l’amministrazione sarà tenuta a rivalutare complessivamente la situazione concreta, verificando, alla luce delle deduzioni svolte dalla società ricorrente, se e in che misura l’attività di organizzazione, direzione e coordinamento dei servizi socio-assistenziali svolta dai soci concorra effettivamente alla realizzazione della finalità mutualistica propria delle cooperative sociali di cui all’art. 1, comma 1, lett. a), della legge n. 381 del 1991.

Il riesercizio del potere dovrà fondarsi su un giudizio globale e sintetico, che tenga conto di tutti gli elementi fattuali e giuridici rilevanti, apprezzati nella loro concreta interrelazione, considerando unitariamente anche le ulteriori irregolarità emerse in sede ispettiva, potenzialmente idonee a concorrere, nel loro insieme, alla valutazione circa la sussistenza o meno della finalità mutualistica.

Il rinnovato esercizio del potere dovrà tradursi in una motivazione puntuale, coerente e adeguata, idonea a dar conto delle ragioni per le quali, all’esito di tale valutazione complessiva, dagli elementi difensivi addotti dalla cooperativa possa o meno desumersi l’effettiva integrazione della funzione mutualistica.

9 - Le spese di lite, in considerazione della complessità della vicenda esaminata, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando:

- dichiara inammissibile il ricorso quanto alla posizione di -OMISSIS- per carenza di legittimazione attiva;

- accoglie, per il resto, il ricorso e i relativi motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla i provvedimenti gravati nei sensi e nei limiti indicati in motivazione;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA Scali, Presidente FF

Giuseppe Grauso, Primo Referendario

GI La AL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI La AL	NA Scali

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.