Pubblicato il 07/04/2026

N. 06216/2026 REG.PROV.COLL.

N. 09969/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9969 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Autostrade per l’Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Torchia, Francesco Giovanni Albisinni e Andrea Pincini, con domicilio eletto presso lo studio Luisa Torchia in Roma, viale Bruno Buozzi;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Carlomagno e Felice Pettograsso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell’“ Avviso di accertamento Canone Occupazione Suolo Pubblico (COSAP) – Anno d’imposta 2019 ” - prot. n. 3055 dell’8/07/2024, notificato alla Società ricorrente per mezzo di posta elettronica certificata in data 8 luglio 2024, avente ad oggetto l’omessa denuncia ed irrogazione delle sanzioni relative al Canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche (COSAP), emesso dal Comune di Ponzano Romano;

- del “ Regolamento per l’occupazione del suolo pubblico ed applicazione del relativo canone ” del Comune di Ponzano Romano, approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 38 del 31/10/1998, nella parte in cui prescrive il rilascio di specifica concessione e l’accertamento di occupazione abusiva anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per carenza dei presupposti;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguenziale, anche non conosciuto;

nonché per l’accoglimento dell’istanza ai sensi dell’art. 116, cod. proc. amm., e l’accertamento del diritto della ricorrente ad avere integrale accesso ai predetti Regolamento e deliberazione giuntale, oggetto dell’istanza di accesso agli atti notificata dalla Società ricorrente al Comune di Ponzano Romano a mezzo posta elettronica certificata del 23 luglio 2024, mai riscontrata dal medesimo Comune;

per quanto riguarda i motivi aggiunti notificati da Autostrade per l’Italia S.p.A. alla controparte il 15 gennaio 2025 e depositati in giudizio il 24 gennaio 2025:

- del “ Regolamento per l’occupazione del suolo pubblico ed applicazione del relativo canone ” del Comune di Ponzano Romano approvato con delibera del Consiglio comunale n. 38 del 31/10/1998, nella parte in cui si prescrive il rilascio di specifica concessione e l’accertamento di occupazione abusiva anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per carenza dei presupposti;

- della deliberazione della Giunta comunale n. 48 del 27/6/2014, avente ad oggetto: “ Conferma tariffe relative al canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche per l’anno 2014 ”;

- di ogni atto connesso, presupposto o consequenziale, anche se non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ponzano Romano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 la dott.ssa NZ AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato alla controparte il 30 settembre 2024 e tempestivamente depositato in giudizio il 2 ottobre 2024, la Società ricorrente – gestrice dell’Autostrada “A1 Milano-Napoli” – impugna gli atti riportati in epigrafe, con cui il Comune di Ponzano Romano, il cui territorio è attraversato per complessivi mq 743 da una tratto dell’infrastruttura autostradale, le ha chiesto il pagamento del canone di occupazione di suolo pubblico per il periodo dall’ 1/1/2019 al 31/12/2019, per un importo pari a € 13.047,08; gli interessi dovuti su tale somma (dal 2019 a tutto il 2023), per un importo pari a € 986,38; nonchè la sanzione per omessa denuncia anno 2019, per un importo pari a € 3.914,12, per un totale di € 17.947,58.

Dopo una premessa sulla disciplina legislativa e regolamentare del COSAP, la ricorrente sostiene che la presente controversia rientra nella giurisdizione del G.A., vertendo la stessa non sull’ an e sul quantum dei canoni concessori ovvero sulla mera debenza degli stessi e delle relative sanzioni, ma sulla legittimità della scelta discrezionale – effettuata dal Comune tramite Regolamento – di includere gli attraversamenti autostradali tra le ipotesi in cui sussisterebbe l’obbligo di richiedere all’ente locale una concessione per l’occupazione di suolo pubblico con conseguente assoggettabilità al pagamento del relativo canone.

2. Tanto chiarito, la ricorrente affida il gravame ai profili di illegittimità di seguito rubricati.

2.1 Illegittimità dell’accertamento di abusività in quanto la concessione statale assentita ad AS costituisce un legittimo ed autonomo titolo di occupazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 63, d.lgs. n. 446/1997, che disciplina il COSAP. Violazione e falsa applicazione dell’art. 8-duodecies, decreto-legge n. 59/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 101/2008, che ha approvato per legge la concessione assentita ad AS. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e carenza dei presupposti.

Con questo primo mezzo di gravame, la Società ricorrente deduce l’illegittimità dell’accertamento con cui il Comune di Ponzano Romano ha ritenuto “abusiva” l’occupazione del suolo e relativo soprassuolo e sottosuolo comunale da parte dei viadotti autostradali, per mancata presentazione di istanza di concessione di occupazione di suolo pubblico in applicazione del Regolamento COSAP.

Secondo la prospettazione attorea, tuttavia, tale impostazione è infondata, in quanto difetterebbero i presupposti giuridici per richiedere un titolo concessorio comunale, essendo l’infrastruttura autostradale bene demaniale statale, legittimamente detenuto da AS in forza della concessione ministeriale. La quale ultima trova il suo fondamento nella Legge n. 729/1961, che disciplina la costruzione e l’esercizio delle autostrade, ed è oggi regolata dalla Convenzione del 12 ottobre 2007, approvata ai sensi dell’art. 8- duodecies del Decreto-Legge n. 59/2008, convertito con modificazioni dalla Legge n. 101/2008.

In tale quadro, i viadotti e le altre strutture oggetto di contestazione costituiscono parte integrante dell’infrastruttura demaniale statale assentita ad AS.

L’occupazione del suolo comunale è, dunque, già adeguatamente legittimata da un titolo statale, autonomo ed esaustivo, che non necessita di ulteriori atti autorizzativi da parte del Comune.

Inoltre, secondo l’impostazione attorea, nel caso di specie neppure viene in rilievo l’occupazione di un bene comunale: l’autostrada, pur sovrastando talune strade comunali, conserva in ogni caso la natura di bene demaniale statale, e non si traduce in un’occupazione di un bene dell’ente locale. La mera interferenza fisica tra beni appartenenti a demani diversi (infrastruttura statale che sovrasta suolo pubblico comunale) non determina, secondo la giurisprudenza, alcun rapporto di “utilizzazione” del bene comunale né la sottrazione di superficie all’uso pubblico da parte dell’infrastruttura statale.

Lo spazio sovrastante una strada comunale, quando occupato da un’opera demaniale statale, non può essere considerato suolo comunale assoggettabile a concessione. Si tratta di beni appartenenti a demani diversi che semplicemente coesistono, senza che ciò determini alcun rapporto di subordinazione tra l’uno e l’altro.

Né ha alcun rilievo ai fini della qualificazione del bene la circostanza che l’infrastruttura sia gestita da AS e non direttamente dallo Stato. Come chiarito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, il concessionario opera per conto dello Stato, sicché la natura privatistica del soggetto gestore non incide sulla qualificazione giuridica dell’infrastruttura, che conserva in ogni caso la propria natura di bene demaniale statale. Ne consegue che il concessionario non può essere equiparato a un soggetto che occupi un bene comunale per finalità privatistiche e, quindi, non può essere assoggettato al pagamento del COSAP.

Il Regolamento comunale, pertanto, non può in alcun modo prevalere sulle leggi statali ed imporre ad AS, già titolare di concessione per l’occupazione de qua , di richiedere un titolo ulteriore all’ente locale per l’occupazione effettuata tramite l’infrastruttura autostradale, quale bene statale.

2.2 Illegittimità dell’accertamento di abusività in quanto la legittimità della localizzazione e della costruzione dell’infrastruttura autostradale discendono da previgenti leggi statali. Violazione e falsa applicazione delle leggi nn. 463/1955, 729/1961, 385/1968 e 287/1971, che disciplinano la localizzazione, la costruzione e la gestione delle infrastrutture autostradali. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e carenza dei presupposti.

Con questo secondo mezzo di gravame la Società ricorrente deduce che: “ Presupposto dell’applicazione del COSAP è l’appartenenza al demanio o al patrimonio indisponibile del Comune delle aree, per cui è richiesto specifico provvedimento concessorio dell’ente locale.

Al contrario, dunque, sono escluse dall’ambito applicativo COSAP le occupazioni che non necessitano di concessione comunale, e cioè le occupazioni sui beni non appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale, dove il Comune non ha alcun potere di accordare o meno l’occupazione. ” Che è quanto si verifica nel caso di specie, in cui le aree comunali interessate dai viadotti autostradali non rientrano né nel demanio né nel patrimonio indisponibile dell’ente locale, atteso che la costruzione dell’infrastruttura autostradale, così come la pianificazione delle aree destinate agli attraversamenti - inclusi quelli realizzati mediante pontoni insistenti su aree di soprassuolo -, è stata stabilita dal legislatore nazionale.

A tal riguardo la parte ricorrente richiama la Legge del 21 maggio 1955, n. 463 e la Legge del 24 luglio 1961, n. 729, come successivamente modificata ed integrata dalla Legge 28 marzo 1968, n. 385, dalle quali emerge che lo stesso tracciato dell’autostrada Milano-Napoli e, quindi, la scelta di farne attraversare il territorio del Comune di Ponzano Romano, sono ascrivibili direttamente alla volontà del legislatore nazionale.

Ciò risulta, in particolare, dal “ grafico del piano poliennale di sviluppo e miglioramento della rete delle autostrade ”, allegato alla Legge n. 463/1955 e recepito dall’art. 28 della Legge n. 729/1961, dal quale si evince la predeterminazione autoritativa del percorso autostradale a livello statale.

Sulla base delle considerazioni che precedono, la Società ricorrente sostiene che tutti gli spazi e le aree interessate dalla realizzazione dell’infrastruttura autostradale sono stati sottratti d’autorità, in forza di specifiche leggi statali, all’uso generalizzato della comunità locale, per essere destinati alla costruzione della rete autostradale nazionale, cioè di un servizio – quello finalizzato a garantire la libera e agevole circolazione di mezzi e persone sull’intero territorio dello Stato – rivolto alla collettività nazionale nel suo complesso. Da ciò, secondo la ricorrente, deriverebbe l’insussistenza del presupposto impositivo del COSAP, rappresentato dalla titolarità comunale delle aree sovrastanti o sottostanti i tratti interessati dall’infrastruttura autostradale, con conseguente illegittimità dei gravati provvedimenti.

2.3 Perseguimento di finalità di interesse generale da parte di AS nella costruzione e gestione dell’infrastruttura autostradale. Violazione e falsa applicazione dell’art. 63, d.lgs. n. 446/1997, che disciplina il COSAP. Violazione e falsa applicazione dell’art. 8-duodecies, decreto-legge n. 59/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 101/2008, che ha approvato per legge la concessione assentita ad AS.

Con questo terzo mezzo di gravame AS deduce che essa gestisce la rete autostradale per conto dello Stato in forza del rapporto concessorio che intercorre con il MIT e, quindi, nel perseguimento di un interesse generale e non solo nell’esercizio di un’attività imprenditoriale, dal momento che l’attività del concessionario è diretta, a mente dell’art. 2, comma 83, del Decreto Legge del 3 ottobre 2006, n. 262, convertito con modificazioni dalla Legge del 24 novembre 2006, n. 286: “ al perseguimento degli interessi generali connessi all'approntamento delle infrastrutture e alla gestione del servizio secondo adeguati livelli di sicurezza, di efficienza e di qualità ”.

Tale circostanza sarebbe stata confermata dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Consiglio di Stato, Sezione IV, 13 marzo 2008, n. 1094), secondo cui l’attività di progettazione, costruzione e gestione di un’autostrada effettuata dal concessionario costituisce attività idonea a soddisfare bisogni ed interessi generali.

La parte ricorrente evidenzia, inoltre, che la Corte di Cassazione (cfr. Sez. V, 30 maggio 2000, n. 7197) ha già confermato che l’occupazione di un’area comunale da parte di un concessionario di un’opera pubblica deve considerarsi come effettuata direttamente dallo Stato e, pertanto, non occorre richiedere un provvedimento concessorio o autorizzatorio di occupazione di suolo pubblico all’ente locale di riferimento.

Infine, deduce che le predette considerazioni trovano piena conferma in due note interpretative del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 21 giugno 2023 e del 7 luglio 2023, n. 71841, nella quale ultima, in particolare: “ si ribadisce che l’attività espletata dalle Società concessionarie autostradali trova esclusivo titolo giuridico nell’Atto convenzionale sottoscritto con il Ministero Concedente ,” e che essendo “ le tratte autostradali assentite in concessione [..] destinate allo svolgimento di un pubblico servizio ”, non risulta “ necessario qualsiasi ulteriore titolo autorizzativo da parte di soggetti terzi, ivi inclusi Enti territoriali. ”

Ne consegue che AS – nella sua qualità di concessionaria del servizio di gestione, manutenzione e ammodernamento dell’autostrada “A1” – non è tenuta a richiedere al Comune di Ponzano Romano alcuna concessione/autorizzazione per l’attraversamento, mediante le strutture autostradali, delle aree comunali soprastanti o sottostanti, con conseguente illegittimità dell’avviso di accertamento impugnato, con cui è stata sanzionata un’asserita occupazione di aree comunali per effetto delle predette opere infrastrutturali.

2.4 Insussistenza dei presupposti per l’accertamento di abusività dell’occupazione per assenza di sacrificio imposto alla collettività dall’occupazione posta in essere da ASPI. Violazione e falsa applicazione dell’art. 63, d.lgs. n. 446/1997, recante la disciplina del COSAP. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e carenza dei presupposti.

Con questo quarto motivo di gravame, la Società ricorrente deduce un ulteriore profilo di illegittimità dell’avviso di accertamento impugnato, sostenendo che il transito dei viadotti autostradali sopra porzioni di territorio del Comune di Ponzano Romano – trovandosi essi collocati a diversi metri di altezza – non determinerebbe un’effettiva sottrazione del suolo comunale all’uso della collettività locale. In tale prospettiva, mancherebbe il presupposto per l’imposizione del canone di occupazione del suolo pubblico, divisato dall’art. 63, comma 2, lett. c), del D. Lgs. del 15 dicembre 1997, n. 446, che impone di considerare, nella determinazione del canone, anche il “ sacrificio imposto alla collettività ”, che nella specie non sussisterebbe come visto.

A conferma di tale impostazione, AS richiama anche la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, 11 dicembre 2018 n. 6993, secondo cui l’indirizzo giurisprudenziale formatosi in tema di TOSAP - che ravvisa il presupposto della tassa nell’occupazione che comporti un’effettiva sottrazione del suolo pubblico all’uso collettivo - sarebbe estensibile anche al COSAP, evidenziando che anche per quest’ultimo canone risulta necessario che l’occupazione contestata cagioni una reale sottrazione di suolo pubblico comunale, circostanza non verificatasi nel caso di specie, dal momento che i viadotti autostradali sono posti ad un’altezza tale: “ da non arrecare alcun intralcio alla circolazione stradale nelle sottostanti vie comunali ”.

2.5 Illegittimità delle sanzioni irrogate per occupazione abusiva in ragione dell’esistenza di una causa di esclusione della responsabilità. Violazione dell’articolo 4, legge n. 689/1981. Eccesso di potere per carenza dei presupposti ed ingiustizia manifesta.

Con questo quinto mezzo di gravame la Società ricorrente asserisce che, fermo restando quanto già dedotto, nella presente fattispecie opera, comunque, una causa di esclusione della responsabilità, prevista dall’art. 4, comma 1, della Legge n. 689/1981, quando il fatto è commesso nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima. La norma recepisce il principio generale per cui non può essere sanzionato un comportamento che l’ordinamento stesso consente o autorizza.

E, invero, AS gestisce l’infrastruttura autostradale in virtù di una concessione statale regolarmente rilasciata e disciplinata da una Convenzione approvata con legge, la quale legittima anche la costruzione e gestione dei tratti oggetto di causa. Ne deriva che l’occupazione connessa alle opere autostradali costituisce esercizio di una facoltà pienamente legittima, incompatibile con la configurazione di una violazione amministrativa per presunta occupazione abusiva di porzioni di territorio comunale.

2.6 Violazione del principio dell’affidamento legittimo. Violazione dell’articolo 1, legge n. 241/1990.

Con questo sesto mezzo di gravame, la Società ricorrente censura il comportamento dell’Amministrazione comunale in quanto violativo del legittimo affidamento della concessionaria autostradale. Premette che il principio della tutela del legittimo affidamento è stato dichiarato dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea come principio dell’ordinamento giuridico eurounitario (cfr. sentenza della CGUE, Sezione I, 14 ottobre 2010, n. 67) ed è stato espressamente riconosciuto dalla giurisprudenza nazionale quale principio immanente in tutti i rapporti di diritto pubblico (cfr. sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, 16 maggio 2012, n. 4455). La ricorrente, quindi, si duole che, nel caso di specie, si sarebbe determinata una violazione del suddetto principio, atteso che l’Amministrazione comunale per lungo tempo non ha contestato ad Autostrade per l’Italia S.p.A. il carattere abusivo dell’occupazione del suolo pubblico comunale, nonostante il coinvolgimento degli enti locali nelle fasi di progettazione e costruzione delle infrastrutture autostradali e l’introduzione del COSAP nel lontano 1997 (art. 63, D. Lgs. n. 446/1997).

La decorrenza, pertanto, di un rilevante lasso di tempo tra l’introduzione della predetta disciplina e la contestazione dell’asserita abusività delle occupazioni di suolo pubblico da parte delle opere autostradali di cui trattasi avrebbe ingenerato il legittimo affidamento della ricorrente circa la regolarità delle medesime opere, affidamento violato con l’avviso di accertamento gravato che disvelerebbe, così, un ulteriore profilo di illegittimità.

2.7 Illegittimità del provvedimento impugnato per duplicazione del canone versato allo Stato. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 19, comma 9-bis, decreto-legge n. 78/2009, convertito con legge n. 102/2009. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta.

Con questo settimo motivo di gravame, la ricorrente evidenzia che con il provvedimento impugnato il Comune richiede il pagamento di somme che si aggiungono a quelle che AS già versa allo Stato in forza degli obblighi di legge e della Convenzione di concessione. Quest’ultima, infatti, all’art. 16 prevede che il concessionario deve corrispondere al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti un canone annuo pari al 2,4% dei proventi netti dei pedaggi, e poiché i pedaggi sono calcolati in base ai chilometri percorsi dagli utenti, ogni tratto autostradale – inclusi viadotti e ponti, come quelli di cui è causa – contribuisce alla formazione del canone dovuto allo Stato.

A questo canone si aggiunge un ulteriore versamento introdotto dall’art. 19, comma 9-bis, del D. L. n. 78/2009 (convertito con modificazioni dalla Legge 3 agosto 2009, n. 102), che impone al concessionario un contributo aggiuntivo per ogni veicolo, calcolato sempre in base alla percorrenza chilometrica e differenziato per classe di pedaggio. Ciò dimostra che anche le tratte oggetto dell’accertamento comunale ai fini COSAP sono già considerate nel calcolo delle somme che AS deve versare allo Stato, unico ente titolare del rapporto concessorio.

Ne consegue che imporre ad AS anche il pagamento del COSAP per gli stessi tratti determinerebbe una duplicazione ingiustificata di quanto già dovuto allo Stato per l’uso dell’infrastruttura autostradale. Tale duplicazione si pone in contrasto con il sistema concessorio e rende il provvedimento impugnato illegittimo anche sotto questo ulteriore profilo.

3. Con ricorso per motivi aggiunti notificato a controparte in data 15/01/2025 e depositato in giudizio il 24/01/2025, la Società ricorrente impugna in parte qua il “ Regolamento per l’occupazione di suolo pubblico e relativo canone ” approvato con deliberazione consiliare del Comune di Ponzano Romano n. 38 del 31/10/1998 (di seguito: “Regolamento”), avverso il quale articola le censure di seguito rubricate.

3.1 Illegittimità del Regolamento COSAP nella parte in cui prescrive il rilascio di specifica concessione e l’accertamento di occupazione abusiva anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per carenza dei presupposti. Sussistenza di concessione statale assentita ad AS che costituisce un legittimo ed autonomo titolo di occupazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 63, d.lgs. n. 446/1997, che disciplina il COSAP. Violazione e falsa applicazione dell’art. 8-duodecies, decreto-legge n. 59/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 101/2008, che ha approvato per legge la concessione assentita ad AS. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e carenza dei presupposti.

Con questo primo mezzo di gravame, la Società ricorrente sostiene l’illegittimità del Regolamento, testualmente: “ nella parte in cui prescrive il rilascio di specifica concessione e l’accertamento di occupazione abusiva, anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per carenza dei presupposti ”.

Di seguito la Società ricorrente richiama tutte le censure e le argomentazioni già svolte con il ricorso introduttivo e riportate supra sub nn 2.1 e 2.2, per dedurre l’illegittimità in parte qua del Regolamento impugnato.

In particolare, ribadisce che AS non può essere considerata occupante abusiva del suolo pubblico del Comune resistente, in quanto già titolare di una concessione statale per la costruzione e gestione dell’autostrada di che trattasi. Questa concessione — fondata su leggi statali, che ne hanno anche definito il tracciato, e sulla Convenzione Unica del 12 ottobre 2007 — costituisce titolo pieno e autonomo che legittima l’attraversamento del territorio comunale, senza necessità di alcuna ulteriore concessione comunale.

Il Consiglio di Stato, inoltre, ha chiarito da tempo che il COSAP non può gravare sulle infrastrutture autostradali in quanto beni appartenenti al demanio statale ai sensi dell’art. 822, comma 2, c.c., per di più realizzati per evidenti finalità di interesse generale (sentenza n. 10130/2023).

Neppure assume alcun rilievo la circostanza che l’autostrada sia gestita da un concessionario e non direttamente dallo Stato, in quanto ad insistere sul suolo comunale non è un manufatto privato ma un bene del demanio dello Stato, per cui non può parlarsi di “utilizzazione” da parte del bene demaniale (o di chi ne abbia la gestione) di spazi appartenenti ad altro ente pubblico territoriale, nella specie del Comune, né (…) di “ superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico ” ad opera del bene demaniale medesimo (Consiglio di Stato n. 10130/2023 cit.).

Inoltre:

- la costruzione e gestione dell’autostrada costituisce attività di interesse generale, non mera attività imprenditoriale;

- il MIT, con nota del 21/6/2023, ha confermato che i concessionari autostradali non devono ottenere permessi dagli enti locali per attraversare strade comunali o provinciali.

La Società ricorrente, poi, evidenzia che il Regolamento prevede che anche le concessioni qualificate come “permanenti” abbiano comunque una durata massima, fissata in 29 anni, con la conseguenza che se si accedesse alla tesi del Comune, anche l’occupazione del suolo comunale con l’infrastruttura autostradale – che costituisce un’occupazione sicuramente definitiva – dovrebbe essere sottoposta a una concessione comunale a termine. Ciò implicherebbe che, allo scadere di ogni periodo concessorio, AS sarebbe costretta a chiedere nuovamente il titolo al Comune per mantenere in esercizio un’opera autostradale regolarmente costruita e autorizzata in forza di leggi statali e della concessione ministeriale.

Da questa impostazione discende una conseguenza paradossale, per cui un’infrastruttura di interesse nazionale, regolarmente costruita e debitamente autorizzata, anche in forza di disposizioni legislative vigenti, e parte del demanio statale, verrebbe assoggettata periodicamente alla valutazione discrezionale dell’ente locale, che di volta in volta dovrebbe decidere se rilasciare oppure no la concessione.

Allo stesso modo, il Comune non può esercitare alcun potere di sospensione o revoca del titolo abilitante, in ragione di non meglio precisate esigenze di interesse pubblico, poiché la concessione statale che legittima l’opera risponde a finalità di interesse generale. Anche questa parte del Regolamento è, dunque, incompatibile con le norme che regolano la concessione statale quale unico titolo legittimante la costruzione e l’esercizio dell’infrastruttura autostradale.

In conclusione, mancano del tutto i presupposti per imporre ad AS l’obbligo di richiedere alla resistente Amministrazione una concessione per l’occupazione del suolo pubblico comunale. Ne deriva non solo l’illegittimità dell’avviso di accertamento impugnato con il ricorso introduttivo, ma anche l’incompatibilità del Regolamento nella parte in cui pretende di assoggettare a concessione comunale occupazioni che, per legge, ne sono escluse.

3.2 Illegittimità del Regolamento COSAP, nella parte in cui non preclude l’esercizio del potere sanzionatorio comunale per ipotesi di “occupazione abusiva”, in ragione dell’esistenza di una causa di esclusione della responsabilità. Violazione dell’articolo 4, legge n. 689/1981. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta .

Con questo secondo mezzo di gravame, la Società ricorrente asserisce che, fermo restando quanto già dedotto, nella presente fattispecie opera, comunque, una causa di esclusione della responsabilità, prevista dall’art. 4, comma 1, della Legge n. 689/1981, quando il fatto è commesso nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima. La norma recepisce il principio generale per cui non può essere sanzionato un comportamento che l’ordinamento stesso consente o autorizza.

E, invero, AS gestisce l’infrastruttura autostradale in virtù di una concessione statale regolarmente rilasciata e disciplinata da una Convenzione approvata con legge, la quale legittima anche la costruzione e gestione dei tratti oggetto di causa. Ne deriva che l’occupazione connessa alle opere autostradali costituisce esercizio di una facoltà pienamente legittima, incompatibile con la configurazione di una violazione amministrativa per presunta occupazione abusiva di porzioni di territorio comunale.

Ne deriva, secondo l’impostazione attorea, che anche il Regolamento, nella misura in cui non preclude l’esercizio del potere sanzionatorio comunale in presenza di una espressa causa di esclusione della responsabilità, come riconosciuta dall’art. 4 della Legge n. 689/1981, è affetto da illegittimità e merita di essere annullato in parte qua .

3.3 Illegittimità del Regolamento COSAP per violazione e falsa applicazione dell’articolo 19, comma 9-bis, decreto-legge n. 78/2009, convertito con modificazioni dalla legge n. 102/2009. Duplicazione del canone versato allo Stato.

Con questo terzo motivo di gravame, la ricorrente evidenzia che con il provvedimento impugnato il Comune richiede il pagamento di somme che si aggiungono a quelle che AS già versa allo Stato in forza degli obblighi di legge e della Convenzione di concessione. Quest’ultima, infatti, all’art. 16 prevede che il concessionario deve corrispondere al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti un canone annuo pari al 2,4% dei proventi netti dei pedaggi, e poiché i pedaggi sono calcolati in base ai chilometri percorsi dagli utenti, ogni tratto autostradale – inclusi viadotti e ponti, come quelli di cui è causa – contribuisce alla formazione del canone dovuto allo Stato.

A questo canone si aggiunge un ulteriore versamento introdotto dall’art. 19, comma 9-bis, del D. L. n. 78/2009 (convertito con modificazioni dalla Legge 3 agosto 2009, n. 102), che impone al concessionario un contributo aggiuntivo per ogni veicolo, calcolato sempre in base alla percorrenza chilometrica e differenziato per classe di pedaggio. Ciò dimostra che anche le tratte oggetto dell’accertamento comunale ai fini COSAP sono già considerate nel calcolo delle somme che AS deve versare allo Stato, unico ente titolare del rapporto concessorio.

Ne consegue che imporre ad AS anche il pagamento del COSAP per gli stessi tratti determinerebbe una duplicazione ingiustificata di quanto già dovuto allo Stato per l’uso dell’infrastruttura autostradale. Tale duplicazione si pone in contrasto con il sistema concessorio e rende il provvedimento impugnato illegittimo anche sotto questo ulteriore profilo.

Secondo la ricorrente, pertanto, il Regolamento, nella misura in cui non prescrive forme di esenzione o di esclusione dal pagamento del canone in una simile ipotesi, contrasta con l’art. 19, comma 9-bis, D. L. n. 78/2009 e deve, conseguentemente, essere annullato in parte qua .

4. Il 24/1/2025 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio con comparsa di mero stile, ha depositato una memoria difensiva con cui eccepisce, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del G.A. adito a favore del G.O.

Inoltre, la parte resistente eccepisce l’inammissibilità, per tardività, della censura con cui AS, mediante i motivi aggiunti, ha inteso contestare l’illegittimità del Regolamento.

Nel caso di specie, infatti, AS era già concessionaria dell’autostrada “A1” alla data di adozione del Regolamento e, pertanto, direttamente destinataria degli obblighi ivi previsti, quali la presentazione della domanda di occupazione del suolo pubblico (art. 5) e la denuncia dell’occupazione al fine di evitare le sanzioni (art. 34). In quanto soggetto immediatamente inciso dalla disciplina regolamentare, AS avrebbe dovuto impugnarla in maniera autonoma entro il termine di legge, senza attendere la notificazione dell’avviso di accertamento. Ne consegue, secondo la tesi del Comune, che l’impugnazione del Regolamento, avanzata solo nell’ambito del ricorso proposto avverso il predetto avviso, deve essere dichiarata tardiva e, dunque, inammissibile.

Ad ogni modo, anche nella denegata ipotesi in cui si volesse far decorrere l’effetto lesivo del Regolamento dalla notifica dell’atto esecutivo, l’impugnazione con i motivi aggiunti risulterebbe comunque tardiva, atteso che dagli atti emergerebbe che il Comune ha trasmesso ad AS la documentazione richiesta, incluso il Regolamento, già in data 13 settembre 2024, con il che verrebbe smentita l’affermazione della ricorrente di aver potuto visionare il Regolamento soltanto il 28 novembre 2024. Pertanto, il termine per l’impugnazione avrebbe dovuto decorrere dalla comunicazione del 13/09/2024, e non dalla diversa data indicata da AS; ne consegue che l’impugnazione del Regolamento, proposta con i motivi aggiunti, deve essere dichiarata tardiva e, pertanto, inammissibile.

4.1 Nel merito il Comune resistente eccepisce l’infondatezza sia del ricorso introduttivo sia dei motivi a esso aggiunti, ritenendo che nella fattispecie di cui è causa si è realizzato il presupposto per l’applicazione del COSAP rappresentato dall’occupazione da parte dei pilastri e dei viadotti autostradali del suolo e del soprassuolo comunale, e ciò a prescindere dalla natura di demanio statale delle predette infrastrutture e dalla circostanza che queste ultime siano state assentite da una concessione statale.

E poiché nella specie neppure era stata richiesta e rilasciata un’autorizzazione dal Comune di Ponzano Romano, per cui si tratta di occupazione “di fatto”, il Comune legittimamente ha preteso il pagamento del COSAP oltre alle relative sanzioni, applicabili nel caso di occupazione in difetto di autorizzazione.

5. All’esito della udienza pubblica del 26 febbraio 2025, la Sezione ha emesso sentenza parziale n. 05083/2025 dell’11/03/2025 – rimasta inoppugnata - con la quale ha dichiarato la cessazione della materia del contendere: “ ai sensi dell’art. 34, u.c., c.p.a., essendo comprovata la sopravvenuta soddisfazione dell’interesse vantato dalla Società ricorrente in ordine ai documenti formanti oggetto della domanda di accesso da essa avanzata, come ammesso dalla stessa Società, la quale dà atto, nella memoria di replica depositata il 5 febbraio 2025, che: “il Comune ha provveduto al deposito in giudizio di tutta la documentazione oggetto dell’istanza di accesso di AS, con la produzione documentale disposta in data 28.11.2024. L’esigenza di accesso alla predetta documentazione può dunque considerarsi soddisfatta” ”.

6. In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie, anche di replica, a sostegno delle rispettive posizioni.

7. All’udienza pubblica del 10 marzo 2026, all’esito della discussione orale, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. In limine litis deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del G.A. adito in favore del Giudice Ordinario sollevata dalla resistente A.C.

8.1 Conferente è quanto, in un caso analogo, deciso dal Consiglio di Stato (Sezione V, sentenza n. 10362 del 29/12/2025),, a mente del quale: “ 9.2. Spettano alla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi dell'art. 133 comma 1 lett. b c.p.a., le controversie “concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”, che sono così sottratte alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, prevista dalla stessa disposizione con riferimento alle “controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici”.

Considerato il petitum sostanziale, da indentificare “anche e soprattutto sulla base della causa petendi” (Sez. un., ordinanza 31 dicembre 2024 n. 35330), si rileva che la società ricorrente in primo grado, qui appellata, ha proposto una domanda di annullamento non finalizzata a contestare il quantum dovuto o l’avvenuto pagamento, o meno, del canone.

La controversia riguarda piuttosto la soggezione della società appellata al COSAP.

A tal fine Autostrade ha impugnato l’avviso di accertamento, contestando lo stesso potere del Comune di imporre alla medesima il pagamento del canone. La società ha altresì gravato l’art. 49 del regolamento, nella parte in cui prescrive l’obbligo di ottenere la concessione anche nelle ipotesi di esonero dal canone, così venendo espressamente in rilievo il profilo del potere concessorio comunale, come richiesto dall’art. 133 comma e lett. a) c.p.a. ai fini della sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Pertanto, posto che oggetto di controversia non è la pretesa patrimoniale del Comune, la stessa non rientra nella giurisdizione del giudice ordinario: “Spettano alla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b, c.p.a., le controversie relative al canone COSAP e alla sua quantificazione in base all'estensione della porzione di suolo pubblico occupata, perché riguardano una pretesa meramente patrimoniale, che non involge atti autoritativi del Comune a tutela dell'interesse generale” (Sez. un., ordinanza 31 dicembre 2024 n. 35330, così anche Sez. un., ordinanza 24 giugno 2025 n. 25145).

Piuttosto, siccome viene in evidenza la sussistenza del potere pubblico del Comune di imporre il pagamento del canone, la controversia rientra nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo. In un caso analogo questa Sezione ha già affermato che, quando l’oggetto del contendere attiene “ad un esercizio di potere pubblico discrezionale”, individuato nella “soggezione della società appellante (nella sua qualità di concessionaria autostradale) al canone concessorio di cui trattasi”, esso è “idoneo a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo” (Cons. St., sez. V, 30 gennaio 2024 n. 924).

Né assume rilevanza la circostanza che oggetto di controversia non sia il rapporto concessorio che intercorre con il Ministero, avente ad oggetto la gestione dell’infrastruttura autostradale.

Il COSAP infatti “risulta disegnato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici” (Corte cost., 14 marzo 2008, n. 64).

Pertanto, il potere di imporre il COSAP presuppone comunque l’esercizio del potere di gestione dei beni pubblici da parte dell’Amministrazione.

Nel caso di specie infatti l’avviso di accertamento impugnato è stato adottato dal Comune in quanto il tracciato autostradale interseca, tramite pontoni o viadotti, alcune strade che ricadono nel territorio del Comune di Parma, in particolare «Strada Viazza di Beneceto», «Strada Nuova Naviglio» e «Strada Baganzola» (così nell’avviso di accertamento impugnato).

La contestazione (e il relativo petitum sostanziale) involge quindi il presupposto del potere impositivo del COSAP, cioè l’occupazione di suolo comunale, e dunque soprassuolo, connessa ad attraversamenti derivanti da infrastrutture come viadotti o pontoni, e il conseguente potere di farne derivare l’obbligo di pagamento del canone, nella prospettiva di parte ricorrente in primo grado indebitamente.

Pertanto, posto che viene in evidenza la sussistenza del potere pubblico del Comune di imporre il pagamento del canone per l’uso di beni allo stesso appartenenti (le suddette strade) o comunque di assoggettare a concessione i suddetti attraversamenti (art. 49 del regolamento), la controversia rientra nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo. ”

Applicando le richiamate coordinate ermeneutiche, deve rilevarsi che, anche nella fattispecie di cui è causa, la Società ricorrente ha impugnato l’avviso di accertamento con cui il Comune di Ponzano Romano, in attuazione del proprio Regolamento, ha contestato l’omessa denuncia della occupazione del suolo pubblico comunale mediante pilastri e viadotti autostradali e comminato la relativa sanzione (determinata nella misura del 30% della somma dovuta a titolo di canone). In altre parole, la Società ha censurato l’esercizio di un potere tipicamente autoritativo, quale è quello che si è tradotto nell’adozione di disposizioni regolamentati che – secondo l’interpretazione e l’applicazione datene dall’Amministrazione comunale – subordinano alla previa acquisizione di un titolo abilitativo comunale anche l’attraversamento di parti del territorio comunale da parte dell’infrastruttura autostradale.

Ne deriva che anche la presenta controversia rientra nella cognizione dell’adito T.A.R. non vertendosi nella diversa ipotesi in cui: “ si sia in presenza semplicemente di atti che - in relazione ai profili di censura sollevati, cioè di assoggettamento nell'an all'applicazione del COSAP - rilevano quali atti impositivi di natura individuale, privi in sé (rispetto a tale profilo) di discrezionalità e che, ricollegandosi al contestuale rilascio del titolo concessorio, implicano un'attività meramente applicativa e consequenziale, in cui l'apprezzamento dell'amministrazione è solo di soggezione o meno al canone in funzione della relativa normativa, come ritenuta applicabile alla fattispecie. ” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 7/06/2022, n. 4660).

9. Nel merito, il ricorso introduttivo risulta fondato in relazione agli assorbenti profili dedotti con il primo e il secondo motivo di gravame, la cui fondatezza comporta l’accoglimento del ricorso, con conseguente assorbimento delle ulteriori censure.

10. Giova una preliminare ricognizione del quadro normativo di riferimento.

11. Il Decreto Legislativo del 15 dicembre 1997, n. 446, rubricato “ Istituzione dell'imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali ”, all’art. 51, comma 2, lettera a), ha disposto l’abrogazione, con decorrenza 1° gennaio 1999, della “ tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche ” (TOSAP), consentendo però a Comuni e Province (ai sensi dell’art. 63 del medesimo testo normativo) di istituire in sua vece un “ canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche ” (COSAP) per le occupazioni, anche abusive, di aree pubbliche.

Successivamente, la Legge del 23 dicembre 1998, n. 448, all’art. 31, comma 14, ha abrogato la lettera a) dell’art. 51, comma 2, cit., in tal modo reintroducendo la TOSAP ed apportando una serie di modifiche anche al regime del COSAP.

Orbene, l’art. 63 del D. Lgs. n. 446/1997 prevedeva, al comma 1, che: “ I comuni e le province possono, con regolamento adottato a norma dell'articolo 52, escludere l'applicazione, nel proprio territorio, della tassa per occupazione di spazi ed aree pubbliche, di cui al capo II del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507. I comuni e le province possono, con regolamento adottato a norma dell'articolo 52, prevedere che l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile, comprese le aree destinate a mercati anche attrezzati, sia assoggettata, in sostituzione della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa. Il pagamento del canone può essere anche previsto per l'occupazione di aree private soggette a servitù di pubblico passaggio costituita nei modi di legge. Agli effetti del presente comma si comprendono nelle aree comunali i tratti di strada situati all'interno di centri abitati con popolazione superiore a diecimila abitanti, individuabili a norma dell'articolo 2, comma 7, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 ”; al comma 2 che: “ Il regolamento è informato ai seguenti criteri: (...) c) indicazione analitica della tariffa determinata sulla base della classificazione di cui alla lett. b), dell'entità dell'occupazione, espressa in metri quadrati o lineari, del valore economico della disponibilità dell'area nonché del sacrificio imposto alla collettività, con previsione di coefficienti moltiplicatori per specifiche attività esercitate dai titolari delle concessioni anche in relazione alle modalità dell'occupazione; (...) ”.

Precisa il Collegio, per ragioni di completezza espositiva, che l’art. 63 cit. è stato abrogato dalla Legge del 27 dicembre 2019, n. 160, rubricata “ Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022 ” (cfr. art. 1, comma 847), ma con effetto poi differito all’anno 2021 (l’art. 4, comma 3-quater, del Decreto Legge 30/12/2019, n. 162, quale risultante dalla Legge di conversione 28 febbraio 2020, n. 8, ha disposto che: “ Limitatamente all'anno 2020 non ha effetto l'abrogazione disposta dal comma 847 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2019, n. 160; si applicano, per il medesimo anno, l'imposta comunale sulla pubblicità e il diritto sulle pubbliche affissioni nonché la tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, di cui rispettivamente ai capi I e II del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507, nonché il canone per l'installazione dei mezzi pubblicitari e il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, di cui rispettivamente agli articoli 62 e 63 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 ”). Inoltre, l’art. 1, comma 816, della Legge 27 dicembre 2019, n. 160 ha previsto che: “ A decorrere dal 2021 il canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria, ai fini di cui al presente comma e ai commi da 817 a 836, denominato "canone", è istituito dai comuni, dalle province e dalle città metropolitane, di seguito denominati "enti", e sostituisce: la tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, l'imposta comunale sulla pubblicità e il diritto sulle pubbliche affissioni, il canone per l'installazione dei mezzi pubblicitari e il canone di cui all'articolo 27, commi 7 e 8, del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, limitatamente alle strade di pertinenza dei comuni e delle province. Il canone è comunque comprensivo di qualunque canone ricognitorio o concessorio previsto da norme di legge e dai regolamenti comunali e provinciali, fatti salvi quelli connessi a prestazioni di servizi ”.

11.1 Il Regolamento, che “ disciplina l’occupazione del suolo pubblico e l’applicazione del relativo canone nel Comune di Ponzano Romano, conformemente ai principi desunti dalle vigenti disposizioni di legge ed in particolare dall’art. 63 del Decreto legislativo 15.12.1997, n. 446. ” (art. 1), all’art. 3, rubricato “ Autorizzazione e concessione di occupazione. ”, prevede che: “1 . È fatto divieto a chiunque di occupare il suolo pubblico, ovvero privato purché gravato da servitù di pubblico passaggio, nonché lo spazio ad esso sovrastante o sottostante, senza specifica autorizzazione o concessione comunale, rilasciata dal competente Ufficio del Comune, su richiesta dell'interessato. ”

L’art. 2 del medesimo Regolamento fornisce, a sua volta, la “ Definizione di suolo pubblico ”, precisando che: “ I. Con il termine "suolo pubblico" usato nel presente Regolamento si intende il suolo e relativo soprassuolo e sottosuolo appartenente al demanio e al patrimonio indisponibile del Comune comprese le aree destinate a mercati anche attrezzati, il suolo privato gravato di servitù di passaggio pubblico, nonché i tratti di strade non comunali ma compresi all'interno del centro abitato individuato a norma del Codice della Strada. ”

L’art 29, poi, prevede che: “ 1. Il Comune di Ponzano R. avvalendosi della facoltà di cui all’art.3, comma 149, lettera h), della Legge 662/1996 e secondo quanto disposto dall’art.63 del D. Lgs. 446/1997, assoggetta a far tempo dall’1.1.1999 l’occupazione sia permanente che temporanea delle strade, aree e dei relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile, comprese le aree destinate a mercati anche attrezzati, nonché delle aree private soggette a servitù di pubblico passaggio costituita nei modi di legge, al pagamento di un canone da parte del titolare del relativo atto di concessione o autorizzazione. ”

11.2 Dal combinato disposto delle richiamate previsioni emerge — come chiarito, in termini analoghi, dal Consiglio di Stato, Sezione V, con sentenza 22 novembre 2023, n. 10011 — che l’obbligazione di corrispondere il COSAP trova la propria causa nella titolarità di un provvedimento comunale di concessione dell’occupazione del suolo pubblico. Ne consegue che il canone risulta fisiologicamente collegato all’esistenza del titolo concessorio, che abilita il privato all’utilizzo di porzioni di suolo pubblico e determina, per ciò stesso, l’insorgenza dell’obbligazione patrimoniale.

Non può, pertanto, accogliersi l’argomentazione difensiva della parte resistente – sia pure espressa con affermazioni non sempre coerenti - secondo cui presupposto applicativo del canone oggetto di contestazione sarebbe l’occupazione in via di mero fatto di porzioni del territorio pubblico comunale da parte delle infrastrutture autostradali (piloni e viadotti), e non anche un’occupazione qualificata da un titolo concessorio.

Afferma, infatti, la resistente A.C.: “ Ciò posto, è evidente, dunque, che il COSAP è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all’uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all’utilizzazione particolare o eccezionale che ne trae il singolo e, difatti, ragionando in altri termini, il presupposto applicativo del COSAP è costituito dall’uso particolare del bene di proprietà pubblica ed è irrilevante, per detti motivi, la mancanza di una formale concessione, atteso che rimane ferma l’occupazione di fatto del suolo pubblico ”.

Tale ricostruzione, tuttavia, non può essere condivisa, risultando smentita sia dalla natura giuridica propria del COSAP sia dalle disposizioni del Regolamento.

Sotto il primo profilo, il Collegio rileva che il COSAP si caratterizza proprio per costituire il corrispettivo di una concessione, reale o presunta, dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici per l’occupazione di suolo pubblico (in tali termini Cassazione civile, Sezione V, sentenza 02/10/2019, n. 24541).

E in ciò risiede la differenza sostanziale rispetto alla TOSAP, il cui presupposto impositivo - nel quadro normativo delineato dal D. Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, art. 38, comma 10, - è costituito, come generale previsione: “ dalle occupazioni di qualsiasi natura di spazi ed aree (anche del sottosuolo), del demanio o del patrimonio indisponibile dei Comuni e delle Province.

La ratio dell'imposizione va riferita all'utilizzazione da parte del singolo e nell'interesse dello stesso di un suolo destinato alla generalità dei cittadini (Cass. sez. I, 9.11.1995, n. 11665).

La norma disciplinatrice prescinde del tutto dalla natura dell'occupazione e, dunque, non consente di attribuire rilevanza alcuna agli atti di concessione, con la conseguenza che questi sono irrilevanti ai fini fiscali, poiché l'imposizione colpisce anche le occupazioni senza titolo (Cass. sez. trib. 22.2.2002, n. 2555; 27.2.2002, n. 2890).

Inoltre, nessuna importanza viene connessa ai motivi che determinano l'occupazione (Cass. sez. I, 20.5.1992, n. 6058).

L'obbligazione tributaria ha, perciò, un diretto fondamento normativo, sulla cui base risultano prestabiliti i criteri oggettivi, che non lasciano alcun margine di discrezionalità all'ente impositore (Cass. sez. trib., 12.1.2004, n. 238). ” (Cassazione civile sez. trib., 27/10/2006, n. 23244)

A differenza della TOSAP - dovuta da chiunque occupi il suolo pubblico, a nulla rilevando che l’occupazione sia avvenuta in virtù di pubblica concessione -, il COSAP risulta delineato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici e, dunque, è caratterizzato dalla sinallagmaticità.

La prestazione patrimoniale, in altri termini, è collegata all’esistenza di un potere concessorio dell’ente locale, che costituisce il fondamento dell’obbligazione e ne giustifica la natura non tributaria.

Sotto il secondo profilo, il Collegio osserva che, come anticipato, l’art. 3 del Regolamento sancisce espressamente il divieto, per chiunque, di occupare il suolo pubblico – nonché lo spazio soprastante o sottostante –, in assenza di una specifica autorizzazione o concessione comunale, rilasciata dal competente Ufficio del Comune, su richiesta dell’interessato. Conseguentemente, l’art. 5 stabilisce che: “ 1. Chiunque intenda occupare, nel territorio comunale, anche temporaneamente, spazi in superficie, sovrastanti o sottostanti il suolo pubblico (ovvero privato purchè gravato da servitù di pubblico passaggio), deve rivolgere apposita domanda al Comune. La domanda, redatta in carta legale, va consegnata o spedita all’ufficio comunale competente al rilascio dell’autorizzazione o concessione. ” E il rilascio del relativo titolo – autorizzazione o concessione – è, a sua volta, subordinato all’espletamento di un procedimento che implica l’esercizio di poteri discrezionali da parte dell’Amministrazione comunale resistente (art. 6).

In coerenza, l’art. 29 assoggetta al pagamento del canone tanto le occupazioni permanenti quanto quelle temporanee, ma sempre a carico: “ del soggetto titolare del relativo atto di concessione o di autorizzazione ”.

Del pari, alla stregua dell’art. 13, comma 1, lett. e), il mancato pagamento del canone per l’occupazione di suolo pubblico, nonché di altri eventuali oneri a carico del concessionario - e dunque di un soggetto “qualificato” - integra una causa di decadenza della concessione o dell’autorizzazione.

L’impianto regolamentare consente, pertanto, di individuare, quale presupposto ordinario del COSAP, l’esistenza di un titolo legittimante l’occupazione del suolo pubblico, inteso secondo l’ampia definizione fornita dall’art. 2 del medesimo Regolamento. Mentre la circostanza per la quale, come nel caso di specie, il pagamento del canone è richiesto anche a chi occupi il suolo pubblico comunale in via di mero fatto, quindi in maniera abusiva, risponde evidentemente all’esigenza di evitare che ci si possa sottrarre al pagamento del canone semplicemente omettendo di richiedere la prescritta concessione/autorizzazione comunale.

Il Collegio ritiene, pertanto, che nella fattispecie sottoposta al suo esame debba richiamarsi quanto di recente affermato dal Consiglio di Stato, in linea con l’impostazione regolamentare sopra ricostruita e con il principio per cui anche l’occupazione di mero fatto, ancorché abusiva, non esonera dall’assoggettamento al canone, essendo evidente l’esigenza di evitare che l’onere economico possa essere eluso attraverso la mancata richiesta del prescritto titolo autorizzatorio.

“ L’occupazione si connota quindi, in base al regolamento del Comune, per riguardare suoli comunali sui quali si svolge un’attività soggetta ad “autorizzazione”, sicché la nozione di occupazione rilevante ai fini del regolamento COSAP presuppone la titolarità, da parte dell’occupante, di un titolo abilitante rilasciato dal Comune proprietario dell’area, o presuppone quanto meno l’obbligo di munirsi di detto titolo (come specificato dall’art. 40 del regolamento, su cui infra).

[…] il regolamento, così disponendo, si conforma all’art. 63 del d. lgs. n. 446 del 1997 [..] che, nell’intestare al Comune il potere di adottare un regolamento sul COSAP, precisa che esso riguarda il “pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa”.

I due profili (riguardanti l’occupazione e l’abusività della stessa) sono oggetto di censura nel ricorso introduttivo, laddove Autostrade, muovendo dalla suddetta definizione di occupazione contenuta nel regolamento COSAP, ha ritenuto escluse dal relativo perimetro applicativo le occupazioni “che non necessitano di concessione comunale”.

Il Tar ha ritenuto che non si configuri, nel caso di specie, una “occupazione”, né l’abusività della stessa.

L’appellante ha sottolineato come Autostrade, e il Tar, muovano da un presupposto erroneo, cioè che l’avviso impugnato si basi su una situazione abusiva derivante dalla carenza del titolo di occupazione.

Il Comune ha dedotto come l’avviso si fondi piuttosto sulla situazione di abusività in cui verserebbe Autostrade per non avere corrisposto il canone. […] Nondimeno il rilievo dell’appellante non è conducente in quanto […] l’avviso di accertamento impugnato presuppone comunque una situazione

di occupazione di suolo comunale collegata al rilascio di un titolo abilitativo del Comune e non solo “la mera circostanza oggettiva dell’occupazione del suolo”.

Non può quindi convenirsi con l’appellante laddove ha sostenuto che “l’accertamento dipende dall’omesso pagamento del canone e non dall’omessa richiesta del titolo concessorio” in quanto, se pur l’avviso è stato adottato per omesso pagamento del canone, esso comunque presuppone un’occupazione qualificata nei termini anzidetti.

[..] Pertanto, il regolamento contiene un autovincolo per il Comune laddove stabilisce che ogni riferimento alla “occupazione” di suolo comunale presuppone, ai fini del regolamento COSAP, la necessità di un titolo abilitante del Comune correlato all’utilizzo esclusivo del suolo, nei termini sopra illustrati…mentre accomuna la situazione del titolare della concessione all’occupante di fatto, anche abusivo, al fine di evitare che il soggetto che non si è munito del titolo possa, per tale ragione sottrarsi al pagamento del canone .

[…] Perché si abbia un’occupazione abusiva ai sensi del regolamento non è quindi sufficiente che sia integrata la fattispecie di abusività per morosità, richiedendosi anche, in ragione della definizione di occupazione, che sia prevista la titolarità di un titolo abilitante comunale (indipendentemente dal fatto che l’occupante ne sia in possesso, in base all’art. 40 del regolamento).

Non è quindi sufficiente dedurre, come ha fatto l’appellante, l’appartenenza al patrimonio comunale delle strade sovrastate dai viadotti o pontoni e il fatto che il COSAP sia dovuto anche in caso di concessione statale, nonché l’irrilevanza della fonte legislativa che caratterizza la pianificazione dell’infrastruttura autostradale (e l’infondatezza della tesi per la quale la legge avrebbe “sortito l’effetto di sottrarre le porzioni d’area corrispondenti all’uso generalizzato della comunità locale”) e della qualificazione di servizio pubblico o comunque della finalità pubblicistica dell’infrastruttura autostradale: dette considerazioni presuppongono, nella prospettazione dell’appellante, che sia sufficiente un’occupazione del suolo pubblico (o dello spazio sovrastante o sottostante) non qualificata (dalla necessità del titolo comunale) ai fini della debenza del canone, con conseguente pregnanza del superamento delle suddette condizioni ostative.

Tuttavia, posto che l’occupazione rilevante ai sensi del regolamento COSAP (anche in termini di abusività della stessa, come richiamata nell’art. 40 del regolamento) presuppone che sia necessario un titolo abilitativo comunale, non risultano conducenti le allegazioni dell’appellante.

Pertanto, le censure, contenute nel ricorso in appello, che si appuntano sulla considerazione in base alla quale l’avviso di accertamento si basa esclusivamente sull’omesso pagamento del canone non sono idonee a superare la statuizione del giudice di primo grado. Esse infatti non tengono conto della definizione di occupazione, cui pure si riferisce l’avviso, così come il regolamento, che presuppone comunque la necessità di un titolo abilitativo comunale al fine di considerare l’occupazione qualificata per l’applicazione del COSAP, nei termini indicati dal relativo regolamento. ” (CdS n. 10362/2025 cit.)

Le conclusioni esposte sono valide anche nel caso di specie in cui il presupposto dell’obbligo di pagamento del COSAP – come previsto anche dalla Legge istitutiva (art. 63 del D. Lgs. n. 446/1997) - non è la mera occupazione materiale del suolo, del relativo soprassuolo e sottosuolo appartenente al demanio o al patrimonio indisponibile del Comune di Ponzano Romano, ma un’occupazione che il Comune ha il potere di concedere e, quindi, un’occupazione per la quale sarebbe necessario un titolo autorizzativo comunale (anche se poi, in concreto, non richiesto ovvero rilasciato).

11.2 In tale contesto, AS, mediante il ricorso introduttivo e i successivi motivi aggiunti, ha legittimamente contestato in radice la pretesa del Comune di Ponzano Romano – pretesa fondata sul Regolamento impugnato del quale l’avviso di accertamento costituisce applicazione – di assoggettare ad autorizzazione o concessione (e, di conseguenza, al pagamento del relativo canone) il passaggio sul territorio pubblico comunale dell’autostrada “A1”, cioè di un’infrastruttura appartenente al demonio statale ex art. 822, comma 2 cod. civ. e la cui presenza in loco è legittimata direttamente da leggi statali, senza che, quindi, residui un potere concessorio o autorizzatorio del Comune.

11.3 Neppure è condivisibile l’argomento di parte resistente secondo cui l’esonero dal pagamento del canone potrebbe valere per lo Stato - laddove gestisse direttamente la struttura autostradale - in ragione del fatto che lo stesso perseguirebbe istituzionalmente finalità non lucrative ma di pubblico interesse, ma non anche per il concessionario, in quanto operatore economico la cui attività è invece finalizzata alla realizzazione di un vantaggio patrimoniale privato, muovendo tale assunto da una prospettiva di analisi errata (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 22 novembre 2023 n. 10011).

Invero, come già detto, il canone per l’occupazione di spazi pubblici è dovuto dal soggetto che utilizza in modo esclusivo uno spazio pubblico oppure un’area pubblica (ricadenti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dell’ente locale), utilizzazione per la quale avrebbe dovuto preventivamente chiedere e ottenere il rilascio di un atto di concessione o di autorizzazione dell’ente proprietario.

Nel caso in cui ad insistere sul suolo pubblico non sia un manufatto privato bensì un bene del demanio statale, tuttavia, non può parlarsi di “utilizzazione” o di “occupazione” da parte del bene demaniale (o di chi ne abbia la gestione) di spazi appartenenti ad altro ente pubblico territoriale, né di sottrazione di suolo pubblico all’uso comune ad opera del bene demaniale medesimo.

Il rapporto di fisica prossimità e di conseguente reciproca interferenza tra due beni appartenenti anche a demani diversi non si traduce, infatti, nella posizione “servente” dell’uno rispetto all’altro (come accadrebbe nel caso in cui l’utilizzo del primo fosse considerato abusivo in assenza di una valida autorizzazione rilasciata dal titolare del secondo, a fronte di un corrispettivo), bensì nella reciproca coesistenza di due realtà (giuridiche e di fatto) tra loro autonome, che possono essere liberamente utilizzate dagli aventi titolo a farlo senza dover preventivamente attivare meccanismi di reciproca (o unilaterale) autorizzazione in tal senso (cfr., in questi termini, Consiglio di Stato, sez. V, 22 novembre 2023 n. 10011).

Alla luce di tutto ciò, si è concluso in giurisprudenza che: “ ... a voler ipotizzare una qualche forma - ancorché impropria - di "gerarchia" tra i regimi giuridici dei due beni coesistenti e senza voler in questa sede affrontare la questione dell'attuale configurabilità di un autonomo demanio degli enti territoriali sub-statali, in ragione della emendata formulazione dell'art. 119, comma 6 Cost. (ex l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3), la prevalenza non potrebbe che essere accordata a quello dello Stato, in quanto unico soggetto di diritto originario, laddove il patrimonio attribuito all'ente territoriale "minore" altro non è che frutto di una devoluzione accordata dal primo al secondo, ai meri fini strumentali dell'esercizio di funzioni amministrative decentrate. Ne consegue che l'esistenza e l'utilizzo - ai fini del passaggio del traffico veicolare - di un pontone autostradale, in quanto parte inseparabile di un bene demaniale funzionalmente unitario (e, dunque, bene demaniale lui stesso) non richiede alcuna autorizzazione da parte degli enti territoriali cui appartengano gli eventuali beni al di sopra dei quali la detta struttura sia stata a suo tempo realizzata in base ad una espressa disposizione di legge ... ”. Per l’effetto, nessun canone (o altro corrispettivo) di occupazione sarà dovuto (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 22 novembre 2023 n. 10011).

Alla luce delle suesposte considerazioni, il primo motivo di ricorso deve ritenersi fondato.

12. Anche il secondo motivo di ricorso è suscettibile di favorevole delibazione, alla luce di quanto già rilevato in ordine a quello precedente.

Invero, nel momento in cui va escluso che il regolare mantenimento dell’infrastruttura autostradale necessiti - per non doversi considerare abusivo - di una formale autorizzazione dell’ente locale sul cui territorio detto bene è ubicato, si è rilevato che: “[...] non può poi pretendersi il pagamento di un canone (o di una sanzione per omesso versamento di quest'ultimo) da parte del concessionario che tale bene amministri nell'interesse (ed in luogo) dello Stato, solo perché nel farlo persegua altresì un proprio (purché legittimo) fine lucrativo. Quest'ultimo, infatti, non muta la natura demaniale del bene gestito e la piena legittimità della sua insistenza - senza necessità di autorizzazioni e/o concessioni di occupazione di sorta - sul territorio di uno o più degli enti locali nei quali è amministrativamente suddiviso lo Stato; né altera la natura stessa del rapporto concessorio, la cui esclusiva ratio risiede nel garantire alla collettività un migliore perseguimento degli interessi pubblici i quali, altrimenti, non sarebbero garantiti dall'amministrazione con la propria organizzazione ed i propri mezzi o, pur essendo garantiti, lo sarebbero in modo antieconomico, inefficace e inefficiente, in aperta violazione del principio di buon andamento e buona amministrazione di cui all'art. 97 Cost. [...] ” (cfr., ancora, Consiglio di Stato, sez. V, 22 novembre 2023 n. 10011 conforme a n. 10011, 10012, 10013, 10014, 10015, 10016, 10017 e 10018 del 2023; ed anche T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, Sezione I, 13/05/2024, n. 112).

13. Passando all’esame del ricorso per motivi aggiunti, deve essere preliminarmente disattesa l’eccezione di inammissibilità per tardività sollevata dal Comune resistente, non risultando fondata alla luce delle circostanze di causa.

13.1 Osserva, infatti, il Collegio che la genericità delle disposizioni del Regolamento impugnato non consente di attribuire alle stesse un carattere di immediata lesività tale da imporne l’impugnazione entro il termine decadenziale di sessanta giorni dalla pubblicazione.

Il Collegio rileva, a tal riguardo, che la questione dell’assoggettamento a COSAP delle componenti di infrastrutture autostradali che intersecano il territorio comunale risulta, all’evidenza, connotata da particolare complessità interpretativa. Si consideri, inoltre, che lo stesso Comune resistente ha provveduto a notificare alla Società ricorrente l’avviso di accertamento soltanto a partire dall’anno 2019, e dunque a distanza di quasi vent’anni dall’approvazione del Regolamento. Tali circostanze confermano che le previsioni regolamentari non presentavano un contenuto immediatamente incidente sulla sfera giuridica della ricorrente, con conseguente insussistenza a carico di quest’ultima di un onere di autonoma e tempestiva impugnazione.

Ne deriva, pertanto, che solo con la notificazione del prefato avviso la pretesa del Comune, volta a ottenere il pagamento del COSAP, ha acquisito carattere di concretezza, rendendo attuale l’interesse della Società ricorrente a contestarne la legittimità, anche mediante il ricorso per motivi aggiunti tempestivamente proposto.

13.2 Non può, infatti, ritenersi fondata neppure l’ulteriore eccezione sollevata dal Comune resistente secondo cui il ricorso per motivi aggiunti sarebbe comunque tardivo, in quanto proposto oltre il termine di sessanta giorni che dovrebbe correttamente farsi decorrere dal 13/09/2024, cioè dalla data della PEC con cui il Comune resistente dichiara di avere trasmesso alla Società ricorrente la documentazione richiesta, tra cui il Regolamento oggetto d’impugnazione.

Osserva il Collegio che, in disparte la circostanza per cui dalla documentazione versata in atti non risulta comprovato che il Regolamento fosse effettivamente incluso tra gli allegati alla PEC in questione, è agevole rilevare che esso risulta già (tempestivamente) impugnato con il ricorso introduttivo. La Società ricorrente ha, infatti, articolato censure avverso tale atto sin dal ricorso principale: censure che risultano pedissequamente riprodotte nei motivi aggiunti, i quali, pertanto, non introducono profili inediti di contestazione.

13.3 Tanto chiarito, e pur non mancando di rilevare che il Regolamento gravato non reca una disposizione che: “ prescrive il rilascio di specifica concessione e l’accertamento di occupazione abusiva, anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per carenza dei presupposti ”, cionondimeno la fondatezza del ricorso introduttivo comporta l’accoglimento anche della prima serie di censure dedotte con i motivi aggiunti, le quali, si ribadisce, ripropongono fedelmente le doglianze già articolate con i primi due motivi del gravame introduttivo.

Tale accoglimento riveste carattere assorbente rispetto alle restanti censure e determina il conseguente annullamento del Regolamento nella parte in cui, per come applicato e interpretato nel caso di specie, impone l’acquisizione di un provvedimento autorizzatorio o concessorio da parte del Comune di Ponzano Romano per il mantenimento sul suolo pubblico comunale (art. 3) delle componenti strutturali dell’Autostrada “A1” (quali piloni, viadotti e cavalcavia) che lo intersecano, con il correlato obbligo di corresponsione del relativo canone.

14. Per tutte le considerazioni che precedono, il ricorso introduttivo del presente giudizio e quello per motivi aggiunti devono essere accolti, con conseguente annullamento dell’avviso di accertamento prot. n. 3055 dell’8/07/2024 e in parte qua del Regolamento, nei limiti e nei termini di cui in motivazione.

15. Cionondimeno, sussistono i presupposti di legge (stante la peculiarità della questione trattata) per disporre la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti ai sensi degli artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92 c.p.c., fermo restando l’obbligo del Comune resistente di rifondere alla Società ricorrente il contributo unificato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato dai motivi aggiunti proposti in corso di causa, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati per le ragioni, nei limiti e nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

LA NC, Presidente

Giuseppe Licheri, Primo Referendario

NZ AL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NZ AL	LA NC

IL SEGRETARIO