Pubblicato il 29/12/2025

N. 10362/2025REG.PROV.COLL.

N. 09554/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9554 del 2024, proposto da
Comune di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato NC Vetrò, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

OS per l’Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Luisa Torchia e NC Giovanni Albisinni, con domicilio eletto presso lo studio Luisa Torchia in Roma, viale Bruno Buozzi N 47;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l''Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) n. 112/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di OS per l’Italia s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. RA RA MO e uditi per le parti gli avvocati NC Vetrò, NC Giovanni Albisini e Luisa Torchia.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda il COSAP (canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche) e il “ Regolamento per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche e l’applicazione del canone” del Comune di Parma, approvato con deliberazione di consiglio comunale n. 28/7 del 31 marzo 2008, nella parte in cui, all’art. 49, prescrive l’ottenimento della concessione comunale anche nelle ipotesi di esonero dal canone.

2. OS per l’Italia s.p.a. (di seguito: “OS”) gestisce l’autostrada “A1 Milano-Napoli” o “Autostrada del Sole”, in forza di concessione originariamente assentita ai sensi della legge 24 luglio 1961, n. 729 e disciplinata inizialmente con la convenzione del 2 febbraio 1962, poi con la convenzione del 12 ottobre 2007 approvata ai sensi dell’articolo 8 duodecies del d.l. 8 aprile 2008 n. 59, convertito, con modificazioni, nella legge 6 giugno 2008 n. 101.

L’autostrada «A1 Milano-Napoli» attraversa, in una porzione del suo tracciato, il territorio del Comune di Parma.

3. OS ha impugnato l’atto di accertamento esecutivo COSAP emesso da Parma Gestione Entrate s.p.a. in data 21 luglio 2020, nonché gli atti connessi e presupposti, ivi compreso il “ Regolamento per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche e l’applicazione del canone” del Comune di Parma, approvato con deliberazione di consiglio comunale n. 28/7 del 31 marzo 2008, nella parte in cui, all’art. 49, prescrive l’ottenimento della concessione comunale anche nelle ipotesi di esonero dal canone.

4. Il Tar Emilia Romagna – Parma, con sentenza 13 maggio 2024 n. 112, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, annullato gli atti impugnati.

5. Il Comune di Parma ha appellato la sentenza con ricorso n. 9554 del 2024.

6. Nel corso del presente grado di giudizio si è costituita OS.

6.1. Con ordinanza 22 maggio 2025 n. 4435 è stato onerato il Comune al fine di “ acquisire gli atti di accertamento emessi dall’Amministrazione nei confronti di OS per l’Italia s.p.a. dopo l’approvazione del regolamento impugnato e una relazione nella quale si dia conto dell’avvenuto adempimento, o meno, a detti atti di accertamento (con l’eventuale documentazione a supporto) e del contenuto degli atti di accertamento, con specifico riferimento alle voci che compongono l’ammontare complessivamente dovuto, anche in comparazione all’atto di accertamento qui gravato ”.

6.2. Il Comune ha depositato la relazione e la documentazione in data 15 luglio 2025, poi integrata in data 24 luglio 2025.

7. All’udienza dell’11 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. L’appello è infondato.

9. Oggetto del primo motivo, con il quale il Comune ha chiesto la riforma della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, è l’asserito difetto di giurisdizione di questo Giudice.

9.1. Il motivo è infondato.

9.2. Spettano alla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi dell'art. 133 comma 1 lett. b c.p.a., le controversie “ concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi ”, che sono così sottratte alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, prevista dalla stessa disposizione con riferimento alle “ controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici ”.

Considerato il petitum sostanziale, da indentificare “anche e soprattutto sulla base della causa petendi” ( Sez. un., ordinanza 31 dicembre 2024 n. 35330), si rileva che la società ricorrente in primo grado, qui appellata, ha proposto una domanda di annullamento non finalizzata a contestare il quantum dovuto o l’avvenuto pagamento, o meno, del canone.

La controversia riguarda piuttosto la soggezione della società appellata al cosap.

A tal fine OS ha impugnato l’avviso di accertamento, contestando lo stesso potere del Comune di imporre alla medesima il pagamento del canone.

La società ha altresì gravato l’art. 49 del regolamento, nella parte in cui prescrive l’obbligo di ottenere la concessione anche nelle ipotesi di esonero dal canone, così venendo espressamente in rilievo il profilo del potere concessorio comunale, come richiesto dall’art. 133 comma e lett. a) c.p.a. ai fini della sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Pertanto, posto che oggetto di controversia non è la pretesa patrimoniale del Comune, la stessa non rientra nella giurisdizione del giudice ordinario: “ Spettano alla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b, c.p.a., le controversie relative al canone COSAP e alla sua quantificazione in base all'estensione della porzione di suolo pubblico occupata, perché riguardano una pretesa meramente patrimoniale, che non involge atti autoritativi del Comune a tutela dell'interesse generale ” (Sez. un., ordinanza 31 dicembre 2024 n. 35330, così anche Sez. un., ordinanza 24 giugno 2025 n. 25145).

Piuttosto, siccome viene in evidenza la sussistenza del potere pubblico del Comune di imporre il pagamento del canone, la controversia rientra nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo. In un caso analogo questa Sezione ha già affermato che, quando l’oggetto del contendere attiene “ ad un esercizio di potere pubblico discrezionale ”, individuato nella “ soggezione della società appellante (nella sua qualità di concessionaria autostradale) al canone concessorio di cui trattasi ”, esso è “ idoneo a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo ” (Cons. St., sez. V, 30 gennaio 2024 n. 924).

Né assume rilevanza la circostanza che oggetto di controversia non sia il rapporto concessorio che intercorre con il Ministero, avente ad oggetto la gestione dell’infrastruttura autostradale.

Il cosap infatti “ risulta disegnato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici ” (Corte cost., 14 marzo 2008, n. 64).

Pertanto, il potere di imporre il cosap presuppone comunque l’esercizio del potere di gestione dei beni pubblici da parte dell’Amministrazione.

Nel caso di specie infatti l’avviso di accertamento impugnato è stato adottato dal Comune in quanto il tracciato autostradale interseca, tramite pontoni o viadotti, alcune strade che ricadono nel territorio del Comune di Parma, in particolare « RA Viazza di Beneceto », « RA NU VI » e « RA AN » (così nell’avviso di accertamento impugnato).

La contestazione (e il relativo petitum sostanziale) involge quindi il presupposto del potere impositivo del cosap, cioè l’occupazione di suolo comunale, e dunque soprassuolo, connessa ad attraversamenti derivanti da infrastrutture come viadotti o pontoni, e il conseguente potere di farne derivare l’obbligo di pagamento del canone, nella prospettiva di parte ricorrente in primo grado indebitamente.

Pertanto, posto che viene in evidenza la sussistenza del potere pubblico del Comune di imporre il pagamento del canone per l’uso di beni allo stesso appartenenti (le suddette strade) o comunque di assoggettare a concessione i suddetti attraversamenti (art. 49 del regolamento), la controversia rientra nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo.

10.Con il secondo motivo è dedotta l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar non si è pronunciato sull’eccezione di tardività del ricorso introduttivo.

10.1. Il motivo è infondato.

10.2. In via generale, il termine per impugnare un regolamento, in quanto fonte di norme, quindi disposizioni generali ed astratte, decorre dall’atto applicativo dello stesso, i cui effetti si riverberano nella sfera giuridica del destinatario, così potendo integrare la condizione dell’interesse a ricorrere: “ gli atti regolamentari o i provvedimenti amministrativi a carattere generale non sono immediatamente impugnabili quando la lesione non derivi direttamente dagli stessi, ma solo dai successivi atti esecutivi, i cui contenuti non siano già preordinati e vincolati dalla fonte regolamentare ” (Cons. St., sez. V, 22 agosto 2025 n. 7098).

A fronte di detta regola generale le norme regolamentari attualizzano l’onere di impugnazione immediata e autonoma solo “ quando sono in grado di provocare direttamente e immediatamente una lesione concreta e attuale agli interessi giuridici di un soggetto ” (Cons. St., sez. V, 7 aprile 2025 n. 2928).

OS, nella prospettazione contenuta nel ricorso introduttivo, non ha desunto da una o più specifiche disposizioni contenute nel regolamento la sussistenza del potere impositivo del cosap nei confronti della stessa, che, anzi, ha fondato la domanda su previsioni che, a dire della stessa società, supportano la tesi della carenza di detto potere.

OS non ha infatti impugnato alcun articolo del regolamento al fine di sostenere la tesi della mancanza del potere di imporre alla stessa il pagamento del cosap, non potendosi quindi ritenere che essa potesse desumere direttamente dall’atto normativo la soggezione al potere impositivo.

Non si ravvisano pertanto i presupposti per ritenere che la società ricorrente potesse desumere immediatamente dal regolamento la sussistenza del potere impositivo del cosap nei confronti della medesima.

L’unico articolo impugnato del regolamento, l’art. 49, è stato gravato nella parte in cui prescrive l’obbligo di ottenere la concessione anche nelle ipotesi di esonero dal canone.

Pertanto, da un lato, la lesività dello stesso dipende dall’ambito di applicazione del potere impositivo del Comune.

Dall’altro lato, non risulta evidente la possibilità, da parte del privato, di comprendere la lesività di una disposizione che impone l’obbligo di munirsi di concessione in mancanza di corrispondente obbligo di pagare il cosap, nell’ambito di un regolamento comunale “ adottato a norma e per gli effetti degli artt. 52 e 63 del d. lgs. n. 446 del 15.12.1997 e successive modificazioni ed integrazioni ”. L’art. 63 del d. lgs. n. 446 del 1997 intesta infatti ai Comune il potere di adottare un regolamento con il quale decidere che “ l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile, comprese le aree destinate a mercati anche attrezzati, sia assoggettata, in sostituzione della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa ”.

11.Con il terzo motivo è dedotta l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto infondata l’eccezione di acquiescenza, presentata in primo grado e qui riformulata in ragione dell’avvenuto adempimento agli avvisi di accertamento.

11.1. Il motivo è infondato.

11.2. La società ha impugnato gli avvisi di accertamento relativi alle annualità 2015-2019 davanti al giudice ordinario e quello relativo al 2020 davanti al giudice amministrativo.

Il giudizio davanti al giudice ordinario si è concluso con sentenza del Tribunale di Parma 24 luglio 2020 n. 678 (come confermato nel corso dell’udienza).

La società ha quindi pagato i suddetti avvisi di accertamento il 29 ottobre 2020.

L'acquiescenza sussiste “ solo nel caso in cui ci si trovi in presenza di atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, posti liberamente in essere dal destinatario dell'atto, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività ” (Cons. St., sez. V, 26 giugno 2024 n. 5648).

Peraltro, i presupposti dell’istituto devono essere “ valutati con particolare rigore, in termini assolutamente stringenti, tenuto conto che l'operatività dell'istituto comporta la sostanziale rinuncia al diritto di agire in giudizio, tutelato dagli artt. 24 e 111 Cost. ” (Cons. St., sez. V, 26 giugno 2024 n. 5648).

Non si desume dal pagamento del canone un comportamento univoco di accettazione della volontà comunale da parte della società ricorrente in primo grado e qui appellata.

La conformazione al volere dell’Amministrazione in attesa della proposizione del gravame non è infatti idonea, di per sé, a evidenziare la volontà di una tacita accettazione dello stesso, atteso che l’esecuzione degli atti è doverosa, salvo sospensione.

Si legge nel qui gravato avviso di accertamento l’intimazione al “ pagamento immediato – entro 60 giorni dalla notifica dell’accertamento – delle somme asseritamente dovute a titolo di canone, interessi e, ai fini che qui interessano, indennità a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria per l’occupazione “abusiva”, ai sensi dell’art. 57, co. 2-ter, Regolamento COSAP ”, con l’avvertenza in ordine alle conseguenze del mancato pagamento, compreso il fatto che l’atto, “ trascorsi 60 giorni senza che sia avvenuto il pagamento, diviene titolo esecutivo idoneo ad attivare le procedure esecutive e cautelari ”.

Pertanto l’adempimento dell’ordine di pagamento da parte della società OS non evidenzia la volontà di accettare la volontà comunale, potendo trovare causa nell’intento di evitare conseguenze pregiudizievoli, specie laddove è accompagnato dall’impugnazione dei relativi atti.

Del resto, il Tar ha rilevato al riguardo che “ l’art. 1, comma 792, della Legge 27 dicembre 2019, n. 160 consente agli enti locali di avviare la riscossione coattiva anche nelle more del contenzioso e, quindi, prima dell’emissione di una sentenza, senza più procedere alla previa notifica della cartella di pagamento o dell’ingiunzione ”, così ritenendo che “ il pagamento sia stato effettuato da OS per l’Italia S.p.A. al fine di evitare le conseguenze pregiudizievoli dell’ulteriore corso della procedura esecutiva, senza che detto pagamento possa assurgere in alcun modo ad acquiescenza nei confronti degli atti impugnati ”.

Detta statuizione non è superata dalla sola circostanza che “ il versamento delle somme spettanti all’Amministrazione comunale è stata effettuata senza alcuna riserva e, dunque, in piena consapevolezza che il pagamento avrebbe soddisfatto il credito vantato dal Comune ” (così nel ricorso in appello): la soddisfazione del credito vantato dal Comune non integra infatti, di per sé sola, i presupposti dell’acquiescenza in ragione di quanto sopra considerato.

12. Con il quarto motivo l’appellante ha censurato la sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto fondato il primo mezzo del ricorso introduttivo.

Con esso OS ha contestato che l’occupazione possa considerarsi abusiva per mancanza di concessione comunale per l’uso di suolo.

Infatti, nella prospettazione di parte ricorrente in primo grado, la stessa società OS non è tenuta a richiedere al Comune alcun atto di concessione di occupazione di suolo pubblico, in quanto già titolare della concessione statale per la costruzione e l’esercizio della rete autostradale, regolata dalla convenzione 12 ottobre 2007.

La società ha quindi dedotto l’illegittimità del regolamento cosap del Comune, nella parte in cui, all’art. 49, prevede l’obbligo di ottenere la concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone, ribadendo che OS non è tenuta a richiedere alcun titolo concessorio al Comune per le occupazioni effettuate con i pontoni autostradali, in quanto già assentite dalla concessione statale.

Con il secondo mezzo del ricorso introduttivo OS ha allegato che il regolamento cosap disciplina, all’art. 3 comma 1, l’” occupazione di suoli, aree e spazi pubblici ”, intendendo con questi ultimi “ tutti i beni appartenenti al demanio od al patrimonio indisponibile del Comune ” (art. 1 comma 1 lett. c), e “ specificando che queste occupazioni per le quali è richiesta specifico provvedimento concessorio dell’ente locale ” (così il ricorso introduttivo).

Sostiene che, invece, sarebbero escluse dal perimetro applicativo del cosap le occupazioni “ che non necessitano di concessione comunale ”.

Secondo la società ricorrente va imputata alle leggi statali, attuata attraverso la concessione autostradale, la decisione di sottrarre gli spazi e le aree interessate dalla costruzione dell’infrastruttura autostradale all’uso generalizzato della comunità locale.

Pertanto, “ l’ente locale ha perso e non dispone più di alcun potere, perché di ciò privato a seguito delle predette determinazioni dello Stato per la costruzione dell’infrastruttura autostradale ” e, “ Trattandosi di spazi sottratti per legge alla titolarità/disponibilità del Comune, difetta di conseguenza – in radice – il presupposto applicativo del canone ” (così il ricorso introduttivo).

12.1. Il Tar ha accolto i suddetti due mezzi contenuti nel ricorso introduttivo.

A tal fine il giudice di primo grado ha argomentato muovendo dal regolamento comunale. In particolare ha richiamato:

- l’art. 3 comma 1, dove si prevede che “ qualsiasi occupazione di suoli, aree e spazi pubblici o strade e marciapiedi privati aperti all’uso pubblico di cui all’art. 1 lett. c) del presente regolamento, per attività soggette ad autorizzazione del Comune, deve essere preventivamente regolarizzata con formale atto di concessione del Comune, sia che per l’occupazione sia dovuto canone, sia che la stessa sia esentata da canone, ai sensi del presente regolamento”;

- l’ ’art. 1 lett. c), che definisce, per quanto di interesse in questa sede, i termini “ suolo pubblico ”, “ area pubblica ” o “ spazio pubblico ” come “ comprensivi di area e relativi spazi soprastanti e sottostanti, si intendono tutti i beni appartenenti al demanio od al patrimonio indisponibile del Comune, comprese le aree mercatali, i tratti di strade non comunali situati all’interno del centro abitato, individuato a norma del Codice della RA, nonché, le aree, i suoli e gli spazi di proprietà privata sui quali risulti costituita una servitù di uso pubblico di cui sia titolare il Comune di Parma ”;

- l’art. 1 lett. b) che stabilisce che con il termine “ occupazione ” od “ occupare ” si “ intende l’utilizzo esclusivo, anche di fatto, del suolo, spazio od area pubblica come definiti alla lett. c), da parte di soggetti interessati per attività soggette alla autorizzazione del Comune ”;

- l’art. 1 lett. d) che definisce il termine “ canone ” come il “ corrispettivo in denaro dovuto al Comune dal soggetto che occupa, in base a formale concessione ovvero di fatto, suolo, aree e spazi pubblici, come definiti alla lett. c, per la sottrazione degli stessi all’uso pubblico della comunità ”.

Dal combinato disposto delle norme che precedono discende, secondo il giudice di primo grado, che “ sono escluse dall’ambito applicativo del COSAP (e, quindi, del relativo regolamento) le occupazioni che non necessitano di concessione comunale ”.

Pertanto “ il COSAP è dovuto dal soggetto che utilizza in modo esclusivo uno spazio pubblico oppure un’area pubblica (ricadenti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dell’ente locale) ” e che per detta utilizzazione “ avrebbe dovuto preventivamente chiedere il rilascio di un atto di concessione o di autorizzazione all’occupazione del sottosuolo e soprasuolo pubblico ”.

Deve quindi, secondo il Tar, “ escludersi che singole parti di un’autostrada facente parte del demanio dello Stato (ad esempio, un cavalcavia) debbano essere considerate “abusive” ove vengano a “sovrastare” una rete viaria comunale o provinciale ”.

Né può parlarsi di “ utilizzazione ” e di “ occupazione ” di spazi appartenenti al Comune, né di superficie sottratta all’uso pubblico, e ciò in quanto il rapporto di fisica prossimità e di conseguente reciproca interferenza tra due beni appartenenti a demani diversi non si traduce nella posizione “servente” dell’uno rispetto all’altro (come accadrebbe nel caso in cui l’utilizzo del primo fosse considerato abusivo in assenza di una valida autorizzazione rilasciata dal titolare del secondo, a fronte di un corrispettivo), bensì nella reciproca coesistenza di due realtà (giuridiche e di fatto) tra loro autonome, che possono essere liberamente utilizzate dagli aventi titolo a farlo senza dover preventivamente attivare meccanismi di reciproca (o unilaterale) autorizzazione in tal senso”.

Allo stesso modo, secondo il giudice di primo grado, “ devono essere accolte le censure articolate dalla ricorrente con riferimento alla dedotta illegittimità della previsione dell’art. 49 del «Regolamento per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche e l’applicazione del canone», nella parte in cui prescrive l’obbligo di ottenere la concessione anche nelle ipotesi di esonero dal canone ”.

12.2. Impugnando la suddetta sentenza l’appellante ha dedotto, richiamando anche la giurisprudenza della Corte di cassazione, che:

- l’atto di accertamento trova causa nell’omesso versamento del canone dovuto perché “ le aree in parola non sono esenti dal versamento ai sensi dell’art. 39 del Regolamento ”, posto il contenuto dell’avviso di accertamento, che richiama gli artt. 3, 6, 39, 40 comma 1, 41 e seguenti del regolamento per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche e l'applicazione del canone del Comune di Parma;

- le strade comunali sovrastate dal pontone o viadotto fanno parte del patrimonio comunale, sicché risulta integrato il presupposto del cosap consistente nella “ occupazione di un’area pubblica comunale ”;

- “ l'occupazione mediante impianti di servizi pubblici (come un viadotto autostradale, che costituisce un impianto costituito da una costruzione completata da strutture – impianti segnaletici e di illuminazione - che ne aumentano l'utilità) è soggetta alla tassa, sia che si tratti di spazi sottostanti, che sovrastanti lo spazio pubblico ”;

- l’attraversamento da parte di un viadotto o di un pontone autostradale del suolo comunale, anche se previsto dalla legge, comporta una qualche modalità di utilizzazione dello spazio comunale;

- l’esenzione prevista per le opere dello Stato non spetterebbe in quanto, nel periodo di durata della concessione autostradale, il bene è gestito dalla concessionaria e non dallo Stato;

- il Tar si sarebbe pronunciato “ su una questione – l’ambito di applicazione dell’art. 49 – che non ha alcun appiglio alla fattispecie concreta, come deducibile dall’atto impugnato ” e ciò in quanto “ l’atto impugnato è chiaro nello specificare che l’accertamento dipende dall’omesso pagamento del canone e non dall’omessa richiesta del titolo concessorio: da qui la mancanza di interesse a gravare l’art. 49 del Regolamento comunale ”.

12.3. Le censure contenute nel presente motivo d’appello sono infondate.

12.4. L’atto di accertamento impugnato, avente ad oggetto “ accertamento esecutivo per occupazione abusiva di spazi ed aree pubbliche permanenti – ANNO 2020 ”, ordina il pagamento di somme per “ violazione degli artt. 3,6,39, 40 comma 1,41 e seguenti del vigente Regolamento per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche e l'applicazione del canone del Comune di Parma, per l'omesso pagamento del canone di occupazione spazi ed aree pubbliche permanenti, secondo quanto specificato nel riquadro sottostante ”, dove si legge:

- “ Canone COSAP non corrisposto per l’occupazione abusiva di soprasuolo con attraversamento ponti autostradali”, pari a € 11.099,34;

- “Indennità ai sensi dell’art. 57, comma 2-ter del Regolamento COSAP”, pari a € 5.549,67;

- “Interessi maturati al 21/07/2020”, nella misura di €88,79;

- “Spese di notifica”, pari ad € 8,50;

per un totale di € 16.746,30 .

Pertanto l’avviso di accertamento è stato adottato per “ occupazione abusiva ” di suolo comunale (così l’oggetto), laddove l’abusività è individuata nell'omesso “ pagamento del canone di occupazione spazi ed aree pubbliche permanenti ”.

La morosità nel pagamento del canone è espressamente individuata come ipotesi di abusività, ulteriore rispetto alla mancanza del titolo concessorio, dall’art. 6 del regolamento, laddove stabilisce, per quanto di interesse in questa sede, che “ sono occupazioni abusive” “quelle per le quali non si è adempiuto all’obbligo di pagamento del canone ” (lett. d) e non solo “ quelle effettuate in mancanza di atto di concessione regolarmente ritirato presso l’ufficio competente ” (lett. a).

Nondimeno il richiamo, contenuto nell’avviso gravato, all’occupazione abusiva contiene una doppia connotazione: l’abusività, appunto qualificata in termini di morosità nel pagamento del canone, e l’occupazione.

L’occupazione, richiamata anche negli artt. 3, 6 e 39 del regolamento comunale cosap (ai quali fa riferimento l’avviso di accertamento stesso), è definita, nell’art. 1 dello stesso regolamento (che detta le definizioni “ ai fini del presente regolamento ”), quale “ utilizzo esclusivo, anche di fatto, del suolo, spazio od area pubblica […] per attività soggette alla autorizzazione del Comune ” (art. 1 comma 1 lett. b), laddove i termini “ suolo pubblico ”, “ area pubblica ” o “ spazio pubblico ”, “ comprensivi di area e relativi spazi soprastanti e sottostanti ”, si riferiscono a “ tutti i beni appartenenti al demanio od al patrimonio indisponibile del Comune, comprese le aree mercatali, i tratti di strade non comunali situati all’interno del centro abitato, individuato a norma del Codice della RA, nonché, le aree, i suoli e gli spazi di proprietà privata sui quali risulti costituita una servitù di uso pubblico di cui sia titolare il Comune di Parma ” (art. 1 lett. c del regolamento).

Il successivo art. 3 comma 1 prevede che “ qualsiasi occupazione di suoli, aree e spazi pubblici o strade e marciapiedi privati aperti all’uso pubblico di cui all’art. 1 lett. c) del presente regolamento, per attività soggette ad autorizzazione del Comune, deve essere preventivamente regolarizzata con formale atto di concessione del Comune, sia che per l’occupazione sia dovuto canone, sia che la stessa sia esentata da canone, ai sensi del presente regolamento”.

L’occupazione si connota quindi, in base al regolamento del Comune, per riguardare suoli comunali sui quali si svolge un’attività soggetta ad “ autorizzazione ”, sicché la nozione di occupazione rilevante ai fini del regolamento cosap presuppone la titolarità, da parte dell’occupante, di un titolo abilitante rilasciato dal Comune proprietario dell’area, o presuppone quanto meno l’obbligo di munirsi di detto titolo (come specificato dall’art. 40 del regolamento, su cui infra ).

In base all’art. 3 comma 1 del regolamento l’occupante del suolo comunale, qualificato nei termini anzidetti, è tenuto a munirsi di un atto di “ concessione ”, nel quale, ai sensi del successivo art. 31 comma 5, è indicato l’importo e le modalità di pagamento del canone, che l’occupante è tenuto a pagare, pena l’invio dell’atto di accertamento esecutivo e l’applicazione delle sanzioni di cui al successivo art. 57 (oggetto dell’avviso qui gravato).

La rilevanza della disposizione deriva dal fatto che il regolamento, così disponendo, si conforma all’art. 63 del d. lgs. n. 446 del 1997 (abrogato dall’art. 1 comma 847 legge 27 dicembre 2019 n. 160, con effetti che non si producono nell’anno 2020 a norma dell’art. 4 comma 3 quater d.l. 30 dicembre 2019 n. 162, convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 2020 n. 8), che, nell’intestare al Comune il potere di adottare un regolamento sul cosap, precisa che esso riguarda il “ pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa ”.

I due profili (riguardanti l’occupazione e l’abusività della stessa) sono oggetto di censura nel ricorso introduttivo, laddove OS, muovendo dalla suddetta definizione di occupazione contenuta nel regolamento cosap, ha ritenuto escluse dal relativo perimetro applicativo le occupazioni “ che non necessitano di concessione comunale ”.

Il Tar ha ritenuto che non si configuri, nel caso di specie, una “ occupazione ”, né l’abusività della stessa.

L’appellante ha sottolineato come OS, e il Tar, muovano da un presupposto erroneo, cioè che l’avviso impugnato si basi su una situazione abusiva derivante dalla carenza del titolo di occupazione.

Il Comune ha dedotto come l’avviso si fondi piuttosto sulla situazione di abusività in cui verserebbe OS per non avere corrisposto il canone.

Invero il ricorso introduttivo, laddove contesta la mancanza di abusività, non allega argomenti riguardanti l’omesso versamento del canone, concentrandosi piuttosto sulla non necessità del titolo, cioè sulla fattispecie di abusività indicata nella lett. a) dell’art. 6 del regolamento (“ mancanza di atto di concessione regolarmente ritirato presso l’ufficio competente ”) e non sulla causa di abusività di cui alla successiva lett. d (inadempimento dell’obbligo di pagare il canone), al quale fa riferimento l’avviso di accertamento (“ omesso pagamento del canone di occupazione spazi ed aree pubbliche ”).

Nondimeno il rilievo dell’appellante non è conducente in quanto, laddove l’avviso fa riferimento alla nozione di occupazione, richiama la definizione di occupazione contenuta nel regolamento (e sopra illustrata).

Pertanto l’avviso di accertamento impugnato presuppone comunque una situazione di occupazione di suolo comunale collegata al rilascio di un titolo abilitativo del Comune e non solo “ la mera circostanza oggettiva dell’occupazione del suolo ”.

Non può quindi convenirsi con l’appellante laddove ha sostenuto che “ l’accertamento dipende dall’omesso pagamento del canone e non dall’omessa richiesta del titolo concessorio ” in quanto, se pur l’avviso è stato adottato per omesso pagamento del canone, esso comunque presuppone un’occupazione qualificata nei termini anzidetti.

Allo stesso modo il regolamento, laddove disciplina le “ occupazioni abusive ” (art. 6, richiamato nel qui gravato avviso di accertamento), presuppone la nozione di occupazione sopra richiamata e che, come visto, qualifica l’occupazione idonea ad attualizzare l’obbligo di pagamento del cosap alla necessità (anche se non ottemperata) di un titolo abilitante comunale.

Né può desumersi il contrario dall’art. 40 comma 1 del regolamento (al quale fa riferimento anche l’avviso di accertamento), che individua il “ soggetto debitore del canone ”, oltre che in colui che è “ titolare dell’atto di concessione ”, in colui che, “ in mancanza ”, “ è occupante di fatto, anche abusivo ”.

Detta disposizione infatti, da un lato, richiama la nozione di occupazione già sopra delineata e, dall’altro lato, accomuna la situazione del titolare della concessione all’occupante di fatto, anche abusivo, al fine di evitare che il soggetto che non si è munito del titolo possa, per tale ragione, sottrarsi al pagamento del canone.

Del resto i commi 2 e 3 dell’art. 6 del regolamento comunale precisano le conseguenze che derivano dal mancato pagamento del cosap (che integra appunto uno dei casi di occupazione abusiva). E’ previsto, dal comma 2 per il caso di canone rateizzato e dal comma 3 in caso di occupazione permanente, che la morosità “ rende abusiva l’occupazione ai fini della applicazione della sanzione ” e determini “ la decadenza della concessione rilasciata ”.

Sicché è lo stesso Comune a collegare l’abusività per morosità alla decadenza dalla concessione, con la conseguenza di non poter ritenere che l’abusività per morosità prescinda dal titolo comunale.

Infine, neppure può desumersi dall’art. 39 del regolamento la rilevanza della sola morosità nel pagamento del canone al fine di qualificare l’occupazione come abusiva.

In base all’art. 39 del regolamento comunale “ L’occupazione soprastante o sottostante al suolo, sia permanente che temporanea, di tutti i beni di cui all’art.1 lett. c) del presente Regolamento, costituisce presupposto per il pagamento al Comune di un canone in base a tariffa, per la fruizione esclusiva di un bene destinato alla fruizione collettiva, determinato in osservanza delle norme del presente capo ”.

La disposizione, laddove stabilisce che il presupposto dell’obbligo di pagamento del cosap è la “ occupazione soprastante o sottostante del suolo ”, richiama la nozione di occupazione qualificata nei termini anzidetti (che attribuiscono rilievo all’obbligo del titolo abilitante comunale). Né osta a tale conclusione quanto ritenuto dal Tribunale di Parma con sentenza n. 678 del 24 luglio 2020, non vincolante nell’ambito del presente giudizio.

Pertanto, il regolamento contiene un autovincolo per il Comune laddove stabilisce che ogni riferimento alla “occupazione” di suolo comunale presuppone, ai fini del regolamento cosap, la necessità di un titolo abilitante del Comune correlato all’utilizzo esclusivo del suolo, nei termini sopra illustrati.

Né si pone, per questo Giudice di appello, un tema di disapplicazione della norma regolamentare, atteso che la fonte primaria richiamata dall’appellante, l’art. 39 del d. lgs. n. 507 del 1993, riguarda la tosap (come evidente anche dalla sentenza richiamata sul punto dall’appellante, Cass. civ., sez. V, ordinanza 30 maggio 2024 n. 15162).

Il d. lgs. n. 446 del 1997, istitutivo del cosap, stabilisce che “ I comuni e le province possono, con regolamento adottato a norma dell'art. 52, prevedere che l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi Spa zi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile, comprese le aree destinate a mercati anche attrezzati, sia assoggetta in sostituzione della tassa per l'occupazione di Spa zi ed aree pubbliche, al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa ” (art. 63 comma 1).

Secondo la Corte di cassazione, “ Quest'ultimo articolo ha attribuito, dunque, a comuni e province la facoltà di escludere, nell'ambito dei rispettivi territori, l'applicazione della tosap e di prevedere e disciplinare con specifico regolamento che - in sostituzione di detta tassa - l'occupazione di Spa zi ed aree pubbliche sia soggetta al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa cosap ”. E ha continuato rilevando che “ il cosap risulta configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici ” (sez. I, ordinanza 18 aprile 2023 n. 10351, richiamata nella suddetta sentenza della Corte di cassazione).

Pertanto, la definizione di occupazione contenuta nel regolamento del Comune di Parma non si pone in un rapporto di antipatia con la fonte primaria, che contiene un espresso riferimento all’atto di concessione (del Comune) e che attribuisce agli enti locali la facoltà di disciplinare il “ pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa ” (sopra richiamato art. 63 del d. lgs. n. 446 del 1997).

Perché si abbia un’occupazione abusiva ai sensi del regolamento non è quindi sufficiente che sia integrata la fattispecie di abusività per morosità, richiedendosi anche, in ragione della definizione di occupazione, che sia prevista la titolarità di un titolo abilitante comunale (indipendentemente dal fatto che l’occupante ne sia in possesso, in base all’art. 40 del regolamento).

Non è quindi sufficiente dedurre, come ha fatto l’appellante, l’appartenenza al patrimonio comunale delle strade sovrastate dai viadotti o pontoni e il fatto che il cosap sia dovuto anche in caso di concessione statale, nonché l’irrilevanza della fonte legislativa che caratterizza la pianificazione dell’infrastruttura autostradale (e l’infondatezza della tesi per la quale la legge avrebbe “ sortito l’effetto di sottrarre le porzioni d’area corrispondenti all’uso generalizzato della comunità locale ”) e della qualificazione di servizio pubblico o comunque della finalità pubblicistica dell’infrastruttura autostradale: dette considerazioni presuppongono, nella prospettazione dell’appellante, che sia sufficiente un’occupazione del suolo pubblico (o dello spazio sovrastante o sottostante) non qualificata (dalla necessità del titolo comunale) ai fini della debenza del canone, con conseguente pregnanza del superamento delle suddette condizioni ostative.

Tuttavia, posto che l’occupazione rilevante ai sensi del regolamento cosap (anche in termini di abusività della stessa, come richiamata nell’art. 40 del regolamento) presuppone che sia necessario un titolo abilitativo comunale, non risultano conducenti le allegazioni dell’appellante.

Pertanto, le censure, contenute nel ricorso in appello, che si appuntano sulla considerazione in base alla quale l’avviso di accertamento si basa esclusivamente sull’omesso pagamento del canone non sono idonee a superare la statuizione del giudice di primo grado. Esse infatti non tengono conto della definizione di occupazione, cui pure si riferisce l’avviso, così come il regolamento, che presuppone comunque la necessità di un titolo abilitativo comunale al fine di considerare l’occupazione qualificata per l’applicazione del cosap, nei termini indicati dal relativo regolamento.

In tale prospettiva si inquadra l’impugnazione dell’art. 49 del regolamento, nella parte in cui prescrive l’ottenimento della concessione comunale anche nelle ipotesi di esonero dal pagamento del canone: OS ha così contestato il potere autoritativo in tal modo esercitato dall’Amministrazione comunale in ordine alla qualificazione del rapporto tra la stessa e il Comune, quale ricavabile dalla disposizione regolamentare che stabilisce comunque “ l'obbligo di possesso di concessione, in mancanza del quale l’occupazione è abusiva e il responsabile è soggetto alla relativa sanzione, calcolata sul canone ordinario ”.

Il Tar, come visto, ha accolto “ le censure articolate dalla ricorrente con riferimento alla dedotta illegittimità della previsione dell’art. 49 del «Regolamento per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche e l’applicazione del canone», nella parte in cui prescrive l’obbligo di ottenere la concessione anche nelle ipotesi di esonero dal canone ”. E ciò in quanto l’art. 49, prevedendo l’esonero dal canone ma l’obbligo di ottenere la concessione per i casi di “ occupazioni effettuate dallo Stato”, pone in capo all’Amministrazione statale “ l’onere di ottenere un titolo concessorio da parte del Comune anche laddove non si possano giuridicamente ritenere configurabili un’«utilizzazione» o un’«occupazione» del bene pubblico comunale, giacché i viadotti autostradali in questione, in quanto beni appartenenti al demanio dello Stato, non realizzano alcuna «utilizzazione» o «occupazione» delle sottostanti aree comunali ” (così la sentenza impugnata).

A fronte di quanto statuito dal giudice di primo grado, non è conducente quanto dedotto dall’appellante in merito all’annullamento dell’art. 49 del regolamento.

Il Comune appellante ha infatti rappresentato come il Tar si sia (in tesi) pronunciato “ su una questione – l’ambito di applicazione dell’art. 49 – che non ha alcun appiglio alla fattispecie concreta, come deducibile dall’atto impugnato ” e ciò in quanto “ l’atto impugnato è chiaro nello specificare che l’accertamento dipende dall’omesso pagamento del canone e non dall’omessa richiesta del titolo concessorio: da qui la mancanza di interesse a gravare l’art. 49 del Regolamento comunale ”.

Senonché si è già illustrato sopra come non sia fondata la deduzione in quanto l’avviso impugnato presuppone comunque, attraverso il riferimento alla “occupazione” (abusiva), la necessità del titolo abilitante comunale.

D’altro canto l’assunto neppure è, di per sé, idoneo a supportare la tesi della carenza di interesse della società ricorrente in primo grado ad impugnare la norma regolamentare, posto che si è illustrato sopra come abbia rilievo, nell’ambito della presente controversia, la questione dell’obbligo del titolo abilitante comunale per l’uso del bene pubblico (indipendentemente dal fatto che l’occupante ne sia in possesso, in base all’art. 40 del regolamento) e che la nozione di occupazione abusiva non è scevra di collegamenti rispetto alla mancanza del titolo comunale.

Invero non può ritenersi che la società ricorrente non avesse interesse a impugnare la norma regolamentare che prescrive l’obbligo di ottenere la concessione pur in mancanza dell’obbligo di pagare il canone. Infatti l’avviso di accertamento ha ad oggetto l’occupazione abusiva: da un lato, la nozione di occupazione è correlata, come visto, all’obbligo di munirsi di titolo comunale e, dall’altro lato, l’abusività non riguarda, in base al regolamento, la sola ipotesi di morosità, comprendendo anche (e proprio) la carenza del titolo abilitante comunale.

Del resto, l’art. 57 prevede conseguenze pregiudizievoli derivanti dal mancato rispetto (anche) dell’art. 49. La disposizione prevede infatti che “ In caso di inadempimenti o violazioni alle norme previste nel presente Regolamento si applicano le sanzioni amministrative pecuniarie fissate nel presente articolo ”, anche richiamando quindi l’art. 49 del regolamento. In tal senso l’applicabilità dell’art. 49 alla società ricorrente comporta conseguenze pregiudizievoli che si concretizzano nell’applicazione dell’indennità di cui all’art. 57.

Né risulta di particolare rilievo, ai fini di riformare la statuizione del Tar sul punto, l’omessa impugnazione dell’art. 39 del regolamento comunale, in base al quale “ L’occupazione soprastante o sottostante al suolo, sia permanente che temporanea, di tutti i beni di cui all’art.1 lett. c) del presente Regolamento, costituisce presupposto per il pagamento al Comune di un canone ”.

Infatti, come sopra visto, il predetto articolo presuppone comunque la nozione di “occupazione”, qualificata nei termini anzidetti, così confermando la rilevanza del titolo comunale (o comunque dell’obbligo di acquisirlo).

Pertanto il presente giudizio non risulta condizionato dall’omesso gravame dell’art. 39.

12. Tanto basta per ritenere infondato il ricorso in appello.

13. Nel prosieguo del ricorso in appello (punto V) il Comune appellante ha inteso “ dimostrare l’erroneità della sentenza (anche) nella parte in cui ha reputato di assorbire gli ulteriori motivi ricorsuali anziché respingerli perché infondati ”.

Nel caso, come il presente, in cui l’appellante non è il ricorrente in primo grado, l’effetto devolutivo sui motivi assorbiti può essere sollecitato dall’appellato, già ricorrente in primo grado, attraverso la riproposizione degli stessi con memoria depositata nei termini di cui al combinato disposto degli artt. 46 e 101 comma 2 c.p.a.

Detti motivi sono stati riproposti in sede di appello dalla società ricorrente in primo grado con memoria depositata il 30 gennaio 2025, che li richiama (compreso l’ultimo e, subordinato mezzo, riguardante le modalità e le tempistiche della sanzione pecuniaria).

Senonché la conferma della sentenza gravata quanto all’accoglimento dei primi motivi di ricorso esime il Collegio dall’esaminare i motivi assorbiti.

Nel suddetto contesto, il punto V dell’appello, se interpretato quale riproposizione dei motivi assorbiti presentati in primo grado dalla società qui appellata e assorbiti dal Tar, è inammissibile. E ciò non solo in ragione del principio della domanda, ma anche in quanto il Comune non risulta soccombente sul punto, atteso che il motivo è stato proposto in primo grado da controparte (e assorbito dal Tar).

Del resto, l’interesse del Comune è la reiezione o l’inammissibilità della domanda avversa, come evidente anche dalle domande riassunte in calce al ricorso d’appello, volte a chiedere, nel caso in cui non sia declinata la giurisdizione, di “ annullare e/o riformare e/o dichiarare la nullità della sentenza appellata ” e, per l’effetto, “ rigettare il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio e ogni altra domanda ex adverso formulata perché inammissibili, irricevibili, improcedibili e comunque infondati ”.

Risulta quindi perplessa l’intenzione espressa nel punto V dell’appello, specie nel caso di reiezione dei motivi di appello volti a censurare la decisione di accoglimento del giudice di primo grado. La riproposizione dei motivi assorbiti offre infatti un’ulteriore possibilità di vittoria alla società ricorrente in primo grado.

Né l’appellante può condizionare la riproposizione dei motivi presentati in primo grado da controparte (e assorbiti dal Tar) alla reiezione degli stessi, laddove un tale vincolo è improponibile in giudizio, atteso che, una volta riproposti, è rimessa a questo giudice la decisione in ordine alla fondatezza degli stessi.

Pertanto, il punto V dell’appello si intende quale confutazione dei motivi riproposti da controparte, non richiedendo, in ragione di quanto già osservato, di essere scrutinato da questo Giudice.

14. In conclusione, l’appello va respinto.

15. La particolarità e la novità delle questioni giuridiche sottese alla presente controversia giustificano la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.

Spese del presente grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC GE, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

RA RA MO, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA RA MO	NC GE

IL SEGRETARIO