Pubblicato il 06/05/2026

N. 00196/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00502/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 502 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
La EN S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Caforio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Foligno, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Cecconi, Fabrizio Perla, Salvatore Prestipino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Dott.ssa Anna Conti, nella qualità di Responsabile del procedimento, in servizio quale Dirigente presso l’Area Governo del Territorio del Comune di Foligno, non costituita in giudizio

per l’accertamento

della responsabilità precontrattuale del Comune di Foligno nella procedura di project financing proposta da La EN S.r.l., nonché per la condanna dell’Ente resistente al risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi dalla società ricorrente, quantificati in € 172.253,32, a titolo di danno emergente, ed € 1.500.000,00 a titolo di danno da perdita di chance, e così nel complessivo ammontare di € 1.672.253,32, oltre interessi e rivalutazione monetaria, ovvero nella diversa somma che sarà ritenuta di giustizia, anche con valutazione equitativa.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti notificati e depositati da La EN s.r.l., il 10 gennaio 2025:

per l’annullamento

- della Deliberazione della Giunta Comunale n. 569 del 05.12.2024 del Comune di Foligno, nonché della proposta del Servizio Unità Progetto Ufficio Tecnico per la Pianificazione Urbanistica, redatta in data 28.11.2024, posta a base della delibera comunale, trascritta integralmente all’interno della Delibera qui impugnata e mai conosciuta;

- nonché di ogni atto presupposto, consequenziale, connesso o comunque collegato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Foligno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 la dott.ssa NA DA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e TO

1. La EN S.r.l. ha presentato al Comune di Foligno una proposta di realizzazione e successiva gestione di un tempio crematorio, in località Colfiorito, tramite procedura di project financing, ai sensi dell’art. 193 del D.lgs. 36/2023, assunta al protocollo del Comune in data 7 novembre 2023. Dopo un’integrazione volontaria della documentazione operata dalla società già l’11 dicembre 2023, il Comune con nota prot. 6554 del 25 gennaio 2024 segnalava che “ il progetto non è conforme al PRG ‘97, pertanto è necessario produrre, ai sensi del RR 2/15 e s.m.i., gli elaborati per approntare la variante urbanistica da approvare ai sensi della L.R. 1/2015 ”, ed all’uopo chiedeva altresì il deposito di una bozza della convenzione da stipulare. Seguivano alcune interlocuzioni tra le parti e richieste di integrazioni documentali da parte del Comune.

2. Con nota prot. n. 15676 del 21 febbraio 2024 il Comune di Foligno comunicava il parere espresso dalla Commissione Comunale per la Qualità Architettonica e il Paesaggio nella seduta del 13 febbraio 2024 nel quale l’organo si premurava di precisare che “il progetto interessa un’area dell’altopiano di Colfiorito di particolare pregio sia sotto l’aspetto ambientale che per il profilo storico ed archeologico. La proposta riguarda un intervento non convenzionale con risultati e riflessi particolari in termini di rappresentazione architettonica; il progettista è chiamato a comporre un articolato sistema di funzioni operative suddivise in spazi riconoscibili: alcuni accessibili al pubblico (luoghi per l’accoglienza e servizi per l’assistenza), altri privati ed altri ancora destinati alla attività di cremazione vera e propria non accessibili agli ospiti. Il fattivo confronto tecnico tenutosi in occasione della seduta della C.C.Q.A.P. tra il progettista e tutti i presenti ha fatto emergere una esigenza primaria rispetto alle altre: mitigare il più possibile l’effetto “copertura piana” dell’edificio proposto accentuato peraltro dall’indistinto trattamento del lastrico di superficie che non individua planimetricamente (e neanche volumetricamente) le molteplici destinazioni d’uso, gli usi e le funzioni del complesso.” Sulla base di tali considerazioni l’organo emetteva parere favorevole imponendo, tuttavia, una serie di prescrizioni condizionanti la realizzazione dell’intervento; La EN provvedeva ad alcune integrazioni e ad una serie di adeguamenti, tra cui il 14 maggio 2024 operava la modifica del progetto architettonico originario in adeguamento alle osservazioni enunciate dalla predetta Commissione Comunale.

3. Con comunicazione email del 22 maggio 2024 il Comune di Foligno, a seguito della valutazione del Piano Economico Finanziario da parte del Dirigente competente in materia, chiedeva indicazioni in merito alle previsioni dell’andamento della mortalità; la società rispondeva il 27 maggio 2024, ma il Comune rimaneva successivamente inerte. Quindi il legale della ricorrente, con lettera del 23 luglio 2024, preso atto dell’inaspettato mutamento dell’intendimento del Comune circa la realizzazione del progetto, intervenuto “in prossimità dell’attuazione del progetto e della stipula della relativa convenzione” diffidava l’Ente al risarcimento dei danni a titolo precontrattuale per le prestazioni professionali pagate ai propri progettisti, nonché per il mancato guadagno e/o il lucro cessante in riferimento alla procedura mai giunta a compimento.

4. L’Ente rispondeva il 13 settembre 2024, segnalando che il project financing presentato era ancora in fase pre-procedimentale di valutazione preliminare della proposta ai fini dell’eventuale sussistenza dell’interesse pubblico e che il privato vantava una mera aspettativa di fatto inidonea a costituire “ premessa ad alcuna ipotesi risarcitoria ”. La ricorrente ha inviato un’ulteriore diffida in data 16 settembre 2024, che è rimasta priva di riscontro.

5. Con atto notificato il 31 ottobre 2024 e depositato l’8 novembre 2024 La EN ha promosso la presente azione, diretta ad accertare la responsabilità precontrattuale del Comune di Foligno per l’ingiustificata interruzione delle trattative e della procedura diretta alla stipula mediante project financing di una convenzione per la costruzione e gestione di un tempio crematorio, articolando quattro motivi, sintetizzabili come segue.

5.1. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 193, comma 2, del D.lgs. 36/2023: il Comune avrebbe violato la norma che impone l’obbligo di pronunciarsi sulla fattibilità del progetto presentato entro 90 giorni, e quindi di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.

5.2. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2, comma 1, e 3 comma 1, della L. 241/1990 : la mancata adozione di provvedimento espresso da parte del Comune violerebbe altresì i principi generali in tema di procedimento amministrativo, oltre che la Delibera ANAC n. 329 del 21 aprile 2021, secondo cui gli obblighi procedimentali di cui alla Legge n. 241/1990 si applicano anche alle procedure di project financing su iniziativa privata.

5.3. Violazione dei principi di lealtà, correttezza e buona fede ex art. 1337 c.c. : il Comune di Foligno avrebbe violato i doveri di correttezza e di buona fede su di esso incombenti nelle fasi precedenti alla conclusione di una convenzione tenendo un comportamento ondivago, tale da abusare della propria libertà negoziale, dato che le interlocuzioni e le molteplici integrazioni documentali richieste alla parte privata avevano ingenerato in quest’ultima un ragionevole affidamento circa la conclusione del contratto, poi ingiustificatamente leso dall’improvvisa interruzione delle trattative, operata in maniera negligente anche in ragione della tempistica intercorsa.

5.4. In punto di quantum del risarcimento, da limitarsi al solo interesse negativo, la ricorrente domandava € 172.253,32= a titolo di spese per la predisposizione della proposta e per l’integrazione del progetto come richiesto dall’Ente resistente, nonché, a titolo di perdita di chance la somma di € 1.500.000,00= quale importo che la stessa avrebbe ritratto dall’aggiudicazione della concessione, per un totale di € 1.672.253,32=.

6. Nelle more è stata adottata la Deliberazione della Giunta Comunale di Foligno n. 569 del 05 dicembre 2024, con la quale l’Ente ha dato “ seguito a quanto stabilito nella Deliberazione di Consiglio Comunale n. 7 del 26/03/24, con la quale è stato impegnato il Sindaco e la Giunta a: - respingere la proposta di Project financing formulata per la realizzazione in concessione di un tempio crematorio, a Colfiorito promossa dalla società “La EN s.r.l.”; - impedire che in futuro impianti crematori vengano realizzati nel territorio comunale nell’area dei 7 altopiani di Colfiorito, al fine di assicurare protezione dell’ambiente e del paesaggio, utilizzo sostenibile del territorio, sviluppo del tessuto economico e dell’occupazione, idonei servizi pubblici e di interesse pubblico; - sollecitare il definitivo pronunciamento del Consiglio Comunale in merito all’insussistenza dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’intervento proposto.”

Nella parte motiva del provvedimento si dava atto del fatto che:

- “[..] il proponente non ha adeguato alla soluzione progettuale, in variante di cui sopra, l’intera documentazione presentata con la proposta di finanza di progetto, necessaria per concludere un’istruttoria tecnica ”;

- “[..] l’area oggetto d’intervento è adiacente alle zone interessate al vincolo archeologico di IA, al Parco di Colfiorito e vicina alla Palude, inclusa nel 1976 nell’elenco delle zone umide di valore internazionale per effetto della Convenzione di Ramsar e riconosciuta dal 1995 come area naturale protetta. Rientra nelle aree ad elevata diversità floristica-vegetazionale individuate dal PTCP (Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale);

- la stessa area è notoriamente conosciuta come zona di singolari produzioni agricole di qualità ed eccellenza della stessa, da cui scaturisce un importante turismo gastronomico, il quale potrebbe subire delle ricadute negative dovute alla realizzazione di impianti similari a quello proposto;

- la sentenza del Consiglio di Stato n. 14 pubblicata il 03/01/22, ha equiparato i forni crematori ad industrie insalubri di prima classe (art. 216 del regio decreto 1265/1934 e DM 5 settembre 1994, allegato alla parte I, lettera C, punto 14)”.

7. Con atto di motivi aggiunti La EN ha impugnato la predetta Delibera, sostenendo, con un primo motivo, la cui rubrica corrisponde al primo e al secondo motivo del ricorso principale, che tale atto confermerebbe il grave ritardo con cui il Comune ha fornito riscontro alla proposta della ricorrente, e quindi la sua responsabilità.

Con un secondo motivo, richiamando in rubrica la responsabilità precontrattuale dell’Ente ai sensi dell’art. 1337 cod. civ., la ricorrente ha contestato le motivazioni poste a fondamento del provvedimento impugnato, dato che non corrisponderebbe al vero che la proponente non avrebbe adeguato alla soluzione progettuale in variante l’intera documentazione presentata con la proposta di project financing; in caso contrario il Comune avrebbe dovuto sollecitare la ricorrente ad adeguare la soluzione progettuale in esame, che non sarebbe stato fatto. Quanto alle ulteriori ragioni poste alla base del rigetto della proposta, inerenti rilievi paesaggistico- ambientali oltre che di tutela del turismo, le stesse erano ben note all’Amministrazione sin dal principio e quindi avrebbero dovuto essere diligentemente portate a conoscenza della ricorrente agli albori della procedura e non solo in sede di respingimento della stessa.

8. Il Comune di Foligno si è costituito per resistere in giudizio.

9. Il 10 luglio 2025 la ricorrente ha versato in atti la Delibera di Consiglio comunale n. 27 del 20 maggio 2025 con l’allegato documento istruttorio, comunicatale dall’Ente con nota prot. 47987 del 5 giugno 2025: con il predetto atto il Comune, dando seguito alla Delibera di Giunta n. 569 del 5 dicembre 2024, si è definitivamente pronunciato sull’insussistenza dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’intervento. Nella parte motiva della Delibera consiliare n. 27/2025 si richiamavano le ragioni enunciate nell’allegato documento istruttorio, ove si legge che “ l’area in questione è compresa dal vigente PRG ‘97 nel “Paesaggio dell’Alto Piano” ed è classificata come ambito agricolo di pregio (EAP/AP), pertanto la realizzazione dell’intervento è subordinata all’approvazione di una variante parziale al PRG ‘97 per destinarla ad attrezzatura cimiteriale [..] Si evidenzia che la documentazione prodotta con pec prot. num. 29473 del 05.04.2024, relativa ai documenti della variante urbanistica da predisporre, non risulta esaustiva per ciò che riguarda gli aspetti da specificare nella relazione urbanistica, necessari al fine di predisporre gli atti per la definizione della variante al P.R.G. in questione. La proposta in argomento infatti è subordinata all’efficacia della variante urbanistica per cambiare la classificazione dell’area interessata da “agricolo di pregio - EAP/AP” a “attrezzatura cimiteriale – A/C”.

L’iter di formazione e approvazione di una variante urbanistica è complesso e lungo, in particolare per il caso in esame, che comporta problematiche di carattere ambientale. Questa fattispecie è relativa ad un opera pubblica per cui si applica il combinato disposto dagli articoli 212, co. 3 e 32

co. 6 della L.R. 1/2015, dove l’accertamento di conformità alle prescrizioni urbanistiche e le valutazioni relative ai procedimenti ambientali di cui al D.Lgs 152/2006 (VAS, VIA e VINCA) sono

espletati attraverso una conferenza dei servizi.”

10. Nella memoria depositata il 10 luglio 2025 la ricorrente ha precisato di aver consapevolmente omesso di impugnare i predetti atti con motivi aggiunti in quanto priva di interesse, stante il danno ormai irreversibile nei suoi confronti, il quale potrà essere eliminato solo in sede risarcitoria.

11. Con memoria in vista della pubblica udienza la ricorrente ha eccepito:

a) la tardività del deposito documentale del Comune, operato nel temine ex art. 73, primo comma, cod. proc. amm, perché asseritamente lesivo del contraddittorio e del termine ex art. 46 cod. proc. amm.;

b) la tardività della declaratoria di mancanza di interesse rispetto alla proposta di fattibilità presentata da La EN, intervenuta ad oltre un anno e mezzo dalla presentazione della stessa;

c) l’irreversibilità del danno cagionato dal Comune alla ricorrente in termini di ritardato diniego, il quale sarebbe ulteriormente comprovato dalla circostanza che in data 18 dicembre 2025 è entrata in vigore la Legge n. 182 del 2 dicembre 2025, che intervenendo sulla Legge 30 marzo 2001, n. 130 in materia di cremazione, avrebbe radicalmente modificato le modalità autorizzatorie dei nuovi progetti di forni crematori, precludendo alla ricorrente di dar corso al progetto presentato al Comune di Foligno alle medesime condizioni tecnico-economiche originariamente formulate.

12. Il Comune di Foligno in vista dell’udienza pubblica ha depositato una memoria in cui ha largamente argomentato sull’insussistenza di alcun ragionevole affidamento della ricorrente alla stipula della convenzione, essendosi la procedura in oggetto arrestata ad una fase embrionale, dato che non era giunta neppure alla dichiarazione di pubblico interesse, poi espresso in senso negativo in via definitiva con la delibera consiliare n. 24 del 2025. Inoltre l’Ente ha eccepito l’inammissibilità dei motivi aggiunti proposti avverso la Delibera di Giunta n. 569 del 2024 siccome proposti avverso un atto meramente attuativo del deliberato già adottato in sede di delibera consiliare n. 7 del 2024.

13. Entrambe le parti hanno replicato alle questioni già sollevate. All’udienza pubblica del 24 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

14. Preliminarmente deve essere disattesa l’eccezione di parte ricorrente circa la tardività/inammissibilità del deposito documentale operato dal Comune nel termine di 40 giorni liberi prima dell’udienza, piuttosto che nel termine per la costituzione in giudizio degli intimati ex art. 46 cod. proc. amm., in quanto quello di cui al primo comma dell’art. 46 cod. proc. amm. non è un termine perentorio.

Per orientamento costante, infatti, “[n]el processo amministrativo ... il termine previsto dall’art. 46, comma 1, c.p.a., per la costituzione in giudizio delle parti intimate - e, in tal caso, delle Amministrazioni - ha natura ordinatoria, con la conseguenza che esse possono costituirsi in giudizio anche nell’udienza di merito svolgendo, in questa, solo difese orali senza possibilità di produrre scritti difensivi e documenti. ... Le parti, proprio per la natura ordinatoria dei termini per la costituzione, possono produrre nel costituirsi, anche oltre tali termini, documenti nel rispetto del termine previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a. ... Peraltro, ove tale costituzione comporti una lesione del diritto di difesa della controparte il giudice può disporre il rinvio dell’udienza a data fissa, nel termine che riterrà congruo rispetto alle rilevazioni sollevate in udienza per consentirne la valutazione a garanzia del contraddittorio sostanziale (v., ex plurimis, Cons. St., Ad. plen., 23.2.2013, n. 5; Cons. St., sez. IV, 27.8.2014, n. 4367)” (T.A.R. Umbria, 16 agosto 2025 n. 649, nonché T.R.G.A. Trento, sez. I, 20 novembre 2023, n.182; cfr. Cons. Stato, sez. III, 25 settembre 2023, n. 8489; Id., sez. III, 20 gennaio 2016, n. 196).

Nel caso di specie la costituzione e le successive memorie difensive sono state depositate dal Comune entro il termine previsto dall’art. 73 cod. proc. amm., e la stessa parte ricorrente ha potuto replicarvi senza peraltro chiedere termini a difesa.

15. Nel merito, il ricorso ed i motivi aggiunti sono integralmente infondati, per quanto si dirà.

16. La EN agisce in giudizio per veder riconosciuta la responsabilità precontrattuale del Comune di Foligno che, rispetto al progetto di project financing per la realizzazione e gestione di un tempio crematorio:

a) dapprima avrebbe tenuto una condotta ondivaga, ingenerando nella parte privata l’affidamento circa la stipula della convenzione, in ragione di una fase di interlocuzione (che aveva condotto a modifiche progettuali e molteplici integrazioni documentali) della durata di circa 7 mesi;

b) avrebbe inoltre omesso di pronunciarsi nel termine di 90 giorni circa la fattibilità del progetto;

c) infine si sarebbe espressa negativamente sull’interesse pubblico all’intervento con largo ritardo, fondando tale rigetto su motivazioni, da un lato, di carattere politico/paesaggistico mai portate a conoscenza della parte privata in epoca precedente, dall’altro, su ragioni pretestuose ed inconsistenti in fatto, non corrispondendo al vero che la EN non avrebbe “adeguato alla soluzione progettuale, in variante di cui sopra, l’intera documentazione presentata con la proposta di finanza di progetto, necessaria per concludere un’istruttoria tecnica”.

Segnatamente la ricorrente stigmatizza la condotta concretamente serbata dalla p.a., che seppure non cristallizzatasi in provvedimenti illegittimi, si sarebbe palesata contraria ai principi di buona fede e correttezza oltre che lesiva della libertà di autodeterminarsi nei rapporti negoziali; da questo punto di vista, infatti, le regole di legittimità amministrativa e quelle di correttezza operano su piani distinti ed autonomi e non si pongono in rapporto di pregiudizialità, nella misura in cui l'accertamento di validità degli atti amministrativi non implica che l'Amministrazione sia esente da responsabilità per danni subiti dal privato per violazione delle regole di correttezza e buona fede (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 18 settembre 2025, n. 6239).

Nel caso in esame, infatti, con l’eccezione dell’impugnativa, operata con motivi aggiunti, della Delibera di Giunta n. 569 del 5 dicembre 2024, la ricorrente non ha mai impugnato gli atti che hanno manifestato in via definitiva il difetto di interesse pubblico all’intervento (tra cui la Delibera di C.C. n. 27 del 20 maggio 2025) precisando che il proprio interesse era limitato al risarcimento dei danni nascenti dalla complessiva condotta tenuta dal Comune.

17. Il primo e il secondo motivo di ricorso principale possono essere esaminati congiuntamente e devono essere respinti. Con essi la parte sostiene che l’inerzia del Comune (in termini di mancata pronuncia sulla fattibilità del progetto entro 90 giorni dalla sua presentazione) e la mancata adozione delle tutele procedimentali avrebbe cagionato danni alla libertà negoziale della ricorrente, facendole “perdere tempo” in trattative infruttuose e non consentendole di avere tempestivamente contezza del fatto che l’Ente non intendeva dare seguito al progetto presentato.

17.1. L’art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023 nella versione vigente ratione temporis , ovvero antecedente alla modifica entrata in vigore il 31 dicembre 2024, prevedeva:

- al comma 1 che “ Gli operatori economici possono presentare agli enti concedenti proposte relative alla realizzazione in concessione di lavori o servizi. Ciascuna proposta contiene un progetto di fattibilità, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione. Il piano economico-finanziario comprende l'importo delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, comprensivo anche dei diritti sulle opere dell'ingegno. [..];

- al comma 2 che “ L'ente concedente valuta entro novanta giorni dalla presentazione della proposta, la fattibilità della medesima, invitando se necessario il promotore ad apportare al progetto di fattibilità le modifiche necessarie per la sua approvazione. Se il promotore non apporta le modifiche richieste, come eventualmente rimodulate sulla base di soluzioni alternative suggerite dallo stesso promotore per recepire le indicazioni dell'ente concedente, la proposta è respinta. L'ente concedente conclude la procedura di valutazione con provvedimento espresso, pubblicato sul proprio sito istituzionale e oggetto di comunicazione ai soggetti interessati. Il progetto di fattibilità, una volta approvato, è inserito tra gli strumenti di programmazione dell'ente concedente .”

17.1.1. Innanzitutto, come correttamente eccepito dal Comune, la decorrenza del termine di 90 giorni sulla fattibilità del progetto (presentato formalmente il 7 novembre 2023) presupponeva la completezza dell’istanza (anche all’esito di possibili modifiche), circostanza che nei fatti si è rivelata insussistente, infatti:

- il RUP già con nota del 15 febbraio 2024, oltre agli elaborati progettuali per approntare la necessaria variante urbanistica richiedeva la trasmissione dello schema di convenzione (che, come visto, l’art. 193, al comma 1, prevede quale contenuto minimo della proposta oltre al progetto di fattibilità e al il piano economico-finanziario). Se dunque il RUP richiedeva tale contenuto a La EN era proprio perché costei non lo aveva prodotto ab origine , così smentendo l’assunto circa la possibile maturazione dei termini per la conclusione del procedimento già l’8 febbraio 2024, ovvero 90 giorni dopo la presentazione del progetto;

- con pec del 15 febbraio 2024 l’Ing. Di Mario dell’Area Governo del Territorio segnalava: “ la relazione idraulica debba essere integrata ai fini dell'espressione del parere ai sensi comma 10 - art. 28 della L.R. 1/2015, in quanto manca completamente degli elementi descrittivi relativi all'assetto idraulico attuale e di progetto, con valenza ambientale/territoriale” ;

- dopo il parere della Commissione comunale per il paesaggio che aveva imposto plurime prescrizioni e una sostanziale modifica del progetto la EN aveva parzialmente ottemperato alle modifiche con il deposito documentale del 14 maggio 2025, ma poi a fine maggio quando il Comune interrompeva le interlocuzioni era evidente che il progetto (che era stato già “bocciato” con delibera consiliare n.7 del 26 marzo 2024 che dava mandato al Sindaco e alla Giunta di respingere la proposta per motivi politici di tutela dell’ambiente, del paesaggio e del correlato turismo) non era completamente istruito, dovendo ancora essere completamente adeguato alla variante progettuale necessaria per conseguire la variante urbanistica che mutasse la classificazione dell’area interessata da “ agricolo di pregio - EAP/AP ” a “ attrezzatura cimiteriale – A/C ”.

In altri termini, proprio in ragione della complessità dell’iter, i termini per l’espressione della fattibilità della proposta non erano compiuti quanto il Comune ha interrotto le trattative.

17.1.2. Ma, in ogni caso, anche qualora la documentazione fosse stata completa sin dall’origine e i 90 giorni fossero decorsi, ciò non avrebbero potuto comportare alcuna conseguenza in termini risarcitori poiché detti termini non potevano ritenersi perentori; infatti, “ in assenza di una specifica disposizione che espressamente preveda il termine di conclusione del procedimento come perentorio, comminando la perdita della possibilità di azione da parte dell'Amministrazione al suo spirare o la specifica sanzione della decadenza, il termine stesso va inteso come sollecitatorio o ordinatorio, sicché il suo superamento determina non l'illegittimità dell'atto, ma un'irregolarità non viziante ” ( ex multis , T.A.R. Piemonte, sez. I, 21 febbraio 2026, n. 376, Cons. Stato, sez. V, 27 giugno 2025, n. 5591, T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 4 novembre 2025, n. 1836).

Peraltro non è infrequente che i progetti presentati nella forma di project financing coinvolgano più interessi pubblici eterogenei e richiedano la partecipazione di plurime Autorità, quindi avrebbe poco senso la previsione di un termine perentorio destinato ad essere scarsamente rispettato; a conferma di ciò, nella più recente versione la norma non prevede più alcun termine.

In ogni caso il tempo impiegato al Comune per giungere ad un pronunciamento formale, avvenuto a dicembre 2024 con Delibera di giunta n. 569, non ha inciso sulla libertà negoziale della società ricorrente in termini di incertezza sulla conclusione della convenzione, in quanto pur in assenza di comunicazioni formali sull’intenzione del Comune di non proseguire l’iter di esame del progetto (e partendo dal presupposto che la Delibera consiliare n. 7/24 non sia mai stata comunicata formalmente a La EN che quindi non poteva averne la conoscenza legale) quando il legale della ricorrente inviava la prima diffida al Comune, il 23 luglio 2024, era ben consapevole che l’Ente non avrebbe mai approvato la proposta, tanto è vero che chiedeva, senza alcuna incertezza, tutti i danni derivanti dalla “ mancata realizzazione e gestione del tempio crematorio ”.

17.2. Neppure il secondo motivo di ricorso principale può essere condiviso, non potendo trovare appiglio la responsabilità a titolo precontrattuale dell’Ente nella presunta violazione delle garanzie di cui alla Legge n. 241/90.

17.2.1. E’ fuor di dubbio che la procedura di project financing di iniziativa privata sia soggetta all’obbligo di conclusione del procedimento con un provvedimento espresso, che nel caso in esame è seguito in epoca successiva alla proposizione del ricorso (circa un anno dopo la presentazione formale della proposta), ma tale circostanza non è idonea a fondare una responsabilità precontrattuale del Comune poichè:

- la ricorrente non ha mai attivato il rimedio processuale dell’azione avverso il silenzio di cui all’art. 117 cod. proc. amm. né ha articolato nella presente sede una specifica voce di danno qualificandolo come danno da ritardo;

- la “ritardata” adozione di un provvedimento espresso di rigetto non ha concretamente inciso sull’affidamento in buona fede della parte privata alla stipula della convenzione, dato che, come visto, dalla data dell’interruzione delle trattative a fine maggio 2024, (o, a tutto voler concedere alla successiva data del 23 luglio 2024) la EN era ben consapevole dell’intendimento del Comune di non approvare la proposta, e della conseguente facoltà di indirizzare la propria libertà imprenditoriale verso più fruttuose iniziative.

17.2.2. I termini della questione non mutano in seguito all’invocato richiamo alla Delibera Anac n. 329 del 2021, che si limita a ribadire l’ovvio, ossia che in tema di procedure di project financing trova applicazione la disciplina generale sul procedimento amministrativo, ma ciò non rileva allorchè le parti si trovino agli albori di tale procedura, quando non solo non c’è stata alcuna valutazione di fattibilità della proposta, ma la stessa non è stata neppure formalmente approvata dal Consiglio comunale, né valutata di pubblico interesse.

17.2.3. Analogamente non rileva il richiamo all’istituto del preavviso di rigetto, dato che “l'art. 10-bis, della L. n. 241 del 1990 non si applica alla procedura del project financing in ragione della specialità della disciplina dettata dall'art 183, comma 15, d.lg. n. 50 del 2016, e ciò in quanto la previsione che rimette alla valutazione discrezionale dell'amministrazione l'attivazione del contraddittorio procedimentale in ordine ai contenuti del progetto è incompatibile con l'obbligo di comunicare i motivi ostativi all'accoglimento della proposta; tale conclusione è del resto coerente con il rilievo per cui non solo sussiste un'ampia discrezionalità dell'amministrazione nella valutazione delle proposte presentate dalle singole imprese, ma la stessa amministrazione ha la facoltà di revocare la procedura di project financing prima della conclusione della gara e dell'aggiudicazione della concessione, senza che il promotore dell'iniziativa possa vantare alcuna posizione tutelabile e, quindi, ottenere il risarcimento dei danni a titolo di responsabilità precontrattuale ” (Cons. Stato, sez. V, 05 gennaio 2024, n.196, ed anche T.A.R. Umbria, 6 marzo 2025, n. 260).

18. Non è meritevole di condivisione neppure il terzo motivo di ricorso principale, laddove si argomenta sulla responsabilità del Comune di Foligno per violazione dell’art. 1337 cod. civ. in termini di trattative infruttuose e violazione dell’affidamento in buona fede della ricorrente. Analogo motivo viene riproposto ed ampliato in sede di primo mezzo dei motivi aggiunti, proposti avverso la Delibera di Giunta n. 569 del dicembre 2024, per sostenere che la tempistica di adozione dell’atto che ha respinto la proposta della ricorrente - sollecitando il successivo pronunciamento del Consiglio Comunale in merito all’insussistenza dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’intervento - nonché i contenuti a fondamento del rigetto confermerebbero la responsabilità del Comune.

18.1. Come già anticipato, la condotta osservata dall’Ente nel corso di un procedimento amministrativo, indipendentemente dal fatto che sia sfociato o meno in un provvedimento illegittimo può essere fonte di responsabilità da cd. contatto sociale qualificato, per violazione dell’affidamento del privato sull'operato dell'amministrazione come conforme ai canoni di origine civilistica della correttezza e della buona fede, ma, come ricordato dalla difesa comunale, per ravvisare una responsabilità precontrattuale nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici, è necessaria nella parte privata la maturazione di un ragionevole affidamento ad una conclusione positiva del procedimento “ da valutare in relazione al grado di sviluppo della procedura ” (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen, n. 21 del 2021).

Più nello specifico “ occorre che l'affidamento incolpevole in ordine alla positiva conclusione del contratto avuto di mira dal promotore della finanza di progetto sia stato ingenerato da condotte dell'Amministrazione connotate da colpa [..] nel senso di una omessa o inadeguata considerazione dell'interesse della parte privata a non essere coinvolta in trattative e attività inutili; si pensi ad ipotetiche condotte superficiali della parte pubblica, quali la mancata o tardiva comunicazione di informazioni rilevanti, l'improvviso e ingiustificato recesso dalle trattative, ecc .” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 20 aprile 2022, n.4784, nonché nello stesso senso Cons. Stato, sez. V, 12 agosto 2021, n. 5870, id., 11 gennaio 2021, n. 368, id., 24 agosto 2023, n.7927). In altri termini è necessario indagare in concreto se il Comune di Foligno, ferma restando la legittima interruzione delle “trattative” ovvero delle interlocuzioni prodromiche alla stipula della convenzione, abbia nondimeno ingenerato nella ricorrente un affidamento incolpevole, inducendola, con i propri atti o comportamenti, a ritenere che la procedura di project financing avrebbe avuto una conclusione favorevole e quindi ad impiegare inutilmente risorse perdendo occasioni di guadagno alternative.

18.2. Va premesso che la giurisprudenza in subiecta materia ha rintracciato nell’indizione della gara la “linea di confine” per l'eventuale configurazione della responsabilità precontrattuale, giacchè da tale momento in poi la posizione dell'operatore economico si trasforma da aspettativa di mero fatto in aspettativa giuridicamente tutelata alla consequenziale stipula del contratto (cfr. T.A.R. Umbria, n.260/2025, cit., ed anche Cons. Stato, sez. V, 11 gennaio 2021, n. 368, id. 26 gennaio 2024, n.847, id. 04 febbraio 2025, n. 873). Solo dopo tale fase può configurarsi un affidamento incolpevole del ricorrente.

Ed infatti in tema di project financing, “anche dopo l'approvazione della proposta non sorge un distinto, speciale e autonomo rapporto precontrattuale, interessato dalla responsabilità precontrattuale, a che l'amministrazione dia poi comunque corso alla procedura di finanza di progetto; la valutazione amministrativa della perdurante attualità dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera continua a essere immanente; si tratta, infatti, di considerare, sino all'affidamento, l'attualità e la convenienza della realizzazione, senza condizionamenti finanche da eventuali previ e informali contatti, finalizzati all'elaborazione della proposta da parte del promotore.” (Cons. Stato, sez. IV, 10 dicembre 2024, n. 9936, nonché T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 6 novembre 2025, n. 19689).

Nel caso in esame non solo non vi è stata alcuna indizione della gara, ma la procedura non è neppure mai giunta ad una valutazione di fattibilità della proposta, né ad una dichiarazione di pubblico interesse, essendo successivamente seguita la delibera di giunta n. 569/24 con cui, oltre a respingere la proposta, il Comune ha manifestato la scelta, prettamente politica, di voler “ impedire che in futuro impianti crematori vengano realizzati nel territorio comunale nell’area dei 7 altopiani di Colfiorito, al fine di assicurare protezione dell’ambiente e del paesaggio, utilizzo sostenibile del territorio, sviluppo del tessuto economico e dell’occupazione, idonei servizi pubblici e di interesse pubblico”.

E’ evidente, quindi, che nel caso di specie non poteva essere maturato alcun affidamento incolpevole della ricorrente alla conclusione del contratto di concessione, giacchè la procedura si era arrestata in nuce, allorchè la parte privata non poteva vantare alcuna aspettativa giuridicamente tutelata, ma solo un’aspettativa di mero fatto, insufficiente a supportare una domanda risarcitoria a titolo precontrattuale.

18.3. Ma peraltro, anche a voler prescindere dall’effettivo stadio della procedura, non si ravvisano comunque i presupposti per poter affermare che il comune di Foligno abbia tenuto una condotta colposamente ondivaga, idonea quindi a ledere l’affidamento in buona fede della ricorrente: se infatti è vero che nei circa 7 mesi (dal 7 novembre 2023 a fine maggio 2024) di interlocuzioni tra il Comune e la società c’è stato un frequente scambio di osservazioni e comunicazioni con altrettanto fitte integrazioni documentali è altrettanto vero che ciò era dovuto alla complessità tecnica del procedimento, dovendo il progetto de La EN confrontarsi con una variante al prg, e con vincoli archeologici e paesaggistici, circostanze che alla fine determinavano il respingimento della proposta. In questo senso l’atteggiamento del Comune non poteva dirsi connotato da colpa in termini di difetto di trasparenza o di omissione di informazioni rilevanti, tale da ingenerare nella parte privata l’erronea convinzione circa la stipula della convenzione.

Il Comune, infatti:

- già a gennaio 2024 aveva chiarito a La EN che la realizzazione del progetto richiedeva una variante al piano regolatore, con tutti gli oneri procedimentali presenti e futuri (VIA, VAS, VINCA) da affrontarsi nel corso di una apposita conferenza dei servizi;

- a febbraio 2024, nel parere per Commissione Comunale per la Qualità Architettonica e il Paesaggio, oltre ad imporre numerose prescrizioni progettuali si “avvertiva” la ricorrente che l’area di riferimento “ interessa un’area dell’altopiano di Colfiorito di particolare pregio sia sotto l’aspetto ambientale che per il profilo storico ed archeologico” significando che in ragione di tale aspetto il progettista doveva osservare tutta una serie di cautele e di vincoli progettuali”.

Rispetto a tali presupposti fattuali - mai sottaciuti dal Comune, ma che anzi avevano causato gli approfondimenti istruttori censurati dalla ricorrente quali indice di una condotta “superficiale e “poco accorta” del comune - l’interruzione delle trattative ed il successivo respingimento della proposta con Delibera di Giunta n. 569 del 5 dicembre 2024 si pongono come conseguenze se non probabili, quantomeno non inverosimili, e comunque inidonee a fondare una responsabilità precontrattuale del Comune da contatto sociale qualificato.

19. In coerenza con quanto sopra esposto deve altresì respingersi il secondo motivo aggiunto, nella parte in cui si contestano le motivazioni a fondamento del respingimento della proposta di project financing di cui alla Delibera di Giunta n. 569/2024, che, in quanto pretestuose ed infondate, confermerebbero la responsabilità dell’Ente.

19.1. Rispetto a tale impugnativa devono innanzitutto respingersi le eccezioni di inammissibilità spiegate dal Comune per omessa impugnativa degli atti presupposti, in quanto l’interesse della ricorrente, più che all’annullamento del diniego, tende a valorizzare le ragioni dello stesso in via indiretta, quali indici ulteriori di abuso della propria libertà negoziale da parte dell’ente (tanto è vero che La EN ha omesso di gravare la Delibera consiliare n. 27/2025 di declaratoria dell’insussistenza dell’interesse pubblico alla realizzazione del progetto). Peraltro nel contesto della responsabilità precontrattuale, “ la mancata impugnazione di un atto lesivo non costituisce motivo di decadenza dal diritto al risarcimento del danno subito, in quanto la responsabilità precontrattuale si fonda sui principi di buona fede e tutela dell'affidamento [..] che ledono la libertà di autodeterminazione negoziale del privato, senza necessariamente coincidere con l'illegittimità dei provvedimenti amministrativi impugnabili” (Cons. Stato, sez. V, 13 settembre 2024, n. 7574).

19.2. Nel predetto provvedimento le ragioni a fondamento del rigetto della proposta della ricorrente sono tre:

- il mancato adeguamento da parte del ricorrente della documentazione rispetto alla soluzione progettuale necessaria per la variante al prg;

- il vincolo archeologico/paesaggistico/ambientale di IA e del Parco di Colfiorito, ritenuto talmente rilevante anche in termini di turismo da precludere per il futuro la realizzazione di qualsiasi forno crematorio in tale area;

- la qualificazione da parte del Consiglio di Stato nella sentenza n. 14 del 2002 dei forni crematori quali industrie insalubri di prima classe e le relative criticità ambientali.

La ricorrente contesta la sussistenza in fatto del primo motivo e confuta il secondo ed il terzo, che, in quanto noti da tempo, avrebbero dovuto essere portati a conoscenza della parte privata già agli albori del procedimento.

Come già chiarito supra, entrambe le ragioni erano state palesate dal Comune nei primi mesi del 2024, seppure non con valenza ostativa, ma in ogni caso la ricorrente ne era consapevole. Inoltre le ragioni di tutela ambientale e delle attività economiche collegate al turismo hanno natura eminentemente politica e sono quindi insindacabili dai privati: quindi anche l’acclarata infondatezza della prima ragione ostativa non avrebbe consentito alla EN di conseguire l’annullamento di un tipico atto plurimotivato.

19.3. In ogni caso, lo si ribadisce, né la tempistica né le ragioni concretamente poste a fondamento del diniego, in quanto ragionevoli e portate per tempo a conoscenza della parte, possono fondare una responsabilità precontrattuale del Comune per violazione della libertà negoziale de La EN, presentando il progetto delle criticità che, una volta approfondite, unitamente alle ragioni prettamente politiche di tutela del territorio, inducevano l’Ente a mutare intendimento sulla realizzabilità del progetto in una fase in cui nessun ragionevole affidamento poteva essere maturato in capo alla ricorrente.

20. Né la parte è portatrice di alcun interesse a richiamare la sopravvenienza normativa di cui alla Legge n. 182/2025, che modificando il procedimento di autorizzazione di un forno crematorio e rendendo ormai inutilizzabili gli elaborati progettuali oggetto di giudizio (e segnatamente il PEF) cristallizzerebbe e renderebbe irreversibile il pregiudizio patito. La tesi della ricorrente muove da un presupposto errato, ovvero la perdurante sussistenza all’epoca di un’aspettativa qualificata a conseguire l’approvazione del progetto, che sarebbe stata frustata dal ritardo con cui il Comune ha terminato il procedimento, ed inevitabilmente lesa dalla nuova norma. Ma alla data di entrata in vigore di tale legge, il 18 dicembre 2025, la parte non vantava più alcuna aspettativa, perché con la Delibera consiliare n. 27 del 20 maggio 2025, mai gravata dalla ricorrente, il Comune di Foligno aveva definitivamente dichiarato l’insussistenza dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’intervento proposto, che dunque era definitivamente precluso.

21. Con riguardo infine al quarto motivo di ricorso principale, nonostante il rigetto degli altri abbia valenza assorbente, si osserva che lo stesso sarebbe comunque da rigettare nella parte in cui domanda la corresponsione di € 1.500.000,00 quale somma che la ricorrente avrebbe ritratto dall’aggiudicazione della gara. Infatti i danni risarcibili a titolo precontrattuale ricomprendono il cd. interesse negativo, (ovvero il cd. interesse a non essere coinvolto in trattative infruttuose) e consistono nelle spese inutilmente sostenute in previsione della conclusione del contratto nonché nelle perdite sofferte per non aver usufruito di ulteriori occasioni. Non sono invece risarcibili i danni che si sarebbero evitati o i vantaggi che si sarebbero conseguiti con la stipulazione ed esecuzione del contratto, non essendo, risarcibile il pregiudizio corrispondente al cd. interesse positivo, consistente nelle utilità che si sarebbero ricavate ove il contratto fosse stato validamente concluso ed eseguito ( ex multis , Cass. civ. sez. I, 5 novembre 2024, n. 28404). Peraltro, trattandosi di un danno da perdita di chance, avrebbe dovuto essere ulteriormente abbattuto in percentuale in ragione del numero dei partecipanti alla gara e quindi della probabilità di avveramento della chance .

22. Per quanto esposto, non sussistono i presupposti a fondamento di alcuna responsabilità del Comune di Foligno a titolo precontrattuale per il comportamento tenuto nei confronti della ricorrente nella procedura di valutazione tramite project financing del progetto di realizzazione e concessione di un forno crematorio.

23. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento in favore del Comune delle spese di lite, che liquida in € 2.000,00= (duemila/00) oltre oneri ed accessori di legge. Nulla per le spese nei confronti della controinteressata non costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NC RI, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

NA DA, Referendario, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
NA DA	NC RI

IL SEGRETARIO