Pubblicato il 03/04/2025

N. 02856/2025REG.PROV.COLL.

N. 08924/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8924 del 2024, proposto dal Consorzio di bonifica integrale comprensorio del Sarno, bacini del Sarno, dei torrenti Vesuviani e dell’Irno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Fabrizio Murino e Alfonso Celotto, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alfonso Celotto in Roma, via Michele Mercati, n.39;

contro

la Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Imparato, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
l’Anbi – Associazione Nazionale Consorzi di gestione e tutela del territorio e acque irrigue, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Carlo Pilia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Monte Zebio n. 9;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno, sezione prima, n. 1861 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Emanuela Loria;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in esame è impugnata la sentenza del 14 ottobre 2024, n.1861 emessa dal T.A.R. per la Campania, sede di Salerno, Sez. I, con la quale è stato dichiarato il difetto di giurisdizione sul ricorso con il quale sono impugnati i provvedimenti e gli atti con i quali cui la Regione Campania:

a) ha stabilito che la manutenzione dell’Alveo Comune Nocerino spetta esclusivamente al Consorzio di bonifica di Sarno;

b) ha attribuito allo stesso Consorzio la competenza a compiere interventi di manutenzione idraulica sui corsi d’acqua naturali, compreso l’Alveo Comune Nocerino;

c) ha attribuito al Consorzio la competenza a compiere interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di natura idraulica sui corsi d’acqua demaniali, tra i quali il Rio Sguazzatorio;

d) ha attribuito al Consorzio la competenza esclusiva a compiere interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di natura idraulica, con riferimento al livello di piena raggiunto dalla Vasca Cicalesi;

e) ha attribuito al Consorzio la competenza esclusiva ad eseguire interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di natura idraulica sul fiume Sarno e sull’Alveo Comune Nocerino;

f) ha attribuito al Consorzio la competenza a compiere interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria sui corsi d’acqua naturale, in particolare sul torrente Cavaiola e sull’Alveo Comune Nocerino;

g) ha attribuito al Consorzio la competenza a compiere interventi di manutenzione idraulica ordinaria e straordinaria sui corsi d’acqua naturali e su qualsiasi elemento del demanio idrico, compresi i valloni.

2. Con la sentenza impugnata, n. 1861 del 14 ottobre 2024 il T.a.r. adito ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del Tribunale superiore delle acque pubbliche con la seguente motivazione: “Essendo impugnati atti e provvedimenti con cui è stata stabilita la competenza a compiere interventi di manutenzione idraulica su corsi d’acqua e su altri elementi del demanio idrico, indiscutibilmente qualificabili come acque pubbliche, non vi è dubbio che sussista la giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche, trattandosi di atti e provvedimenti idonei a incidere sul regime di tali acque. Non a caso la giurisprudenza richiamata dalle parti a fondamento delle rispettive pretese ed eccezioni è quasi esclusivamente costituita da pronunce del Tribunale superiore delle acque pubbliche e dei Tribunali regionali delle acque pubbliche”.

3. Con l’appello in esame sono state richiamate le disposizioni legislative sia di rango statale sia di rango regionale che disciplinano i compiti del Consorzio, deputato alla realizzazione, alla gestione ed alla manutenzione ordinaria delle opere di bonifica integrale del proprio territorio di competenza.

L’appellante ha dedotto tre motivi avverso la sentenza di primo grado:

I) ERROR IN JUDICANDO – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 4, 7 E 11 DEL D.LGS. 2.07.2010 N.104 - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 143 DEL R.D. 11.12.1933 N. 1775 – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 103, 113, 24 E 97 COST.

La declinatoria della giurisdizione emessa con la sentenza impugnata risulterebbe erronea poiché sarebbe basata su di una non corretta lettura delle disposizioni che regolano il riparto di giurisdizione tra la giurisdizione amministrativa e il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (TSAP) e, in particolare, sulla fattispecie dell’art. 143 lett. a, che demanda alla giurisdizione di legittimità del TSAP i ricorsi per incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge avverso i provvedimenti amministrativi “ in materia di acque pubbliche”, oltre a quelli, anche per il merito, contro i provvedimenti dell’autorità amministrativa assunti ai sensi degli articoli 217 e 221 T.U. Acque ed ai sensi dell’art. 2 del R.D. 523/1904 (lett. b), nonché ai ricorsi la cui cognizione è ad esso attribuita dallo stesso T.U. Acque (lett. c).

La citata disposizione della lettera a) deve essere interpretata seguendo quanto indicato dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite con sentenza n. 2710 del 2020, secondo la quale spetta al T.A.R. e al Consiglio di Stato pronunciarsi su atti “lesivi sotto il solo profilo urbanistico-edilizio o ambientale…che regolano soltanto gli effetti di precedenti provvedimenti in materia di governo delle acque...” e “in cui rileva esclusivamente l’interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative”.

Nel caso in esame gli atti impugnati avrebbero un riflesso soltanto indiretto, riflesso, mediato ed occasionale sul regime delle acque pubbliche del comprensorio consortile e sarebbe evidente la riconducibilità della questione controversa alla tutela dell’interesse pubblico al rispetto della disciplina legislativa statale e regionale in materia di competenze regionali e di competenze consortili, sicché vi sarebbe stata una interpretazione eccessivamente estensiva e contraria all’art. 103 della Costituzione dell’ambito di giurisdizione riservato al TSAP.

II) ERROR IN JUDICANDO - VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 4, 7 E 11 DEL D.LGS. 2.07.2010 N.104 - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 143, CO.1, LETT. A) DEL R.D. 11/12/1933 N. 1775 – ERRONEITA’E CONTRADDITTORIETA’- VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 103, 113, 24 E 97 COST.

Con il secondo motivo l’appellante richiama la ratio legislativa della istituzione e delle competenze del TSAP, organo specializzato che decide con la presenza di un tecnico all’interno del Collegio perché nelle competenze ad esso demandate vi è l’esigenza di ricorrere al contributo di un qualificato soggetto, professionista che è un membro effettivo del Collegio.

Il caso in esame esula da tale ambito di competenza poiché concerne la legittimità di atti amministrativi che interpretano strumentalmente atti di carattere generale o addirittura disposizioni di legge, sicché la giurisdizione deve essere ricondotta alla cognizione del Giudice amministrativo in conformità con l’art. 24 Cost.

III) IN VIA SUBORDINATA: QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELL’ART. 143, CO. 1, LETT. A) R.D. N. 1775/1933 E SS.MM.II. PER VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 103, 113 E 24 COST.

In via subordinata rispetto all’accoglimento dei suindicati motivi l’appellante chiede che sia sollevata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 143, co. 1, lett. a) del R.D. n. 1775/1933, in relazione agli artt. 103, 113 e 24 Cost., rilevante nella controversia in esame e non manifestamente infondata poiché la vaga formulazione della lettera a) dell’art. 143 del T.U. acque si presterebbe ad una applicazione mutevole dei criteri di riparto in violazione dell’art. 24 Cost. e a una dilatazione verso l’ampliamento della giurisdizione del TSAP.

4. La Regione Campania si è costituita in giudizio.

L’ANBI – Associazione Nazionale Consorzi di gestione e tutela del territorio e acque irrigue, si è costituita richiamando le argomentazioni dell’intervento ad adiuvandum in primo grado e chiedendo l’accoglimento dell’appello.

5. Alla camera di consiglio del 9 gennaio 2025 l’istanza cautelare è stata accolta ed è stata fissata la camera di consiglio per la trattazione del merito.

6. Alla camera di consiglio del 6 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’appello è fondato.

8. I primi due motivi possono essere trattati congiuntamente per la loro connessione logica.

In particolare, la questione posta con l’appello concerne il riparto di giurisdizione fra la Giurisdizione amministrativa e il Tribunale superiore delle acque pubbliche in relazione ai provvedimenti impugnati il cui contenuto dispositivo è stato sopra menzionato.

La cognizione del TSAP come giudice unico nazionale e giudice d’unico grado concerne le materie previste dall’art. 143, co. 1, del R.D. n.1775 del 1933 (Testo Unico Acque), ossia i ricorsi per incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge avverso i provvedimenti amministrativi in materia di acque pubbliche (lett. a), i ricorsi, anche per il merito, contro i provvedimenti dell’autorità amministrativa assunti ai sensi degli articoli 217 e 221 T.U. Acque ed ai sensi dell’art. 2 del R.D. 523/1904 (lett. b), nonché i ricorsi la cui cognizione è ad esso attribuita dallo stesso T.U. Acque (lett. c).

In particolare, il caso in esame riguarda il significato da attribuire alla prima, più estesa, fattispecie ossia i ricorsi avverso i provvedimenti amministrativi in materia di acque pubbliche.

In mancanza di ulteriori precisazione del testo normativo, si è formato un orientamento consolidato nella giurisprudenza delle Sezioni unite secondo cui devono ritenersi devoluti alla cognizione di tale Tribunale tutti i ricorsi avverso i provvedimenti che concorrono, in concreto, a disciplinare le modalità di utilizzazione di quell'acqua, con la conseguenza che in tale ambito vanno ricompresi anche i ricorsi avverso i provvedimenti che, pur costituendo esercizio di un potere non strettamente attinente alla materia delle acque e inerendo a interessi più generali e diversi ed eventualmente connessi rispetto agli interessi specifici relativi alla demanialità delle acque o ai rapporti concessori di beni del demanio idrico, riguardino comunque l'utilizzazione di detto demanio, così incidendo in maniera diretta ed immediata sul regime delle acque; per converso, sono escluse dalla giurisdizione di detto Tribunale le controversie aventi ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque, le quali non richiedono le competenze giuridiche e tecniche, ritenute dal legislatore necessarie - attraverso la configurazione di uno speciale organo giurisdizionale, nella particolare composizione richiesta - per la soluzione dei problemi posti dalla gestione delle acque pubbliche (Corte di Cassazione, SS.UU., 14 febbraio 2024, n. 4061).

Appartengono, quindi, alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie concernenti atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche, in cui rileva esclusivamente l'interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative volte all'affidamento di concessioni o di appalti di opere relative a tali acque (Corte di Cassazione, sez. un., n. 21593 del 2013), oppure alla organizzazione, da parte delle Autorità competenti, del servizio idrico (Corte di Cassazione, SS.UU., n. 18639 del 2022) o ancora in caso di prevalenza in concreto, nel provvedimento impugnato, della tutela di interessi pubblicistici diversi, di tipo ambientale, urbanistico o di gestione del territorio, rispetto a quelli coinvolti dal regime delle acque pubbliche (Corte di Cassazione, SS. UU., n. 2710 del 2020; Cass. SS.UU. n. 18976 del 2017).

In particolare, si è specificato che ricorre la giurisdizione di legittimità del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche quando l’atto impugnato, anche se emesso da organi amministrativi diversi da quelli istituzionalmente preposti alla cura del settore delle acque pubbliche, finisca tuttavia con l’incidere immediatamente - e non soltanto in via occasionale – sull’uso delle medesime acque pubbliche, se ed in quanto interferisca con i provvedimenti relativi a tale uso (Corte di Cassazione, SS.UU., n. 8776 del 2023), concorrendo in concreto a disciplinare direttamente “la gestione, l’esercizio delle opere idrauliche, i rapporti con i concessionari o a determinare i modi di acquisto dei beni necessari all’esercizio ed alla realizzazione delle opere stesse od a stabilire o modificare la localizzazione di esse e, infine, ad influire sulla loro realizzazione mediante sospensione o revoca dei relativi provvedimenti” (Corte di Cassazione, sez. un., n. 19293 del 2005).

8.1. In applicazione di tali coordinate ermeneutiche e dell’orientamento che ha già assunto questo Consiglio di Stato (Sez. IV, 2395 del 12 marzo 2024, Sez. V n. 241 del 5 gennaio 2024), la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo.

Dalle note impugnate si desume che il Consorzio appellante viene individuato quale soggetto competente alla manutenzione ordinaria delle sponde e degli alvei: si tratta pertanto di opere che non sono idonee ad alterare il regime delle acque.

Si tratta, quindi, di una questione non direttamente riconducibile al regime delle acque pubbliche poiché ciò che in concreto prevale negli atti impugnati è la tutela di interessi pubblicistici diversi, di tipo ambientale e di gestione del territorio, rispetto a quelli coinvolti dal regime delle acque pubbliche (Corte di Cassazione, SS.UU., n. 2710 del 2020; Cass. SS.UU. n. 18976 del 2017).

9. Essendo accolti i primi due motivi, rimane assorbito il terzo motivo, che è stato dedotto in via subordinata rispetto all’accoglimento dei primi due.

10. Conclusivamente, l’appello per le suindicate motivazioni deve essere accolto e va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

11. In considerazione dell’esito dell’appello le spese del giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e, rimette, ai sensi dell’art. 105 c.p.a., la causa davanti al giudice di primo grado.

Compensa le spese del presente grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO