Pubblicato il 22/04/2026

N. 03139/2026REG.PROV.COLL.

N. 06778/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6778 del 2024, proposto da
Autorita' Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Comune di Prata Sannita, non costituito in giudizio;
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo, Ministero delle Politiche Agricole Forestali Settore Pesca, Ministero dell'Agricoltura della Sovranita' Alimentare e delle Foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Unione Nazionale Consumatori - Comitato di Cassino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Calvani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 11923/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo, del Ministero delle Politiche Agricole Forestali - Settore Pesca e del Ministero dell'Agricoltura della Sovranita' Alimentare e delle Foreste e di Unione Nazionale Consumatori - Comitato di Cassino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. TA VA e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Wally Ferrante e l’avvocato Marco Meduri.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

1. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio è stata impugnata la delibera dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 30 novembre 2022 a mezzo della quale l’Autorità ha irrogato al Comune di Prata Sannita la sanzione di €. 10.000,00 per aver posto in essere una pratica commerciale scorretta in qualità di gestore in proprio del Servizio Idrico Integrato.

2. All’origine della sanzione il provvedimento evidenzia la circostanza che il Comune non ha avvisato gli utenti della entrata in vigore della previsione, di legge primaria, che ha fissato in due anni la prescrizione del credito relativo ai consumi di acqua, procedendo poi ad emettere, nel corso degli anni 2021 e 2022 circa 700 bollette relative a consumi risalenti al periodo 2015-2018, di cui ha spesso richiesto il con rata unica, senza inserirvi la formula standard indicata da ER avente lo scopo di informare gli utenti della possibilità di eccepire la prescrizione per gli importi ultrabiennali; il Comune, inoltre, avrebbe sistematicamente respinto i reclami dei consumatori che eccepivano la prescrizione, senza effettuare una valutazione effettiva dei reclami.

3. Alla luce di tali fatti l’Autorità ha sanzionato il Comune in relazione a due pratiche commerciali ritenute scorrette ai sensi degli artt. 20, 22, 24 e 25 del D. L.vo n. 206/2005: a) da un lato l’ente sarebbe incorso in pratica ingannevole omettendo di informare i consumatori circa i loro diritti nascenti dalla regolamentazione di settore; b) dall’altro, l’ente sarebbe incorso in pratica aggressiva, trattando i reclami in modo indistinto e deficitario, risultando le risposte «lacunose o comunque non in linea con la disciplina legislativa e regolatoria dell’istituto, sistematicamente negando l’applicabilità della L. n. 205/2017.

4. Il Comune ha impugnato la sanzione deducendone l’illegittimità perché: (i) il comportamento tenuto dal Comune sarebbe connotato da assenza di colpa, in rapporto al tenore non chiaro della normativa e alla dubbia portata precettiva della prescrizione biennale, oltre alla insussistenza di un obbligo informativo, posto che la normativa non si applicherebbe al caso di specie; (ii) la prescrizione biennale si riferirebbe solo ai consumi di acqua e non anche alle altre voci del SII.

5. In esito al giudizio di primo grado il TAR, con la sentenza in epigrafe indicata, ha respinto la prima censura, sul duplice rilievo che l’Autorità in sostanza aveva contestato l’assenza di obblighi informativi previsti dalla legge, ragione per cui non rilevava l’interpretazione della norma e la sussistenza della prescrizione per i crediti anteriori all’ultimo biennio e che la colpa si presume negli illeciti amministrativi.

Il TAR ha invece ritenuto fondata la seconda censura, cioè ha ritenuto che la seconda pratica contestata non avesse i connotati della aggressività, non potendo considerarsi tale il comportamento tenuto dal Comune, compendiatosi nell’interpretare una norma in maniera non conforme alle prescrizioni dell’ER o della AGCM.

6. L’Autorità ha proposto appello.

7. In giudizio si sono costituiti, i Ministeri in epigrafe indicati, chiedendo genericamente la reiezione del gravame, e l’Unione Nazionale Consumatori – Comitato di Cassino, che ha chiesto di dichiarare l’irricevibilità del ricorso di primo grado o, in subordine, di accogliere l’appello, confermando il toto il provvedimento sanzionatorio impugnato. Il Comune di Prata Sannita, invece, non si è costituito in giudizio.

8. La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

TO

9. Con unico motivo d’appello l’Autorità ha dedotto l’erroneità dell’appellata sentenza, nella parte oggetto di impugnazione, per violazione e falsa applicazione degli articoli 20, 24, 25 e 27 del Codice del consumo, della Direttiva 2005/29/CE, difetto di motivazione per contraddittorietà ed illogicità dell’iter argomentativo, contraddittorietà e irragionevolezza in relazione alla ritenuta parziale insussistenza della illiceità della pratica oggetto di accertamento, travisamento dei fatti.

9.1. L’appellata sentenza, dopo aver richiamato il quadro normativo e regolamentare che disciplina l’emissione delle bollette relative al Servizio Idrico Integrato, al paragrafo 9 e successivi, ha argomentato l’insussistenza della pratica sub b), osservando, in primo luogo, che il Comune aveva pacificamente adottato una linea interpretativa contraria a quella fatta propria dall’ER e dall’AGCM, ovvero nel senso che il legislatore non aveva inteso introdurre una prescrizione biennale relativamente ai consumi di acqua. Il TAR ha, dipoi, rilevato che “ la scelta di una certa interpretazione (al di là della sua correttezza) non possa, nel caso in esame, di per sé costituire pratica aggressiva, soprattutto in considerazione della notevole stratificazione normativa, dell’estrema complessità della questione giuridica e della presenza di precedenti pronunce della giurisprudenza ordinaria irrevocabili che avallano una simile ermeneusi. Pertanto, specularmente a quanto rilevato al § 8.1., va precisato che l’indagine dell’CM non può avere ad oggetto la corretta interpretazione delle disposizioni della legge di bilancio del 2018, dovendo limitarsi alla verifica della diligente gestione dei reclami.”. Su tale ultimo punto il TAR ha ritenuto che “l’CM non abbia dimostrato una gestione dei reclami aggressiva, avendo rilevato unicamente come il rigetto degli stessi si basasse su una motivazione standard collegata ad una certa interpretazione della legge sulla prescrizione breve: tuttavia, considerato che la questione è esclusivamente giuridica, appare legittimo l’operato del gestore di un Sii che si limiti a respingere le istanze di prescrizione evidenziando una, a sé favorevole, interpretazione delle disposizioni rilevanti. Diversamente opinando, infatti, dovrebbe considerarsi illecita ogni condotta non conforme all’interpretazione della legge offerta dalle Autorità indipendenti, in palese contrasto con gli artt. 101 e 113 Cost. 9.3. Difatti, a ben vedere, l’CM ha sanzionato, nella vicenda all’odierno esame, il Comune ricorrente non già per una gestione negligente dei reclami, bensí per non aver considerato maturata la prescrizione biennale del credito nascente dai consumi idrici: orbene, è evidente che, operando in tal guisa, l’Autorità abbia ecceduto dai proprî poteri, avendo imposto un’interpretazione delle disposizioni rilevanti che però non può considerarsi consolidata né maggioritaria. Anzi, proprio il contrasto esistente nella giurisprudenza (nonché in dottrina) evidenzia l’insussistenza della pratica commerciale scorretta, risultando la condotta pretesa dall’Autorità giuridicamente inesigibile: difatti, a fronte di un giudicato civile che riconosce il credito dell’ente locale, quest’ultimo non potrebbe mai (salvo esporsi alle azioni di responsabilità dei giudici contabili) rinunciarvi ”.

9.1. Secondo l’Autorità il TAR avrebbe errato nell’affermare che l’indagine dell’AGCM non dovrebbe avere ad oggetto l’interpretazione della legge, dovendo invece limitarsi ad una verifica della diligente gestione dei reclami. Al contrario, l’accertamento della contrarietà alla diligenza professionale e dell’idoneità della condotta a falsare il comportamento del consumatore richiederebbero sempre all’Autorità un’attività di preliminare decodifica del comportamento del professionista che può, anzi deve, tener contro del quadro normativo che disciplina l’ambito in cui la condotta si è realizzata: invero, a seguire l’impostazione del primo giudice, si arriverebbe alla paradossale conclusione per cui l’Autorità nell’esercizio delle proprie competenze non possa e non debba svolgere alcuna attività interpretativa che investa disposizioni diverse da quelle del codice del consumo.

Di conseguenza, una volta accertato che il Comune aveva l’obbligo di informare adeguatamente gli utenti della possibilità di far valere la prescrizione biennale, l’omissione di tale informativa integrerebbe l’aggressività della condotta, avendo ostacolato, in concreto, l’esercizio del diritto degli utenti di fare valere la prescrizione.

Il TAR, pur non avendo messo in discussione il quadro normativo prospettato dall’Autorità, avrebbe di fatto escluso che l’Autorità potesse stabilire ex ante la condotta conforme al dettato normativo. Anche a voler ammettere che la normativa di riferimento desse causa ad incertezze interpretative, ciò avrebbe potuto rilevare, al più, come mera attenuante della responsabilità del Comune, non certo eliderla completamente: di tale circostanza, comunque, cosa l’Autorità di fatto ha tenuto conto irrogando una sanzione prossima al minimo edittale.

La non corretta interpretazione della normativa di riferimento è stata di fatto utilizzata dal Comune quale giustificazione per respingere sistematicamente i reclami, senza adeguata valutazione delle diverse situazioni degli utenti, circostanza questa che ha ingenerato un indebito condizionamento degli utenti: in questo si apprezzerebbe un collegamento tra la non corretta interpretazione della normativa e la aggressività della condotta contestata al Comune, dal momento che l’ostacolo frapposto dal Comune all’esercizio da parte dei consumatori dei propri diritti è necessariamente collegato al tenore di tali diritti. Tuttavia ha errato il TAR affermando che “ l’CM ha sanzionato, nella vicenda all’odierno esame, il Comune ricorrente non già per una gestione negligente dei reclami, bensí per non aver considerato maturata la prescrizione biennale del credito nascente dai consumi idrici ”, posto che la non corretta interpretazione della normativa non esaurisce la condotta del Comune, che si è estrinsecata anche dal generalizzato respingimento dei reclami, senza un’adeguata valutazione delle diverse situazioni degli utenti e sulla base di motivazioni opache finalizzate ad escludere l’operatività della prescrizione breve. Tali condotte, valutate unitamente alla accertata carenza informativa, nelle modalità indicate dall’ER, sarebbero senz’altro idonee ad integrare una pratica aggressiva.

9.2. L’appello è infondato.

9.3. E’ vero che il capo dell’appellata sentenza oggetto della censura in esame effettivamente non coglie nel segno. E’, invero, fuori di dubbio che la normativa di settore, costituita previsioni di cui all’art. 1, commi 4-10, della L. n. 205/2017, nonché dalle delibere dell’ER adottate in attuazione di quelle, imponeva di dare agli utenti una informativa che nel caso di specie pacificamente non è stata data.

9.3.1. Merita ricordare, a tale proposito, che l’art. 1 della L. n. 205/207, ha stabilito, ai commi 4 e seguenti, che “ Nei contratti di fornitura di energia elettrica e gas, il diritto al corrispettivo si prescrive in due anni, sia nei rapporti tra gli utenti domestici o le microimprese, […] o i professionisti, […] e il venditore, […]. Nei contratti di fornitura del servizio idrico, relativi alle categorie di cui al primo periodo, il diritto al corrispettivo si prescrive in due anni ” (art. 1, comma 4, l. n. 205/2017); tali disposizioni “ non si applicano qualora la mancata o erronea rilevazione dei dati di consumo derivi da responsabilità accertata dell’utente ” (art. 1, comma 5, l. n. 205/2017). Infine, il comma 10 del medesimo articolo ha introdotto una norma transitoria, ai sensi della quale “ Le disposizioni di cui ai commi 4 e 5 non si applicano alle fatture la cui scadenza è successiva … c) per il settore idrico, dal 1° gennaio 2020 ”. Con la Legge di Bilancio n. 160/2019 è stato poi abrogato l’art. 1, comma 5, della Legge di Bilancio del 2018, il che ha in pratica comportato l’impossibilità, per gli operatori, di respingere le eccezioni di prescrizione sollevate dagli utenti in relazione ai consumi anteriori a due anni rispetto al momento della fatturazione.

9.3.2. In conseguenza dei predetti interventi legislativi l’ER ha introdotto una disciplina regolatoria di dettaglio, con Delibera 547/2019/idr poi modificata e integrata – in seguito all’entrata in vigore della legge di Bilancio 2020 – dalla e Delibera 186/2020/idr, fissando vari obblighi in capo ai Gestori del servizio idrico integrato, a partire dalla trasparente comunicazione all’utente finale – con documento separato o con distinto ed evidenziato dettaglio in bolletta – circa gli importi relativi a consumi risalenti a più di due anni, nonché con riguardo al diritto di eccepirne la prescrizione biennale mediante compilazione e invio di modulo ad hoc . L’ER ha inoltre precisato, nella delibera 186/2020, che la prescrizione breve sui consumi idrici si applica anche alle bollette emesse prima del 1° gennaio 2020, ma aventi scadenza successiva a tale data, precisando che questa “ decorre dal termine entro il quale il gestore è obbligato a emettere il documento di fatturazione, come individuato dalla regolazione vigente ”, oltre al carattere vincolato della disciplina contenuta nella L. 205/2017. Con la successiva delibera 610/2021/R/idr l’ER ha anche precisato che il gestore deve anche indicare le ragioni per le quali ritiene non maturata la prescrizione non la possibilità di presentare reclamo.

9.4. L’AGCM ha ritenuto che la mancata informativa, unita ad una gestione dei reclami indistinta e sistematicamente indirizzata al respingimento, costituisse un ostacolo all’esercizio del diritto degli utenti di eccepire la prescrizione e integrasse perciò una pratica aggressiva, ed effettivamente su questo punto il TAR non ha dato un riscontro alla censura.

9.5. Tuttavia l’argomento non è dirimente, dovendosi considerare che le pratiche commerciali aggressive sono quelle indicate agli artt. 24, 25 e 26 del D. L.vo n. 206/2005 e costituiscono un numerus clausus .

9.5.1. Merita, in particolare, rammentare, che le pratiche commerciali aggressive sono caratterizzate dalla loro idoneità “ a limitare considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore medio in relazione al prodotto e, pertanto, lo induce o è idonea ad indurlo ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso .” (art. 24) e che l’art. 25 prevede, poi che “ Nel determinare se una pratica commerciale comporta, ai fini del presente capo, molestie, coercizione, compreso il ricorso alla forza fisica, o indebito condizionamento, sono presi in considerazione i seguenti elementi:a) i tempi, il luogo, la natura o la persistenza;b) il ricorso alla minaccia fisica o verbale;c) lo sfruttamento da parte del professionista di qualsivoglia evento tragico o circostanza specifica di gravità tale da alterare la capacità di valutazione del consumatore, al fine di influenzarne la decisione relativa al prodotto; d) qualsiasi ostacolo non contrattuale, oneroso o sproporzionato, imposto dal professionista qualora un consumatore intenda esercitare diritti contrattuali, compresi il diritto di risolvere un contratto o quello di cambiare prodotto o rivolgersi ad un altro professionista;e) qualsiasi minaccia di promuovere un'azione legale ove tale azione sia manifestamente temeraria o infondata .”.

9.5.3. L’art. 26, infine, indica una serie di situazioni nelle quali la pratica commerciale va comunque considerata aggressiva.

9.5.4. Per consolidata giurisprudenza le condotte che integrano pratica commerciale aggressiva debbono essere caratterizzate da un quid pluris , “ segnatamente, di un comportamento attivo del professionista che condizioni indebitamente il consumatore e che si concretizzi in una condotta che sia addirittura capace di coartare il comportamento (e quindi la libertà di scelta) dell’utente ” (ex multis, fra le più recenti: Cons. Stato, Sez. VI, 7 novembre 2025 n. 8652 e 8 luglio 2025, n. 5901).

9.5. Ebbene, il Collegio è del meditato avviso che il semplice fatto che il Comune di Prata Sannita non abbia fornito, nella fatturazione, l’informativa indicata nelle sopra citate delibere dell’ER, all’evidenza non integra una delle condotte che ai sensi dell’art. 26 deve considerarsi in ogni caso aggressiva, ma neppure presenta i caratteri della pratica commerciale aggressiva indicata agli articoli 24 e 25: ciò per la ragione che l’omessa informativa poteva indurre l’utente a non far valere la prescrizione breve per ignoranza, non già per la ragione che veniva coartato nella volontà, ragione per cui l’omessa informativa poteva integrare, semmai una pratica ingannevole, non già una pratica aggressiva.

9.6. Quanto al fatto che il Comune respingeva sistematicamente i reclami proposti dagli utenti per far valere la prescrizione biennale, occorre valutare la condotta del Comune tenendo presente che mancando – all’epoca dei fatti di causa – una univoca giurisprudenza della Corte di Cassazione, cioè del giudice competente a conoscere del contenzioso in materia di prescrizione dei crediti afferenti il servizio idrico, si deve ammettere che il Comune potesse nutrire dubbi circa la portata della norma primaria legislativa e, quindi, anche sulla legittimità e obbligatorietà delle delibere ER sopra richiamate, dovendosi considerare che tali delibere non avevano un contenuto strettamente regolatorio, incidendo più propriamente ed in generale sui diritti di credito, certi, liquidi ed esigibili, già maturati dai gestori del servizio idrico: sul punto vale la pena sottolineare che le citate delibere ER, imponendo ai gestori di avvisare gli utenti, nelle fatture, della possibilità di far valere la prescrizione con riferimento ad un certo periodo di fatturazione, e di allegare un apposito modulo, in sostanza implicavano anche una deroga al principio generale secondo cui la prescrizione non opera automaticamente ex lege , ma deve essere fatta valere dal debitore, e ciò in difetto di qualsiasi indicazione in tal senso nell’art. 1 della L. n. 205/2017.

9.7. A tali considerazioni si aggiunga l’ulteriore rilievo che il Comune di Prata Sannita non è un operatore economico privato, che può disporre del proprio patrimonio liberamente, ma è un ente pubblico, che doveva gestire il proprio patrimonio, di cui le entrate del servizio idrico erano una componente, nel rispetto dei principi della responsabilità contabile, che in linea di principio preclude ad un agente contabile di rinunciare ad incassare crediti certi, liquidi e esigibili se una tale rinuncia non sia seriamente giustificata e motivata. Conseguentemente, nell’incerto quadro giuridico delineato al paragrafo che precede, il rigetto sistematico dei reclami presentati dagli utenti si giustificava con la necessità di evitare una responsabilità contabile.

9.8. Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio non ravvisa nella condotta sopra esaminata , tenuta dal Comune di Prata Sannita, una pratica commerciale aggressiva, che per definizione deve essere connotata dall’intento di coartare la volontà del consumatore/utente, intento che qui non si apprezza.

10. In conclusione, l’appello è infondato.

11. Le spese relative al presente grado di giudizio vanno tuttavia compensate tra tutte le parti, in ragione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra tutte le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

TA VA, Consigliere, Estensore

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'EN	IL PRESIDENTE
TA VA	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO